BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang

1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Perkembangan zaman yang terjadi seiring berjalannya waktu tentu banyak
mempengaruhi
perkembangan
kehidupan
manusia
di
berbagai
sektor
kehidupannya. Tidak dapat dipungkiri bahwasanya segala kemajuan yang terjadi
pada era globalisasi saat ini, secara tidak langsung menciptakan suatu keadaan
yang mendorong manusia untuk berbondong-bondong memenuhi kebutuhan
hidupnya khususnya dalam sektor ekonomi. Menyikapi maraknya fenomena
tersebut, semua negara tentunya menghendaki kehidupan ekonomi yang maju
serta sejahtera bagi seluruh warga negaranya, begitu pula Indonesia. Mengingat
pula bahwa tujuan bangsa Indonesia sendiri adalah mengutamakan pembangunan
nasional untuk mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, serta mewujudkan
kesejahteraan dalam kehidupan bermasyarakat. Guna mewujudkan tujuan-tujuan
tersebut tersebut, kemudian suatu usaha pencapaian kemajuan perkenomian
tersebut pun dimulai. Titik mula upaya pencapaian tujuan tidak harus dimulai dari
tingkatan yang paling tinggi, melainkan dapat dimulai dari tingkatan provinsi,
mengingat Indonesia sendiri merupakan sebuah negara kepulauan yang terbagi
menjadi 34 provinsi. Melalui penerapan sistem tersebut diharapkan pembangunan
dari sektor ekonomi lebih mudah dilaksanakan, dikoordinasi serta dipantau dan
diawasi pelaksanaannya apabila dimulai dari tingkatan daerah. Hal ini seakan
didukung dengan berkembangnya era otonomi daerah, dimana Pemerintah
2
Indonesia memberikan kesempatan yang luas kepada Pemerintah Daerah untuk
meningkatkan kesejahteraan rakyatnya melalui berbagai cara.
Salah satu cara yang dapat dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam
memajukan sektor ekonomi adalah dengan mendirikan Badan Usaha Milik
Daerah (BUMD). Telah pula secara jelas ditegaskan dalam Pasal 331 ayat (1)
Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah,
bahwasanya Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk membentuk dan
mengelola BUMD. BUMD merupakan alat kelengkapan milik daerah yang
mempunyai fungsi sebagai salah satu sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD).
Keberadaan BUMD di daerah ini jelas mempunyai tujuan utama untuk
meningkatkan pendapatan daerah yang mana pendapatan tersebut selanjutnya
digunakan sebagai
penunjang pengembangan sarana perekonomian dan
pembangunan daerah.
Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 1998 tentang
Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah, dijelaskan bahwasanya Badan Usaha
Milik Daerah terbagi menjadi 2 (dua) jenis yaitu Perusahaan Daerah (PD) dan
Perseroan Terbatas (PT), dimana pada dasarnya keduanya memiliki fungsi utama
yang sama yaitu sebagai pelayan umum dan sebagai sumber Pendapatan Asli
Daerah (PAD). Keberadaan BUMD di daerah diharapkan dapat membantu daerah
dalam meningkatkan sektor ekonominya. Kenyataannya, saat ini justru tak jarang
ditemui sebuah keadaan dimana keberadaan BUMD di suatu daerah tidak
menjalankan fungsinya dengan baik yang berakibat usaha pencapaian tujuannya
menjadi tidak dapat dilaksanakan secara maksimal. Hal tersebut kemudian
3
menciptakan keadaan dimana BUMD tidak banyak membantu dan berperan
dalam peningkatan pendapatan daerah dikarenakan beberapa faktor yang
mendasarinya. Data yang ada menunjukkan bahwa terdapat sebanyak 1.007
BUMD dengan aset sebesar Rp. 340.118 triliun, mencatat laba sebesar Rp. 10.372
triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0 persen. Rendahnya
tingkat ROA menunjukkan pengelolaan BUMD belum optimal, baik dari aspek
keuangan maupun kinerja.1 Badan Usaha Milik Daerah yang dewasa ini
mendapat banyak sorotan dari berbagai pihak adalah Perusahaan Daerah,
dikarenakan BUMD jenis ini dinilai mempunyai kinerja keuangan yang dinilai
rendah apabila dibandingkan dengan BUMD lainnya yaitu Perseroan Terbatas.
Perusahaan Daerah yang mempunyai kinerja keuangan rendah kemudian mulai
mempengaruhi fungsi utamanya yaitu sebagai sumber pemasukan pendapatan asli
daerah. Pengaruh kinerja buruk tersebut tentu memberikan dampak negatif
dikarenakan target pendapatan daerah yang telah ditetapkan dan bersumber dari
Perusahaan Daerah sebagai salah satu BUMD milik daerah tidak tercapai karena
hasil/laba yang diberikan kepada pemerintah provinsi, kabupaten/kota cenderung
sangat kecil jumlahnya bahkan banyak yang cenderung merugi. Akibatnya,
banyak kemudian dari Perusahaan Daerah yang merasa tertekan dengan keadaan
yang seakan menyudutkan mereka, mereka merasa bahwa kinerja serta hasil yang
mereka hasilkan cenderung buruk dan tidak sesuai dengan target tak lain karena
bentuk badan hukum yang mereka sandang. Sebagai BUMD yang notabene
1
http://www.bpkp.go.id/puslitbangwas/konten/2291/14.125-Reviu-Literatur-Pengelolaan-BadanUsaha-Milik-Daerah, Revieu Literatur Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah, diakses pada 15
Maret 2016 pukul 16.00 WIB.
4
mempunyai keterkaitan erat dengan pemeritah daerah, tentu Perusahaan Daerah
merupakan salah satu badan hukum yang keberadaannya menjadi salah satu
tumpuan Pemerintah Daerah. Mempertimbangkan hal tersebut, pada akhirnya
banyak dari Perusahaan Daerah yang kemudian berinisiatif mencetuskan tentang
kemungkinan perubahan bentuk badan hukumnya menjadi Perseroan Terbatas.
Langkah yang diambil dengan cara perubahan bentuk badan hukum ini kemudian
dianggap menjadi salah satu alternatif signifikan yang dapat dilakukan guna
memperbaiki kinerja yang diharapkan akan diikuti oleh perbaikan sistem
keuangan daerah karena hasil yang diharapkan adalah peningkatan pendapatan
asli daerah.
Salah satu dari sekian banyak Perusahaan Daerah yang mempertimbangkan
kemungkinan tersebut dan pada akhirnya mengambil keputusan untuk mengubah
bentuk badan hukumnya menjadi Perseroan Terbatas adalah Bank Pembangunan
Daerah (BPD) Daerah Istimewa Yogyakarta. Terkait hal tersebut, di Indonesia
sendiri lembaga bank mempunyai misi dan fungsi yang khusus, jadi perbankan
Indonesia selain memiliki fungsi yang lazim, juga memiliki fungsi yang diarahkan
sebagai agen pembangunan (agent of development), yaitu sebagai lembaga yang
bertujuan mendukung pelaksanaan pembangunan nasional dalam rangka
meningkatkan pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya, pertumbuhan
ekonomi dan stabilitas nasional, kearah peningkatan taraf hidup rakyat banyak.
Dengan demikian, Pemerintah dapat menugaskan sektor perbankan untuk
5
melaksanakan program yang ditujukan guna mengembangkan sektor-sektor
perekonomian tertentu.2
Sebagaimana telah dipersyaratkan dalam Undang-Undang Perbankan, setiap
usaha perbankan yang ada di Indonesia harus memiliki bentuk badan hukum.
Bentuk badan hukum bagi bank umum yang ditentukan oleh Pemerintah haruslah
berbentuk Perseroan Terbatas, Perusahaan Daerah, Koperasi, serta bentuk lain
yang ditetapkan oleh Pemerintah berdasarkan suatu peraturan perundangundangan. 3
Pada awal pendiriannya, BPD DIY yang berkedudukan di Ibukota Provinsi
berkomitmen untuk membentuk badan hukum yang berbentuk sebagai Perusahaan
Daerah dengan berbagai pertimbangan yang mendasarinya. Salah satu
pertimbangannya adalah bahwa sejak awal pendiriannya, BPD DIY bertujuan
untuk mengutamakan kepentingan dan kesejahteraan rakyat yang ada di daerah,
dalam hal ini adalah Daerah Istimewa Yogyakarta. Selain hal itu, alasan lain yang
menguatkan pengambilan keputusan perubahan bentuk badan hukum BPD DIY
menjadi Perseroan Terbatas adalah karena usaha yang mereka dirikan memiliki
tujuan untuk membantu mempercepat pembangunan ekonomi daerah. Seiring
berjalannya waktu dalam menjalankan usahanya, BPD DIY sebagai Bank yang
berbentuk badan hukum Perusahaan Daerah, menemukan beberapa hal yang
dirasa menghambat kinerja BPD DIY. Selain hambatan berupa tingkat kinerja
yang semakin rendah dan merosot, keadaan sulit juga tidak jarang ditemui. BPD
2
Muhammad Djumhana, 2000, Hukum Perbankan di Indonesia, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung,
hlm. 86
3
Lihat Pasal 21 Undang-undang Nomor 10 Tahun 1988 tentang Perubahan atas Undang-undang
Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan
6
DIY sebagai salah satu usaha yang bergerak di bidang perbankan tentu banyak
mempunyai kegiatan usaha yang baik secara langsung maupun tidak langsung
berhubungan dengan nasabah. Bentuk badan hukum BPD DIY terdahulu sebagai
Perusahaan Daerah tak dapat dipungkiri sedikit banyak telah membatasi ruang
gerak BPD DIY sebagai usaha perbankan. Akibat bentuk badan hukum tersebut,
BPD DIY seakan tak ‘bertaring’ di dunia perbankan karena kalah bersaing dengan
usaha perbankan lain diluar sana. Ketertinggalan BPD DIY dapat dilihat dari saat
usaha perbankan lain telah semakin variatif dalam menawarkan kegiatan usaha
perbankan, BPD DIY seakan masih berjalan ditempat tanpa pergerakan dan
perkembangan yang signifikan. Padahal, seiring perkembangan zaman dan
pertumbuhan ekonomi yang semakin pesat, akan semakin beragam pula
jasa/kegiatan usaha perbankan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Tentu tuntutan
yang belum dapat dipenuhi oleh BPD DIY ini pula yang menjadi salah satu
penyebab masyarakat memilih bank lain yang dirasa lebih menjanjikan dan
menguntungkan apabila dilihat dari berbagai sisi pertimbangannya. Berdasarkan
hal tersebut, kemudian dapat dikatakan bahwasanya BPD DIY semakin lama
semakin tertinggal jauh dan berakibat langsung pada Pendapatan Asli Daerah
(PAD) yang diberikan kepada Pemerintah Daerah yang semakin menurun.4
Faktor-faktor itulah yang kemudian pada akhirnya memunculkan berbagai
pertimbangan mengenai kemungkinan perubahan bentuk badan hukum yang
mulai banyak digaungkan. Hingga pada akhirnya, setelah melalui serangkaian
4
Penelitian dan Pelatihan Ekonomika dan Bisnis (P2EB), 2012, Analisis Perubahan Bentuk
Hukum Bank Pembangunan Daerah (BPD) D.I.Yogyakarta, Fakultas Ekonomika dan Bisnis
UGM, Yogyakarta, hlm. 4
7
tahap dan prosedur serta mekanisme sebagaimana yang telah ditentukan, terbitlah
Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 Tahun 2012 tentang
Perubahan Bentuk Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Propinsi Daerah
Istimewa Yogyakarta Menjadi Perseroan Terbatas Bank Pembangunan Daerah
Daerah Istimewa Yogyakarta. Terbitnya Peraturan Daerah tersebut menandai
resminya BPD DIY melakukan perubahan bentuk badan hukum. Kebijakan yang
diambil oleh BPD DIY ini mungkin banyak menuai opini dari berbagai pihak.
Pengambilan kebijakan perubahan bentuk badan hukum BPD DIY ini bukanlah
tanpa suatu sebab. Penyebab utamanya adalah faktor yang banyak membayangi
mayoritas Perusahaan Daerah bahwasanya sebuah Perusahaan Daerah tidak dapat
berkembang lebih jauh baik dalam kinerja, variasi pelayanan, maupun luas
cakupan wilayah kerjanya dikarenakan ruang gerak Perusahaan Daerah terbatas
dan sangat bergantung kepada kebijakan yang diambil oleh Pemerintah Provinsi
Daerah Istimewa Yogyakarta. Telah pula dinyatakan dalam Pasal 2 Peraturan
Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 Tahun 2012 tentang Perubahan
Bentuk Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Propinsi Daerah Istimewa
Yogyakarta bahwasanya, “Maksud perubahan bentuk badan hukum Perusahaan
Daerah menjadi Perseroan Terbatas untuk meningkatkan peran dan fungsi serta
daya saing dalam mengantisipasi perkembangan ekonomi regional, nasional,
dan/atau internasional”.5
Prosedur perubahan yang telah rampung ditempuh tidak serta merta hanya
sebatas mengubah bentuk badan hukum BPD DIY saja. Melainkan, perubahan
5
Ibid., hlm. 5
8
bentuk badan hukum tersebut juga berakibat terhadap perubahan beberapa hal
lainnya yang ikut terkena dampak serta pengaruhnya.
Berdasarkan uraian tersebut di atas maka peneliti memilih untuk mengadakan
penelitian hukum dengan judul, “Analisis Terhadap Perubahan Bentuk Badan
Hukum dari Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas pada PT. BPD
DIY”.
B. Perumusan Masalah
1.
Bagaimanakah keabsahan perbuatan hukum yang dilakukan pada saat proses
perubahan bentuk badan hukum sedang berjalan?
2.
Bagaimanakah campur tangan Pemerintah Daerah pasca perubahan bentuk
badan hukum yang dilakukan oleh PT. BPD DIY?
C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan permasalahan yang ada, maka terdapat beberapa tujuan yang ingin
dicapai oleh penulis, antara lain:
1.
Tujuan Obyektif
a. Untuk mengetahui keabsahan perbuatan hukum yang dilakukan pada saat
proses perubahan bentuk badan hukum sedang berjalan.
b. Untuk mengetahui campur tangan Pemerintah Daerah pasca perubahan
bentuk badan hukum yang dilakukan oleh PT. Bank BPD DIY.
2.
Tujuan Subyektif
9
Penelitian hukum ini dilakukan dalam rangka mengumpukan data-data yang
diperlukan guna keperluan penelitian, dimana hasil dari pengumpulan data
tersebut akan menjadi dasar dilakukannya penyusunan penulisan hukum,
yang merupakan syarat untuk memperoleh gelar Sarjana Hukum di Fakultas
Hukum Universitas Gadjah Mada.
D. Keaslian Penelitian
Dari hasil penelusuran penulis mengenai kepustakaan di perustakaan Fakultas
Hukum Universitas Gadjah Mada, ditemukan beberapa hasil penelitian yang
berkaitan dengan perubahan bentuk badan hukum. Hasil penelitian tersebut
adalah:
1. Penulisan Skripsi atas nama Sinung Driyo Subanar pada tahun 2015 di
Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dengan judul, “Peralihan
Bentuk Badan Hukum Pada PT Bank Pembangunan Daerah Daerah
Istimewa Yogyakarta”.Penulis meneliti tentang akibat hukum pada PT
Bank Pembangunan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta (BPD DIY) atas
proses peralihan bentuk badan hukum yang dilakukannya dan kedudukan
Otoritas Jasa Keuangan (OJK) dalammelakukan pengawasan terhadap
proses peralihan bentuk badan hukum pada lembaga perbankan.6
2. Penulisan Skripsi atas nama Viodetha Pattuju pada tahun 2015 di Fakultas
Hukum Universitas Gadjah Mada dengan judul, “Akibat Hukum terhadap
6
Sinung Driyo Subanar, 2015, Peralihan Bentuk Badan Hukum Pada PT. Bank Pembangunan
Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada,
Yogyakarta.
10
Perjanjian Kredit dengan Jaminan Hak Tanggungan atas Perubahan
Bentuk dari Bank Pembangunan Daerah (BPD) sebagai Perusahaan
Daerah menjadi Perseroan Terbatas di PT. BPD DIY”. Penulis meneliti
tentang implikasi yuridis terhadap perjanjian kredit dengan jaminan hak
tanggungan atas perubahan bentuk BPD DIY sebagai Perusahaan Daerah
menjadi Perseroan Terbatas dan mengenai perlindungan hukum terhadap
debitur terkait perjanjian kredit dengan jaminan hak tanggungan atas
perubahan bentuk BPD DIY.7
Berdasarkan hasil penelusuran kepustakaan, tema dalam beberapa penelitian
memang memiliki kemiripan yakni berhubungan dengan perubahan bentuk badan
hukum dan obyek yang diteliti, tetapi terdapat perbedaan antara penelitianpenelitian tersebut dengan penelitian yang akan dilakukan oleh penulis, yaitu
mengenai rumusan masalah yang diangkat oleh penulis mengenai keabsahan
terhadap perbuatan hukum yang dilakukan PT. BPD DIY pada saat proses
pealihan bentuk badan hukum dan campur tangan Pemerintah Daerah pasca
perubahan bentuk yang dilakukan PT. BPD DIY yang sebelumnya merupakan
Perusahaan Daerah. Kedua rumusan masalah tersebut tidak menjadi masalah yang
diangkat dalam penulisan hukum terdahulu.
Dengan demikian, penelitian ini dapat dianggap asli dan layak untuk diteliti.
Namun, apabila masih terdapat penelitian serupa di luar sepengetahuan penulis,
maka diharapkan penelitian ini dapat menambah atau melengkapinya.
7
Viodetha Pattuju, 2015, Akibat Hukum terhadap Perjanjian Kredit dengan Jaminan Hak
Tanggungan atas Perubahan Bentuk dari Bank Pembangunan Daerah (BPD) sebagai Perusahaan
Daerah menjadi Perseroan Terbatas di PT. BPD DIY, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas
Gadjah Mada, Yogyakarta.
11
E. Manfaat Penelitian
Suatu Penelitian dibuat agar dapat memberikan manfaat bagi banyak pihak.
Penulis berharap penulisan ini dapat memberikan manfaat, yaitu:
1. Manfaat Akademis
Hasil
penelitian
ini
diharapkan
memberikan
kontribusi
dalam
pengembangan ilmu hukum, khususnya ilmu hukum perdata karena
penelitian ini membahas mengenai perubahan bentuk badan hukum.
2. Manfaat Praktis
a. Bagi Masyarakat
Penulisan ini diharapkan memberikan informasi kepada masyarakat
pada umumnya mengenai proses perubahan bentuk badan hukum
Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas pada PT. BPD DIY.
b. Bagi Pemerintah
Penulisan hukum ini diharapkan dapat menyampaikan gambaran
secara empiris mengenai proses perubahan bentuk badan hukum.
Sehingga memberikan pertimbangan untuk peraturan pelaksana di
masa mendatang yang semakin disesuaikan dengan tujuan dan manfaat
dari suatu badan hukum.
c. Bagi Negara
Penulisan hukum ini diharapkan dapat memberikan sumbangsih
pemikiran kepada negara sebagai karya ilmiah yang mengkaji suatu
masalah secara teoritis dan praktis yang mengacu dan disesuaikan
dengan Peraturan Perundang-undangan.
12
d. Bagi Peneliti
Yakni guna memenuhi persyaratan untuk mencapai gelar sarjanaan
pada tingkat strata satu ilmu hukum, juga untuk mengembangkan
pengetahuan di bidang hukum khususnya di bidang hukum perdata.