Document

Shinta Amalia P.
Staff Internal
Demokrasi dan Birokrasi Sebuah Dilema Politik
Eva Etzioni-Halevy
Profesor Eva Etzioni-Halevy adalah dosen senior jurusan sosiologi di
Universitas Australia Camberra. Ia telah menulis berbagai buku seperti, perubahan
sosial, manipulasi politik dan kekuatan administrasi, serta kultur politik di
berbagai negara. Buku ini adalah satu di antara karya-karyanya yang patut Anda
baca. Buku ini dirancang agar bisa memberikan gambaran tentang hubungan
antara birokrasi dengan politik demokrasi dan pada saat yang sama
mengembangkan argumen dari perspektif elit-demokrasi. Bagian pertama dari
buku ini menyajikan sebuah survey terhadap teori-teori klasik dan modern/
kontemporer tentang hubungan antara birokrasi dengan politik demokrasi,
kemudian akan ditutup dengan uraian tentang argumen-argumen yang dikaitkan
dengan teori-teori pendahulunya (antecedent). Sedangkan bagian kedua dari buku
ini, membeberkan beberapa bukti yang mendukung argumen tersebut dengan
menyajikan sebuah gambaran umum tentang perkembangan birokrasi di negaranegara demokratis Baat dan tentang bagaimana hubungan antara perkembangan
demokrasi itu dengan politik.
Buku ini menyajikan tinjauan secara umum terhadap hubungan antara
birokrasi dengan politik demokrasi dan ditujukan terutama kepada mereka yang
belajar sosiologi, ilmu politik dan administrasi publik. Buku ini dirancang untuk
membantu para mahasiswa dalam memilah dari sekian banyak teori klasik dan
modern yang ada tentang masalah ini, memaparkan beberapa informasi dasar
tentang perkembangan-perkembangan sejarah dari bidang ini, dan menyajikan
beberapa studi kasus tentang hubungan antara birokrat dengan politisi dalam
masyarakat-masyarakat demokratis. Gambaran orang tentang birokrasi biasanya
adalah sebagai sebuah fenomena yang membosankan. Tapi dalam buku ini bisa
menunjukkan bahwa keadaan sebenarnya tidaklah seperti itu, yaitu bahwa
hubungan antar birokrat sendiri dan antara birokrat dengan politisi justru
menantang untuk di telaah lebih jauh, sehingga studi-studi kasus yang
menggambarkan hubungan-hubungan itu diharapkan akan menjadi bahan telaah
yang menarik. Sebuah masyarakat yang dijalankan lewat administrasi dimana
birokrasi negara yang menjalankan administrasi ini telah menjadi salah satu
institusi yang paling terkemuka di dalam masyarakat modern pada umumnya.
Beberapa pengamat berpendapat bahwa dimasa sekarang, birokrasi sudah
melewati masa keemasannya.
Tingkat perubahan yang makin cepat dan lingkungan yang makin tidak
menentu telah membuat struktur birokrasi itu sendiri menjadi sesuatu yang using.
Karenanya mereka mengatakan bahwa birokrasi sebentar lagi akan digantikan
oleh sesuatu yang lain yaitu pengorganisasian lain yang lebih fleksibel. Banyak
teoritisi telah mengajukan pandangan mereka tentang pertanyaan-pertanyan ini,
baik secara langsung maupun secara tidak langsung. Beberapa teoritisi (seperti
misalnya kaum pluralis) berpendapat, bahwa makin menguatnya peranan birokrasi
ini telah membuat birokrasi menjadi lebih rentan dan bukannya menjadi lebih
berkuasa. Sementara beberapa toeritisi lainnya (misalnya kaum “teknokrat” dan
beberapa pemikir Marxis) mengatakan bahwa birokrasi memegang kekuasaan
yang makin besar sekarang. Sebagian besar kaum pluralis berpendapat (secara
tidak langsung) bahwa kekuasaan birokrasi tidaklah membahayakan demokrasi
sementara kaum teknokrat dan marxis memandang bahwa kekuasaan birokrasi
membahayakan demokrasi. Tapi sejauh ini belum ada satu pun pemikir yang
menyatakan bahwa kekuasaan birokrasi yang terus bertumbuh ini menguntungkan
demokrasi atau paling tidak merupakan sebuah faktor yang penting bagi
keberadaan demokrasi. Pendapat seperti ini justru menjadi salah satu argumen
yang hendak dilancarkan oleh buku ini.
Argumen dalam buku ini menyatakan bahwa birokrasi menimbulkan
dilema bagi demokrasi, dimana sebuah birokrasi yang memegang kekuasaan
besar, independen, dan tidak terpolitisir akan menjadi ancaman bagi demokrasi
tapi juga sekaligus sangat diperlukan bagi kelangsungan hidup demokrasi itu
sendiri. Di sisi lain demokrasi juga menimbulkan dilema bagi birokrasi, karena di
dalam kondisi pemerintahan demokratis yang kurang konsisten di masa sekarang,
birokrasi diharapkan untuk bersikap independen tapi juga sekaligus diharapkan
untuk patuh, dan dituntut untuk terpolitisir tapi juga pada saat yang sama dituntut
untuk tidak terpolitisir. Perspektif marxis memandang bahwa bagaimana persisnya
cara-cara yang digunakan para elit politik/birokratis untuk mengerahkan
kekuasaan mereka tidaklah penting untuk di telaah, karena elit selalu berusaha
mempertahankan atau
meningkatkan ketidakmerataan,
yaitu
makin
menguntungkan mereka yang sudah memiliki lebih, atau yang dalam peristilahan
Marxis disebut sebagai kelas penguasa. Asumsi yang digunakan dalam buku ini
berlawanan dengan perspektif semacam itu, yaitu bahwa cara para elit politik dan
birokrasi untuk menjalankan kekuasaan mereka justru memiliki peranan yang
paling penting bagi pemerintahan dan peningkatan demokrasi. Demokrasi itu
sendiri patut untuk dipertahankan dan ditingkatkan karena demokrasi adalah
kerangka yang paling efektif untuk mengurangi ketidakmerataan politik dan untuk
meningkatkan kebebasan politik.
Demokrasi juga perlu dipertahankan sebagai kerangka yang paling efektif
untuk mengurangi kesenjangan ekonomi. Tindakan birokrasi dalam kaintannya
dengan politik dan tindakan politik dalam kaitannya dengan birokrasi adalah
sangat signifikan. Ada pendapat (Dye dan Zeighler 1975), bahwa benteng yang
terbaik untuk melindungi demokrasi adalah nilai-nilai dari para elit, yaitu
kesediaan mereka untuk mematuhi aturan-aturan demokratis dari permainan, atau
kesediaan mereka untuk mematuhi batasan-batasan prosedural terhadap kekuasaan
yang mereka pegang. Pada saat yang sama, demokrasi itu sendiri sangat rentan,
karena memiliki masalah-masalah internal dan dihadapkan pada tuntutan-tuntutan
yang saling bertolakbelakang, seperti yang nampak terutama pada dilema-dilema
yang ditimbulkan oleh birokrasi. Kondisi-kondisi yang tidak konsisten ini ini
membuat para elit politik dan elit birokrasi selalu tergoda untuk mengambil
langkah-langkah di luar aturan untuk menjalankan kekuasaannya atau semakin
lama menjadi makin tidak demokratis. Ini harus dilakukan dengan memperjelas
aturan-aturan yang demokratis bagi tindakan yang bisa dilakukan kaum elit dan
membuat aturan-aturan yang demokratis bagi tindakan kaum elit dan membuat
aturan-aturan itu menjadi lebih konsisten. Perlu diupayakan agar kepatuhan kaum
elit terhadap aturan-aturan itu bisa dipandang sebagai sesuatu yang
menguntungkan bagi kaum elit itu sendiri di dalam perjuangan mereka untuk
mendapatkan kekuasaan. Dengan melihat pada beberapa masyarakat tertentu
dimana regulasi terhadap kekuasaan elit semacam itu tidak berjalan baik atau
bahkan tidak ada sama sekali, kita akan dapat menyadari bahwa kondisi
kehidupan didalam masyarakat yang didominasi elit sekalipun adalah masih
cukup baik sehingga yang perlu dilakukan adalah bagaimana membuatnya lebih
baik lagi.
Kemudian akan dipaparkan tentang sejumlah studi kasus terhadap
hubungan antara perkembangan demokrasi itu dengan politik. Kemudian akan
dipaparkan tentang sejumlah studi kasus terhadap hubungan birokrasi dan politik
demokrasi serta masalah-masalah dan konflik yang terjadi dari hubungan antara
keduanya tersebut. Yang terakhir, dalam bagian kesimpulan, benang-benang
argumen ini akan dirajut menjadi satu, masalah-masalah yang ditimbulkan oleh
birokrasi bagi demokrasi serta masalah-masalah dan konflik yang terjadi dari
hubungan antara keduanya tersebut dipaparkan kembali secara ringkas dan
beberapa kemungkinan solusinya disajikan dengan telaah secara kritis.