T 28002-Penguatan peran-Tinjauan literatur

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
Penelitian mengenai penguatan Komisi Yudisial melalui civil society ini
menggunakan beberapa kerangka teori dari penelitian yang sudah dilakukan oleh
beberapa ahli. Mengacu pada latar belakang pembentukan, proses pembentukan,
dan perjalanan Komisi Yudisial maka peneliti menganggap tepat jika penelitian
ini menggunakan kerangka teori jaringan kerja yang dihubungkan dengan
keberadaan Komisi Yudisial sebagai lembaga publik atau organisasi publik.
Perspektif jaringan kerja untuk melihat sejauhmana perubahan yang terjadi dalam
Komisi Yudisial terutama terkait peran pengawasan hakim. Jaringan kerja
merupakan paradigma yang sesuai untuk melihat upaya-upaya yang dilakukan
untuk memperkuat Komisi Yudisial dalam peran pengawaan hakim. Perspektif
organisasi selain menggunakan kerangka organisasi mekanistik dan organismik
juga mengacu pada pendekatan New Public Management yang akan diuraikan
dalam bagian di bawah ini.
2.1. Perspektif Sosiologis Mengenai Jaringan Kerja (Networking)
Hubungan kerja antar agen atau lembaga adalah salah satu mode tertua yang
dikodifikasikan dan paling umum dari interaksi sosial (Ross, 1973). Sebuah
hubungan keagenan hadir ketika satu pihak (agen/ lembaga) tergantung pada
pihak lain (jaringan kerja) untuk melakukan beberapa tindakan atas nama salah
satu pihak (Bergen dkk, 1992).
Sebagai tambahan, "ketika wewenang
pengambilan keputusan didelegasikan dari satu agen ke yang lain, kontrak
pengaturan sering digunakan untuk mengalokasikan sumber daya dan output"
(Harris dan Raviv, 1978, hal 20). Dalam ekonomi formal dan teori keuangan,
lembaga berkaitan dengan isu-isu dan masalah moral hazard, risiko atas
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
pembagian yang tidak merata, dan konflik tujuan (Arrow, 1971). Potensi
ditemukan agen yang beroperasi atas kepentingan diri sendiri dengan cara-cara
mengarah ke oportunisme merupakan beberapa asumsi utama yang dibahas dalam
teori keagenan tradisional, dan akan banyak varian atau hal lain yang muncul
terkait agen dalam jaringan.
Dalam pandangan tradisional, lembaga mempunyai fokus dalam menentukan
kontrak yang paling efisien untuk mengatur hubungan tertentu mengingat
karakteristik pihak yang terlibat dan fakta bahwa ketidakpastian lingkungan dan
biaya untuk memperoleh informasi membuat tidak mungkin untuk salah satu agen
dalam memantau agen yang lain secara sepenuhnya (Bergen dkk, 1992).
Pandangan sempit agen didukung oleh perspektif Jensen dan Meckling (1976)
bahwa organisasi adalah hubungan kontrak, yang tertulis dan tidak tertulis, antara
pemilik faktor produksi dan pelanggan. Namun, bukannya hubungan agen muncul
hanya melalui perspektif ketat kontrak, namun akan lebih berguna untuk melihat
hubungan manusia dalam organisasi sebagai penghubung dari dependensi
(Nilakant dan Rao, 1994). Sebuah perspektif yang lebih realistis adalah untuk
melihat organisasi sebagai sebuah jaringan saling peran (Thompson, 1967) atau
saling ketergantungan serta perhubungan kontrak. Atau dengan kata lain,
ketergantungan konteks sosial menjadi sangat penting.
Jaringan ada dalam konteks sosial, dan konteks sosial memiliki peran penting
dalam menentukan komposisi, dinamika, dan fungsi jaringan, interaksi mereka,
dan hasil mereka. Sementara mengelola agen dengan cara tertentu adalah tujuan
dari banyak pengelola atau agen, yang membenarkan bahwa tujuan seringkali
tidak tercapai seperti yang diharapkan. Hal ini penting bagi akademisi dan praktisi
untuk mengetahui apa yang hasil seseorang dapat mengharapkan dan mengapa,
berdasarkan pemahaman yang lebih baik tentang dinamika jaringan. Dalam
konteks sosial yang luas, atau variabel sosiologis yang mempengaruhi keutuhan
jaringan dan berbagi tujuan adalah kepentingan pribadi, kelas sosial, perbedaan
budaya, hubungan simetris, kekuasaan posisi, dan saling ketergantungan. Demi
penghematan itu tidak akan mungkin di ruang ini kertas singkat untuk menguji
dampak dari variabel-variabel kontekstual secara detail, tetapi untuk membuat
pembaca menyadari bahwa lingkungan sosial memainkan peran penting dalam
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
kegiatan jaringan. Penting perlu diingat bahwa variabel-variabel kontekstual, baik
secara tunggal dan dalam kombinasi, mempengaruhi jaringan dinamika.
Analisis jaringan kadang-kadang mengabaikan aspek kelembagaan atau pelaku
jaringan. Mengacu pada
Stevenson dan Greenberg (2000), beberapa peneliti
jaringan beroperasi dari seperangkat asumsi yang telah menyebabkan mereka
mengabaikan kemungkinan keagenan. Dalam konteks yang sama para peneliti di
bidang keuangan dan ekonomi cenderung mengabaikan kemungkinan jaringan
atau kelompok. Keagenan adalah kemampuan aktor untuk "berinovasi” pada
kategori budaya diterima dan kondisi tindakan sesuai dengan pribadi dan kolektif
mereka, berdasarkan kepentingan cita-cita dan komitmen" (Emirbayer dan
Goodwin, 1994, hal 1442). Namun, analisis jaringan tidak mengakui bahwa
jaringan beroperasi sebagai ketegangan sosial terhadap tindakan (Stevenson dan
Greenberg, 2000). Wellman (1983) juga menyebutkan para peneliti mengenai
jaringan untuk mempelajari bagaimana struktur jaringan dapat menghambat
perilaku sosial dan perubahan sosial. Jaringan ikatan juga digambarkan sebagai
pola stabil yang membatasi perilaku (Brass dan Burkhardt, 1993).
Apakah sebenarnya jaringan kerja (selanjutnya disebut jaringan saja) dan
bagaimana beroperasi, komposisi dan struktur, telah diulas oleh para peneliti.
Menurut Gargiulo dan Benassi (2000) dalam Mukherji, dkk, (2007), jaringan
melayani dua tujuan penting. Pertama, jaringan dapat memfasilitasi akses
terhadap informasi, sumber daya, dan kesempatan (Burt, 1992; Granovetter, 1974;
Podolny dan Baron, 1997). Kedua, jaringan membantu para anggota
mengkoordinasikan ketergantungan tugas kritis dan mengatasi masalah kerjasama
dan kolektif tindakan (Blau, 1955; Pfeffer dan Salancik, 1978; Gulati dan
Gargiulo, 1999).
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
Bagan 1
Variabel Kontekstual, Jaringan Dinamis, dan Capaian
Kepentingan diri
Kohesi di
dalam
agen
utama
Kelas Sosial
Perbedaan
budaya
Capaian yang
saling
berhubungan
Pengembangan tujuan
bersama
Kohesi antar
jaringan
Hubungan yang
asimetris
Pemenuhan
(pencapaian)
tujuan
organisasi
Kohesi di
dalam
agen
jaringan
Posisi
Kekuasaan
Saling
Ketergantungan
Ruang lingkup model
yang diteorikan
Variabel kontekstual
Variabel Kontekstual, Jaringan Dinamis, dan Capaian
(A. Mukherji et al., The Journal of Socio-Economics 36 (2007) 949–964)
Selanjutnya
ada
dimensi
kunci
dalam
memahami
bagaimana
jaringan
berhubungan satu sama lain yaitu melalui tujuan bersama. Sebaliknya, konflik
tujuan adalah kunci membangun yang sangat berdampak pada fungsi jaringan.
Terdapat sebuah bangunan literatur yang besar dan digunakan mengenai tujuan
dan konflik tujuan, dan banyak penelitian (Mukherji, Wright, dan Mukherji, 2007)
yang menunjukkan bahwa konflik tujuan adalah penting untuk memahami banyak
organisasi dan kehidupan organisasi (Aquino dan Reed, 1998; Barringer, 1998;
Gomez-Mejia, 2001; Hitt, 1998; Lovelace, 2001). Dalam kasus jaringan, agenagen yang bekerjasama, adanya kesenjangan atau perbedaan tujuan bersama atau
konflik tujuan mengakibatkan tujuan organisasi tidak terpenuhi. Tujuan bersama
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
atau tujuan yang menjadi titik temu dari masing-masing tujuan tergantung pada
derajat terpenuhinya tujuan organisasi. Pertanyaannya adalah, sejauh mana ada
pembagian (sharing) tujuan antar agen, Macneil (1980) mencatat bahwa ketika
kepentingan masing-masing pihak menjadi kepentingan pihak lain, persatuan
dapat terjadi meskipun tingkat konflik cukup tinggi dan terdapat bentuk-bentuk
antagonisme. Bentuk kesatuan antara dua pihak juga disebut sebagai mutualitas
(Achrol, 1997).
Dua unsur penting mendasari norma mutualitas menurut Achrol adalah: pertama,
bertindak dalam kepentingan bersama; kedua, pembagian yang adil dari manfaat
bersama (tujuan jaringan) dan beban. Heide dan John (1992) juga menyebutkan
pentingnya
solidaritas
dan
norma-norma
yang
menciptakan
persatuan,
kekompakan, dan kebersamaan antara dua pihak, dan bahwa norma-norma
bersama mengarah ke tujuan keselarasan. Menurut Achrol (1997), para pihak
yang terlibat dalam pertukaran karena mereka membayangkan penciptaan surplus
pertukaran. Dalam pertukaran manfaat jangka panjang, beban, dan masing-masing
pihak berkontribusi untuk mengikuti atuan keadaan yang berlaku, dan karenanya
kinerja masing-masing transaksi individu tidak jelas ditentukan atau dipantau, dan
aturan untuk pembagian yang adil manfaat tidak dapat ditentukan secara tepat di
muka, sebelum dilakukan kerja bersama hingga diperoleh tujuan bersama pula.
Kaufmann dan Dant (1992) menyebutkan bahwa penafsiran definisi dari norma
mutualitas adalah sebagai sejauh mana pemantauan terhadap kontrak yang
didukung oleh tingkat kepercayaan yang tinggi. Jelas bahwa hubungan antara
kehidupan asosiasi dan integrasi sosial dipengaruhi oleh cara di mana asosiasi
berhubungan satu sama lain dan oleh struktur hubungan inter-organisasional yang
mereka hasilkan. Tapi jika hal ini terjadi, maka mengeksplorasi kontribusi
individu dan asosiasi untuk kehidupan demokrasi dengan berfokus pada
partisipasi individu (Paxton 1999; Putnam 2000) atau pada sifat-sifat organisasi
tertentu (Minkoff 1997; Powell dan Clemens 1998; 2003 Skocpol, Warren 2001)
mungkin tidak cukup. Satu juga perlu melihat sifat-sifat jaringan yang terhubung
organisasi untuk satu sama lain dan dengan demikian memfasilitasi atau
membatasi mereka lintas sektoral dan menjembatani fungsi, serta mereka secara
keseluruhan kontribusi terhadap integrasi sosial. Masalah sentral dari agen adalah
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
hal yang berkaitan dengan moral hazard, berbagi risiko yang tidak sama, dan
tujuan konflik (Arrow, 1971). Namun tidak semua hubungan antar pihak perlu
terpengaruh oleh masalah, dan dalam keadaan banyak masalah moral hazard
sehingga risiko, dan tujuan antara prinsipal dan agen dapat diminimalkan (tidak
terjadi konflik)
Ada hal-hal baru yang jelas-jelas menekankan saling ketergantungan dalam
jaringan organisasi sipil. Namun, saling ketergantungan organisasi dapat
mengambil berbagai bentuk, dan jaringan interorganisasional dapat menampilkan
berbagai struktur (Powell, 1990). Untuk memahami dinamika tindakan kolektif
dan strategi organisasi, pertimbangan sederhana bahwa organisasi masyarakat
yang "berhubungan dengan" satu sama lain tidaklah cukup. Kita perlu untuk
merekonstruksi bagaimana hubungan interorganisasional bergabung dalam
kompleks pola struktural. Untuk melakukannya kita bisa memanfaatkan beberapa
literatur
mengenai
organisasi
termasuk
studi
masyarakat,
hubungan
interorganisasional, dan gerakan sosial. Analis jaringan masyarakat dan kebijakan
tersebut mempunyai berada di antara beberapa menerapkan analisis jaringan
untuk hubungan antara politik organisasi (Laumann dan Knoke 1987; Kenis dan
Schneider 1991; 2001 Knoke). Sebaliknya, kebanyakan studi koalisi politik pada
kelompok partisipatif dan asosiasi telah difokuskan pada kualitatif akuntansi
analisis logika untuk perilaku aktor koalisi bukan pada sifat formal dari koalisi
(misalnya, Staggenborg 1986; Lichterman 1995; Rochon dan Meyer 1997).
Alice Moseley dan Oliver James (2009) 1 membahas bahwa tata pemerintahan
dapat didukung dan dikembangkan oleh jaringan kerja yang dibangun atau
dimiliki agen tersebut. Jaringan kerja ini dibangun mulai dari level lokal.
Beberapa penelitian memusatkan perhatian pada otonomi dan kontrol dari atau
oleh civil society (Laegreid, Verhoest, dan Jann, 2008). Relasi antara civil society
dan organisasi otonomi publik merupakan faktor utama dari organisasi publik
1
Temuan Alice Moseley dan Oliver James berdasarkan penelitian yang menekankan pada
kolaborasi dan kemitraan dalam sebuah proyek pembangunan untuk meningkatkan pelayanan
lokal di Inggris. Setiap kerjasama bertujuan untuk mendukung kolaborasi dan interaksi antara
profesi dalam satu set jasa tertentu (misalnya, untuk orang tua yang rentan atau anak-anak cacat)
melalui pertukaran yang efektif dan tepat informasi. Tulisan mereka mengkaji literatur tentang
kemitraan dan kolaborasi dalam pelayanan publik dalam rangka untuk mengontekstualisasikan
dan menerapkan kemitraan multi-lembaga.
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
atau agen yang merupakan bagian dari negara. Berkenaan dengan jaringan kerja,
mengutip Carpenter (2001) menyatakan bahwa otonomi birokratik (bureaucratic
autonomy) memerlukan legitimasi dari jaringan. Carpenter menyampaikan 3 (tiga)
kondisi penting dari otonomi birokratik yaitu: diferensiasi politik, kapasitas
organisasional yang khas, dan legitimasi politik (dalam d’Ameida dan Klingner,
2008).
Otonomi birokratik (adalah diferensiasi secara politis dari aktor (pelaku) yang
mengontrol mereka, dimana mempunyai kecenderungan, kepentingan, dan
ideologi yang berbeda dengan politisi dan kepentingan-kepentingan yang
terorganisasi. Otonomi birokratis ini menyerupai agen atau organisasi yang
menjadi bagian dari atau identik dengan negara. Agen ini memerlukan
pengembangan organisasi yang unik untuk analisa, menciptakan programprogram baru, menyelesaikan masalah, merencanakan, mengelola program
dengan efisien, dan memberantas korupsi. Tak kalah penting dari eksistensi
otonomi birokratis adalah perlunya legitimasi politik dan reputasi kelembagaan
yang kuat dalam bingkai kekuasaan independensi serta dasar (hukum) yang kuat.
Tabel 1
Otonomi Birokrasi menurut Carpenter
Kondisi
Political Diffrentiation
(Diferensiasi politik)
Unique Organizational Capacities
(Kapasitas organisasional yang khas)
Network Legitimacy
(legitimasi jaringan kerja)
Aspek yang mendasari
Diferensiasi secara politis, kecenderungan yang
spesifik, kepentingan yang spesifik, dan
ideologi yang jelas
Kapasitas organisasi yang khas, kemampuan
untuk bertindak berdasarkan kecenderungan dan
kepentingan yang khas, inovasi, kemampuan
birokrasi
Legitimasi politik, reputasi kelembagaan yang
kuat, kapasitas yang ditunjukkan, independensi
dan dasar hukum yang kuat, jaringan kerja yang
beragam, koaliasi atau kerjasama program
Sumber: Carpenter (2001)
Beberapa sarjana menaruh perhatian pada keuntungan dan perlunya pembentukan
jaringan (Dore, 1983; Powell, 1990; Uzzi, 1997; Hamel, 1991). Jaringan kerja
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
memelihara dan menyampaikan informasi yang lebih kaya dan mendalam
dibanding masyarakat luas dan pasar. Seperti diungkapkan Powell (1990: 304)
bahwa informasi yang berguna (bagi organisasi) adalah dari bawah, bukan dari
garis komando organisasi. Lebih banyak diperoleh informasi dari seseorang atau
mereka yang mempunyai ikatan (perjanjian) sehingga dapat dipercaya. Ada 2
(dua) hal yang mendasari perlunya pembentukan jaringan kerja yaitu menggali
dan menyampaikan informasi dengan lebih cepat, dan fasilitasi proses
memperoleh dan transfer informasi dari bawah (Powel dan Brantley, 1992).
Stuart dan Podolny (1996, 1997) berusaha membangun keterkaitan antara jaringan
kerja
dan
pengetahuan
mengilustrasikan
bahwa
(dari
agen/
hubungan
organisasi).
dengan
Stuart
jaringan
dan
Podolny
kerja
mampu
mengembangkan kemampuan dan pengetahuan agen yaitu dengan menggunakan
teknologi dan memperluas hubungan atau kerja sama. Adapun fungsi dari
Pembentukan jaringan kerja pada organisasi (Podolny dan Page, 1998)
memusatkan pada pembelajaran (Learning), Pengakuan dan Status (Legitimation
and Statu)s, Keuntungan Ekonomis (Economic Benefit), dan keuntungan lain.
2.2. Agen dan Kohesivitas dalam Jaringan
Teori agen telah menjadi perhatian utama dalam ilmu sosial, baik dalam penelitian
bisnis maupun dalam teori-teori sosiologi. Menurut Archer (1988), masalah
keagenan jelas dilihat sebagai masalah yang paling mendasar dalam teori sosial
modern. Memang, permasalahan dari agensi terutama agen manusia adalah
persoalan penulisan analisis sejarah secara sosiologis (Dawe, 1978). Misalnya
dalam dunia bisnis, dan tentu saja dalam penelitian bisnis, fokus pada pemahaman
hubungan antara agen (principal – agent) diambil sebagian besar dari paradigma
ekonomi klasik -dari perspektif orang ekonomi atau kapitalisme. Apa yang
diabaikan meliputi perspektif sosiologis dimana manusia tidak hanya mencari
keuntungan tetapi juga merupakan pencari status 2 (Wrong, 1961).
2
Status dalam arti luas bisa diartikan sebagai eksistensi dan legitimasi dari agen maupun pelaku
dalam agen
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
Mukherji, Wright, dan Mukherji (2007) berpendapat bahwa konteks sosial
merupakan penentu kunci dari hubungan antara pelaku (agen) dalam jaringan, dan
memiliki peran penting dalam mempengaruhi keutuhan dan mutualitas tujuan.
Bergantung pada tingkat kohesivitas dalam dan di antara jaringan, dan sejauh
mana tujuan tersebut bersama atau berada dalam konflik. 3 Jaringan beroperasi
dalam konteks sosial yang penting yang mencakup kepentingan pribadi, kelas
sosial, budaya perbedaan, hubungan asimetris, posisi kekuasaan dan saling
ketergantungan. Variabel kontekstual ini, pada gilirannya, mempengaruhi tingkat
kohesivitas dalam dan di jaringan, dan tingkat tujuan bersama antara jaringan.
Kohesivitas dan tujuan merupakan dasar yang dikonfigurasikan dalam jaringan
dan menentukan berbagai hasil seperti kolaborasi, kerjasama, dominasi,
eksploitasi, dan sebagainya.
Dalam konteks ini, Wrong mempertanyakan beberapa hal yang sangat relevan
untuk diajukan yaitu: Bagaimana agen atau orang mampu bersatu untuk membuat
kelompok tetap bertahan? Apakah sumber dari kohesi sosial? Dan bagaimana
dengan kemungkinan dari tatanan sosial? Kohesi, ketika itu terjadi, adalah karena
internalisasi norma-norma sosial sebagai keinginan untuk mencapai citra positif
diri dengan memenangkan penerimaan atau status di sudut pandang orang lain
(Wrong 1961: 185). Selanjutnya dalam mempelajari hubungan keagenan dalam
jaringan, penelitian Mukherji, Wright, dan Mukherji (2007) menemukan hasil lain
seperti konflik dan kerjasama.
Penjelasan yang menarik mengenai hasil dari jaringan yang diikuti pemenuhan
tujuan organisasi diperoleh dari tingkat kohesivitas baik di dalam maupun di luar
antar agen jaringan, dan tujuan bersama antara mereka dalam menjalin kerjasama.
Mukherji, Wright, dan Mukherji (2007) menunjukkan pentingnya dari konteks
sosial yang lebih luas, yang pada gilirannya mempengaruhi keutuhan dan tujuan
(jaringan) bersama. Hal ini menanggapi terkait beberapa kritik bahwa para
peneliti di jaringan sosial dan hubungan antar organisasi cenderung mengabaikan
konteks sosial (Stevenson dan Greenberg, 2000). Karena penekanan yang kuat
pada perspektif keuangan dan ekonomi tradisional, maka capaian dari dinamika
3
kohesivitas secara sempit dapat diartikan sebagai kekompakan atau kepaduan
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
antar lembaga belum sepenuhnya dieksplorasi atau dijelaskan. Hal ini berguna
untuk diingat bahwa hubungan agen yang tidak hanya terpaku apa yang tertera
dalam kontrak namun juga memperhatikan tujuan bersama yang dipengaruhi oleh
kohesi dalam dan di jaringan.
Peran kohesivitas dalam jaringan sangat penting dalam menjelaskan bagaimana
sebuah jaringan berperilaku. Jaringan yang sangat kohesif yang seharusnya
memiliki jaringan yang rapi, yang menekankan peran kohesif hubungan dalam
membina lingkungan normatif yang memfasilitasi kerjasama (Coleman, 1988).
Dalam keadaan tertentu, anggota jaringan diasumsikan agar berkembang menjadi
bagian utama dan menghubungkan antar aktor utama dalam upaya mengendalikan
sumber daya (Knoke dan Rogers, 1979). Kohesivitas ini jaringan dipengaruhi oleh
tindakan individu terhubung dalam posisi mereka dalam jaringan (Emirbayer dan
Goodwin, 1994; Galaskiewicz, 1985). Hal ini merupakan dasar mengapa banyak
analis jaringan menyarankan determinisme struktural, dalam bahwa begitu posisi
diketahui, maka jelas yang kuat akan mempengaruhi situasi tertentu (Stevenson
dan Greenberg, 2000). Di sisi lain, sosial teori-teori gerakan menunjukkan
persoalan determinisme struktural dengan menekankan tindakan mereka yang
memiliki sedikit kekuasaan awalnya untuk merangkul anggota lain secara
bersama untuk meningkatkan persaingan mereka dalam menghadapi oposisi untuk
mencapai tujuan mereka (McCarthy dan Zald, 1977; Stevenson dan Greenberg,
2000).
Selanjutnya kohesivitas jaringan ini dipengaruhi oleh mikro politik dari
lingkungan dimana
organisasi berada. Sebagai contoh, kesempatan struktur
secara politis (Joppke, 1993), menggeser dari keberpihakan politik (Tarrow,
1994), dan pergeseran aliansi politik atau perpecahan di antara elit (Gamson dan
Meyer, 1996) juga mempengaruhi keutuhan jaringan. Elit memiliki peran utama
dalam menciptakan koalisi politik keberpihakan. Sementara dukungan elit dapat
membuat pembentukan koalisi mudah, konflik antar elit dapat mengakibatkan
terbentuknya kelompok oposisi dan dapat mendorong oposisi terhadap inisiatif
(Stevenson dan Greenberg, 2000). Argumen umum yang kita buat adalah bahwa
sejumlah faktor kunci, termasuk konteks sosial, mempengaruhi keutuhan jaringan,
dan mereka hubungan kohesif menumbuhkan lingkungan normatif yang
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
memfasilitasi kerjasama (Coleman, 1988). Sebaliknya, kurangnya kekompakan
sebagai akibat tingkat kerjaasam yang memang rendah baik kerjasama secara
internal maupun keseluruhan jaringan.
Politik mempengaruhi fungsi agen dengan membuat efektif manajemen dan
pencapaian tujuan menjadi sulit. Salah satu sudut pandang dalam organisasi dan
jaringan adalah entitas politik yang ada, yang biasanya terdiri dari koalisi
kepentingan dan tuntutan yang berasal baik dari dalam maupun luar organisasi
(Mintzberg, 1978; Thompson, 1967). Argumen ini sangat diperdebatkan terkait
hubungan antara jaringan. Berbeda dengan kepentingan dan tuntutan muncul
karena organisasi dan jaringan secara longgar digabungkan (Weick, 1969),
sumber daya yang terbatas (Pfeffer dan Salancik, 1978), dan dengan berbagai
hubungan (yang berbeda) dari lingkungan mereka (Lawrence dan Lorsch, 1967).
Sentralisasi kekuasaan, dominasi, keinginan untuk mengontrol, dan konflik di
antara aktor-aktor kunci menjadi penyebab politik organisasi (Eisenhardt, 1988).
Telah banyak penelitian mengenai lingkungan dan politik organisasi serta alokasi
sumber daya. Pfeffer dan Salancik (1974) menemukan bahwa pengambilan
keputusan merupakan proses politik ketika organisasi harus menangani berbagai
kebutuhan dan saling bertentangan antar unit yang berbeda. Menurut Jay (1967),
politik mengganggu terhadap manajemen yang efektif, yang ini sejalan dengan
penjelasan kita mengenai beberapa tujuan dan tujuan konflik dari dua jaringan
yang tidak dapat dengan mudah selaras atau diatur, meskipun demikian tujuan
organisasi tetap terpenuhi.
2.3. Organisasi Sektor Publik
Roness dkk (2008) menyebutkan terdapat beragam deskripsi secara internasional
dari agen atau yang berfungsi sebagai organisasi atau lembaga sektor publik,
organisasi hibrida, quangos, 4 badan sampiran, lembaga quasi pemerintah, dan tata
4
Quango atau qango is sebuah akronim dari (dengan beragam pengucapan) sebagai quasi nongovernmental organisation, quasi-autonomous non-governmental organisation, atau quasiautonomous national government organisation) yang digunakan di Inggris, Irlandia dan
beberapa tempat untuk memberi julukan sebuah organisasi yang oleh pemerintah didelegasikan
kekuasaan tertentu yang cukup kuat. Di Inggris terminologi yang resmi sebagai nondepartmental public body (NDPB) (Wettenhall, 2003, 229; Scott, 2008: 4).
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
pemerintahan yang disebar (Wettenhall, 2005; Christensen dan Lagreid, 2006;
Roness, 2007; Scott, 2008). Bagaimana agen didefinisikan, dan apa yang
dilakukannya, bervariasi tergantung pada budaya nasional dan organisasi, sistem
hukum, dan sistem politik (Smullen, 2004). Perdebatan tentang agen atau
organisasi ini memperoleh fokus baru dengan perkembangan yang terjadi selama
tahun 1980-an dari teori New Public Management (NPM) dengan konsepsi
tentang pemisahan antara departemen pembuatan kebijakan dan lembaga
eksekutif yang menyampaikan kebijakan yang dipisahkan dari organisasi/ badan
inti (Hood dkk, 1999).
Sejak tahun 1980-an, manajerial atau tata kelola dan gerakan reformasi mulai
berorientasi pasar yang disebut dengan NPM 5 dimana lahir di masa resesi
ekonomi (Bovaird and Löffler (2001: 5) sehingga mendorong perkembangan dari
apa yang telah menjadi dikenal sebagai tata kelola pasar. ”Pasar” dalam hal ini
hanyalah metafora, yang merujuk pada mekanisme pasar dan berpikir pasar,
sehingga tidak tertukar dengan terminologi dalam pasar ekonomi. Pemerintahan
yang berorientasikan pasar adalah gaya pemerintahan yang berorientasi pada
publik, 'tata kelola pasar' sedangkan akan berarti pemerintahan pemain aktif di
pasar. Tata kelola ini adalah cara berpikir dan bertindak yang digunakan baik di
sektor publik dan swasta, dan organisasi hibrida. Munculnya NPM harus dilihat
terhadap latar belakang substansial masalah keuangan bahwa yang harus dihadapi
pemerintah pada 1980-an. Insentif lain adalah skandal politik yang timbul dari
masalah rumit antara pemerintah dan beberapa sektor usaha, seperti usaha
pelayaran di Belanda. Skandal ini melemahkan hubungan antara pemerintah dan
sektor swasta. NPM karenanya mempunyai dua fokus: pada layanan (bagaimana
berpikir pasar) dan akuntabilitas (berpikir hirarkis). 6 Dasar dari kepercayaan yang
utama dari NPM adalah bahwa dengan memasukkan prinsip-prinsip efisiensi,
prosedur dan langkah-langkah dari sektor swasta, dan mekanisme pasar
5
Fakta bahwa New Public Management mendorong pemikiran manajemen dalam sektor publik
namun ketika NPM mulai berpengaruh maka teknik-teknik manajemen mulai mendominasi
kempetensi yang lain dalam pengembangan pelayanan masyarakat.
6
Hernes (2005: 5): Four ideal-type organizational responses to New Public Management reforms
and some consequences.
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
menyebabkan kinerja yang lebih baik dari administrasi publik. 7 Orientasi publik
adalah karakteristik lain yang penting dari teori NPM. 8
Namun jika kita mempertimbangkan struktur kelembagaan didefinisikan dalam
hal tingkat otonomi dari pemerintah pusat yang dinikmati oleh lembaga atau
organisasi, kita harus memperhatikan sejauhmana lebih luas dari bentuk-bentuk
organisasi tersebut. Sebagai gambaraan, kita dapat mengidentifikasi sebuah
kontinum, dengan organisasi departemen di salah satu ujungnya, kemudian
berbagai badan non departemen, melanjutkan ke arah organisasi masyarakat nonpemerintah atau sipil di ujung lain, banyak yang pada gilirannya dapat bermain
berperan dalam melahirkan kebijakan di bawah kekuasaan yang dilimpahkan, atau
melalui kontrak atau dalam pertukaran untuk hibah keuangan (Hood 1986;
Wettenhall, 2003: 229). Memang, definisi ini mulai membawa organisasi swasta
menjadi fokus juga, karena tidak hanya di Selandia Baru, dalam pengamatan
Roger Wettenhall, kita dapat melihat organisasi swasta ini dan masyarakat
memberikan pelayanan di bawah kontrak dengan salah satu lembaga atau institusi
pemerintah utama (Wettenhall 2003: 232).
2.4. Perkembangan Organisasi Sektor Publik
Max Weber mengembangkan sebuah teori fungsional dan formal dari organisasi.
(Lawson, Jones, dan Moores, 2000: 108). Teori ini dikembangkan dari konsep
tipe ideal. Tipe ideal ini pada dasarnya membicarakan mengenai cita-cita moral.
Weber menggunakan metode ini untuk membentuk sebuah birokrasi yang ideal
dengan tipe berikut: hierarki, impersonalitas, aturan tertulis dari perilaku, promosi
berdasarkan prestasi, pembagian kerja atau divisi khusus tenaga kerja, dan
efisiensi. Weber mendefinisikan birokrasi sebagai tujuan organisasi yang
merupakan orientasi sejak awal dan dirancang sesuai dengan prinsip-prinsip
rasional dalam rangka mencapai tujuan mereka agar efisien secara menyeluruh
(verstehen). Weber melihat banyak keuntungan dalam birokrasi tetapi ia juga
melihat bahwa kadang-kadang kekuasaan bergeser hanya untuk mereka yang
7
Levy (2003): Critical success factors in public management reform: the case of the European
Commission.
8
Kickert (2001: 136): Public management of hybrid organizations.
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
berada di atas sehingga menghasilkan sebuah oligarki. Kemudian nampak
birokrasi bergeser dari organisasi yang paling efisien dari pengelolaan
administrasi menuju organisasi yang mempunyai potensial kelemahan terutama
apabila dikuasai unit atau pihak tertentu untuk mencapai tujuan sendiri (Max
Weber, 1947).
Salah seorang penganut Weber, seorang sosiolog Tom Burns bersama dengan
G.M. Stalker seorang psikolog pada tahun 1961 menulis The Management of
Innovation 9 yang menguji hubungan antara organisasi dan lingkungan mereka.
Fokus mereka adalah pada perusahaan elektronik Skotlandia yang beroperasi di
pasar teknologi yang semakin kompetitif dan inovatif. Ada sejumlah analisis
sosiologis dari pengamatan Burns dan Stalker. Salah satunya adalah tipe ideal
Weber yang disebut dengan organisasi mekanistik dan organismik. Mekanistik
berkaitan dengan konsep Weber mengenai birokrasi dan kewenangan yang sangat
rasional-formal. Dalam penelitian itu Burns dan Stalker membedakan organisasi
dalam dua bentuk yaitu mekanistik dan organismik.
Dalam organisasi mekanistik ditemukan hal-hal sebagai berikut:
1. Adanya penyesuaian dengan kondisi yang relatif stabil;
2. Terdapat pembagian kerja dan sangat terstruktur, para pelaku telah
didefinisikan dengan baku, deskripsi pekerjaan formal atau peran, dan posisi
yang tepat vis a vis pihak lain;
3. Arah dari atas - ke bawah melalui hirarki. Komunikasi juga sama
menggunakan jalur vertikal.
4. Organisasi bersikeras pada loyalitas dan kesesuaian dari anggota satu sama
lain, untuk manajer dan organisasi itu sendiri dalam kaitannya dengan
kebijakan dan metode;
5. Anggota memerlukan kemampuan pejabat atau pemimpin yang cukup untuk
beroperasi dalam batasan organisasi.
Sedangkan dalam organisasi organismik ditemukan hal-hal sebagai berikut:
9
edisi baru dari buku ini diterbitkan tahun 1994
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
1. Tepat diterapkan untuk organisasi dengan kondisi tidak stabil, bergolak dan
berubah;
2. Organisasi organismik
mencoba untuk kembali membentuk diri untuk
mengatasi masalah-masalah baru dan mengatasi contingency tak terduga;
3. Struktur tidak kaku, desain organisasi cair untuk memfasilitasi fleksibilitas,
adaptasi, redefinisi pekerjaan, dan tantangan yang dihadapi;
4. Unit kerja, bagian dan tim dibentuk dan direformasi. Komunikasi lateral
maupun vertikal - dengan penekanan pada jaringan kerja (networking)
daripada hierarki;
5. Anggota organisasi secara pribadi dan secara aktif komitmen pada hal-hal
yang pada dasarnya diperlukan secara operasional atau fungsional.
Pada umumnya organisasi yang berinovasi, berubah dari mekanistik ke
organismik akan menemui kendala sebagai berikut:
1. Kreativitas organisasi dan usaha yang hanya fokus pada masalah internal saja
- sistem dan prosedur;
2. Biaya operasional dan overhead administrasi yang berat - prosedur internal
mengkonsumsi daya yang lebih bagi operasional yang berfokus pada pihak
eksternal;
3. Lamban dalam menanggapi perubahan eksternal, tidak fleksibel sehingga bisa
kehilangan hubungan dengan pihak eksternal;
4. Kepicikan atau pikiran yang tidak terbuka, mempertahankan sistem dan
budaya lama yang ada. Anggota organisasi tidak dapat mengembangkan atau
membantu karana mindset masih belum terbuka terutama berhadapan dengan
pihak eksternal. Pekerjaan dan batas-batas unite kerja dapat menyebabkan
organisasi sangat rasional, struktural dan formal sehingga hubungan atau
koordinasi menjadi macet dan berbelit (memakan waktu lama);
5. Mempertahankan status daripada berubah untuk memenuhi keadaan baru.
Berada dalam zona nyaman sehingga tidak mau berubah.
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.
Dari hasil temuannya Burns dan Stalker (1961: 103) menekankan pada perubahan
lingkungan di sekitar yang berpengaruh pada organisasi. Dari penemuan Burns
dan Stalker ini kental sekali nuansa sosiologi Parsonian yang menekankan sistem
fungsional dengan adaptasi, pencapaian tujuan, integrasi dan pemeliharaan pola
(Haralambos, Holborn, 1995, 873), dengan fungsi manifes dan laten – yang
nampak (sebenarnya), tidak nampak (motivasi) - dalam hal orang yang
menggunakan kajian mewujudkan sistem kontrol formal yang jelas sementara
operasi laten dengan motivasi lain (Merton, 1949, dalam Coser, Rosenberg, 1976,
528). Satu organisasi kemudian menyesuaikan keberhasilan dengan sistem yang
stabil, dan satu ke sistem dalam kondisi berubah (dinamis).
Penguatan peran..., Aris Purnomo, FISIP UI, 2011.