belajar dari akrualisasi new zealand

LITERATUR STUDY
AKRUALISASI SEKTOR PUBLIK DI NEW ZEALAND
SEBAGAI PEMBELAJARAN AKRUALISASI
SEKTOR PUBLIK DI INDONESIA
OLEH :
RATNAWATY / 041514253014
MAGISTER AKUNTANSI STAR BPKP
UNIVERSITAS AIRLANGGA
SURABAYA
2015
BAB I
PENDAHULUAN
1.1.
Latar Belakang
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan
mengamantkan penerapan akuntansi berbasis akrual. Indonesia mulai menerapkan full
accrual basis pada tahun 2015 di mana sebelumnya menggunakan cash toward accrual
dalam sistem akuntansinya. Penerapan akuntansi akrual dibantu dengan “tools” atau aplikasi
bernama SAIBA (Sistem Akuntansi Instansi Berbasis Akrual) yang masih dalam proses
penyempurnaan karena aplikasi SAIBA menjadi Jembatan antara cash toward accrual to full
accrual basis. Pemerintah melalui Kementerian Keuangan tengah mendesain sebuah Aplikasi
baru yang bisa mengakomodir penerapan akuntansi akrual secara penuh. Aplikasi ini disebut
SAKTI (Sistem Akuntansi Keuangan Tingkat Instansi) yang merupakan sebuah “mega
proyek” yang telah dirancang dan dipersiapkan pemerintah dalam kurun waktu kurang lebih
10 (sepuluh) tahun. Pemerintah telah berupaya semaksimal mungkin dalam mempersiapkan
penerapan akuntansi akrual dalam hal peraturan perundangan dan alat “tools” yang
digunakan. Hal ini membuktikan perencanaan penerapan akuntansi akrual telah didesain
secara matang oleh Pemerintah.
Perencanaan penerapan akuntansi akrual harus didesain secara matang agar potensi
kegagalan yang ditimbulkan kecil. Oleh karena itu, pemerintah perlu melihat, mengkaji atau
belajar dari pengalaman negara lain yang sukses dalam menerapkan akuntansi akrual. Salah
satu negara yang sukses menerapkan akuntansi akrual adalah Selandia Baru (New Zealand).
Makalah ini bertujuan untuk menjelaskan perkembangan akuntansi akrual di Selandia baru
dengan menggunakan teknik kepustakaan atau “literatur study” berupa jurnal-jurnal dan
buku-buku teks sebagai rujukan ilmiah dalam mengumpulkan data, informasi atau fakta
perkembangan akuntansi akrual di Selandia Baru. Selandia Baru dipilih sebagai objek
penelitian karena Selandia Baru adalah negara pertama yang sukses menerapkan akuntansi
akrual dan sepanjang perkembangannya negara tersebut tetap menjadi salah satu negara yang
paling maju atau paling unggul dalam menerapkan akuntansi akrual hingga saat ini.
Keberhasilan Selandia Baru dalam penerapan akuntansi akrual bisa dijadikan pelajaran atau
contoh agar kita mampu menerapkan akuntansi akrual seperti halnya Selandia Baru.
1.2.
Rumusan Masalah
1. Bagaimana proses penerapan akuntansi akrual di Selandia Baru?
2. Bagaimana peluang dan tantangan penerapan sistem akuntansi akrual di Selandia
baru?
3. Pelajaran apa yang bisa diambil dari Penerapan Sistem Akuntansi Akrual di Selandia
Baru bagi akrualisasi sistem akuntansi di Indonesia?
1.3.
Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Melihat, mempelajari atau mengkaji penerapan akuntansi akrual di Selandia Baru
2. Mengetahui peluang dan tantangan yang dihadapi Selandia Baru dalam penerapan
sistem akuntansi akrual sehingga kita bisa mengetahui faktor-faktor apa yang menjadi
kunci keberhasilan penerapan akuntansi akrual dan faktor-faktor apa yang menjadi
hambatan dalam penerapan akuntansi akrual
3. Kesuksesan Selandia Baru dalam menerapkan akuntansi akrual dapat dijadikan
pelajaran atau contoh dalam menerapkan akuntansi akrual di Indonesia sehingga
harapannya adalah kita bisa sesukses Selandia Baru dalam menerapkan akuntansi
akrual
4. Dengan mengetahui faktor-faktor penunjang keberhasilan dan faktor-faktor
penghambat keberhasilan penerapan Selandia Baru, maka kita dapat melihat dan
menganalis apa yang kita miliki dan apa yang tidak kita miliki dalam mewujudkan
full acrrual basis di Indonesia sehingga kita dapat merencanakan atau memikirkan
solusi atas kelemahan yang kita miliki dalam upaya penerapan full acccrual basis
tersebut.
BAB II
ISI
Selandia Baru (New Zealand) merupakan negara yang telah berhasil menjalankan
akuntansi akrual secara penuh di sektor publiknya sejak tahun 1992 di mana New Zealand
telah menggunakan laporan keuangan dan anggaran berbasis akrual yang pertama kalinya di
dunia. New Zealand memiliki sejarah yang hampir sama dengan banyak negara berkembang
lainnya di awal implementasi akuntansi akrual dimana terjadi resesi ekonomi dan
penumpukan hutang yang begitu besar. Pemerintah New Zealand melakukan reformasi sektor
keuangan sehingga membuat negara ini mampu keluar dari krisis dan menjadi salah satu
negara ekonomi maju di dunia.
Alur pembahasan penulisan ini dimulai dari pemaparan mengenai kondisi geografis New
Zealand lalu kemudian latar belakang penerapan akuntansi akrual di New Zealand, Standar
Akuntansi Akrual di New Zealand,
peluang dan tantangan penerapan sistem akuntansi
akrual di New Zealand, Jurnal atau referensi ilmiah terkait sistem akuntansi akrual di New
Zealand, dan pelajaran yang bisa diambil dari penerapan sistem akuntansi akrual di New
Zealand bagi akrualisasi sektor publik di Indonesia.
2.1 Kondisi Geografis Selandia Baru
Selandia Baru (New Zealand) adalah sebuah negara kepulauan di barat daya
Samudera Pasifik,kira-kira 1.500 kilometer di tenggara Australia,di seberang Laut
Tasman,dan kira-kira 1.000 kilometer di selatan negara-negara kepulauan Pasifik, yakni
Kaledonia Baru,Fiji,danTonga. Negara ini merupakan wilayah Persemakmuran Britania
(Commonwealth Realm) dan menganut demokrasi parlementer dalam pemerintahannya.
2.2
Latar Belakang Penerapan Akuntansi Akrual di New Zealand
Pada tahun 1980-an, New Zealand mengalami perubahan ekonomi dari ekonomi
proteksionistis menjadi ekonomi perdagangan bebas yang liberal. Selama periode 19351970 di Selandia Baru, regulasi pemerintah digunakan sebagai satu-satunya instrumen
sosial dalam menyediakan jaminan hidup dan berusaha bagi seluruh warganya yang
ditandai dengan semakin meningkatnya perekonomian negara saat itu. Namun pada
dekade berikutnya, warga Selandia Baru mengalami perubahan ekonomi dan sosial
yang sangat kontras. Periode 1970an hingga periode 1980an, Selandia Baru terus
mengalami pembengkakan utang, dari 21% di tahun 1975 hingga mencapai 57,2% dari
total GDP di tahun 1987. Ini menjadi awal dari munculnya tekanan terhadap pemerintah
untuk melakukan reformasi di sektor publiknya terkait dengan sistem akuntansi yang
digunakan.
Pemerintah Selandia Baru mengeluarkan rekomendasi perbaikan tata kelola
keuangan, antara lain dengan menyiapkan pengukuran kinerja yang lebih sesuai dan
spesifik, pendefinisian kembali tujuan dari sistem yang akan digunakan, pengadopsian
akuntansi akrual secara penuh, serta perubahan dalam penekanan pelaporan yang
dihasilkan (dari pelaporan yang berorientasi input ke output). Sejak tahun 1994,
pemerintah Selandia Baru telah berhasil mengeluarkan laporan keuangan konsolidasi
bulanan, setengah tahun, dan tahunan untuk seluruh negara bagian, yang menyediakan
gambaran yang lebih komprehensif terhadap seluruh sumber daya negara saat itu. Saat
ini, Selandia Baru merupakan salah satu negara yang paling sukses dalam menerapkan
sistem akuntansi berbasis akrual di sektor publiknya. Tingkat perubahan (the degree of
change) dalam manajemen sektor publik di Selandia Baru dilalui dengan cepat dan
sangat inovatif. Pemerintah mereformasi hampir di semua lini pemerintahan, mulai dari
pelaksana (para pejabat pengelola keuangan dan akuntan negara), sistem yang
digunakan, hingga ke budaya yang dianut di setiap lembaga negara,yang dituangkan
dalam Public Finance Act 1989.
Faktor-faktor yang berpengaruh dalam mendukung reformasi yang dijalankan di
Selandia Baru antara lain:
1. Key People, adalah orang-orang yang berperan penting dalam proses reformasi
keuangan yang dilakukan. Orang-orang tersebut terdiri dari politisi di dewan,
bendahara negara di kementerian (treasury), dan pejabat penyusun laporan
keuangan (financial management support service).
2. Axial principles, mencakup pemikiran konseptual dan penerapan ide-ide dan
pengetahuan teoritis kedalam prinsip yang disepakati dan digunakan dalam praktik.
Komitmen dalam menjalankan panduanyang telah disepakati membuat proses yang
dijalankan menjadi lebih komprehensif dibandingkan dinegara-negara lainnya.
Komitmen tersebut berupa peniadaan intervensi politis selama adopsi sistem
akuntansi akrual dilakukan serta pemberian insentif yang tepat dan sesuai bagi
pelaksana keuangan negara untuk memacu kinerja dan tercapainya efektifitas di
sektor publik.
3. Communicating ideas, merupakan penggunaan beragam sarana dalam penyampaian
ide, informasi,dan rencana agar memperoleh timbal balik yang positif dari semua
pelaksana keuangan negara selamaproses reformasi keuangan dilakukan. Interaksi
yang terjadi selama prosesnya juga semakin meluas tidak hanya melibatkan orangorang dalam suatu atau antar organisasi pemerintah, tetapi juga telahmelibatkan
orang-orang di tataran international level (seperti OECD, IMF, dan Bank Dunia),
national level (seperti antar kementerian dan antar partai di parlemen), community
level
(seperti
organisasi
formal
dan
informal
di
masyarakat),
organizational/institutional level (seperti lembaga pengawas keuangan negara dan
organisasi akuntan), dan sub-organizational/sub-institutional level (seperti antar
unit-unit kerja di berbagai lembaga negara).
4. Contextual determinants, adalah kondisi atau peristiwa yang relevan dan
berpengaruh dalam proses reformasi yang dilakukan di Selandia Baru. Peristiwaperistiwa tersebut antara lain:
a. Krisis ekonomi di periode 1970an.
b. Pemilihan umum 1984 yang mengangkat David Lange sebagai Perdana
Menteri dengan membawa gagasan ekonomi baru di tengah krisis keuangan
yang menerpa Selandia Baru
c. Political will para politisi yang mendukung reformasi yang dilakukan
d. Sistem politik di Selandia Baru yang dijalankan dengan sistem satu kamar
(one legislative chamber) sehingga segala rencana yang disusun pemerintah
dan dimasukkan ke dewan untuk disetujui tidak memerlukan waktu yang
relatif lama, sehingga sering diartikan bahwa proses yang dijalankan antara
legislatif dan pemerintah essentially non-negotiable
5. Ethos, merepresentasikan ide dimana orang-orang dari organisasi-organisasi yang
berbeda salingbekerja sama dengan sikap terbuka untuk melakukan reformasi dalam
pemerintahan. Hubungan kerjasama yang terjadi seperti antara perdana menteri
David Lange dan para bendahara negara dikementerian dan lembaga negara lainnya.
Hubungan tersebut menimbulkan simpati dari para pegawai pemerintah dimana
mereka merasa dilibatkan dan memiliki peran dalam reformasi yang sedang
dijalankan. Hal ini berbanding terbalik dengan yang terjadi di periode-periode
sebelumnya sehingga disebut sebagai bureaucratic revolution
6. Knowledge, mencakup theoritical knowledge, experiential knowledge, dan
precedents
a. Theoritical knowledge, merupakan filosofi managerial dan pemahaman
ekonomi yangdiperoleh dari beragam literatur. Sebagai contoh, pemerintah
membuat keseimbangan antarakebijakan ekonomi makro dan mikro yang
berasal dari beragam literatur sebagai asal muasalreformasi sistem dan
manajemen yang dilakukan.
b.
Experiential knowledge, mengacu kepada pengetahuan dan pengalaman yang
diperoleh dari beberapa orang. Sebagai contoh, pemahaman mengenai masalah
yang dihadapi oleh para pegawai pemerintah dan tata kelola yang dijalankan
diperoleh melalui akumulasi pengalamandari lembaga-lembaga pemerintah
dari beberapa periode yang lalu
c. Precedents, merepresentasikan waktu dan kebergunaan di masa lalu.
Contohnya adalah penerapan akuntansi akrual bukan pertama kalinya
diterapkan di Selandia Baru di periode 1980an tersebut. Hal tersebut pernah
dipakai dalam penyusunan neraca keuangan pemerintahdi tahun 1922-1940.
Penelusuran lalu dilakukan dan ditemukan bahwa masalah yang terjadidalam
pelaporan keuangan saat itu adalah akuntansi berbasis kas yang digunakan
tidak dapatmerefleksikan keuntungan atau kerugian dari suatu aktivitas yang
dilakukan, dan terdapatkeragaman praktik akuntansi di berbagai organisasi
pemerintah saat itu.
7.
Innovation, merupakan ukuran terhadap metode atau pendekatan baru yang
digunakan. Dalamkonteks Selandia Baru, tekanan yang diperoleh pemerintah akibat
krisis keuangan di tahun 1970anmengharuskan adanya inovasi yang belum pernah
dilakukan guna mengatasi krisis tersebut dalamwaktu singkat, dan berhasil
dilakukan dalam kepemimpinan perdana menteri David Lange.
8.
Information, diperoleh dari data hasil penelitian dan pengalaman yang relevan.
Contohnya adalahdalam laporan keuangan yang baru dengan menggunakan basis
akrual menyediakan gambaran yanglebih komprehensif mengenai pengelolaan
sumber daya oleh pemerintah, yang berujung padaakuntabilitas dan transparansi,
serta terfasilitasinya penilaian kinerja pemerintah secara keseluruhan.
9.
Concequence, , merupakan respon yang diterima akibat perubahan tata kelola
sektor publik yang diperoleh melalui akumulasi pengetahuan dan pengalaman serta
keinginan untuk menyediakan informasi yang lebih baik dalam pengambilan
keputusan pemerintah. Konsekuensi yang diterima pemerintah Selandia Baru adalah
akuntansi berbasis akrual yang dijalankan pemerintah secara penuh,serta dengan
dukungan dari berbagai faktor di atas, telah berhasil meningkatkan kinerja
pemerintah.
2.3
Standar Akuntansi Akrual di New Zealand
Reformasi sektor publik di Selandia Baru merupakan hasil dari beragam
keputusan kompleks yang dibuat terhadap aspek manajerial, ekonomi dan perspektif
sosial di negara tersebut. Reformasi tersbut mencakup penyediakan sarana dan
prasarana yang diperlukan, desentralisasi tugas dan wewenang,reformasi terhadap
budaya organisasi pemerintah, serta Breaktrough yang dilakukan oleh para key people
selama proses reformasi dijalankan. Sistem akuntansi akrual menjadi pilihan demi
tercapainya sistem manajemen yang didasarkan pada tujuan organisasi yang jelas,
informasi kinerja yang lebih baik, serta pemberian insentif yang sesuai dan kebebasan
dalam memberikan feedback atas sistem yang sedang berjalan.
Kondisi sistem manajemen di Selandia Baru pada awal tahun 1980-an
didominasi oleh kontrol input yang tersentralisasi, yaitu ditetapkannya instruksiinstruksi menyangkut masalah perbendaharaan dan manual pelayanan publik, adanya
keharusan untuk menggunakan penyedia barang dan jasa (supplier) tertentu yang
telah ditentukan (adanya monopoli) dalam pengadaan akomodasi, kendaraan,
komputer, dsb. Upaya-upaya manajemen dan audit pun diarahkan untuk menjamin
agar kontrol-kontrol seperti itu dipahami dan dilaksanakan.
Seluruh uang negara dikelola oleh Departemen / Kantor Perbendaharaan
(Treasury) di dalam rekening bank konsolidasian. Mengacu pada instruksi dari
Treasury, departemen-departemen mengajukan voucher pembayaran (semacam SPM
atau surat perintah membayar) kepada kantor perbendaharaan yang kemudian
mengorganisasikan pembayaran, dan melaporkan transaksi dalam laporan pemerintah.
Pengolaan anggaran lebih ditekankan pada pembatasan alokasi anggaran (apropriasi)
belanja untuk tujuan program yang kurang tegas. Apropriasi menginformasikan
tentang penerima anggaran, aktivitas pemerintah, atau jenis pengeluaran (contoh,
belanja modal, belanja pegawai, belanja bantuan sosial, dsb). Hal-hal tersebut
menimbulkan lingkungan kerja yang kurang menyenangkan bahkan keputusasaan
bagi para pegawai, pejabat dan menteri. Oleh karena itu, Pemerintah Selandia Baru
mengembangkan sistem manajemen keuangan yang terintegrasi dan komprehensif,
yaitu:
1. Menerjemahkan strategi pemerintah ke dalam keputusan dan tindakan
2. Menginformasikan pengambilan keputusan oleh pemerintah
3. Mendorong sektor pemerintah untuk responsif dan efisien secara konstan
melaksanakan (reformasi).
4. Para menteri dalam kabinet bertanggung jawab atas persyaratan kinerja secara
spesifik untuk setiap departemen yang dipimpinnya. Kepala eksektuif (Chief
Executive) departemen pada gilirannya harus bertanggung jawab untuk
melaksanakan
pelayanan-pelayanan
yang
menjadi
tugasnya
dan
untuk
mensukseskan tugasnya itu, kepala eksekutif memiliki wewenang untuk
pengambilan keputusan manajerial. Terdapat insentif-insentif untuk kinerja dan
ada keharusan untuk memberikan informasi kinerja sebagai bahan untuk
memonitor dan menilai kinerja.
Bagian-bagian pokok dari peraturan keuangan pada rezim baru yang diatur di dalam
Public Finance Act 1989 adalah sebagai berikut:
1. Menghilangkan banyak kontrol administrasi
2. Menentukan output dalam proses apropriasi (alokasi anggaran)
3. Membuat kepala eksekutif bertanggung jawab terhadap manajemen keuangan
departemen/lembaga
4. Menetapkan peraturan-peraturan tentang pelaporan.
Di dalam perjanjian kinerja tahunan kepala eksekutif, kinerja didefinisikan bahwa di
satu sisi, kepentingan pemerintah terhadap suatu departemen/lembaga adalah sebagai
pembeli dari pelayanan yang diberikan baik kepada pemerintah sendiri maupun pihak
ketiga, dan di sisi lain, pemerintah sebagai pemilik departemen/lembaga tersebut.
Sebagai pembeli, para menteri meminta pelayanan sesuai dengan spesifikasi yang
telah disepakati baik sisi kuantitas, kualitas, ketepatan waktu dan lokasi pada harga
yang terbaik. Terdapat empat dimensi bagi pemangku kepentingan di dalam
departemen ;
1. Strategic Alignment – meyakinkan agar tujuan pemerintah sudah di-share secara
penuh dan konsisten
2. Integrity – memelihara perilaku yang mendukung reputasi dan kredibilitas
pemerintah
3. Future Capability – meyakinkan bahwa departemen/lembaga mempunyai
kapasitas untuk memenuhi permintaan-permintaan di masa yang akan datang
4. Cost-Effectiveness dalam jangka panjang.
Keberhasilan Reformasi Manajemen Pemrintah berdampak pada keberhasilan
penerapan akuntansi akrual di New Zealand, antara lain :
1. Komitmen untuk Perubahan
Dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun birokrasi,
adalah faktor kunci di dalam keberhasilan implementasi rezim manajemen
keuangan baru. Pada level stratejik, komponen-komponen di dalam perubahan
(reformasi) diatur sedemikian rupa sehingga menghasilkan manfaat lebih awal
baik untuk birokrasi maupun para menteri, merefleksikan perbedaan hasil
dikaitkan dengan perbedaan elemen perubahan, dan mempertimbangkan isu-isu
hubungan antara treasury dan lembaga-lembaga pemerintah lainnya. Di awal
proses, birokrat sudah menerima output atau manfaat dari departemen/lembaga
yang mereka jalankan tanpa harus mengacu pada persyaratan prosedur detil yang
ekstensif sebagaimana diatur dalam aturan-aturan perbendaharaan (treasury) dan
pedoman pelayanan publik.
2. Manajemen Risiko
Beberapa implementasi perubahan membawa risiko signifikan. Manajemen risiko
adalah elemen kunci dari implementasi reformasi. Hal ini akan dicapai secara
bertahap selama proses reformasi. Contoh, kontrol input yang tersentralisasi akan
dipertahankan sebelum suatu departemen berpindah pada rezim baru. Elemen lain
dari manajemen risiko meliputi strategi komunikasi yang intensif, melalui
sosialisasi/diklat, seminar, majalah, jurnal, artikel di koran, dsb. Upaya
komunikasi ini sangat berhasil dalam menanamkan pemahaman umum mengenai
kunci-kunci dasar dari reformasi kepada audiens secara luas. Di samping itu,
dibentuk fungsi Financial Management Assurance di dalam Treasury untuk
menjalankan peran audit internal stratejik, dan pelayanan konsultasi kepada
departemen selama proses reformasi. Desain peraturan juga merupakan kunci dari
reformasi, sementara meninggalkan peraturan-peraturan yang mengatur proses
administrasi secara detil, ditetapkan State Sector Act 1988 dan Public Finance Act
1989 yang memberikan sinyal yang powerful akan keseriusan niat pemerintah
untuk melakukan reformasi secara permanen.
3. Penerapan di Departemen
Departemen secara individu menerima persetujuan untuk berpindah ke sistem
yang baru. Untuk departemen secara individu, semua elemen kunci dari sistem
baru yaitu penganggaran akrual, proses apropriasi, dan proses pelaporan berubah
pada saat yang sama. Perubahan tersebut mencakup:
a. Spesifikasi oleh setiap departemen/lembaga (konsultasi dengan treasury) atas
kelas-kelas output secara luas, yang akan menjadi basis untuk apropriasi
berbasis akrual
b. Setiap departemen/lembaga mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual
yang dapat menyediakan pelaporan bulanan kepada menteri dan treasury dan
laporan tahunan kepada parlemen (dan publik). Laporan bulanan meliputi satu
set laporan keuangan dan juga laporan mengenai realisasi belanja terhadap
apropriasi (anggaran).
c. Pengembangan sistem alokasi biaya (cost) sehingga memungkin alokasi
seluruh biaya input departemental ke output. Alokasi biaya termasuk biaya
overhead, penyusutan dan biaya modal.
d. Pengembangan sistem manajemen kas, termasuk pembukaan rekening bank
departemental
e. Kepala eksekutif departemental bertanggung jawab secara penuh atas
manajemen keuangannya masing-masing, mencakup integritas dari informasi
yang mereka berikan kepada menteri dan treasury.
Undang-undang memberikan waktu dua tahun kepada departemen-departemen
untuk mengembangkan sendiri sistem yang berbasis akrual, dalam kenyataannya
sebagian besar departemen sudah siap dengan sistem akrualnya dalam waktu satu
tahun, sedangkan secara keseluruhan departemen sudah siap dalam waktu delapan
belas bulan. Selama proses perubahan berlangsung di departemen-departemen,
treasury memainkan peranan kunci antara lain:
a. Mengkomunikasikan aktivitas-aktivitas sebelumnya
b. Melakukan pengendalian mutu melalui spesifikasi kelas-kelas output
c. Penetapan sistem manajemen kas pusat dan menetapkan kontrak untuk
pelayanan bank pemerintah
d. Pengembangan satu set parameter kebijakan akuntansi, menyesuaikan dengan
konstrain-konstrain
kebijakan
akuntansi
departemental
(tugas
ini
disederhanakan dengan penggunaan GAAP yang memberikan kerangka untuk
pengembangan parameter kebijakan akuntansi spesifik)
e. Memberikan persetujuan kepada departemen yang siap untuk berpindah ke
sistem baru (keyakinan/assurance diberikan oleh Financial Management
Assurance).
4. Staf Akuntansi
Undang-undang Keuangan Publik mengharuskan disusunnya laporan keuangan
oleh pemerintah Selandia Baru (laporan konsolidasian) dan oleh setiap departemen
pemerintah dengan berpedoman pada prinsip-prinsip akuntansi yang berterima umum
(PABU/GAAP). Penggunaan PABU sangat memfasilitasi penerapan akuntansi di
pemerintahan, dan akan memberikan hasil terbaik dengan didukung oleh orang-orang
yang terlatih/berpengalaman, software, dan sistem. Di samping itu, Pemerintah
Selandia Baru memiliki sebuah badan akuntansi profesional yang terdiri dari akuntan
praktisi, akuntan korporat dan akuntan sektor publik. The Institute of Chartered
Accountans of New Zealand (kemudian menjadi the New Zealand Society of
Accountans) tertarik dan mendukung proses reformasi. Para anggota yang enerjik
telah mencurahkan waktu yang banyak untuk mengorganisasikan konvensi-konvensi
dan memberikan dukungan maupun pelatihan.
5. Sistem Akuntansi
Aktivitas besar selama masa reformasi adalah melakukan kontrak signifikan
antara departemen departemen dengan perusahaan-perusahaan akuntansi dan
penyedia software untuk mendukung sistem informasi dan manajemen keuangan.
Persyaratan untuk penyajian laporan kepada menteri dan Treasury relatif mudah untuk
ditentukan spesifikasinya, tetapi spesifikasi untuk memenuhi kebutuhan internal para
manajer masih sulit ditentukan mengingat masih kurangnya pengalaman para manajer
dalam rejim yang baru. Tidak disediakan dana khusus untuk pengembangan lebih
lanjut dari sistem akuntansi yang telah dibangun di awal, tetapi lebih karena adanya
keuntungan/surplus akibat efisiensi.
Salah
satu
keuntungan
dari
sistem
akuntansi
akrual
adalah
bahwa
aktivitasaktivitas seperti komitmen atau order pembelian, penggajian, aset tetap,
kreditor dan debitor menjadi dapat diintegrasikan ke dalam satu sistem, sehingga
mengurangi proses ganda dan masalah rekonsiliasi yang biasa terjadi bila digunakan
sistem yang terpisah. Penghematan waktu dari sistem baru ini menjadi ciri yang
utama.
a. Neraca Pembukaan (opening Balance Sheet)
Perhatian penting lainnya adalah upaya untuk menyusun neraca awal
(pembukaan) dengan selengkap dan seakurat mungkin. Tanpa adanya disiplin
untuk menyajikan neraca tahunan dan audit yang merekonsiliasikan antara catatan
detil aset dengan buku besarnya, informasi aset di dalam neraca bisa menjadi
kurang valid. Departemen-departemen dan auditor terkadang mengalami kesulitan
untuk menjamin bahwa semua properti (yang harus dilaporkan) sudah dilaporkan,
dan untuk itu perlu dilakukan koordinasi untuk mencari dokumen/catatan dengan
para pihak yang terkait, misalnya masalah tanah dapat berkoordinasi dengan
badan pertanahan.
b. Biaya Modal (Charging for Capital)
Kelemahan umum dari sistem manajemen keuangan pemerintah adalah adanya
tendensi ke arah maksimalisasi anggaran (belanja) dan tidak adanya perhatian
terhadap pengakumulasian asset yang rendah nilai gunanya. Untuk mengatasi
masalah ini Pemerintah Selandia Baru membuat sistem pengenaan biaya pada
departemen atas modal yang digunakannya. Biaya modal ini dikenakan terhadap
kekayaan bersih (net aset) dari setiap departemen.
Sistem biaya modal ini memberikan dorongan agar departemen menghindari
pengadaan aset yang kurang bernilai guna. Bagi departemen yang menarik biaya
kepada para pengguna layanan yang diberikannya, akan berusaha untuk
menghitung biaya produk/output dengan metode biaya penuh (full cost) atau
dengan
rasionalisasi
struktur
modal
yang
berhubungan
dengan
output
(barang/jasa).
c. Alokasi Biaya
Satu persyaratan yang diperlukan untuk memfokuskan sistem manajemen
keuangan pada output adalah membangun sistem akuntansi biaya yang dapat
mengalokasikan biaya terhadap output. Karena biaya output sudah memasukkan
biaya modal, maka dimungkinkan untuk membandingkan biaya output yang
dihasilkan suatu departemen dengan biaya output yang serupa yang dihasilkan
pihak lain di sektor publik maupun swasta, dan juga dengan catatan tahun-tahun
sebelumnya di departemen yang bersangkutan.
Setelah semua persiapan matang, maka Implementasi Basis Akrual untuk
Pelaporan Keuangan dapat berjalan lancar. Bila departemen-departemen sudah
sepenuhnya mengadopsi rezim manajemen keuangan yang baru, maka akan
memungkinkan untuk fokus pada pelaporan keuangan konsolidasian. Penyusunan satu
seri laporan keuangan baru untuk pemerintah dengan berbasis GAAP telah dikelola
sebagai pekerjaan penting yang mencakup tujuh elemen berikut:
apan Kebijakan Akuntansi
Pengadopsian GAAP memberi kontribusi besar untuk menyederhanakan
proses perumusan kebijakan akuntansi. Dalam banyak hal penerapan pendekatan yang
sama dengan sektor swasta (privat) dapat dilakukan tanpa kesulitan. Namun, dengan
pendekatan ini tidak berarti dapat mengeliminasi semua isu-isu penting yang harus
diselesaikan. Kebijakan akuntansi direviu secara ekstensif oleh para ahli akuntansi,
kemudian diterbitkan draft publikasian, dan diberikan briefing kepada para CFO
departemental dan tanggapan-tanggapan dari mereka dipertimbangkan. Isu-isu kritikal
yang terkait dengan perumusan kebijakan akuntansi antara lain masalah penilain aset,
kriteria pengakuan pajak, pengakuan bantuan/subsidi. Salah satu warisan dari sistem
akuntansi kas yang lalu adalah tidak tersedianya informasi atas harga perolehan
historis dari banyak aset.
Sementara itu, masalah titik pengakuan yang tepat untuk pendapatan pajak dan
pendapatan lain yang dapat dipaksakan memerlukan pertimbangan mendalam.
Sebagian besar titik pengakuan dari perspektif ekonomi adalah pada waktu
munculnya kewajiban dari para pembayar pajak (misalnya, ketika pendapatan yang
dapat dikenakan pajak / taxable revenue diperoleh atau ketika konsumsi yang dapat
dikenakan pajak / taxable consumption dinikmati oleh para pembayar pajak). Akan
tetapi, informasi andal yang memadai seringkali tidak tersedia secara tepat waktu.
Oleh karena itu, terutama untuk masalah pajak dalam jangka panjang, kadang-kadang
diperlukan kompromi atas waktu pengakuan di kemudian hari ketika informasi andal
telah tersedia. Sedangkan untuk pengakuan beban bantuan dan subsidi, pendekatan
yang diambil adalah apabila pembayaran bantuan dan subsidi itu masih bersifat
discretionary sampai pembayaran dilakukan, maka beban akan diakui ketika
pembayaran dilakukan. Alternatif lainnya yaitu beban akan diakui ketika kriteria
tertentu telah dipenuhi dan pemberitahuan telah disampaikan kepada pemerintah.
Peraturan yang mengharuskan disampaikannya informasi keuangan secara reguler,
akurat, dan tepat waktu kepada Treasury merupakan persyaratan yang menjadi elemen
kritikal dari rerangka manajemen. Namun demikian, karena departemen-departemen
mengalami sejumlah biaya marjinal dalam penyajian informasi tanpa menerima
manfaat langsung, pengumpulan informasi yang diperlukan menjadi isu kunci di
dalam penyusunan laporan keuangan yang pertama di New Zealand.
Pemahaman yang jelas mengenai kebijakan akuntansi oleh departemen-departemen
dan keharusan untuk menyajikan data yang andal secara tepat waktu, membuat proses
konsolidasi menjadi relatif mudah dengan proses akuntansi. Akan tetapi, awalnya
terdapat kesulitan dalam proses pengumpulan data yang menyebabkan tekanan bagi
tim konsolidasi laporan keuangan. Buku besar digunakan ketimbang spreadsheet
untuk memproses konsolidasian karena buku besar memberikan jejak audit (audit
trail) untuk banyak amandemen yang diharuskan sebagai bagian dari penyiapan
laporan keuangan.
Keyakinan atas keandalan informasi diberikan dengan tiga cara. Pertama,
departemental chief executives dan chief financial officers diminta untuk
menandatangani pernyataan tanggung jawab dengan skedul konsolidasi bahwa dengan
pengetahuan terbaiknya mereka menyajikan laporan keuangan yang wajar. Kedua, tim
Financial Manegement Assurance mereviu skedul konsolidasi dan draf laporan
keuangan dengan hasil analisis yang memberikan beberapa ukuran kenyamanan.
Ketiga, audit penuh dilakukan oleh kantor audit yang memberikan keyakinan melalui
opini terhadap laporan keuangan.
Komentar dan analisis diberikan bersama dengan laporan keuangan. Sekarang,
disediakan analisis yang lebih detil atas informasi keuangan yang dihasilkan, seperti
tren dan informasi anggaran komparatif. Contoh komentar yang diberikan antara lain,
ketika penyusunan laporan keuangan yang pertama kalinya yang menenujukkan posisi
kekayaan bersih yang negatif; interpretasi yang diberikan secara hati-hati atas
informasi yang baru dihasilkan dengan dasar akrual, komentar tentang manajemen
risiko atas aset dan utang.
Isu-isu di dalam penyajian dan publikasi harus diperhatikan sungguh-sungguh, intinya
harus dilakukan upaya untuk meyakinkan bahwa kualitas informasi keuangan yang
disajikan lebih baik dengan dokumen yang lebih baik. Penyajian informasi pada
dasarnya harus tepat waktu dan akurat, untuk itu perlu ada deadline yang pasti dan
perbaikan-perbaikan sebelum dipublikasikan.
Upaya komunikasi dan pemasaran dimaksudkan agar laporan keuangan dapat
mendukung dihasilkannya output yang bagus dan pada gilirannya dihasilkan outcome
yang bagus. Laporan keuangan di New Zealand disajikan berpasangan (tandem)
dengan informasi ekonomi, informasi yang baru dan lebih baik mengenai posisi
keuangan dan kepemimpinan pemerintah, menginformasikan dan mendukung
pengambilan keputusan oleh eksekutif dan meningkatkan kemampuan parlemen dan
pihak lainnya untuk mengawasi pemerintah agar tetap bertanggung jawab.
Strategi pemasaran diterapkan dengan memperluas informasi yang disediakan di
dalam laporan keuangan, seperti informasi tentang kebijakan fiscal dan ekonomi
pemerintah dengan interpretasi yang memadai sehingga meminimalkan kesalahan
persepsi. Adapun pengguna utama dari laporan keuangan adalah parlemen, analis
keuangan dan ekonomi, agen pemeringkat, publik dan media, dan kelompok yang
memiliki kepentingan khusus.
2.4
Peluang dan Hambatan Penerapan Akuntansi Akrual di New Zealand
Reformasi
sistem
akuntansi
di
New
Zealand
terjadi
secara
besar-besaran
padapertengahan 1980-an dengan privatisasi dan korporatisasi entitas komersial milik
pemerintah. Selain itu juga ditandai dengan adanya deregulasi besar pasar finansial
danmata uang New Zealand. Pemerintah berusaha untuk meningkatkan kinerja
danakuntabilitas dalam entitas komersial publik yang tersisa dengan mengadopsi
praktek-praktek manajemen modern, seperti memberikan kewenangan kuat terhadap
personil untukkepala eksekutif ( kepala badan ) dan juga menerapkan kinerja berbasis
evaluasi eksekutif.New Zealand akhirnya dapat membuat laporan keuangan gabungan
berbasis akrualsepenuhnya yang pertama pada tahun 1992, yang dikenal sebagai the
Crown FinancialStatements. Laporan ini diaudit secara independen dan sangat mirip
dengan laporankepatuhan korporasi GAAP. Tahun 1994, Fiscal Responsibility Act
memperluas sistemakrual lebih jauh dan mensyaratkan pemerintah mengartikulasikan
strategi fiskal danlaporan kemajuan ke arah tujuan pada akrual basis. Sejak saat itu,
akuntansi akrual telahmenjadi sistem utama baik sistem penganggaran di parlemen
maupun untuk pelaporankeuangan oleh the Crown, dan terus digunakan sebagai ukuran
kinerja entitas pemerintahseperti pada perusahaan.Reformasi berbasis akrual di Selandia
Baru dapat dikatakan sebagai reformasi sistemakuntansi pemerintah yang paling
komprehensif yang telah dilakukan oleh berbagai negarasampai saat ini. GAO
melaporkan bahwa, pada umumnya sebagian besar pengamatsepakat bahwa tindakan
akrual telah memberikan informasi yang lebih baik untuk tujuanpengelolaan aset dan
kalkulasi biaya. Selain itu, banyak yang percaya bahwa tindakanakrual telah
menghasilkan disiplin fiskal yang jauh lebih besar, terutama untuk paralegislator dan
pejabat pemerintah lainnya sehingga dapat lebih mudah memastikankesinambungan
fiskal (atau ketiadaan kesinambungan) pada program pemerintah.
Pengalaman Selandia Baru menunjukkan bahwa perubahan bukan sekedar
wacana ataupun retorika tetapi sudah menjadi keberhasilan yang jauh lebih baik. Hasil
dari sisi keuangan menunjukkan bahwa setelah mengalami defisit (anggaran) selama 20
tahun, kemudian berubah secara mengejutkan menjadi surplus dalam tiga tahun terakhir
(1994-1996), dengan sejumlah bukti yang menunjukkan bahwa surplus tersebut lebih
dari sekedar sebuah siklus. Namun kesuksesan itu diraih bukanlah tanpa tantangan dan
hambatan. Berikut ini akan disajikan isu-isu dan tantangan dalam penerapan akuntansi
akrual pada pemerintah New Zealand, antara lain :
1. Dorongan perubahan
Keberhasilan dari implementasi manajemen keuangan baru di New Zealand dapat
terwujud karena adanya dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi
maupun birokrasi.Dengan berlalunya UU Keuangan Publik tahun 1989, New
Zealand menyusun kembali proses penganggaran pemerintah menjadi berbasis
output, dan juga mensyaratkan bahwa semua penganggaran dan pelaporan di tingkat
departemen menggunakan metode akrual.Sebuah proses penganggaran berbasis
output, secara umum, menekankan "penggunaan informasi biaya output (produk)
sebagai alat manajerial dan lebih khusus sebagai dasar untuk model penganggaran
pembeli/penyedia (kuasi-pasar)." Dengan kata lain, lembaga pemerintah dan
departemen dipandang sebagai produksi output yang kemudian Parlemen
merapatkan untuk melakukan pengadaan.
2. Proses Perubahan
Departemen secara individu menerima persetujuan untuk berpindah ke sistem yang
baru.Untuk departemen secara individu, semua elemen kunci dari sistem baru
yaitupenganggaran akrual, proses apropriasi, dan proses pelaporan berubah pada
saat yangsama. Perubahan tersebut mencakup:
a. spesifikasi oleh setiap departemen/lembaga (konsultasi dengan treasury) atas
kelas-kelas output secara luas, yang akan menjadi basis untuk apropriasi
berbasis akrual;
b. setiap departemen/lembaga mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual
yangdapat menyediakan pelaporan bulanan kepada menteri dan treasury dan
laporantahunan kepada parlemen (dan publik). Laporan bulanan meliputi satu
set laporankeuangan da n juga laporan mengenai realisasi belanja terhadap
apropriasi(anggaran).
c. pengembangan sistem alokasi biaya (cost) sehingga memungkin alokasi
seluruhbiaya input departemental ke output. Alokasi biaya termasuk biaya
overhead,penyusutan dan biaya modal.
d. pengembangan sistem manajemen kas, termasuk pembukaan rekening
bankdepartemental; dan
e. kepala eksekutif departemental bertanggung jawab secara penuh atas
manajemenkeuangannya masing-masing, mencakup integritas dari informasi
yang merekaberikan kepada menteri dan treasury.
3. Sistem Akuntansi
Aktivitas besar selama masa reformasi adalah melakukan kontrak signifikan
antaradepartemen-departemen
dengan
perusahaan-perusahaan
akuntansi
dan
penyedia softwareuntuk mendukung sistem informasi dan manajemen keuangan.
Persyaratan untuk penyajianlaporan kepada menteri dan Treasury relatif mudah
untuk ditentukan spesifikasinya, tetapispesifikasi untuk memenuhi kebutuhan
internal para manajer masih sulit ditentukanmengingat masih kurangnya
pengalaman para manajer dalam sistem yang baru. Tidakdisediakan dana khusus
untuk pengembangan lebih lanjut dari sistem akuntansi yang telahdibangun di awal,
tetapi
lebih
karena
adanya
keuntungan/surplus
akibat
efisiensi.
Salah
satukeuntungan dari sistem akuntansi akrual adalah bahwa aktivitasaktivitas seperti
komitmenatau order pembelian, penggajian, aset tetap, kreditor dan debitor menjadi
dapat diintegrasikan ke dalam satu sistem, sehingga mengurangi proses ganda dan
masalah rekonsiliasi yang biasa terjadi bila digunakan sistem yang terpisah.
Penghematan waktu dari sistem baru ini menjadi ciri yang utama.
4. Kompetensi
Undang-undang Keuangan Publik mengharuskan disusunnya laporan keuangan oleh
pemerintah Selandia Baru (laporan konsolidasian) dan oleh setiap departemen
pemerintah dengan berpedoman pada prinsip-prinsip akuntansi yang berterima
umum
(PABU/GAAP).Penggunaan
PABU
sangat
memfasilitasi
penerapan
akuntansi di pemerintahan, dan akanmemberikan hasil terbaik dengan didukung
oleh orang-orang yang terlatih/berpengalaman,software, dan sistem.
Di samping itu, Pemerintah Selandia Baru memiliki sebuah badan akuntansi
profesionalyang terdiri dari akuntan praktisi, akuntan korporat dan akuntan sektor
publik. The Instituteof Chartered Accountans of New Zealand (kemudian menjadi
the New Zealand Society of Accountans) tertarik dan mendukung proses reformasi.
Para anggota yang enerjik telahmencurahkan waktu yang banyak untuk
mengorganisasikan konvensi-konvensi danmemberikan dukungan maupun pelatihan
5. Pendekatan perancangan akuntansi berbasis akrual.
a. Penetapan Kebijakan Akuntansi
Pengadopsian GAAP memberi kontribusi besar untuk menyederhanakan proses
perumusankebijakan akuntansi. Dalam banyak hal penerapan pendekatan yang
sama dengan sektor swasta (privat) dapat dilakukan tanpa kesulitan. Namun,
dengan pendekatan ini tidak berartidapat mengeliminasi semua isu-isu penting
yang harus diselesaikan. Kebijakan akuntansidikaji ulang secara ekstensif oleh
para ahli akuntansi.
b. Pengumpulan Informasi
Peraturan yang mengharuskan disampaikannya informasi keuangan secara
reguler, akurat,dan tepat waktu kepada Treasury merupakan persyaratan yang
menjadi elemen kritikal darirerangka manajemen. Namun demikian, karena
departemen-departemen mengalamisejumlah biaya marjinal dalam penyajian
informasi tanpa menerima manfaat langsung,pengumpulan informasi yang
diperlukan menjadi isu kunci di dalam penyusunan laporankeuangan yang
pertama di New Zealand.Dari sudut pandang Treasury, strategi implementasi
adalah untuk meyakinkan bahwadepartemen-departemen telah mendapat
sosialisi atau pengetahuan yang cukup mengenaiperaturan-peraturan sehingga
mereka mampu melaksanakannya, bahwa hanya informasiyang diperlukan
untuk agregasi laporan keuangan dan untuk monitoring anggaran yang
diminta, dan bahwa departemen-departemen dan entitas Crown telah paham
tentanginformasi yang mana yang akan digunakan.
c. Pengkonsolidasian Informasi
Pemahaman yang jelas mengenai kebijakan akuntansi oleh departemendepartemendankeharusan untuk menyajikan data yang andal secara tepat
waktu, membuat proseskonsolidasi menjadi relatif mudah dengan proses
akuntansi. Akan tetapi, awalnya terdapatkesulitan dalam proses pengumpulan
data yang menyebabkan tekanan bagi tim konsolidasilaporan keuangan. Buku
besar digunakan ketimbang spreadsheet untuk memproseskonsolidasian
karena
buku
besar
memberikan
jejak
audit
(audit
trail)
untuk
banyakamandemen yang diharuskan sebagai bagian dari penyiapan laporan
keuangan.
d. Memperoleh keyakinan atas informasi
Keyakinan
atas
keandalan
informasi
diberikan
dengan
tiga
cara.
Pertama,departementalchief executives dan chief financial officers diminta
untukmenandatangani pernyataantanggung jawab dengan skedul konsolidasi
bahwadengan pengetahuan terbaiknya merekamenyajikan laporan keuangan
yangwajar. Kedua, tim Financial Manegement Assurancemereviu skedul
konsolidasidan draf laporan keuangan dengan hasil analisis yangmemberikan
beberapa ukuran kenyamanan. Ketiga, audit penuh dilakukan oleh kantor
audityangmemberikan keyakinan melalui opini terhadap laporan keuangan.
6. Isu Akuntansi Yang Spesifik
Isu Akuntansi yang SpesifikIsu-isu kritikal yang terkait dengan perumusan
kebijakan akuntansi antara lain masalahpenilain aset, kriteria pengakuan pajak, dan
pengakuan bantuan/subsidi.Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas yang lalu
adalah tidak tersedianya informasiatas harga perolehan historis dari banyak aset.
Masalah ini secara umum diatasi denganmenggunakan pendekatan net current value
untuk penilaian aset. Apabila net realizablevalue tidak dapat diperoleh atau tidak
tepat untuk digunakan, seperti untuk kasus infrastruktur dan aset „tipe heritage‟,
dapat digunakan konsep depreciated replacement cost. Pendekatan ini untuk
menjawab kritik dari sejumlah analis fiskal dan ekonom sektor publikbahwa
informasi biaya historis sebagian besar sudah tidak relevan untuk kebutuhan
mereka.Para pengguna laporan keuangan tersebut merasa nyaman dengan
menggunakanpendekatan current value untuk menilai sebagian besar aset, sehingga
neraca memberikanpotret yang lebih wajar mengenai realitas ekonomi dari posisi
keuangan. Pendekatan inisemakin didukung di dalam rerangka konseptual akuntansi
yang dikembangkan terakhir diNew Zealand dan Australia.Sementara itu, masalah
titik pengakuan yang tepat untuk pendapatan pajak danpendapatan lain yang dapat
dipaksakan memerlukan pertimbangan mendalam. Sebagian besar titik pengakuan
dari perspektif ekonomi adalah pada waktu munculnya kewajiban daripara pembayar
pajak (misalnya, ketika pendapatan yang dapat dikenakan pajak / taxablerevenue
diperoleh atau ketika konsumsi yang dapat dikenakan pajak / taxable
consumptiondinikmati oleh para pembayar pajak). Akan tetapi, informasi andal yang
memadai seringkalitidak tersedia secara tepat waktu. Oleh karena itu, terutama untuk
masalah pajak dalam jangka panjang, kadang-kadang diperlukan kompromi atas
waktu pengakuan di kemudianhari ketika informasi andal telah tersedia.Sedangkan
untuk pengakuan beban bantuan dan subsidi, pendekatan yang diambil adalahapabila
pembayaran bantuan dan subsidi itu masih bersifat discretionary sampaipembayaran
dilakukan, maka beban akan diakui ketika pembayaran dilakukan. Alternatif lainnya
yaitu
beban
akan
diakui
ketika
criteria
tertentu
pemberitahuantelah disampaikan kepada pemerintah
telah
dipenuhi
dan