Kritisi Jurnal – Akuntansi di Inggris dan Irlandia

Judul
: Accruals Accounting in The Public Sector: A Road Not Always Taken
Penulis
: Noel Hyndman & Ciaran Connolly
Tahun
: 2010
Penerbit
: Management Accounting Research Vol. 22 (36-45)
Latar belakang penelitian
Adanya perubahan pada sektor publik yang dikenal dengan New Public Management (NPM)
turut membawa perubahan pada sistem akuntansi dari yang sebelumnya berbasis kas menjadi
berbasis akrual, tidak terkecuali negara Inggris dan Irlandia. Perubahan sistem akuntansi
tersebut diyakini mampu menyediakan informasi yang lebih tepat bagi pengambil keputusan
dalam membuat pengambilan keputusan yang lebih baik. Pada awal 1990-an pemerintah
Inggris dan Irlandia mengindikasikan keinginan yang kuat untuk memperkenalkan akuntansi
akrual pada pemerintah pusat untuk kedepannya. Pada tahun 2003, pemerintah pusat Inggris
telah menerapkan akuntansi akrual baik dalam akuntansi manajemen maupun sistem pelaporan
keuangannya, hal itu berbeda dengan Irlandia, dimana perubahan tersebut hanya sedikit terjadi.
Tujuan penelitian
Penelitian ini membahas dampak adopsi akuntansi akrual pada pemerintah pusat Inggris serta
menggali alasan mengapa prinsip akuntansi akrual tidak bisa diterapkan pada pemerintah pusat
Irlandia.
Landasan teori
1. NPM, Akuntansi Akrual, dan Teori Institusional
1.1.
Variabilitas Adopsi
NPM adalah istilah umum yang digunakan dalam menggambarkan pembenahan sektor
publik yang telah diperkenalkan pada negara-negara OECD sejak akhir 1970an.
Pembenahan ini didalamnya
termasuk adopsi teknik manajerial sektor swasta,
perkembangan mekanisme pasar, dan pemisahan pemerintahan menjadi unit-unit
otonomi yang lebih kecil.
Menurut Pollitt & Bouckaert (2004) pembenahan lebih mudah dilakukan pada negara
tersentralisasi yang menerapkan pendekatan mayoritarian dalam pemerintahan. Iklim
budaya suatu negara memiliki pengaruh besar dalam keberhasilan program
pembenahan sektor publik. Menurut Hofstede (2001) Inggris memiliki orientasi
individual yang lebih tinggi daripada Irlandia, sehingga lebih memungkinkan konsep
NPM lebih diterima di Inggris daripada Irlandia.
Dalam lingkup akuntansi, pemerintahan yang telah menerapkan konsep NPM juga
harus mengadopsi akuntansi akrual. Tanpa akuntansi akrual, beberapa perubahan
NPM akan menjadi kurang berarti (Likierman, 2003). Sejak 1980an telah ada
pergerakan yang signifikan menuju akuntansi sektor publik berbasis akrual, terutama
pada Australia & New Zealand, yang diklaim sebagai basis yang menyediakan
informasi yang lebih baik. Dinyatakan bahwa dalam sistem berbasis kas terdapat bias
pada investasi modal yang rasional, dan informasi yang disajikan melalui akuntansi
akrual memungkinkan keputusan yang lebih baik pada neraca antara pengeluaran
modal dan pengeluaran operasional, serta mempertimbangkan biaya oportunitas modal
dan konsumsinya sepanjang waktu.
Guthrie (1998) berpendapat bahwa dalam lingkup sektor publik, akuntansi akrual tidak
sesuai dan kurang bermutu dikarenakan: laba bukanlah tujuan dan tidak dapat dijadikan
pengukuran kinerja; struktur keuangan dan solvabilitas tidak relevan pada sektor publik;
akuntansi akrual tidak mengukur outcome; akuntansi akrual menyajikan konsep kinerja
yang sempit, hanya berfokus pada biaya pelayanan dan efisiensi. Hepworth (2002)
berpendapat bahwa akuntansi akrual tidak akan mengatasi permasalahan utama dalam
pengendalian keuangan, bahkan akan memperburuk dikarenakan dapat mendorong
lingkup judgement yang lebih besar (adanya dimensi politik dalam penganggaran sektor
publik memungkinkan keleluasaan yang lebih besar bagi politisi untuk melakukan
penyalahgunaan). Akuntansi berbasis kas memiliki kelebihan diantaranya lebih
sederhana, mudah dipahami dan obyektivitas, kualitas yang tidak bisa dipandang
sebelah mata, terutama dalam departemen2 pemerintahan yang didalamnya terdapat
beberapa akuntan yang menyusun dan memahami informasi yang berkaitan
membutuhkan pelatihan. Adanya tekanan bagi sektor publik untuk melakukan
pembenahan dan menunjukkan efisiensi dan efektivitas, dengan implementasi sistem
akuntansi akrual sering dipandang memiliki peranan penting dalam proses tersebut
(Pallot, 1992).
1.2.
Teori Institusional
Literatur NPM menyarankan bahwa alasan fungsional maupun rasional (untuk
meningkatkan efisiensi dan efektivitas) adalah motivasi utama dalam perubahan.
Bagaimanapun juga sebaliknya teori institusional menekankan bahwa faktor lain yang
berhubungan dengan ekspektasi dan nilai (value) organisasional baik internal maupun
eksternal dapat memiliki peranan. Hal ini termasuk pengaruh dari aspek sosial dan
budaya suatu lingkungan organisasi, dimana dapat memperluas jangkauan aspek yang
seharusnya dipertimbangkan ketika melakukan penilaian perubahan organisasi. Teori
institusional mencari penjelasan isomorfisma organisasi, suatu aspek kunci organisasi
mengadopsi
karakteristik
tertentu
bertujuan
untuk
legitimasi,
walaupun
pada
kenyataannya tidak ada manfaat teknis efisiensi ekonomi ketika melakukannya.
Meyer & Rowan (1977) menyarankan bahwa pembenahan terkadang diperkenalkan
untuk memuaskan aturan dan ekspektasi eksternal (untuk alasan legitimasi eksternal)
dalam rangka menggambarkan organisasi yang tepat, rasional & modern, dengan
demikian menghindari perhatian dan pertanyaan dari lingkungan sosialnya. Lebih jauh
lagi, penelitian menunjukkan bahwa tekanan institusional pada pemerintahan untuk
mengadopsi prinsip akuntansi berlaku umum, dimana hal ini adalah akuntansi akrual,
dapat mengakar dari tekanan normatif dari asosiasi profesi akuntan. Bagaimanapun
juga, Carpenter & Feroz (2001) membenarkan kecenderungan ini yang mana
mendorong adopsi akuntansi akrual, memperingatkan bahwa tindakan tersebut
melibatkan banyak pihak selain pemerintahan yang harus memahami dan diyakinkan
bahwa perubahan tersebut penting dilakukan. Mereka juga menyarankan bahwa pihak
yang memaksimalkan kepentingannya sendiri hanya memiliki pengaruh terbatas
terhadap pemilihan praktik akuntansi, birokrat mungkin tidak secara independen
memiliki pengaruh politis atau kekuasaan untuk mengubah praktik2 yang ada. Dalam
situasi demikian memungkinkan adanya ‘organisational imprinting’ dimana organisasi
mempertahankan praktik tidak berdasarkan rancangan yang rasional tetapi karena
diterima sebagaimana sesuatu dikerjakan.
Lounsbury berpendapat bahwa rasionalitas teknis sering terbentuk secara budaya dan
kebanyakan lingkungan menyediakan dasar untuk penolakan dan perubahan. Pina et al
(2009) mengarahkan pada budaya administrasi publik dan latar belakang sejarah dalam
memahami perubahan dan inovasi dan membedakan antara beberapa gaya
manajemen publik yang berbeda. Dengan menggunakan konsep tersebut, Inggris
sesuai dengan gaya Anglo-Saxon (menekankan efisiensi, efektivitas dan value for
money, dan memiliki ciri-ciri pengaruh yang lebih kuat pada asosiasi profesi akuntan),
sementara
Irlandia
memiliki
kecenderungan
gaya
pemerintahan
pluralistik/konsensual, bisa dikatakan menunjukkan aspek gaya Nordic.
yang
2. Lintasan perubahan
2.1.
Inggris
Pada Kerajaan Inggris yang terdiri atas 4 negara terpisah (Inggris, Irlandia Utara,
Skotlandia, dan Wales) yang merupakan satu kesatuan politik, pergantian dari
akuntansi berbasis kas menjadi berbasis akrual pada pemerintahan pusat dipandang
signifikan dan disoroti oleh politisi. Pengenalan yang bertahap dimana sistem
dikembangkan dan sumber daya termasuk personil yang kompeten diperoleh, disetujui
untuk implementasi perubahan yang dinamakan Resource Accounting and Budgeting
(RAB) atau Akuntansi dan Penganggaran Sumber daya. Akuntansi Sumber Daya
menerapkan prinsip akrual pada akuntansi sektor publik dan melakukan pencarian
untuk mengintegrasikan tujuan dan target kedalam sistem akuntansi. Penganggaran
Sumber daya didalamnya termasuk penggunaan informasi Akuntansi Sumber daya
sebagai basis perencanaan dan pengendalian pengeluaran/belanja publik dalam
rangka membuat laporan manajemen sesuai dengan laporan eksternal. Sejak tahun
anggaran 2003/2004 pemerintah pusat Inggris telah menjalankan basis akrual baik
dalam akuntansi (pelaporan) maupun penganggaran.
2.2.
Irlandia
Pada akhir 1980an dan awal 1990an Irlandia menunjukkan minat dan perhatian yang
tinggi pada pembenahan NPM. Program Modernisasi Layanan Publik berakar dari
Inisiatif Manajemen Strategi yang memulai program modernisasi dan inisiatif
perubahan pada layanan sipil Irlandia muncul karena adanya kebutuhan untuk
mempebaiki sistem akuntansi yang ada dan bergerak dari basis kas menjadi basis
akrual untuk mendukung pengambilan keputusan dan akuntabilitas yang lebih baik.
Sejak pertengahan 1990an terdapat retorika berulang yang menganjurkan penggunaan
akuntansi akrual secara lebih signifikan dalam sistem pelaporan, yang menunjukkan
bahwa Irlandia telah mengupayakan perubahan akuntansi secara signifikan.
Namunsejak 2002 hampir secara kentara retorika tersebut meghilang dan tekanan
penggunaan akuntansi akrual mereda. Meskipun Kerangka Informasi Manajemen
memiliki fasilitas akrual (yang pada akhirnya kurang dimanfaatkan), hal ini
menyebabkan Irlandia menggunakan Laporan Apropriasi berbasis kas yang ditambah
dengan register aset tetap per departmen dan beberapa informasi berbasis akrual
(pada akhir tahun). Meskipun perencanaan dan retorika yang baik, informasi akuntansi
akrual menjadi sekedar produk dari laporan keuangan eksternal (yang tetap sebagian
besar berbasis kas) dan tidak pernah ditanamkan pada konsep akuntansi manajemen
pemerintah pusat.
4. Metode penelitian
Dalam penelitian ini metode yang digunakan adalah menggunakan teknik wawancara semi
terstruktur, dimana responden yang dipilih adalah orang-orang yang memiliki peran kunci
dan terlibat langsung dalam pengoprasian system akuntansi pada instansi pemerintah. Untuk
di Inggris wawancara dilakukan pada orang-orang yang terlibat langsung dalam perumusan,
pelaksanakan dan yang meriviu kebijakan system akuntansi. Sedangkan untuk di Republik
Irlandia wawancara dilakukan hanya pada orang senior dengan anggapan bahwa mereka
memiliki kompetensi dan pengetahuan yang luas secara teknis.
Karena penelitian ini dilakukan pada dua wilayah yang berbeda, maka tema penelitian
tentang RAB juga berbeda. Untuk di inggris dibahas tentang pengenalan RAB serta dampak
adopsi dalam beberapa tahun sementara di Irlandia menyelidiki alasan mengapa
pelaksanaan Akrual tidak dapat berjalan. Yang diwawancarai di inggris adalah para
pelaksana yang berstatus sebagai akuntan yang professional, sedangkan di Irlandia
operasional pelaksana akuntansinya kebanyakan diisi oleh karir PNS.
5. Hasil penelitian empiris
5.1. Pelaksanaan Akrual di Inggris
Secara empiris penelitian ini didasarkan pada hasil wawancara pada para pelaku utama
yang telah bekerja sebelum tahun 2008 dan 2009. Dalam penelitian sebelumnya yang
dilakukan oleh Connolly and Hyndman (2006),
dampak awal pelaksanaan RAB
menemukan bahwa keterampilan para akuntan yang bekerja di departemen tidak
memadai menyebabkan kesulitan dalam pelaksanaan, sehingga informasi tersebut
jarang digunakan, secara substansial perubahan akuntansi ini menunjukan biaya yang
tidak jelas. Peneliti menyarankan bahwa perubahan akuntansi harus terlebih dahulu
diberikan batasan waktu tahapan pengenalan dan pengembangan. Penelitian yang
dilakukan di Australia oleh Kober dkk (2010) menunjukan bahwa dari waktu kewaktu
penggunaan system akrual sangat membantu dalam memberikan informasi. Dalam
penelitian tersebut pengadopsian system akuntansi berbasis akrual yang menggunakan
prinsip RAB.
5.1.1. Pemahaman, pemanfaatan dan permasalahan dalam penerapan RAB
Penelitian ini menunjukan bahwa dari hasil wawancara, departemen yakin dapat
mempersiapkan laporan tahunan. Namun kurangnya pemahaman penggunaan
system akurual basis, terutama pada pegawai yang non-akuntan dapat
menghambat pengambilan keputusan secara efektif.
Secara positif system akrual memberikan informasi keuangan yang lebih focus
sehingga
menyebabkan
pengambilan
keputusan
lebih
baik
dari
pada
mengunakan system akuntansi berbasis kas.
Masalah yang dihadapi dalam penerapan RAB adalah sistemnya lebih rumit,
terutama terkait dengan system pengangarannya, pengkonsulidasian system kas
dan sumberdaya dicatat secara ganda.
Selain itu dari hasil wawancara, beberapa orang yang mengungkapkan fakta
bahwa tidak hanya rumitnya proses pencatatan tetapi mereka masih tidak yakin
manfaat potensial perepan RAB.
5.1.2. Masalah biaya dan manfaat.
Penelitian ini menunjukan bahwa akuntansi akrual sering dikaitkan dengan
alasan biaya dan manfaatnya. Informasi akuntansi yang lebih baik, dengan biaya
yang dikeluarkan lebih mahal. Mahalnya biaya dalam penerapan system ini lebih
disebabkan karena mempekerjakan akuntan yang professional pada setiap
departemen.
5.1.3. Tersedianya laporan anggaran departemen
Salah satu tujuan utama dari RAB adalah para manajer memiliki laporan control
anggran sehingga dapat membandingkan antara biaya yang dikeluarkan dengan
yang dainggarkan, dan ini dapat mendorong pengambilan keputusan yang lebih
baik.
Penelitian ini menunjukan bahwa adanya keraguan pemanfaatan informasi
dalam pengambilan keputusan karena anggota dewan tidak semua memahami
dan menggunakan informasi.
5.2.
Keraguan penerapan akrual di Republik Irlandia
Perubahan yang melibatkan perbaikan manajemen dan akuntansi keuangan berbasis
akrual, merupakan agenda dalam pelayanan birokrasi Irlandia. Untuk menunjang
perubahan tersebut sistem informasi dikembangkan dan proyek percontohan utama
yang dilakukan. Namun, dorongan muncul berkurang dari sekitar tahun 2002, dan
hasilnya menunjukan ada dimodifikasi AAS dengan beberapa catatan akrual dan retensi
sistem akuntansi manajemen berdasarkan kas besis.
5.2.1. Semangat dan pengaruh dari tempat lain awal penerapan akrual basis
Ada antusiasme untuk melakukan perubahan manajemen keuangan dalam
sektor publik Irlandia selama tahun 1990-an. Pengaruh dari negara lain
mendorong memaksa manajemen untuk melakukan perubahan, dengan disertai
pembuatan peraturan.
Keberhasilan penerapan NPM di Selandia Baru dan Australia, mendorong
sekolompok PNS yang mengambil Kuliah untuk melakukan perubahan
penerapan SMI
5.2.2. Pragmatis di Irlandia Vs dogma di Inggris
Di Irlandia memiliki pendekatan pragmatis dalam mengambil keputusan
mengenai pengadopsian akuntansi akrual atas dasar antusiasme untuk
melakukan perubahan, sedangkan di Inggris penerapannya merupakan
doktrinasi.
5.2.3. Hasil
Kerugian terbesar dalam penerapan akuntansi akrual adalah bahwa akan ada
masalah sumber daya yang besar untuk departemen, tidak hanya dalam staf
yang dibutuhkan tetapi juga membangun keterampilan untuk melakukannya.
Orang yang bukan dari latar belakang keuangan umumnya merasa tidak ada
gunanya melaksanakan akuntansi akrual.
Selain itu, kurangnya arah dari pusat dan penundaan, signifikan berkontribusi
terhadap hilangnya momentum.
Penerapan akuntansi berbasis akrual pada Republik Irlandia karena adanya
perubahan yang didorong secara bottom-up, sedangkan di Inggis sebaliknya.
6. Analisis dan Pembahasan
Dalam penelitian ini akan melacak kemajuan akuntansi akrual di pemerintah pusat di Inggris
dan Republik Irlandia dari awal tahun 1990-an. Dimana Inggris sudah menggunakan sistem
akuntansi dan pelaporan keuangan berbasis akrual, sedangkan Republik Irlandia masih
mempertahankan basis kas.
Terdapat hubungan antara penggunaan basis akrual dengan NPM. Menurut Hood (1995)
Inggris menjadi adopter intensitas tinggi(high-insentity adopter) NPM sedangkan Republik
Irlandiaadopter intensitas menengah(medium-insentity adopter) dimana ide NPM dan
perubahan di dua negara tersebut sejalan dengan klasifikasi ini
Dari penelitian sebelumnya (Mellet et all, 2007) digambarkan pendekatan akrual di Inggris
agak ideologis atau dogmatis dimana posisi yang diambil berdasar premis yang kurang
diperiksa.
Sedangkan di Republik Irlandialebih pragmatis dimana ide dinilai dalam
konsekuensi yang praktis.
Hasil wawancara dan juga penelitian Connoly dan Hynman 2006, secara khusus sulit untuk
mempertahankan perubahan basis akrual dari sisi biaya manfaat. Gambaran mengejutkan
dari penelitian ini bahawa Republik Irlandiaseolah-seolah berkomitmen akan perubahan
radikal pada akuntansi di awal 1990-an. Hal ini dipengaruhi oleh ‘kelompok MSc’ PNS
senior yang berkunjung ke Selandia Baru dan Australia dimana mereka yakin akan manfaat
akuntansi akrual dan mereka berusaha mempengaruhi untuk mengubah Republik Irlandia.
Akan tetapi hal tersebut diantisipasi oleh penelitian Carpenter dan Feruz (2001) yaitu
dampak transformasi yang signifikan dihargai lebih luas dan lebih button up,budaya
konsensual
Republik
Irlandiayaitu
menentang
atau
membatasi
perubahan
untuk
berkembang.
Apa yang terjadi pada pemerintahan Republik Irlandiasehubungan dengan akuntansi
berbasis akrual dapat dibandingkan dengan Inggris dimana RAB ‘didorong’ ke Inggrisdari
isomorfisma koersif (Meyer dan Rowan 1977). Adanya reformasi NPM yang diperjuangkan
oleh tokoh politik, mengharuskan sektor publik untuk lebih fokus dalam menyediakan
informasi dan membuat keputusan.
Barulah tahun 1994 diusulkan mengadopsi akuntansi akrual di Inggris, sama ketika menjadi
perdebatan di Republik Irlandia. Tapi yang terjadi setelah itu sangat berbeda. DiInggris
diikuti dengan cepat oleh (diskusi) Kertas Hijau di 1994 dan Inggris Treasury White
(kebijakan) kertas di 1995 tentang strategi transisi dan menyajikan manajemen akuntansi
dan sistem pelaporan keuangan pada 2003/2004.
Menurut Hofstede (2001) dan Pina dkk (2009) bahwa UK dan RoI berbeda pada kendaraan
politik dan ideologi.
Sejak 1970-an di Inggris NPM diperlukan untuk menjadi modern
sebagai administrasi publik yang efektif.
Sebaliknya di Republik Irlandiakarena lebih
konsensual, kumpulan budaya, tidak salah mengalami perubahan dalam kebijakan publik.
Kurangnya ideologi politik yang kuat di Republik Irlandiadengan pemerintah koalisi
(dibanding pemerintah mayoritas seperti di Inggris) diperkuat dengan pendekatan yang lebih
reflektif dan gradualis.
Dengan lingkungan seperti itu, perubahan cepat dan radikal,
kesempatan memblokir perubahan dari dalam atau dari bawah, akan meningkat.
Di
Republik Irlandiamenunjukkan bahwa ada ketakutan dari perubahan di sektor publik
sehingga berakibat kurang paham tentang akuntansi akrual di pemerintah pusat.
Lounsbury (2007) menggambarkan perbedaan logika di dua negara terlepas dari pengaruh
kekuatan eksternal internasional yang memproyeksikan akuntasi akrual dengan semangat
sebagai akuntansi yang tepat, berbeda dengan keyakinan budaya, norma dan aturan
operasi dan perilaku yang membuat embedding bermasalah di Republik Irlandia. Menurut
Marquis dan Lounsbury (2007) disektor perbankan dapat dilihat dimana, akhirnya, mode
yang berbeda operasi muncul di lokasi geografis yang berbeda.
7. Simpulan
 Akuntansi akrual telah tertanam baik di pemerintah pusat Inggris.
Di bawah RAB,
informasi akuntansi sangat komplek, manajer paham dan yakin akan kehadirannya dan
berakibat meningkatkan pembuatan keputusan.
Juga dikenalkannya RAB membuat
biaya naik signifikan.
 Di Republik Irlandia, sistem akuntansi akrual tidak berjalan (tidak mungkin dalam waktu
dekat). Faktor yang membuat berbeda dengan Inggris antara lain: pilihan pragmatisme,
Republik Irlandia cenderung tidak melangkahi NPM, jauh dari ideologis dan kepercayaan
politis, perbedaan budaya dan pengalaman dari Inggris yang mengecewakan.. Sehingga
perubahan ke akrual ‘tidak diambil’ sebagaimana puisi Robert Frost “sejumlah alasan
pilihan yang semu”