MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK

MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
MEMAHAMI KONSEP KEBIJAKAN PUBLIK
I. PENGANTAR
Kebijakan public merupakan realitas social sejak manusia menyadari bahwa
mereka memiliki tujuan hidup yang sama namun kepentingan yang berbeda dan
bervariasi. Namun kajian ini kurang mendapat perhatian untuk dibahas dan
dikembangkan oleh ilmuwan politik, setidaknya sampai akhir tahun 1960-an. Baru
pada awal 1970-an, studi ini mengalami perkembangan yang sangat pesat. Tidak
seperti bidang ilmu yang lain, dialog antara upaya membangun konsep dengan
perkembangan fenomena kebijakan public terjadi dalam intensitas yang tinggi.
Saat ini kebijakan publik merupakan salah satu cabang ilmu yang
berkembang cukup pesat sejalan dengan kebutuhan masyarakat khususnya sektor
public. Kebijakan public merupakan cabang studi yang bersifat multidisiplin dan
membutuhkan kontribusi-kontribusi ilmu dalam kenyataan sehari-hari. Mempelajari
kebijakan publik pada dasrnya adalah berusaha menggambarkan, menganalisis dan
menjelaskan secara cermat berbagai sebab dan akibat dari tindakan-tindakan yang
dilakukan oleh pemerintah. Dengan mempelajari kebijakan publik maka kita dapat
memahami isi kebijakan publik/kebijakan pemerintah, menilai dampak dari
kekuatan-kekuatan lingkungan, menganalisa akibat dari pengaturan berbagai
kelembagaan, proses-proses politik , meneliti akibat kebijakan publik terhadap
sistem politik dan evaluasi dampak kebijakan terhadap negara.
Kebijakan publik merupakan salah satu kajian yang menarik di dalam ilmu
politik. Meskipun demikian, konsep mengenai kebijakan publik lebih ditekankan
SAKINAH NADIR
Page 1
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
pada studi-studi mengenai administrasi negara. Artinya kebijakan publik hanya
dianggap sebagai proses pembuatan kebijakan yang dilakukan oleh negara dengan
mempertimbangkan beberapa aspek. Secara umum, kebijakan publik dapat
didefinisikan sebagai sebuah kebijakan atau keputusan yang dibuat oleh pihak
berwenang (dalam hal ini pemerintah) yang boleh jadi melibatkan stakeholders lain
yang menyangkut tentang publik yang secara kasar proses pembuatannya selalu
diawali dari perumusan sampai dengan evaluasi. Dari sudut pandang politik,
kebijakan publik boleh jadi dianggap sebagai salah satu hasil dari perdebatan
panjang yang terjadi di ranah negara dengan aktor-aktor yang mempunyai berbagai
macam kepentingan. Dengan demikian, kebijakan publik tidak hanya dipelajari
sebagai proses pembuatan kebijakan, tetapi juga dinamika yang terjadi ketika
kebijakan tersebut dibuat dan diimplementasikan.
II. Ruang Lingkup Kebijakan Publik meliputi
Lingkup kebijakan publik sangat luas karena mencakup berbagai sektor
atau bidang pembangunan, seperti kebijakan publik di bidang pendidikan, pertanian,
kesehatan, transportasi, pertahanan, dan sebagainya. Di samping itu, dilihat dari
hirarkinya, kebijakan publik dapat bersifat nasional, regional, maupun lokal, seperti
Undang-Undang,
Keputusan
Presiden,
Peraturan
Pemerintah,
Peraturan
Pemerintah Propinsi, Peraturan Pemerintah Kabupaten/Kota, dan Keputusan
Bupati/Walikota.
Adapun ruang lingkup kebijakan Publik secara khusus adalah :
1. Studi tentang perilaku elite politik dan birokrasi
2. Peran Kelompok Kepentingan dalam Proses Kebijakan.
SAKINAH NADIR
Page 2
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
3. Shared Concern dan Shared Problems antar actor politik yang terlibat dalam
proses pembuatan, implementasi, dan evaluasi kebijakan.
Penggolongan Studi Kebijakan Publik :
1. Studi Tentang Sebab Lahirnya Kebijakan.
Fokus pada kajian kritis terhadap sebab yang mendasari dan mendorong
pemerintah membuat suatu kebijakan.
2. Studi Tentang Aktor Kebijakan
Berupaya
mengungkapkan
actor-aktor
yang
bertanggungjawab
terhadap
munculnya suatu kebijakan pemerintah, memetakkan Stakeholders, termasuk
peran dan kepentingan mereka dalam proses pemerintahan.
3. Studi Implemnetasi
Berupaya mengungkapkan factor-faktor yang mendukung atau menyebabkan
keberhasilan maupun kegagalan kebijakan yang telah diambil.
4. Studi Evaluasi
Berupaya melihat dampak dari pelaksanaan satu kebijakan.
5. Analisis Kebijakan
Studi ini menyoal kebijakan dan instrument-instrumen yang digunakan oleh
pemerintah.
III. ARTI PENTINGNYA STUDI KEBIJAKAN
Studi kebijakan publik memiliki tiga manfaat penting, yakni untuk
pengembangan ilmu pengetahuan, meningkatkan profesionalisme praktisi, dan
untuk tujuan politik :
SAKINAH NADIR
Page 3
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
a. Pengembangan Ilmu Pengetahuan.
Dalam konteks ini, ilmuwan dapat menempatkan kebijakan publik sebagai
variabel terpengaruh (dependent variable), sehigga berusaha menentukan
variabel pengaruhnya (independent variable). Studi ini berusaha mencari
variabel-variabel yang dapat mempengaruhi isi dari sebuah kebijakan publik.
Sebaliknya, studi kebijakan publik dapat menempatkan kebijakan publik sebagai
independent variable, sehingga berusaha mengidintifikasi apa dampak dari sutau
kebijakan publik.
b. Membantu para praktisi dalam memcahkan masalah-masalah publik.
Dengan mempelajari kebijakan publik para praktisi akan memiliki dasar teoritis
tentang bagaimanana membuat kebijakan publik yang baik dan memperkecil
kegagalan dari suatu kebijakan publik. Sehingga ke depan akan lahir kebijakan
publik yang lebih berkualitas yang dapat menopang tujuan pembangunan.
c. Berguna untuk tujuan politik.
Suatu kebijakan publik yang dibuat melalui proses yang benar dengan dukungan
teori yang kuat memiliki posisi yang kuat terhadap kritik dari lawan-lawan politik.
Sebaliknya kebijakan publik tersebut dapat meyakin kepada lawan-lawan politik
yang tadinya kurang setuju. Kebijakan publik sepertii itu tidak akan mudah
dicabut hanya karena alasan kepentingan sesaat dari lawan-lawan politik.
Sejalan dengan perkembangan ilmu, setidak-tidaknya ada tiga dasar
signifikansi studi kebijakan publik. Pertama, kenyataan tuntutan-tuntutan masyarakat
yang semakin banyak dan beragam memerlukan suatu kajian berupa research and
development
SAKINAH NADIR
sebelum
kebijakan
public
ditetapkan.
Kedua,
dibutuhkannya
Page 4
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
kemampuan yang mendalam bagi para pengambil kebijakan public (policy makers),
analisis kebijakan publik (policy analysts) dan juga penasehat kebijakan public
(policy advisers) mendorong arti penting studi dan pemahaman mengenai kebijakan
public saat ini. Keterbatasan dan berbagai bentuk konstrain yang dihadapi
pengambil keputusan (birokrat dan administrator public, misalnya. Seperti SDM dan
juga keterbatasan waktu untuk mengkaji secara mendalam proposal kebijakan
publik menghasilkan perlunya pemahaman kebijakan public dikuasai secara
mendalam. Yang terakhir, perkembangan global yang bermuara pada kempetisi dan
implementasi model pasar yang berkembang pesat membutuhkan perlunya
kebijakan public disusun secara strategic dalam rangka menghadapi berbagai
persoalan yang melingkupi, baik yang bersifat internal maupun eksternal.
IV. DEFINISI KEBIJAKAN PUBLIK
Istilah “kebijakan atau policy” biasanya digunakan untuk menunjuk perilaku
seseorang atau sejumlah aktor dalam suatu bidang tertentu (misalnya: pejabat,
suatu kelompok, lembaga pemerintah). Menurut Dunn, menjelaskan bahwa secara
etimologis, istilah kebijakan (policy) berasal dari bahasa Yunani, Sansekerta, dan
latin. Akar kata dalam bahasa Yunani dan Sansekerta polis (Negara-kota) dan pur
(kota) yang dikembangkan dalam bahasa Latin menjadi politea (Negara) dan
akhirnya dalam bahasa Inggris policie, yang berarti mengani masalah masalah
publik atau administrasi pemerintahan. Laswell dan Kaplan dalam Thoha,
Miftah memberikan definisi tentang kebijakan yaitu sebagai program pencapaian
tujuan, nilai nilai dalam praktek yang terarah.
Kebijakan (Policy) pada prinsipnya didefinisikan cukup beragam, Robert
SAKINAH NADIR
Page 5
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
Eyestone mendefinisikan sebagai hubungan suatu lembaga pemerintah terhadap
lingkungan. Sedangkan Friedrich mendefinisikan policy sebagai “ A Proposed
course of action of a person, group, or government within a given environment
providing obstacles and apportunities which the policy was proposed to utilize and
overcome in a effort to reach a goal or realize on objective or a purpose. Kebijakan
adalah suatu arah tindakan yang diusulkan pada seseorang, golongan atau
pemerintah dalam suatu lingkungan dengan halangan-halangan dan kesempatankesempatan yang diharapkan dapat memenuhi dan mengatasi halangan tersebut
dalam rangka mencapai suatu cita-cita atau mewujudkan suatu kehendak serta
tujuan tertentu.
Menurut Anderson (1979) dalam Winarno menyatakan bahwa kebijakan
merupakan arah tindakan yang mempunyai maksud yang ditetapkan oleh suatu
actor atau sejumlah actor dalam mengatasi suatu masalah atau persoalan. Konsep
kebijakan ini mempunyai implikasi yaitu: (1) titik perhatian dalam membicarakan
kebijakan berorientasi pada maksud dan tujuan, bukan sesuatu yang terjadi begitu
saja melainkan sudah direncanakan oleh aktor aktor yang terlibat dalam sistem
politik, (2) suatu kebijakan tidak berdiri sendiri, tetapi berkaitan dengan berbagai
kebijakan lainnya dalam masyarakat, (3) kebijakan adalah apa yang sebenarnya
dilakukan oleh pemerintah dan bukan apa yang diinginkan oleh pemerintah, (4)
kebijakan dapat bersifat positif dan negative, dan (5) kebijakan harus berdasarkan
hukum sehingga memiliki kewenangan masyarakat untuk mematuhinya.
Kebijakan dapat dilihat sebagai konsep filosofis, sebagai suatu produk,
sebagai suatu proses, dan sebagai suatu kerangka kerja. Sebagai suatu konsep
SAKINAH NADIR
Page 6
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
filosofis, kebijakan merupakan serangkaian prinsip, atau kondisi yang diinginkan;
sebagai suatu produk, kebijakan dipandang sebagai serangkaian kesimpulan atau
rekomendasi; sebagai suatu proses, kebijakan dipandang sebagai suatu cara
dimana melalui cara dimana melalui cara tersebut suatu organisasi dapat
mengetahui apa yang diharapkan darinya yaitu program dan mekanisme dalam
mencapai produknya; dan sebagai suatu kerangka kerja, kebijakan merupakan
proses tawar menawar dan negosiasi untuk merumuskan isu-isu dan metode
implementasinya.
Berdasarkan beberapa batasan tersebut kebijakan adalah suatu keputusan
yang dilaksanakan oleh pemerintah untuk kepentingan rakyat. Berdasarkan
beberapa definisi tersebut kebijakan dapat didefinisikan berdasarkan elemenelemen yang terdiri atas : 1) Kebijakan mencakup perilaku dan harapan-harapan; 2)
mencakup adanya tindakan atau ketiadaan tindakan; 3) mempunyai hasil akhir yang
hendak dicapai; 4) muncul dari proses yang berlangsung sepanjang waktu; dan 5)
kebijakan Negara menyangkut peran-fungsi lembaga yang ada.
Salah satu tokoh awal yang mencoba untuk mendefinisikan kebijakan publik
adalah Thomas Dye. Thomas Dye mendeskripsikan kebijakan publik sebagai
segala sesuatu yang dipilih oleh pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak
melakukan sesuatu (publik policy is whatever government choose to do or not to
do).
Definisi tersebut memang dirasa terlalu sempit untuk mendeskripsikan
mengenai kebijakan publik. Ada dua makna yang bisa diambil dari definisi Thomas
Dye tersebut. Pertama, bahwa kebijakan publik itu hanya bisa dibuat oleh
pemerintah, bukan organisasi swasta. Kedua, bahwa kebijakan publik tersebut
SAKINAH NADIR
Page 7
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
menyangkut pilihan yang dilakukan atau tidak dilakukan oleh pemerintah. Dalam hal
tersebut, pilihan yang diambil oleh pemerintah merupakan sebuah kesengajaan
untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu. Salah satu contohnya ketika
pemerintah tidak menaikkan pajak yang dianggap sebagai sebuah kebijakan publik
juga. James E. Anderson mendefinisikan bahwa kebijakan publik sebagai
kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah. Kebijakan
publik dapat pula diartikan serangkaian Kegiatan yang saling berhubungan beserta
segenap konsekuensinya.Kemahiran pemerintah untuk mewujudkan tujuan-tujuan
social. Richard Rose, kebijakan public adalah serangkaian Kegiatan yang saling
berhubungan beserta segenap konsekuensinya.
Sedangkan William Jenkins mendefinisikan kebijakan publik sebagai
sebuah keputusan dari berbagai aktor yang saling berhubungan untuk mencapai
tujuan tertentu. Selain itu, James Anderson mendefinisikan kebijakan publik sebagai
kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah, meskipun
kebijakan tersebut dapat dipengaruhi oleh para aktor dan faktor dari luar. Kebijakan
Publik menurut Robert Eyestone adalah hubungan aktivitas satu unit pemerintahan
dengan Lingkungannya. Easton, Kebijakan publik diartikan sebagai pengalokasian
nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengikat.
Dalam hal ini hanya pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada
masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh
pemerintah
yang
merupakan
bentuk dari
pengalokasian
nilai-nilai
kepada
masyarakat. Definisi kebijakan publik menurut Easton ini dapat diklasifikasikan
sebagai suatu proses management, yang merupakan fase dari serangkaian kerja
SAKINAH NADIR
Page 8
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
pejabat publik. Dalam hal ini hanya pemerintah yang mempunyai andil untuk
melakukan tindakan kepada masyarakat untuk menyelesaikan masalah publik,
sehingga definisi ini juga dapat diklasifikasikan dalam bentuk intervensi pemerintah.
Dari berbagai definisi yang dikemukakan oleh para ahli secara umum
Kebijakan publik adalah segala tindakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh
pemerintah, yang dampaknya menjangkau atau dirasakan oleh seluruh lapisan
masyarakat. Mengapa pemerintah yang harus melakukannya. Karena mereka yang
memiliki otoritas, yakni kekuasaan yang secara sah didapatkan untuk mengatur nilai
yang ada dalam masyarakat. Tapi tidak berarti pemerintah dapat bertindak
semaunya. Melalui kebijakan yang diambil diharapkan tercipta clean government
dan good governance yang diharapkan dalam satu system pemerintah yang
demokratis.
Wahab mengungkapkan ciri-ciri dari kebijakan Publik yaitu : 1) Merupakan
rangkain dari kegiatan politik; 2) melibatkan seorang actor politik dan atau
sekelompok lain; 3) sebagai proses pemilihan tujuan dan sarana untuk
mencapainya; 4) berlangsung dalam situasi tertentu; dan 5) ada dalam lingkup atau
batas-batas kekuasaan para actor.
Menurut Hoogerwerf tujuan kebijakan pemerintah terdiri atas empat hal,
meliputi : 1) Negara sebagai stabilisator yakni memelihara ketertiban umum; 2)
Negara sebagai stimulator, yakni memajukan perkembangan masyarakat dalam
berbagai hal; 3) Negara sebagai coordinator yakni memperpadukan berbagai
aktivitas; dan 4) Negara sebagai distributor yakni menunjuk dan membagi berbagai
benda material dan non material. Tujuan pembuatan kebijaka publik tidak terlepas
SAKINAH NADIR
Page 9
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
dari isi kebijakan itu sendiri. Menurut Surbakti pada dasarnya isi kebijakan public
dibedakan menjadi empat meliputi : Pertama, Kebijakan regulative terjadi apabila
kebijakan mengandung paksaan dan akan diterapkan secara langsung terhadap
individu. Biasanya kebijakan regulative dibuat untuk mencegah agar individu tidak
melakukan suatu tindakan yang tak diperbolehkan, seperti UU hokum Pidana, UU
antimonopoly dll.
Kedua, Kebijakan redidtributif ditandai dengan adanya paksaan secara
langsung kepada
warga
Negara
tetapi penerapannya
melalui lingkungan.
Pengenaan pajak secara progresif kepada sejumlah orang termasuk kategori wajib
pajak untuk memberikan manfaat kepada orang lain melalui berbagai program
pemerintah merupakan inti kebijakan redistributive.
Ketiga, Kebijakan distributive ditandai dengan pengenaan paksaan
secara langsung, tetapi kebijakan iitu diterapkan secara langsung terhadap individu.
Dampak dari kebijakan ini berpengaruh pada individu secara langsung, seperti
pendidikan dasar yang bebas biaaya, subsidu biaya sekolah, dll.
Keempat, kebijakan konstituen ditandai dengan kemungkinan pengenaan
paksaan fisik yang sangat jauh, dan penerapan kebijakan secara tidak langsung
melalui lingkungan.
Kebijakan publik dalam praktik ketatanegaraan dan kepemerintahan pada
dasarnya terbagi dalam tiga prinsip yaitu: Pertama, dalam konteks bagaimana
merumuskan kebijakan publik (Formulasi kebijakan); Kedua, bagaimana kebijakan
publik tersebut diimplementasikan; dan Ketiga, bagaimana kebijakan publik tersebut
SAKINAH NADIR
Page 10
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
dievaluasi. Dunn dalam Dwidjowijoto menjelaskan tahap-tahap dalam proses
pembuatan kebijakan adalah sebagai berikut:
a. Fase Penyusunan agenda, dimana para pejabat baik itu yang dipilih lewat
pemilu maupun diangkat, mengangkat isu tertentu menjadi agenda publik.
b. Fase Formulasi kebijakan, dimana didalamnya pejabat merumuskan
alternative kebijakan untuk mengatasi masalah yang dirumuskan.
c. Adopsi Kebijakan; disini alternative kebijakan dipilih dan diadopsi dengan
dukungan dari mayoritas dan consensus kelembagaan.
d. Implementasi
kebijakan, adalah rangkaian tindakan konkret untuk
mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Sebagai satu rangkaian kegiatan,
maka dalam implementasi kegiatan satu bagian bersifat mendukung atau
komplementer terhadap kegiatan yang lain. Dalam fase ini kebijakan yang
diambil dilaksanakan oleh unit-unit administrasi dengan memobilisasi
sumberdaya yang dimilikinya, terutama financial dan manusia.
e. Evaluasi kebijakan; merupakan arena terakhir dalam proses kebijakan public.
Disini performa dari pelaksana dinilai, apakah sesuai dengan tujuan yang telah
ditetapkan, memenuhi kriteria yang ditentukan, serta dilakukan tepat waktu.
SAKINAH NADIR
Page 11
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
DAFTAR BACAAN
1. Hessel Nogi S. Tangkilisan,2003, “Teori dan Konsep Kebijakan Publik” dalam
Kebijakan Publik yang Membumi, konsep, strategi dan kasus, Yogyakarta :
Lukman Offset dan YPAPI, 2003.
2. Howlett, Michael dan Ramesh, 1995, Studying Public Policy: Policy Cycles and
Policy Subsystem, Toronto: Oxford University Press.
3. J.E. Hosio,
Kebijakan Publik dan Desentralisasi : Essai-Essai dari Sorong.
Lasbang Yogyakarta. 2007
4. Riswandha Imawan, Hubungan Antar Lembaga dan Pemerintahan, Sistem
Politik dan Pemerintahan Indonesia (Kumpulan Tulisan). Program Pasca Sarjana
Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. 2004.
5. Subarsono, AG., Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori dan Aplikasi, Pustaka
Pelajar, Yogyakarta. 2005.
6. Thomas R. Dye, Understanding Publik Policy, Prentice-Hall, Ne Jersey, 1981.
7. William N. Dunn, Publik Policy Analysis: An Introduction, Prentice-Hall
International, Englewood Cliffs, New Jersey, 1994.
8. Winarno Budi.(2008).Kebijakan Publik Teori & Proses. Yogyakarta: MedPress
(Anggota IKAPI).
9. Basyar Hakim. Upaya Meletakkan Reformasi Kebijakan Pengelolaan Sumber
Daya Alam Secara Komprehensif.
SAKINAH NADIR
Page 12
MODUL MATAKULIAH KEBIJAKAN PUBLIK 2014
SAKINAH NADIR
Page 13