BAB II LANDASAN TEORI
advertisement
BAB II LANDASAN TEORI A. Pengertian akuntansi pemerintah, tujuan dan karakterisktiknya 1. Pengertian akuntansi pemerintah Pengertian akuntansi pemerintah menurut Jones yg diterjemahkan oleh Revrisond Baswir (1995:7) adalah: Akuntansi pemerintah (termasuk didalamnya akuntansi untuk lembagalembaga yang tidak bertujuan mencari laba lainnya), adalah bidang akuntansi yang berkaitan dengan lembaga pemerintahan dan lembaga-lembaga yang tidak bertujuan mencari laba. Walaupun lembaga pemerintahan senantiasa berukuran besar, namun sebagaimana perusahaan, ia tergolong sebagai lembaga mikro. Sehingga akuntansi pemerintah digolongkan juga sebagai akuntansi mikro. Perbedaan utama antara akuntansi pemerintah dengan akuntansi perusahaan terletak pada fungsinya. Fungsi utama akuntansi pemerintah biasanya ditekankan pada pencatatan, pelaksanaan anggaran negara serta pelaporan realisasinya. Karena fungsinya yang demikian itu, maka akuntansi pemerintahan kadang-kadang juga disebut sebagai akuntansi anggaran. Perlu ditambahkan, sebagaimana didalam akuntansi perusahaan, didalam akuntansi pemerintah juga terdapat unsur akuntansi keuangan dan akuntansi manajemen. Sedangkan sifat khas lembaga pemerintahan menurut Edward S. Lyn yang diterjemahkan oleh Revirsond Baswir (1998:11) adalah sebagai berikut: a. Keinginan mengejar laba tidak inklusif didalam usaha dan kegiatannya b. Ia tidak memilliki secara pribadi akan tetapi secara kolektif oleh seluruh warga Negara dan pemilikan ini tidak dibuktikan oleh adanya pemilikan saham yang dapat diperjualbelikan atau diperdagangkan; dan c. Sumbangan masyarakat terhadap pemerintahan seperti pajak tidak ada hubungan secara langsun dengan jasa yang diterima masyarakat dari pemerintah demikian pula sebaliknya. Sebagaimana akuntansi perusahaan, kegiatan akuntansi pemerintah juga meliputi pencatatan, penggolongan, peringkasan, pelaporan dan penafisran transaksi-transaksi keuangan suatu lembaga pemerintahan. Sehingga tidak mengherankan bila berbagai prinsip akuntansi, terminology dan bentuk laporan akuntansi perusahaan ditemui juga dalam akuntansi pemerintah. 2. Tujuan akuntansi pemerintah Menurut Karhi Nisjar (1998:6-7), tujuan akuntansi pemerintah yaitu: 1) Pertanggungjawaban 2) Manajerial 3) Pengawasan Berikut ini akan dibicarakan masing-masing tujan diatas: 1) Pertanggungjawaban (accountability and stewardship) Tujuan akutansi pemerintah adalah memberikan informasi yang lengkap, cermat, dalam waktu yang tepat, yang berguna bagi pihak yang bertanggung jawab, serta yang berkaitan dengan operasi unit-unit pemerintahan. Fungsi pertanggungjawaban seperti disebutkan diatas oleh Patricia Douglas dalam bukunya “Governmental and nonprofit accounting, theory and practices” yang dikutip oleh Karhi Nisjar (1998:6), mengandung implikasi: a. Providing information about decision and action taken during the course b. Having external parties review the information c. Taking corrective where necessary Jadi fungsi pertanggungjawaban mengandung arti yang lebih luas daripada sekedar ketaatan terhadap peraturan, tetapi juga keharusan bertindak bijaksana dalam penggunaan sumber-sumber daya. Tujuan pertanggungjawaban ini adalah yang utama karena terdapat ketentuan bahwa tiap orang atau badan yang mengelola keuangan negara harus memberikan pertanggung jawaban atau perhitungan. Contoh perhitungan anggaran yang dibuat oleh biro keuangan dari tiap bagian anggaran (departemen/lembaga). Tujuan pertanggungjawabn ini juga disebut dengan tujuan konstitusional karena tercantum dalam UUD 1945 pasal 23 ayat (5) yang berbunyi: “untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu badan pemeriksa keuangan yg peraturannya ditetapkan oleh Undangundang. Hasil pemeriksaan ini diberitahukan kepada DPR “. 2) Manajerial Akuntansi pemerintahan juga harus menyediakan info yang diperlukan untuk perencanaan, pelaksanaan, pemantauan, pengendalian anggaran, perumusan kebijaksanaan dan pengambilan keputusan serta penilaian kinerja pemerintah. Tujuan manajerial ini perlu dikembangkan agar organisasi pemerintah tingkat atas dan menengah dapat mengandalkan informasi keuangan atas pelaksanaan yang lalu untuk membuat keputusan ataupun untuk penysusunan perencanaan masa yang akan datang. 3) Pengawasan Akuntansi pemerintahan juga harus memungkinkan terselenggaranya pemeriksaan oleh aparat pengawasan fungsional secara efektif dan efisien. Hal ini seperti juga disebut dalam buku “A manual for government accounting” dari United Nation Organization (PBB) yang dikutip oleh Karhi Nisjar (1998:7) “accounting system must be maintained in a way that will facilitate audit by external reciesw authorities and readily funish the information needed for executive audit”. 3. Karakteristik Akuntansi Pemerintahan Menurut Revrisond Baswir (1995:11), karakteristik akuntansi pemerintahan meliputi hal-hal sebagai berikut: 1. Karena keinginan laba tidak inklusif di dalam usaha dan kegiatan lembaga pemerintahan, maka dalam akuntansi pemerintah pencatatan rugi laba tidak perlu dilakukan, 2. Karena lembaga pemerintahan tidak memiliki secara pribadi sebagaimana halnya perusahaan, maka dalam akuntasi pemerintahan pencatatan pemilikan pribadi juga tidak perlu dilakukan, 3. Karena sistem akuntansi pemerintahan suatu negara sangat dipengaruhi oleh sistem pemerintah negara yang bersangkutan, maka bentuk akuntansi pemerintahan berbeda antara satu negara dengan negara yang lain tergantung pada sistem pemerintahannya; dan 4. Karena fungsi akuntansi pemerintahan adalah untuk mencatat, mengolonggolongkan, meringkas dan melaporkan realisasi pelaksanaan anggran suatu negara maka penyelenggaraan akuntansi pemerintahan tidak bisa dipisahkan dari mekanisme pengurusan keuangan dan sistem anggara tiaptiap negara. Karakteristik tersebut diatas yang membedakan antara akuntansi pemerintahan dan akuntansi perusahaan. Disamping itu, perlu diketahui pula karena penyelenggaraan akuntansi pemerintahan senantiasa harus tunduk pada hukum, undang-undang dan ketentuan yang mengatur mekanisme pengelolaan keuangan dan sistem anggaran yang diberlakukan oleh suatu negara maka hal ini tentu pula memberi corak tesendiri thd keragaman praktik akutansi pemerintahan. Karakteristik lain yang disebutkan oleh Indra Bastian (2006:3-4), bisa dibuatkan tabel seperti dibawah ini: 2.1 Tabel karakteristik akuntansi pemerintah Tujuan Untuk mensejahterakan masyarakat secara bertahap, baik dalam kebutuhan dasar, dan kebutuhan lainnya baik jasmani maupun rohani Aktivitas Pelayanan publik (public services) seperti dalam bidang pendidikan, kesehatan, keamanan, penegakan hukum, transportasi publik, dan penyediaan pangan. Sumber Berasal dari dana masyarakat yang berwujud pajak dan retribusi, Pembiayaan laba perusahaan Negara, pinjaman pemerintah, serta pendapatan lain-lain yang sah dan tidak bertentangan dengan perundangan yang berlaku. Pola Bertanggung jawab kepada masyarakat melalui lembaga Pertanggung- perwakilan masyarakat seperti Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), jawaban Dewan Perwakilan Daerah (DPD), dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kultur Bersifat birokratis, formal, dan berjenjang. Organisasi Penyusunan Dilakukan bersama masyarakat dalam perencanaan program, Anggaran penurunan program public dalam anggaran dipublikasikan untuk dikritisi dan didiskusikan oleh masyarakat. Dan, akhirnya, disahkan oleh wakil masyarakat di DPR, DPD, dan DPRD. Stakeholder Dapat dirinci sebagai masyarakat Indonesia, para pegawai organisasi, para kreditor, para investor, lembaga-lembaga internasional termasuk lembaga Donor Internasional (seperti Bank dunia (World Bank), International Monetery Fund (IMF), Asian Development bank (ADB), Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB), United Nation Development Program (UNDP), USAID, dan pemerintah luar negeri. Sumber: Indra Bastian (2006), Sistem Akuntansi Sektor Publik. B. Anggaran dan Anggaran Negara, Sistem Anggaran, Fungsi Anggaran dan Siklus Penyusunan Anggaran 1. Pengertian Anggaran dan Anggaran Negara Tujuan umum atau sasaran adalah sesuatu yang ingin dicapai oleh setiap organisasi. Tujuan atau sasaran tersebut oleh manajemen melalui proses perencanaan. Manajemen melakukan perencanaan dengan cara menetapkan apa yang ingin dicapainya, yaitu dengan menentukan sasaran jangka panjang dan sasaran jangka pendek. Dalam hal ini, manajemen harus dapat memprediksi keadaan ekonomi, sosial, dan politik di lingkungan organisasi tersebut beroperasi. Demikian pula mengenai sumber daya yang dimiliki seperti dana yang tersedia, tenaga kerja yang ada dan fasilitas lainnya. Faktor-faktor tersebut akan mempengaruhi dalam menetapkan suatu rencana. Umumnya setiap tingkat manajemen menetapkan pula rencana sesuai dengan tujuan umum organisasi yang ingin dicapai. Perencanaan ini biasanya didukung dengan rencana biaya yang diperlukan untuk melaksanakan kegiatan serta sumber pembiayaan yang diperlukan. Rencana-rencana keuangan tersebut dinamakan anggaran atau budget dan anggaran untuk negara atau anggaran negara. Mengenai anggaran negara, John F. Due memberikan definisinya yang dikutip oleh Muhammad Gade (1993:41) adalah sebagai berikut: A budget, in the general sense of the term, is a financial plan for a specified period of time. A government budget, therefor, is a statement of proposed expenditures and expected revenues for the coming period, together with data of actual expenditures and revenues for current and the past period. Anggaran adalah suatu rencana keuangan yang ditetapkan untuk suatu periode tertentu. Anggaran pemerintah merupakan suatu ikhtisar taksiran pengeluaran dan penerimaan yang diharapkan di masa yang akan datang, dengan data pengeluaran dan penerimaan yang sebeneranya pada periode yang sedang berjalan dan periode yg telah lalu. Dari pengertian anggaran negara diatas dapat dilihat betapa besarnya rencana penerimaan dan pengeluaran pemerintah untuk suatu periode di masa depan juga data mengenai penerimaan dan pengeluaran pemerintah di masa lalu. Sehingga melalui anggaran negara dapat diketahui tercapai atau tidaknya kebijakan yang telah ditetapkan oleh pemerintah di masa lalu serta maju atau mundurnya kebijakan yang hendak dicapai pemerintah di masa yang akan datang. Dari uraian pengertian anggaran negara tersebut dapat ditarik kesimpulan bahwa fungsi dari anggaran negara yaitu: a. Sebagai pedoman bagi pemerintah dalam mengelola negara untuk periode yang akan datang b. Sebagai alat pengawas bagi masyarakat terhadap kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah. Hal ini karena anggaran negara harus mendapat pengesahan dari lembaga perwakilan rakyat sebelum dijalankan c. Sebagai alat pengawas bagi masyarakat terhadap kemampuan pemerintah di dalam melaksanakan kebijakannya tersebut, karena pada akhirnya setiap anggaran negara harus dipertanggungjawabkan pelaksanaanya oleh pemerintah kepada lembaga permusyawaratan rakyat. Dengan kata lain dapat dikatakan bahwa anggaran negara berfungsi sebagai pedoman bagi pelaksanaan kebijakan pemerintah, dan berfungsi sebagai alat pengawas bagi masyarakat untuk mengetahui sampai sejauh mana realisasi dari pelaksaan kebijakan pemerintah tersebut. 2. Sistem-sistem Anggaran Setiap negara menggunakan sistem anggaran yang berbeda-beda yang akan menimbulkan perbedaan baik dalam orientasi penekanannya maupun perbedaan dalam sistem akuntansinya. Walaupun demikian, dalam setiap sistem anggaran hamipr selalu terdapat tiga aspek yaitu aspek perencanaan, aspek pengelolaan dan aspek pelaksanaan, serta aspek pertanggungjawaban. Menurut Revrisond Baswir (1998:27-31) dikenal adanya tiga sistem anggaran yaitu: A. Sistem anggaran tradisional Sistem anggaran trandisional (line-item budgeting system), dikenal juga sebagai sistem anggaran berdasarkan obyek pengeluaran. Titik berat perhatian pada sistem anggaran ini terletak pada segi pelaksanaan dan pengawasan anggarannya. Dari segi pelaksanaanya, yang terpenting adalah besarnya hak tiaptiap lembaga negara sesuai dengan obyek pengeluarananya masing-masing. Pembelanjaan pengeluaran negara oleh tiap lembaga negara diharapkan sesuai dengan peraturan dan prosedur yang berlaku. Namun demikian perhatian terhadap hasil akhir dari pembelanjaan negara itu boleh dikatakan sedikit sekali. Sehingga, selama pembelanjaan pengeluaran itu dianggap sesuai dengan peraturan dan prosedur yang berlaku, pembelanjaan pengeluaran itu dapat dibenarkan. Sedangkan dari segi pengawasannya, yang terpenting adalah kebenaran bukti transaksi dan kewajaran laporan. Laporan biasanya dibuat berdasarkan metode tata buku tunggal yang bersifat dasar tunai. Sehingga yang terungkap melalui laporan hanyalah sekedar realisasi pelaksanaan anggaran, sedangkan prestasi yang dicapai dibalik realisasi pengeluaran cenderung terabaikan. Dengan karakteristik demikian maka dalam sistem anggaran tradisional terdapat kecenderungan pada tiap-tiap departemen/lembaga negara untuk membuat daftar rencana pengeluaran dengan jumlah yang dibesar-besarkan. Dengan keyakinan bahwa jumlah itu pasti akan dikurangi oleh pihak yang berwenang untuk mensahkannya. Sebaliknya, rencana penerimaan biasanya dibuat dengan jumlah sekecil-kecilnya agar realisasinya kelak tidak menjadi beban bagi departemen/lembaga negara yang bersangkutan. Sehingga secara singkat dapat disimpulkan bahwa sistem anggaran tradisional pada dasarnya lebih menekankan perhatiannya pada administrasi saja, yaitu yang antara lain meliputi: a. Penyusunan anggaran, yaitu pembuatan perkiraan penerimaan dan pengeluaraan negara sesuai dengan masing-masing jenisnya; b. Pengesahan oleh lembaga yang berwenang c. Pembelanjaan, yaitu pelaksanaan anggaran yang ditandai dengan diajukannya SPM (surat perintah membayar) kepada negara melalui kantor pembayaran d. Pembuatan laporan, yaitu pencatatan realisasi penerimaan dan pengeluaran oleh bendaharawan didalam pembukuannya e. Pertanggungjawaban kas, yaitu pertanggungjawaban realisasi pengeluaran. B. Sistem anggaran kinerja Sistem anggaran kinerja (performance budgeting system) merupakan penyempurnaan dari sistem anggaran tradisional yang menitikberatkan pada segi manajemen anggaran, yaitu dengan memperhatikan baik segi ekonomi dan keuangan pelaksanaan anggaran maupun hasil fisik yang dicapainya. Disamping itu, dalam sistem anggaran kinerja ini juga diperhatikan fungsi dari masing-masing lembaga serta pengelompokan kegiatannya. Sedangkan orientasi lebih dititikberatkan pada segi pengendalian anggaran serta efisiensi pelaksanaan setiap kegiatan. Misalnya untuk menilai efisiensi pelaksanaan setiap kegiatan, maka prosedur anggaran ini dikaitkan secara ketat dengan sistem akuntansi, terutama sistem akuntansi biayanya. Sehingga dari setiap pengeluaran dapat ditentukan besarnya prestasi yang harus dicapai dalam sistem anggaran kinerja, harus terlebih dahulu dirumuskan secara jelas, setelah itu barulah jumlah biayanya ditetapkan. Walaupun sistem anggaran kinerja ini jauh lebih baik daripada sistem anggaran tradisional, namun penerapannya masih sangat terbatas. Hal ini disebabkan oleh: 1. Terbatasnya tenaga ahli dalam bidang anggaran dan akuntansi yang dimiliki oleh pemerintah; 2. Kegiatan dan jasa pemerintah umumnya tidak dapat segera diukur dalam pengertian per unit input, output, ataupun biaya per unit; 3. Klasifikasi rekening pemerintah pada umumnya dibuat berdasarkan klasifikasi akuntansi biaya, yang menyebabkan proses pengolahan data menjadi sangat sulit atau bahkan menjadi tidak mungkin. C. Sistem anggaran program Sebagaimana sistem anggaran kinerja, sistem anggaran program (planning programming budgeting system) ini diprakarsai oleh Amerika Serikat. Sistem anggaran ini mulai diterapkan pada tahun 1965. Sebagaimana penyempurnaan dari sistem anggaran kinerja, tidak berarti sistem anggaran program jauh lebih rumit. Dibandingkan dengan sistem anggaran tradisional dan sistem anggaran kinerja, maka sistem anggaran program ini terletak diantara keduanya. Oleh karena itulah titik berat perhatian pada sistem anggaran program ini tidak lagi terletak pada segi pengendalian anggaran, melainkan pada segi persiapan anggaran. Dalam tahap persiapan inilah, semua implikasi positif dan negatif dari segi persiapan anggaran. Dalam tahap persiapan inilah, semua implikasi positif dan negatif dari setiap keputusan yang telah didapat akan diambil, dipertimbangkan secara matang. Sehingga diharapkan rencana serta program yang disusun, benar merupakan rencana dan program yang paling baik. Dalam sistem anggaran program ini pemisahan anggaran ke dalam dua komponen penerimaan dan pengeluaran, tidak lagi dilakukan. Pemisahaan dalam sistem anggaran ini dilakukan berdasarkan pendekatan program. Hal ini tidak hanya menuntut diterapkannya sistem akuntansi pemerintahan yang baik, tetapi juga analisa biaya manfaat dan sistem informasi manajemen yang baik. 3. Fungsi Anggaran Dalam ruang lingkup akuntansi, anggaran berada dalam lingkup akuntansi manajemen. Beberapa fungsi anggaran dalam manajemen organisasi sektor publik adalah : 1. Anggaran sebagai alat perencanaan Dengan adanya anggaran, organisasi tahu apa yang harus dilakukan dan ke arah mana kebijakan akan dibuat. 2. Anggaran sebagai alat pengendalian Dengan adanya anggaran, organisasi sektor publik dapat menghindari adanya pengeluaran yang terlalu besar atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya. 3. Anggaran sebagai alat kebijakan Melalui anggaran, organisasi sektor publik dapat menentukan arah atas kebijakan tertentu. Contohnya adalah apa yang dilakukan pemerintah dalam hal kebijakan fiskal, apakah memberlakukan kebijakan fiskal ketat atau longgar dengan mengatur besarnya pengeluaran yang direncanakan. 4. Anggaran sebagai alat politik Dalam organisasi sektor publik, komitmen pengelola dalam melaksanakan program-program yang telah dijanjikan dapat dilihat melalui anggaran. 5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi Melalui dokumen anggaran yang komprehensif, sebuah bagian, unit kerja, atau kementerian yang merupakan suborganisasi dapat mengetahui apa yang harus dilakukan dan juga apa yang akan dilakukan oleh bagian/unit kerja lainnya. 6. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja Anggaran adalah suatu ukuran yang bisa menjadi patokan apakah suatu bagian/unit kerja telah memenuhi target, baik berupa terlaksananya aktivitas maupun terpenuhinya efisiensi biaya. 7. Anggaran sebagai alat motivasi Anggaran dapat digunakan sebagai alat komunikasi dengan menjadikan nilai-nilai nominal yang tercantum sebagai target pencapaian. Dengan catatan anggaran akan menjadi alat motivasi yang baik jika memenuhi sifat “menantang tetapi masih mungkin untuk dicapai”. Maksudnya adalah suatu anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah dicapai. 4. Siklus Penyusunan Anggaran Dalam proses penyusunannya, anggaran pemerintah mengikuti sebuah siklus seperti bagan dibawah ini : Bagan 2.1. Siklus Penyusunan Anggaran Penyusunan Rencana Anggaran Pelaporan dan Audit Persetujuan Legislatif Pelaksanaan Anggaran Sumber: Data yang telah diolah 1. Penyusunan Rencana Anggaran Tahapan penyusunan anggaran adalah tahapan pertama dari proses penganggaran. Pada tahapan ini, biasanya rencana anggaran disusun oleh pihak eksekutif yang nantinya akan melaksanakan anggaran tersebut. Anggaran yang disusun dalam tahapan ini dimaksudkan untuk dilaksanakan pada periode anggaran berikutnya. Oleh sebab itu, jadwal waktu yang disediakan untuk penyusunan anggaran harus dibuat sedemikian rupa sehingga anggaran diperkirakan akan siap dilaksanakan sebelum periode anggaran berikutnya dimulai. 2. Persetujuan Legislatif Anggaran diajukan ke lembaga legislatif untuk mendapatkan persetujuan. Dalam hal ini, lembaga legislatif terutama komite anggaran akan mengadakan pembahasan guna memperoleh pertimbangan-pertimbangan untuk menyetujui atau menolak anggaran tersebut. Selain itu, akan diadakan juga dengar pendapat sebelum nantinya lembaga legislatif menyetujui atau menolaknya. 3. Pelaksanaan Anggaran Pada tahapan ini, anggaran yang telah disetujui pada tahapan sebelumnya mulai dilaksanakan oleh pihak eksekutif organisasi atau pelaksana anggaran lainnya. Sehubungan dengan anggaran yang disetujui pada umumnya berlaku untuk satu tahun anggaran, maka untuk memperjelas dan mempermudah pelaksanannya perlu dilakukan langkah pengalokasian yang dikenal sebagai allotments dan apportionments. Dengan demikian, dalam melaksanakan anggaran diperlukan juga sikap kehati-hatian agar organisasi tidak begitu saja melaksanakan seluruh anggaran belanja kegiatan pada awal-awal tahun anggaran meskipun hal tersebut telah disetujui sebeumnya. Hal tersebut perlu diperhatikan untuk mengantisipasi kemungkinan tidak tercapainya penerimaan sumber daya yang telah dianggarkan dalam anggaran pendapatan. Dengan kata lain, organisasi harus memperhatikan arus keluar dan masuknya sumber daya dalam pelaksanaan anggaran apabila tidak ingin menghadapi kesulitan pemenuhan kewajiban untuk membiayai kegiatannya. 4. Pelaporan dan Audit Tahap dari proses penganggaran adalah menyangkut masalah pelaporan dan audit atas anggaran yang telah dilaksanakan. Pada tahap ini, realisasi anggaran akan dilaporkan dan diperbandingkan secara periodik dengan anggaran yang telah disetujui sebelumnya. Adanya perbedaan antara anggaran dan realisasi harus dijelaskan penyebabnya. Laporan tersebut kemudian diaudit untuk memastikan bahwa laporan telah dibuat secara benar. Laporan anggaran dan hasil audit atas laporan tersebut merupakan bahan informasi dalam penyusunan anggaran untuk periode anggaran berikutnya. Oleh sebab itu, rangkaian proses penganggaran yang dimulai sejak tahap penyusunan hingga pelaporan dan audit anggaran pada akhirnya akan membentuk suatu siklus anggaran. C. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Setiap tahun pemerintah menghimpun dan membelanjakan dana triliunan rupiah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Istilah anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) yang dipakai di Indonesia secara formal mengacu pada anggaran pendapatan dan belanja pemerintah pusat, tidak termasuk anggaran pendapatan dan belanja pemerintah daerah (APBD) dan BUMN. Penyusunan anggaran negara merupakan rangkaian aktivitas yang melibatkan banyak pihak, termasuk semua kementerian dan lembaga serta Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Peran DPR dalam proses penyusunan APBN dalam dua tahun terakhir ini telah menjadikan proses penyusunan APBN lebih demokratis, transparan, objektif dan lebih dapat dipertanggungjawabkan. Sesuai dengan UUD 1945, APBN harus diwujudkan dalam bentuk undang-undang. Dalam hal ini, presiden berkewajiban menyusun dan mengajukan Rancangan APBN (RAPBN) kepada DPR. RAPBN tersebut memuat asumsi umum yang mendasari penyusunan APBN, perkiraan penerimaan, pengeluaran, transfer, defisit/surplus, dan pembiayaan defisit serta kebijaksanaan pemerintah. Selain itu juga dimuat perkiraan terperinci mengenai pengeluaran dan penerimaan kementerian/lembaga, proyek, data aktual, proyeksi perekonomian dan informasi terkait lainnya. Semuanya dituangkan dalam Nota Keuangan yang merupakan bagian tak terpisahkan dari RUU APBN yang disampaikan kepada DPR. APBN mencakup seluruh penerimaan dan pengeluaran yang ditampung dalam satu rekening Bendaharawan Umum Negara (rekening BUN) di bank sentral, yaitu Bank Indonesia (BI). Pada dasarnya, semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah harus dimasukkan dalam rekening tersebut. Sebagai pengecualian, pemerintah membuka beberapa rekening khusus di BI atau di bank pemerintah karena alasan-alasan berikut : a. Untuk mengelola pinjaman luar negeri untuk proyek tertentu sebagaimana diisyaratkan oleh pemberi pinjaman. b. Untuk mengadministrasikan dan mengelola dana-dana tertentu (seperti dana cadangan dan dana penjaminan deposito). c. Untuk mengadministrasikan penerimaan dan pengeluaran lainnya yang dianggap perlu untuk dipisah dari rekening BUN, di mana suatu penerimaan harus digunakan untuk tujuan tertentu. Sesuai dengan peraturan pemerintah perundangan yang terkait dengan pengelolaan APBN, semua penerimaan dan pengeluaran harus tercakup dalam APBN. Dengan kata lain, pada saat pertanggungjawaban APBN semua realisasi penerimaan dan pengeluaran dalam rekening-rekening khusus harus dikonsolidasikan ke dalam rekening BUN. Semua penerimaan dan pengeluaran yang telah dimasukkan dalam rekening BUN adalah merupakan penerimaan dan pengeluaran “on budget”. (Deddi Noordiawan, dkk. ( 2008:34-35). D. Teknik Akuntansi Pemerintahan, dan Pelaporan Keuangan Pemerintah 1. Teknik Akuntansi Pemerintahan Persamaan akuntansi merupakan filosofi dasar yang sangat penting dalam akuntansi. Persamaan akuntansi merefleksikan karakteristik sebuah organisasi atau entitas akuntansi dalam teknik-teknik dasarnya. Organisasi pemerintahan adalah sebuah organisasi khas dengan karakteristik tersendiri yang secara signifikan memberi pengaruh dalam desain dan struktur akuntansi. Dalam akuntansi komersial, persamaan akuntansi dikenal sebagai berikut : ASET = KEWAJIBAN + EKUITAS Persamaan tersebut, dalam akuntansi pemerintahan berubah menjadi : ASET = KEWAJIBAN + EKUITAS DANA Disini terdapat perbedaan mendasar antara ekuitas dana dan ekuitas. Di perusahaan, selisih antara aset dan utang adalah ekuitas yang menunjukan adanya kepemilikan pada perusahaan tersebut oleh pemegang sahamnya. Sementara itu di organisasi pemerintahan, ekuitas dana tidak menunjukkan adanya kepemilikan siapa pun karena memang tidak ada kepemilikan yang bisa diakui. Teknik akuntansi pemerintahan seperti digambarkan dalam persamaan tersebut disebut sebagai teknik ekuitas dana. Akuntansi dana memandang bahwa sumber daya atau kekayaan yang digambarkan dalam neraca tidak ada kepemilikannya dan tidak digunakan untuk mencari keuntungan, melainkan sebuah kekayaan yang dibatasi pada sebuah tujuan atau misi tertentu. 2. Pelaporan keuangan Pemerintah Menteri/Pimpinan Lembaga selaku Pengguna Anggaran menyusun Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga (LKKL) sebagai pertanggungjawaban pelaksanaan APBN pada kemeterian Negara/Lembaga yang bersangkutan. LKKL yang disusun dilampiri dengan Laporan Keuangan Badan Layanan Umum (BLU) bentuk ringkas dan disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Keuangan. Laporan Keuangan tersebut juga disampaikan kepada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) menyusun Laporan Keuangan BUN sebagai pertanggungjawaban pengelolaan perbendaharaan negara. Menteri Keuangan kemudian menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) untuk memenuhi pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. LKPP disusun berdasarkan LKKL serta LK BUN. LKPP juga dilampiri dengan ikhtisar Laporan Keuangan Perusahaan Negara yang disusun oleh Menteri Keuangan selaku wakil pemerintah pusat dalam kepemilikan kekayaan pemerintah pusat yang dipisahkan. Selanjutnya LKPP tersebut disampaikan kepada Presiden, untuk kemudian disampaikan kepada BPK selambat-lambatnya tiga bulan setelah tahun anggaran berakhir. Menteri/Pimpinan Lembaga memberikan tanggapan dan melakukan penyesuaian terhadap LKKL berdasarkan hasil pemeriksaan BPK atas LKKL yang bersangkutan. Laporan Keuangan yang telah disesuaikan bersama tembusan tanggapan disampaikan kepada Menteri Keuangan oleh menteri/pimpinan lembaga selambat-lambatnya satu minggu setelah laporan hasil pemeriksaan diterbitkan BPK untuk digunakan sebagai bahan penyesuaian LKPP. Menteri Keuangan atas nama pemerintah pusat memberikan tanggapan dan melakukan penyesuaian terhadapa LKPP berdasarkan hasil pemeriksaan BPK atas LKKL dan LKPP serta koreksi lain berdasarkan SAP. Berdasarkan Laporan Keuangan yang telah di audit, Menteri Keuangan menyusun RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBN. RUU tersebut disampaikan oleh Presiden kepada DPR selambat-lambatnya enam bulan setelah tahun anggaran berakhir. E. Laporan Keuangan Pemerintah, Peranan Pemerintah, Tujuan Pelaporan keuangan Laporan Keuangan Pemerintah, Pelaporan, dan Komponen Laporan Keuangan Pemerintah Entitas 1. Laporan Keuangan Pemerintah Pemerintah sebagai suatu entitas harus menyusun Laporan Keuangan sebagai salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara dan juga sebagai bentuk tanggung jawab kepada masyarakat sebagai pembayar pajak. Oleh karena itu, menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/ Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya, berwenang menyusun dan menyampaikan Laporan Keuangan kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Pengguna Laporan Keuangan sendiri terdiri dari : • Masyarakat; • Para wakil rakyat, lembaga pengawas, dan lembaga pemeriksa; • Pihak yang memberi atau berperan dalam proses donasi, investasi, dan pinjaman, dan • Pemerintah. 2. Tujuan Laporan Keuangan Pemerintah 1. Tujuan Umum Menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. 2. Tujuan Khusus • Menyediakan informasi mengenai posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah. • Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah • Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya ekonomi. • Menyediakan informasi mengenai ketaatan realisasi terhadap anggarannya. • Menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya. • Menyediakan informasi mengenai potensi pemerintah untuk membiayai penyelenggaraan kegiatan pemerintahan. • Menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya. 3. Peranan Pelaporan keuangan Pemerintah Pelaporan keuangan pemerintah memiliki peranan, diantaranya : 1. Akuntabilitas Mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pelaksanaan kebijakan sumber daya dalam mencapai tujuan. 2. Manajemen Memudahkan fungsi perencanaan, pengelolaan dan pengendalian atas aset, kewajiban dan ekuitas dana pemerintah. 3. Transparansi Memberikan informasi keuangan yang terbuka, jujur, menyeluruh kepada stakeholders. 4. Keseimbangan Antargenerasi Memberikan informasi mengenai kecukupan penerimaan pemerintah untuk membiayai seluruh pengeluaran, dan apakah generasi yang akan datang ikut menanggung beban pengeluaran tersebut. 4. Entitas Pelaporan Entitas Pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa Laporan Keuangan, yang terdiri dari: • Pemerintah pusat. • Pemerintah daerah. • Satuan organisasi di lingkungan pemerintah pusat/daerah atau organisasi lainnya, jika menurut peraturan perundang-undangan satuan organisasi dimaksud wajib menyajikan Laporan Keuangan. 5. Komponen Laporan Keuangan Pemerintah Komponen Laporan Keuangan pokok: 1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA) LRA menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah pusat/daerah dalam satu periode pelaporan. LRA mengungkapkan kegiatan keuangan pemerintah pusat/daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap APBN/APBD. LRA menyajikan sekurangkurangnya unsur-unsur : a. pendapatan b. belanja c. transfer d. surplus/defisit e. pembiayaan f. sisa lebih/kurang pembiayaan anggaran 2. Neraca Neraca menggambarkan posisi keuangan pemerintah mengenai aset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. 3. Laporan Arus Kas Menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. 4. Catatan atas Laporan Keuangan. Catatan atas LK dimaksudkan agar LK dapat dipahami oleh pembaca secara luas. Hal ini disebabkan krn LK mempunyai potensi kesalahpahaman di antara pembacanya, sehingga diperlukan adanya catatan yang berisi informasi yang memudahkan pembaca dalam memahami LK. Komponen Laporan Keuangan tersebut disajikan oleh setiap entitas pelaporan, kecuali Laporan Arus Kas yang hanya disajikan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan (Bendahara Umum Negara/Daerah). Selain menyajikan Laporan Keuangan pokok, entitas pelaporan diperkenankan menyajikan Laporan Kinerja Keuangan berbasis akrual yang menyajikan pos-pos, antara lain Pendapatan dari kegiatan operasional, beban berdasarkan klasifikasi fungsional dan klasifikasi ekonomi, Surplus atau defisit serta menyajikan Laporan Perubahan Ekuitas. Dalam Laporan Perubahan Ekuitas sekurang-kurangnya harus disajikan pos-pos: 1. Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran; 2. Setiap pos pendapatan dan belanja beserta totalnya seperti diisyaratkan dalam standar-standar lainnya, yang diakui secara langsung dalam ekuitas; 3. Efek kumulatif atas perubahan kebijakan akuntansi dan koreksi kesalahan yang mendasar diatur dalam suatu standar terpisah. F. Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Kualitas Penyajian Laporan Keuangan Pemerintah Faktor-faktor yang mempengaruhi kualitas Laporan Keuangan dapat dilihat pada kerangka konseptual akuntansi pemerintahan khususnya karakteristik kualitatif. Karena tujuan dari kerangka konseptual sendiri adalah sebagai acuan bagi penyusun standar, penyusun Laporan Keuangan, pemeriksa serta para pengguna Laporan Keuangan. Karakteristik kualitatif terdiri dari : 1. Relevan Laporan Keuangan bisa dikatakan relevan apabila informasi yang termuat di dalamnya dapat mempengaruhi keputusan pengguna dengan membantu mereka mengevaluasi peristiwa masa lalu, masa kini, atau masa depan dan menegaskan atau mengoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu. Dengan demikian, informasi Laporan Keuangan yang relevan dapat dihubungkan dengan maksud penggunaannya. Informasi yang relevan harus: a. Memiliki manfaat umpan balik (feedback value) Informasi harus memungkinkan pengguna untuk menegaskan atau mengoreksi ekspektasi mereka di masa lalu. b. Memiliki manfaat prediktif (predictive value) Informasi harus dapat membantu pengguna untuk memprediksi masa yang akan datang berdasarkan hasil masa lalu dan kejadian masa kini. c. Tepat waktu Informasi harus disajikan tepat waktu sehingga dapat berpengaruh dan berguna dalam pengambilan keputusan. d. Lengkap Informasi akuntansi keuangan pemerintah harus disajikan selengkap mungkin, yaitu mencakupi semua informasi akuntansi yang dapat mempengaruhi pengambilan keputusan. Informasi yang melatar belakangi setiap butir informasi utama yang termuat dalam Laporan Keuangan harus diungkapkan dengan jelas agar kekeliruan dalam penggunaan informasi tersebut dapat dicegah. 2. Andal Informasi dalam Laporan Keuangan harus bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan material, menyajikan setiap kenyataan secara jujur, serta dapat diverifikasi. Informasi mungkin relevan, tetapi jika hakikat atau penyajiannya tidak dapat diandalkan maka penggunaan informasi tersebut secara potensial dapat menyesatkan. Informasi yang andal harus memenuhi karakteristik: a. Penyajian Jujur Informasi harus menggambarkan dengan jujur transaksi serta peristiwa lainnya yang seharusnya disajikan atau yang secara wajar dapat diharapkan untuk disajikan. b. Dapat Diverifikasi (verifiability) Informasi yang disajikan dalam Laporan Keuangan dapat diuji, dan apabila pengujian dilakukan lebih dari sekali oleh pihak yang berbeda, hasilnya harus tetap menunjukkan simpulan yang tidak berbeda jauh. c. Netralitas Informasi harus diarahkan pada kebutuhan umum dan tidak bias pada kebutuhan pihak tertentu. Tidak boleh ada usaha untuk menyajikan informasi yang menguntungkan pihak tertentu, sementara hal tersebut akan merugikan pihak lain. 3. Dapat Dibandingkan Informasi yang termuat dalam Laporan Keuangan akan lebih berguna jika dapat dibandingkan dengan Laporan Keuangan periode sebelumnya atau Laporan Keuangan entitas pemerintah lain pada umumnya. Perbandingan dapat dilakukan secara internal dan eksternal. Perbandingan secara internal dapat dilakukan bila suatu entitas menerapkan kebijakan akuntansi yang sama dari tahun ke tahun. Perbandingan secara eksternal dapat dilakukan bila entitas yang diperbandingkan menerapkan kebijakan akuntansi yang sama. Apabila entitas pemerintah akan menerapkan kebijakan akuntasi yang lebih baik daripada kebijakan akuntansi yang sekarang diterapkan, perubahan tersebut harus diungkapkan pada periode terjadinya perubahan. 4. Dapat Dipahami Informasi yang disajikan dalam Laporan Keuangan harus dapat dipahami oleh pengguna dan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna. Untuk itu, pengguna diasumsikan memiliki pengetahuan yang memadai atas kegiatan dan lingkungan operasi entitas pelaporan, serta adanya kemauan pengguna untuk mempelajari informasi yang dimaksud. G. Regulasi Penyampaian Laporan Keuangan Pemerintah Pada Bab I telah disebutkan secara singkat mengenai peraturan yang mengatur masalah penyampaian Laporan Keuangan. Seperti halnya yang diatur dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara Pasal 9 butir (g) yang menyebutkan bahwa Menteri/pimpinan lembaga sebagai Pengguna Anggaran/ Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya mempunyai tugas menyusun dan menyampaikan Laporan Keuangan kementerian negara /lembaga yang dipimpinnya. Hal senada juga diatur dalam UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 4 ayat (2) butir (j) yang menyatakan bahwa Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/ Pengguna Barang kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya, berwenang menyusun dan menyampaikan Laporan Keuangan kementerian negara/lembaga yang dipimpinnya. Selanjutnya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 No. 47 Penjelasan Atas UU No. 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara mengenai Pertanggungjawaban Pengelolaan Keuangan Negara disebutkan salah satu upaya konkrit untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara adalah penyampaian laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah yang memenuhi prinsip-prinsip tepat waktu dan disusun dengan mengikuti standar akuntansi pemerintah yang telah diterima secara umum. Terkait dengan batas waktu penyampaian Laporan Keuangan pemerintah dalam UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 55 ayat (2) dijelaskan bahwa dalam penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat, Menteri/pimpinan lembaga selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang menyusun dan menyampaikan Laporan Keuangan yang meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan dilampiri Laporan Keuangan Badan Layanan Umum pada kementerian negara/lembaga masing-masing. Laporan Keuangan disampaikan kepada Menteri Keuangan selambat-lambatnya dua bulan setelah tahun anggaran berakhir. Dalam lampiran V Perdirjen No. 51/PB/2008 digambarkan mengenai tahapan penyampaian serta batas waktu pengiriman Laporan Keuangan tahunan, seperti yang terlihat pada tabel di bawah ini. Tabel 2.2. Batas Waktu Pengiriman Laporan Keuangan Tahunan Unit Organisasi Terima Proses dan Kirim Waktu Rekonsiliasi UAKPA - Pengiriman 20 Januari 2XX2 3 hari UAPPA-W 23 Januari 2XX2 6 hari 29 Januari 2XX2 3 hari UAPPA-E1 02 Februari 2XX2 6 hari 08 Februari 2XX2 Tanggal terakhir UAPA 10 Februari 2XX2 17 hari Februari 2XX2 Menkeu cq. Tanggal terakhir Dirjen PBN Februari 2XX2 2 hari - 1atau 2 hari Sumber: Lampiran V Perdirjen No.51/PB/2008 Terlihat dalam tabel diatas, dimana Perwakilan RI di luar negeri sebagai UAKPA (Unit Akuntansi Pengguna Anggaran) harus menyerahkan Laporan Keuangan paling lambat tanggal 20 Januari setelah tahun anggaran berakhir. Kemudian dalam Penjelasan Atas UU No. 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara mengenai Penatausahaan dan Pertanggungjawaban Pelaksanaan Anggaran disebutkan bahwa untuk mewujudkan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan keuangan negara, laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah perlu disampaikan secara tepat waktu dan disusun mengikuti standar akuntansi pemerintahan. Sehubungan dengan itu, perlu ditetapkan ketentuan yang mengatur mengenai hal-hal tersebut agar: • Laporan Keuangan pemerintah dihasilkan melalui proses akuntansi; • Laporan Keuangan pemerintah disajikan sesuai dengan standar akuntansi keuangan pemerintahan, yang terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca, dan Laporan Arus Kas disertai dengan catatan atas Laporan Keuangan; • Laporan Keuangan disajikan sebagai wujud pertanggungjawaban setiap entitas pelaporan yang meliputi Laporan Keuangan pemerintah pusat, Laporan Keuangan kementerian negara/lembaga, dan Laporan Keuangan pemerintah daerah; • Laporan Keuangan pemerintah pusat/daerah disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat/Dewan Perwakilan Rakyat Daerah selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran yang bersangkutan berakhir; • Laporan Keuangan pemerintah diaudit oleh lembaga pemeriksa ekstern yang independent dan profesional sebelum disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat; • Laporan Keuangan pemerintah dapat menghasilkan statistik keuangan yang mengacu kepada manual Statistik Keuangan Pemerintah (Government Finance Statistics/GFS) sehingga dapat memenuhi kebutuhan analisis kebijakan dan kondisi fiskal, pengelolaan dan analisis perbandingan antarnegara (cross country studies), kegiatan pemerintahan, dan penyajian statistik keuangan pemerintah. Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) turut mengatur melaui PMK No. 171/PMK.05/2007 tentang Sistem Akuntansi dan Pelaporan keuangan Pemerintah Pusat Pasal 20 ayat (1) yang berisi bahwa setiap UAKPA wajib memproses dokumen sumber untuk menghasilkan Laporan Keuangan berupa LRA, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan Satuan Kerja. Pada pasal yang sama dalam ayat (7) dan (8) dijelaskan bahwa UAKPA menyampaikan LRA dan Neraca beserta ADK setiap bulan kepada UAPPA-E1 serta penyampaian Laporan Keuangan semester dan tahunan disertai dengan Catatan atas Laporan Keuangan. Selanjutnya dalam Perdirjen No. 51/PB/2008 tentang Pedoman Penyusunan Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga terkait dengan entitas pelaporan dan entitas akuntansi, dijelaskan dalam Pasal 1 ayat (1) dan (2) bahwa entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri dari satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa Laporan Keuangan dan entitas akuntansi adalah unit pemerintahan pengguna anggaran/pengguna barang dan oleh karenanya wajib menyelenggarakan akuntansi dan menyusun Laporan Keuangan untuk digabungkan pada entitas pelaporan.