strategi program layanan bagian hubungan masyarakat pada kantor

BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1.
Konsep Keuangan Daerah
Sejalan dengan berbagai tuntutan dan keperluan untuk mendorong
desentralisasi dan otonomi, telah diundangkan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang No. 22 tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Undang-Undang tersebut diharapkan
dapat dijadikan landasan yang cukup kuat dalam mengimplementasikan otonomi
yang
seluas-luasnya
dan
bertanggung
jawab
yang
mampu
mendukung
penyelenggaraan pembangunan daerah oleh pemerintah daerah sehingga sejalan
dengan aspirasi dan kebutuhan daerah.
Di sisi lain pembangunan yang berkesinambungan harus dapat memberi
tekanan pada mekanisme ekonomi, sosial, politik, dan kelembagaan, baik dari sektor
swasta maupun pemerintah, demi terciptanya suatu perbaikan standar hidup
masayarakat secara cepat. Untuk itu pemerintah daerah dituntut untuk mampu
mengalokasikan sejumlah besar anggaran pembangunan untuk membiayai programprogram yang terkait dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Dorongan desentralisasi yang terjadi di berbagai negara di dunia terutama di
negara-negara berkembang, dipengaruhi oleh beberapa faktor, misalnya; latar
belakang atau pengalaman suatu negara, peranannya dalam globalisasi dunia,
Universitas Sumatera Utara
kemunduran dalam pembangunan ekonomi, tuntutan terhadap perubahan tingkat
pelayanan masyarakat, tanda-tanda adanya disintegrasi di beberapa negara, dan yang
terakhir, banyaknya kegagalan yang dialami oleh pemerintahan sentralistis dalam
memberikan pelayanan masyarakat yang efektif (Sidik 2002).
Dengan telah diterbitkannya UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah telah terjadi berbagai perubahan mendasar dalam pengaturan pemerintahan
daerah di Indonesia. Konsekuensinya adalah perlunya dilakukan penataan terhadap
berbagai elemen yang berkaitan dengan Pemerintah Daerah sebagai manifestasi dari
otonomi daerah.
Berkaitan dengan hal tersebut di atas, kehadiran UU No. 32 Tahun 2004
memberikan otonomi kepada daerah kabupaten dan kota untuk membentuk dan
melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakatnya. Kondisi ini
mendorong upaya partisipasi masyarakat yang akan mempengaruhi komponen
kualitas pemerintahan lainnya dan akhirnya menyebabkan terjadinya orientasi
pemerintah pada tuntutan dan pelayanan publik. Dalam kenyataannya, pemerintah
sendiri perlu menstimulir pembangunan ekonomi melalui APBN.
Secara umum diyakini desentralisasi fiskal akan meningkatkan kesejahteraan
masyarakat. Pendapat ini dilandasi oleh pandangan yang menyatakan kebutuhan
masyarakat daerah terhadap pendidikan dan barang publik pada umumnya akan
terpenuhi dengan lebih baik dibandingkan bila langsung diatur oleh pemerintah pusat.
Namun kecenderungan ke arah tersebut tidak nampak karena hingga saat ini sebagian
Universitas Sumatera Utara
besar Pemerintah Daerah (Pemda dan DPRD) Kota dan Kabupaten di Indonesia
merespons desentralisasi fiskal dengan menggenjot kenaikan PAD melalui pajak dan
restribusi tanpa diimbangi peningkatan efektivitas pengeluaran APBD serta
dampaknya terhadap pertumbuhan ekonomi.
PP 58 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, merupakan salah
satu peraturan operasional dalam implementasi Otonomi Daerah, setelah era
reformasi tata kelola keuangan negara/daerah yang ditandai dengan disahkannya
paket undang-undang bidang keuangan negara. PP ini telah mendorong Daerahdaerah untuk melakukan perubahan dan perbaikan dalam manajemen dan
pengelolaan keuangan Daerah. Dengan manajemen Keuangan Daerah yang sehat
diharapkan transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah di bidang keuangan
akan lebih terukur. Upaya ini harus mendapat dukungan dari semua pihak karena
merupakan salah satu tuntutan reformasi yang menekankan pada upaya
penyelenggaraan
pemerintahan
yang
bersih
(clean
government)
dan
tata
pemerintahan yang baik (good governance). PP ini juga telah melahirkan regulasi
baru sebagai aturan pelaksanaannya karena adanya pasal kunci dalam PP 58/2005
yaitu pasal 154, yang berbunyi:
“Ketentuan lebih lanjut tentang pengelolaan keuangan daerah diatur dengan
peraturan Menteri Dalam Negeri.”
Universitas Sumatera Utara
Oleh karena itu, lahirlah Permendagri No. 13 tahun 2006 tentang Pedoman
Pengelolaan Keuangan Daerah, sebagai pengganti Kepmendagri No. 29 tahun 2002
tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan
Daerah Serta..... Permendagri No. 13 ini merupakan pedoman umum bagi pemerintah
daerah di dalam melaksanakan tata kelola keuangannya. Daerah masih mempunyai
banyak pekerjaan rumah yaitu harus menyusun aturan pelaksanaannya disesuaikan
dengan kondisi dan karakteristik daerah, dalam bentuk Perda Pokok-Pokok
Pengelolaan Keuangan Daerah dan berbagai Peraturan Kepala Daerah terkait dengan
implementasinya.
2.2.
Penerimaan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah
Dalam rangka upaya untuk penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan
kepada masyarakat pemerintah pusat dan pemerintah daerah merupakan suatu
kesatuan yang tidak dapat dipisahkan. Dalam hal ini misi utama otonomi daerah
bukan sekedar keinginan untuk melimpahkan kewenangan dan pembiayaan dari
pemerintah pusat ke pemerintah daerah, tetapi yang lebih penting adalah keinginan
untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pengelolaan sumber daya keuangan
daerah dalam rangka meningkatkan kesejahteraan dan pelayanan kepada masyarakat.
Otonomi daerah telah memberikan harapan dan peluang baru untuk
penanggulangan
kemiskinan.
Otonomi
Daerah
memungkinkan
peningkatan
penanggulangan kemiskinan karena menghadapi jarak spasial maupun temporal yang
lebih dekat dengan penduduk miskin itu sendiri.
Universitas Sumatera Utara
Undang-undang
No.
32
tahun
2004
tentang
pemerintahan
daerah
menerangkan bahwa pemerintahan kabupaten/kota memiliki urusan wajib yang
menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang terdiri dari
perencanaan dan pengendalian pembangunan; perencanaan, pemanfaatan, dan
pengawasan tata ruang; peyelengaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
penyediaan
sarana
dan
prasarana
umum;
penanganan
bidang
kesehatan;
penyelenggaran pendidikan; penanggulangan masalah sosial; pelayanan bidang
ketenagakerjaan; fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
pengendalian lingkungan hidup; pelayanan pertanahan; pelayanan kependudukan dan
catatan sipil; pelayanan administrasi umum pemerintahan; pelayanan administrasi
penanaman modal; penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan urusan wajib
lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan. Urusan lainnya yang
bersifat pilihan meliputi urusan pemerintahan secara nyata ada dan berpotensi untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi
unggulan daerah yang bersangkutan.
Untuk mendukung urusan pemerintah daerah tersebut maka pemerintah
daerah membuat perencanaan yang akan menghasilkan anggaran pendapatan belanja
daerah. Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) adalah merupakan gambaran
dari kebijakan pemerintah daerah dalam mengelola pemenuhan kebutuhan
masyarakat dan operasionalisasi struktur yang mendukungnya. Pemerintah daerah
yang lebih dekat dengan konstituennya selayaknya mampu mengenali kebutuhan
Universitas Sumatera Utara
akan daerahnya. Anggaran adalah pernyataan tentang perkiraan penerimaan dan
pengeluaran yang diharapkan terjadi dalam sebuah rentang waktu tertentu dimasa
yang akan datang serta realisasinya di masa lalu.
Di dalam anggaran pendapatan belanja tersebut terdapat sisi penerimaan
daerah yang merupakan sejumlah dana yang digunakan untuk mendukung urusan
pemerintah daerah. Penerimaaan daerah tersebut terdiri dari dana yang didapat oleh
daerah yang bersangkutan dan dana yang berasal dari anggaran pendapatan belanja
negara. Penerimaan daerah dibagi menurut lima kelompok seperti yang tertera di
bawah ini :
2.2.1.
Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Lalu
Merupakan sisa lebih perhitungan tahun lalu yang digunakan pada anggaran
pendapatan belanja pada tahun berikutnya.
2.2.2.
Pendapatan Asli Daerah
Penerimaan yang diperoleh daerah dari sumber-sumber dalam wilayahnya
sendiri yang dipungut berdasarkan peraturan-peraturan daerah sesuai dengan
peraturan perundang-undanagn yang berlaku. Pendapatan asli terdiri dari :
a) Pajak Daerah
Iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah
tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang digunakan untuk
membiayai penyelenggaraan pemerintah daerah dan pembangunan daerah
Universitas Sumatera Utara
b) Retribusi Daerah
Retribusi daerah adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau
pemberian izin tertentu yang harus disediakan dan diberikan oleh pemerintah
daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan
c) Hasil Perusahaan Milik Daerah dan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah
Lainnya yang Dipisahkan
Hasil ini berupa penerimaan laba bersih dari Badan Usaha Milik Daerah yang
terdiri dari laba bersih bank pembangunan daerah, perusahaan air minum,
bagian laba bersih perusahaan daerah lainnya dan penyertaan modal daerah
kepada perusahaan.
d) Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah
Merupakan pendapatan yang berasal dari sumber-sumber yang tidak masuk
dalam komponen PAD lainnya seperti penjualan barang milik daerah, jasa
giro, sumbangan pihak ke tiga dan pendapatan lain-lain
2.2.3.
Dana Perimbangan
Dana perimbangan adalah dana yang berasal dari penerimaan anggaran
pendapatan belanja negara yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai
kebutuhan daerah dalam rangka desentralisasi. Dana perimbangan ini terdiri dari :
a) Dana Bagi Hasil
Dana yang bersumber dari hasil pajak dan sumber daya alam. Hasil pajak
terdiri dari Pajak Bumi dan Bangunan, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan
Universitas Sumatera Utara
Bangunan dan pajak penghasilan PPh 25, PPh 29 dan PPh 21. Dana berasal
sumber daya alam yang terdiri dari kehutanan, pertambangan umum,
perikanan, dan pertambangan
b) Dana Alokasi Umum
Dana Alokasi Umum adalah dana yang berasal dari APBN yang dialokasikan
dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antar daerah untuk
membiayai kebutuhan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan desentralisasi
c) Dana Alokasi Khusus
Dana Alokasi khusus merupakan dana yang berasal dari APBN yang
dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan tertentu.
2.2.4.
Lain-lain Pendapatan yang Sah
Pendapatan ini terdiri dari pendapatan hibah dari luar negeri yang dilakukan
oleh pemerintah dan pendapatan Dana Darurat yang berasal dari APBN yang
digunakan untuk kepentingan darurat seperti bencana atau peristiwa luar biasa.
2.2.5.
Pinjaman Daerah
Transaksi yang menyebabkan daerah menerima uang atau manfaat bernilai
uang yang menyebabkan daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar
kembali.
Berikut merupakan struktur dari anggaran pendapatan belanja daerah yang
dikelompokkan ke dalam sisi penerimaan.
Universitas Sumatera Utara
Tabel 1. Struktur Anggaran Pendapatan Belanja Daerah Pada Sisi Penerimaan
A. PENERIMAAN
1.
2.
Bagian Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Lalu
Pendapatan Asli Daerah
Pajak Daerah
Retribusi Daerah
Bagian Laba Usaha Daerah
Penerimaan PAD lainnya
3.
Dana Perimbangan
Bagi Hasil Pajak
Bagi Hasil Bukan Pajak
Dana Alokasi Umum
Dana Alikasi Khusus
4.
Penerimaan Lainnya
5.
Pinjaman Pemerintah
Sumber : Statistik Keuangan Daerah, 2002
Penerimaan APBD ini merupakan sumber-sumber keuangan daerah dalam
rangka melaksanakan kewajibannya. Sejak berlakunya Undang-undang No. 22 tahun
1999 tentang pemerintahan daerah dan No. 25 tentang perimbangan keuangan antara
pemerintah pusat dan pemerintahan daerah, maka pada tanggal 1 Januari 2001,
pemerintah daerah memiliki kewenangan yang lebih luas dalam memdapatkan
sumber-sumber pembiayaan, baik yang berasal dari daerah itu sendiri maupun dana
yang berasal dari luar daerah. Kebutuhan masyarakat yang meningkat telah
mendorong pemerintah daerah untuk mengupayakan peningkatan penerimaan daerah.
Universitas Sumatera Utara
Elemen-elemen pada penerimaan daerah dapat digunakan secara penuh oleh daerah
sesuai dengan kebutuhan dan prioritas daerah yang bersangkutan.
Otonomi daerah telah memberikan harapan dan peluang baru untuk
penanggulangan kemiskinan. Dengan penerimaan APBD yang lebih besar diharapkan
pemerintah dapat mengalokasikan penerimaan ini ke dalam pengeluaran pemerintah
dengan lebih efektif. Di dalam anggaran pendapatan belanja daerah, selain terdapat
sisi penerimaan daerah juga terdapat sisi pengeluaran daerah pada tabel 2.
Universitas Sumatera Utara
Tabel 2. Struktur Anggaran Pendapatan Belanja Daerah pada Sisi Pengeluaran
B. PENGELUARAN
6.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.
6.7.
6.8.
6.9.
6.10.
Belanja Rutin
Belanja Pegawai
Belanja Barang
Belanja Pemeliharaan
Belanja Perjalanan Dinas
Belanja Lain-lain
Angsuran Pinjaman/Utang dan Bunga
Belanja Pensiun
Ganjaran/Subsidi
Pengeluaran tidak termasuk Bagian Lain
Pengeluaran Tidak Tersangka
7.
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
7.6.
7.7.
7.8.
7.9.
7.10.
7.11.
Belanja Pembangunan
Industri
Pertanian dan Kehutanan
Sumberdaya Air dan Kehutanan
Tenaga Kerja
Perdagangan, Peng.Usaha Daerah, Keuangan dan Koperasi
Transportasi, Meteorology, dan Geofisika
Pertambangan dan Energi
Pariwisata, Pos dan Telekomunikasi
Pembangunan Daerah dan Transmigrasi
Lingkungan Hidup dan Tata Ruang
Pendidikan, Kebudayaan, Kepercayaan Terhadap Tuhan YME, Pemuda dan
Olahraga
7.12. Kependudukan dan Keluarga Berencana
7.13. Kesehatan, Kesejahteraan Sosial, Peranan Wanita, Anak dan Remaja
7.14. Perumahan dan Pemukiman
7.15. Agama
7.16. Ilmu Pengetahuan dan Teknologi
7.17. Hukum
7.18. Aparatur Pemerintah dan Pengawasan
7.19. Politik, Penerangan, dan Pengawasan, Komunikasi dan Media Massa
7.20. Keamanan dan Ketertiban Umum
7.21. Subsidi Pembangunan Kepada Daerah Bawahan
Sumber : Statistik Keuangan Daerah, 2002
Universitas Sumatera Utara
Pemerintah merupakan salah satu pelaku ekonomi yang penting di dalam
Pemerintah merupakan salah satu pelaku ekonomi yang penting di dalam
perekonomian. Dalam arti luas, kegiatan pemerintah bukan saja berkaitan dengan
penyelenggaraan pemerintah, tetapi juga berpartisipasi secara aktif dalam kegiatan
kegiatan ekonomi baik yang bersifat langsung melalui penyelenggaraan Badan Usaha
Milik Daerah maupun yang bersifat tidak langsung berupa kebijakan keuangan. Dari
sisi pembelanjaan, pemerintah berperan sebagai produsen juga merangkap sebagai
konsumen. Peran itu ditunjukkan bukan saja oleh jumlah pengeluarannya yang besar,
tetapi juga oleh strukturnya, baik melalui pengeluaran rutin maupun pembangunan.
Pengeluaran rutin sebagai salah satu unsur penggerak kegiatan ekonomi
regional melalui proses multiplier diharapkan mampu memberikan stimulasi terhadap
peningkatan laju pertumbuhan ekonomi, pengembangan dunia usaha, perluasan
tenaga kerja, serta pemerataan kegiatan dan hasil-hasil pembangunan. Sedangkan,
belanja pembangunan merupakan investasi pemerintah daerah yang ikut serta dalam
menggerakkan roda pembangunan, secara langsung juga ikut mempengaruhi laju
pertumbuhan domestik regional bruto dalam perekonomian regional (BPS Provinsi
Sumatera Utara, 2003).
Suparmoko, 1984 di dalam buku Barata dan Trihartanto, 2004 menjelaskan
bahwa pengeluaran dapat ditinjau dari beberapa segi :
1. Pengeluaran merupakan investasi, yakni sebagai penambah kekuatan dan
ketahanan ekonomi pada masa yang akan datang.
Universitas Sumatera Utara
2. Pengeluaran yang secara langsung dapat memberikan kegembiraan dan
kesejahteraan kepada masyarakat.
3. Pengeluaran yang merupakan penghematan untuk pengeluaran yang akan datang.
4. Pengeluaran untuk menyediakan kesempatan kerja yang lebih banyak dan
penyebaran daya beli yang kebih luas.
Di dalam penyusunan anggaran, diperlukan asumsi-asumsi dan batasanbatasan agar anggaran tersebut dapat dipergunakan sebagai alat untuk meramalkan
pencapaian sasaran yang ditentukan lebih awal. Sasaran ini diharapkan dapat dicapai
melalui proyeksi serta penyusunan kriteria program yang terpilih. Secara keseluruhan
dari pengeluaran pemerintah serta instrument yang dipilih untuk melaksanakan
sasaran tersebut, menurut Kunarjo, 2002 dapat dilihat dari klasifikasi di tabel 3.
Universitas Sumatera Utara
Tabel 3. Sasaran dan Instrumen dalam Pengeluaran Pemerintah
Sasaran
1. Penyediaan
kebutuhan
masyarakat
2. Distribusi
pendapatan
a. Antar
Masyarakat
Pendekatan
Pendekatan Sosial
Politik
Instrumen
Melakukan investasi untuk
produksi barang dan jasa yang
dibutuhkan oleh masyarakat.
Pendekatan Sosial
Masyarakat
Memberikan subsidi secara
langsung maupun tidak langsung
penyediaan barang dan jasa yang
dibutuhkan oleh masyarakat yang
berpendapatan rendah.
b. Antar Daerah
Pendekatan Sosial
Politik
Melakukan investasi lebih banyak
di daerah/provinsi masih
terbelakang.
Mengurangi atau menambah
pengeluaran pemerintah; mengubah
komposisi pengeluaran.
Melakukan investasi pada bidang
prasarana seperti jalan, kelistrikan,
perhubungan dsb.
Membangun industri yang padat
karya; meningkatkan pendidikan
formal dan non formal
3. Stabilitas
Ekonomi
Pendekatan Ekonomi
4. Pertumbuhan
Pendekatan Ekonomi
5. Kesempatan
Kerja
Pendekatan Ekonomi
Universitas Sumatera Utara
2.3.
Kesejahteraan Masyarakat
Kesejahteraan masyarakat merupakan gambaran dari taraf hidup masyarakat
dalam suatu daerah tertentu. Kesejahteraan masyarakat ini merupakan hasil dari
proses pembangunan yang dilakukan di daerah tersebut. Sebagian dari usaha
pemerintah untuk menyejahterakan masyarakatnya adalah dengan penyediaan sarana
dan prasarana untuk kelompok masyarakat miskin. Hal ini dilakukan pemerintah
dengan membangun infrastruktur seperti jalan, peyediaan air bersih, sarana kesehatan
dan sarana pendidikan.
Kesejahteraan rakyat umumnya berkaitan dengan masalah kesehatan,
pendidikan, angkatan kerja, pengeluaran dan perumahan masyarakat di suatu daerah.
Indikator kesejahteraan rakyat merupakan serangkaian informasi yang dikeluarkan
oleh
Badan
Pusat
Statistik
yang
menggambarkan
tentang
perkembangan
kesejahteraan suatu masyarakat yang dipublikasikan setiap tahunnya. Indikator
kesejahteraan tersebut umumnya terdiri dari indikator kesehatan, pendidikan,
angkatan kerja, pengeluaran dan Perumahan. Berikut masing-masing penjelasan
indikator kesejahteraan rakyat tersebut :
2.3.1.
Indikator Kesehatan
Kesehatan merupakan faktor yang cukup penting, kaitannya dengan masalah
sumber daya manusia, sebagai salah satu modal pembangunan. Tingkat kesehatan
yang semakin baik akan menghasilkan kualitas manusia yang lebih baik, yang pada
Universitas Sumatera Utara
gilirannya akan meningkatkan produktifitas. Indikator yang dapat digunakan untuk
menggambarkan tingkat kesehatan di suatu daerah umumnya seperti di bawah :
a) Tingkat Kelahiran
Tingkat kelahiran yang rendah menunjukkan kesadaran masyarakat akan
kesehatan. Hal ini berkaitan dengan semakin banyak jumlah anak maka semakin
besar pengeluaran untuk membesarkan anak dengan sehat.
b) Tingkat Kematian Bayi
Dengan semakin baiknya kondisi kesehatan bayi maka akan berpengaruh
terhadap rendahnya angka kematian bayi maka peluang bayi untuk hidup lebih
lama semakin tinggi.
c) Angka Kematian Ibu
Angka kematian ibu, berkenaan dengan penolong kelahiran dan tingkat pelayanan
kesehatan secara umum.
d) Usia Harapan Hidup
Penduduk yang hidup berumur panjang umumnya memiliki tingkat kesehatan
yang baik.
e) Tingkat Kesakitan Penduduk
Tingkat Kesakitan Penduduk merupakan tingkat keluhan penduduk terhadap
kesehatannya. Semakin banyak jumlah keluhan ini maka semakin buruk
kesehatan di daerah tersebut.
Universitas Sumatera Utara
f) Sarana Kesehatan
Sarana kesehatan merupakan gambaran jumlah rumah sakit pemerintah dan
rumah sakit swasta beserta kapasiatas tempat tidurnya. Jumlah Puskesmas,
Puskesmas Pembantu, Balai Pengobatan dan Posyandu.
g) Tenaga Kesehatan
Tenaga Kesehatan menggambarkan jumlah Dokter Umum, Dokter Gigi, Dokter
Spesialis, Bidan dan Perawat.
2.3.2.
Indikator Pendidikan
Pendidikan erat kaitannya dengan pengembangan pengetahuan, keahlian
dan keterampilan dari penduduk maupun tenaga kerja dalam proses pembangunan.
Jika dikaitkan dengan pembangunan maka pendidikan disebut sebagi modal manusia
dan pengeluaran terhadap pendidikan tersebut disebut sebagai investasi dalam modal
manusia. Beberapa indikator yang menyangkut pendidikan antara lain :
a) Tingkat Partisipasi Pendidikan
Tingkat partisipasi pendidikan merupakan informasi yang menggambarkan
seberapa banyak jumlah penduduk yang menyadari akan pentingnya pendidikan.
b) Tingkat Buta Huruf
Tingginya tingkat partisipasi penduduk terhadap pendidikan erat kaitannya
dengan jumlah penduduk yang buta huruf.
Universitas Sumatera Utara
c) Tingkat Pendidikan
Tingkat pendidikan merupakan informasi yang menggambarkan tingkat sekolah
tertinggi yang ditamatkan oleh masing-masing penduduk. Semakin tinggi jumlah
penduduk minimal tamat sekolah menengah umum maka akan menggambarkan
tingkat sumber daya manusia yang cukup tinggi juga di daerah tersebut.
d) Ketersedian Sarana Pendidikan
Ketersedian sarana pendidikan merupakan informasi yang menggambarkan
seberapa banyak jumlah sarana pendidikan yang ada di daerah tersebut. Sarana
pendidikan tersebut berupa jumlah SD dan setingkatnya, SMP dan setingkatnya,
SMU dan setingkatnya serta jumlah perguruan tinggi.
2.3.3.
Indikator Angkatan Kerja
Angkatan kerja adalah mereka yang berumur sepuluh tahun ke atas dan
mempunyai pekerjaan dan paling sedikit bekerja selama 1 jam seminggu atau mereka
yang tidak bekerja karena suatu sebab seperti petani yang sedang menunggu panen,
pegawai yang sedang sakit, atau pekerja bebas profesional yang sedang menunggu
pekerjaan dan seseorang yang sedang mencari pekerjaan (BPS Sumatera Utara,
2003). Indikator yang dapat digunakan untuk menggambarkan tingkat angkatan kerja
di suatu daerah umumnya seperti di bawah :
Universitas Sumatera Utara
a) Penduduk berdasarkan kegiatan Pekerjaan
Dalam hal ini keterangan yang di informasikan adalah jumlah penduduk
berdasarkan kegiatanya. Kegiatanya tersebut terdiri dari penduduk yang bekerja,
sedang mencari pekerjaan, sekolah, mengurus rumah tangga.
b) Angkatan Kerja dan Pendidikan Tertinggi yang Ditamatkan
Informasi yang diterangkan adalah jumlah penduduk yang merupakan angkatan
kerja yang dikategorikan berdasarkan pendidikan tertinggi yang ditamatkan serta
informasi yang menerangkan jumlah angkatan kerja yang belum pernah
merasakan sekolah.
c) Angkatan Kerja dan Lapangan Usaha Utama
Informasi yang diberikan adalah jumlah penduduk menurut lapangan usaha yang
terdiri dari pertanian; pertambangan dan penggalian; industri, listrik, gas, dan air;
konstruksi; perdagangan; angkutan dan komunikasi; keuangan; jasa dan lainnya.
d) Angkatan Kerja Berdasarkan Status Pekerjaan Utama
Informasi yang diberikan adalah informasi yang menggambarkan angkatan kerja
berdasarkan status pekerjaan utama yang terdiri dari berusaha sendiri tanpa
bantuan orang lain, berusaha dengan dibantu anggota rumah tangga/buruh tidak
tetap, Berusaha dengan buruh tetap, Buruh/karyawan/pekerja dibayar, Pekerja
bebas di pertanian dan pekerja bebas di non pertanian
Universitas Sumatera Utara
e) Pengangguran
Pengangguran merupakan penduduk yang tergolong pada angkatan kerja tetapi
belum mendapatkan pekerjaan. Informasi pengangguran ini di rinci menurut
tingkat pendidikan yang ditamatkan.
2.3.4.
Indikator Pengeluaran
Indikator Pengeluaran merupakan informasi yang menggambarkan tentang
pengeluaran penduduk rata-rata per kapita sebulan. Pengeluaran ini merupakan ratarata biaya yang dikeluarkan rumahtangga selama sebulan untuk konsumsi makanan
maupun bukan makanan dibagi dengan banyaknya anggota rumah tangga. Informasi
lain yang adalah persentase pengeluaran menurut dan golongan pengeluaran per
kapita sebulan.
2.3.5.
Perumahan dan Lingkungan
Informasi yang diberikan adalah informasi yang menggambarkan tentang
persentase rumahtangga menurut dan luas lantai, jenis dinding terbanyak, jenis atap
terbanyak, jenis lantai terluas, sumber penerangan, fasilitas air minum, sumber air
minum, tempat buang air besar.
2.4.
Kemiskinan
Orang miskin umumnya terjerat ke dalam apa yang disebut ”lingkaran
kemiskinan”. Menurut Nurkse, lingkaran kemiskinan mengandung arti deretan
melingkar kekuatan-kekuatan yang satu sama lain beraksi dan sedemikian rupa
Universitas Sumatera Utara
sehingga menempatkan orang miskin tetap berada dalam keadaan melarat. Orang
miskin, misalnya, dalam kondisi kurang makan; karena kurang makan, kesehatannya
menjadi buruk; karena fisiknya lemah kapasitas kerjanya rendah penghasilannya pun
rendah dan itu berarti ia miskin, akhirnya ia tidak akan mempunyai cukup makan; dan
seterusnya.
Bila keadaan seperti ini dikaitkan dengan kondisi negara/daerah maka secara
keseluruhan dapat dikemas kedalam dalil yang disebut oleh Nurkse yakni ”a poor
country is poor because it is poor” yang artinya negara menjadi miskin karena negara
tersebut miskin. Dalam hal ini Nurkse mengisyaratkan bahwa kemiskinan adalah
sebab sekaligus akibat.
Produktifitas
Rendah
Produktifitas
Rendah
Kurang
Modal
Pendapatan
Rendah
Kurang
Modal
Pendapatan
Rendah
Investasi
Rendah
Permintaan
Rendah
Investasi
Rendah
Tabungan
Rendah
Sisi Penerimaan
Sisi Penawaran
Gambar 2. Lingkaran Kemiskinan Sisi Penerimaan dan Sisi Penawaran Nurkse
Universitas Sumatera Utara
Dalam skala daerah, lingkaran kemiskinan berasal dari fakta bahwa
produktifitas total di daerah miskin sangat rendah sebagai akibat kekurangan modal,
pasar yang tidak sempurna, dan keterbelakangan ekonomi. Lingkaran kemiskinan
tersebut kalau dilihat dari sudut permintaan dapat dijelaskan sebagai berikut :
rendahnya tingkat pendapatan menyebabkan tingkat permintaan menjadi rendah,
sehingga pada gilirannya tingkat investasi pun rendah. Tingkat investasi yang rendah
kembali menyebabkan modal kurang dan produktifitas rendah. Produktifitas rendah
tercermin di dalam pendapatan yang rendah. Pendapatan rendah berarti tingkat
tabungan juga rendah. Tingkat tabungan rendah menyebabkan tingkat investasi
rendah dan kekurangan modal. Kekurangan modal pada gilirannya bermuara pada
produktivitas yang rendah.
Lingkaran kemiskinan yang lain juga menyangkut keterbelakangan manusia
dan sumber daya alam. Pengembangan sumber daya alam di suatu daerah tergantung
pada kemampuan produktif manusianya. Jika penduduknya terbelakang dan buta
huruf, langka akan kemampuan teknik, pengetahuaan dan aktifitas kewiraswastaan,
maka sumber-sumber alam akan tetap terbengkalai, kurang dan bahkan salah guna.
Pada pihak lain, keterbelakangan sumber alam ini menyebabkan keterbelakangan
manusia. Keterbelakangan sumber alam, karena itu, merupakan sebab dan sekaligus
akibat keterbelakangan manusia.
Konsep
kemiskinan
memiliki
keragaman
dalam
sudut
pandangnya.
Kemiskinan bisa dilihat dari ketidakmampuan memenuhi kebutuhan konsumsi dasar
Universitas Sumatera Utara
dan memperbaiki keadaan, kurangnya kesempatan berusaha, hingga pengertian yang
lebih luas yang memasukkan aspek sosial dan budaya. Tetapi pada umumnya,
kemiskinan erat kaitannya dengan materi yang dimiliki oleh penduduk atau
masyarakat. Dengan pengertian ini, maka seseorang masuk dalam kategori miskin
apabila tidak mampu memenuhi standar minimum kebutuhan pokok untuk dapat
hidup secara layak. Dengan konsep ini, penduduk yang termasuk pada kategori
miskin, yakni apabila penduduk tersebut tidak mampu memenuhi standar minimum
kebutuhan pokok untuk dapat hidup secara layak.
Pengertian kemiskinan menurut Sumodiningrat (1998) dapat diklasifikasikan
ke dalam lima kelas yakni :
1. Kemiskinan Absolut
Kemiskinan absolut terjadi jika tingkat pendapatan penduduk tidak cukup untuk
memenuhi kebutuhan hidup minimum antara lain kebutuhan pangan, sandang,
kesehatan, perumahan, dan pendidikan yang diperlukan untuk hidup dan bekerja.
2. Kemiskinan Relatif
Kemiskinan relatif terjadi jika tingkat pendapatan penduduk di atas garis
kemiskinan, namun relatif lebih rendah bila dibandingkan dengan pendapatan
masyarakat sekitarnya.
Universitas Sumatera Utara
3. Kemiskinan Kultural
Kemiskinan kultural mengacu pada sikap seseorang atau masyarakat yang
disebabkan oleh faktor budaya untuk tidak mau berusaha memperbaiki tingkat
kehidupannya meskipun ada usaha dari pihak luar untuk membantunya.
4. Kemiskinan Kronis
Kemiskinan kronis disebabkan oleh kondisi sosial budaya yang mendorong sikap
dan kebiasaan hidup masyarakat yang tidak produktif ditambah dengan
keterbatasan sumber daya dan keterisolasian daerah dan tidak mendukungnya
sumber daya alam serta rendahnya taraf pendidikan, kesehatan, keterbatasan
lapangan pekerjaan dan ketidakberdayaan masyarakat dalam mengikuti ekonomi
pasar.
5. Kemiskinan Sementara
Kemiskinan sementara, terjadi akibat perubahan siklus ekonomi dari kondisi
normal ke krisis ekonomi, perubahan kondisi alam yang tekait dengan petani atau
nelayan serta terjadinya bencana alam atau dampak dari kebijakan tertentu yang
menyebabkan terjadinya penurunan tingkat kesejahteraan suatu masyarakat.
Kemiskinan merupakan sebuah kondisi yang berada di bawah garis nilai
standar kebutuhan minimum, baik untuk makanan dan non makanan. Garis nilai
standar kebutuhan minimum disebut juga garis kemiskinan (poverty line) atau batas
kemiskinan (poverty threshold). Garis kemiskinan tersebut adalah sejumlah rupiah
yang diperlukan oleh setiap individu untuk dapat membayar kebutuhan makanan
Universitas Sumatera Utara
setara 2100 kilo kalori per orang per hari dan kebutuhan non-makanan yang terdiri
dari perumahan, pakaian, kesehatan, pendidikan, transportasi, serta aneka barang dan
jasa lainnya (BPS, 2002).
Pengertian kemiskinan menurut Friedman didefinisikan dari segi pendapatan
dalam bentuk uang ditambah dengan keuntungan-keuntunan non-material yang
diterima oleh seseorang. Kemiskinan adalah ketidaksamaan kesempatan untuk
mengakumulasikan dasar kekuasaan sosial. Dasar kekuasaan sosial meliputi modal
produktif atau aset (tanah, perumahan, alat produksi, kesehatan); sumber keuangan
(pekerjaan, kredit); organisasi sosial dan politik yang dapat digunakan untuk
mencapai kepentingan bersama (koperasi, partai politik, organisasi sosial); jaringan
sosial untuk memperoleh pekerjaan, barang, dan jasa; pengetahuan dan keterampilan,
dan informasi yang berguna untuk kemajuan hidup
Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional mendefinisikan kemiskinan
sebagai kondisi dimana seseorang atau sekelompok orang, laki-laki dan perempuan,
tidak
mampu
memenuhi
hak-hak
dasarnya
untuk
mempertahankan
dan
mengembangkan kehidupan yang bermartabat. Hak-hak dasar tersebut antara lain,
terpenuhinya kebutuhan pangan, kesehatan, pendidikan, pekerjaan, perumahan, air
bersih, pertanahan, sumberdaya alam dan lingkungan hidup, rasa aman dari
perlakukan atau ancaman tindak kekerasan dan hak untuk berpartisipasi dalam
kehidupan sosial-politik, baik bagi perempuan maupun laki-laki (BAPPENAS, 2004)
Universitas Sumatera Utara
Untuk mewujudkan hak-hak dasar masyarakat miskin ini, BAPPENAS
menggunakan beberapa pendekatan utama antara lain :
1. Pendekatan kebutuhan dasar (basic needs approach)
Sudut pandang pendekatan kebutuhan dasar yakni dengan melihat kemiskinan
sebagai suatu ketidakmampuan seseorang, keluarga dan masyarakat dalam
memenuhi kebutuhan minimum, yang terdiri dari pangan, sandang, papan,
pelayanan kesehatan, pendidikan, penyediaan air bersih dan sanitasi.
2. Pendekatan pendapatan (income approach)
Melalui pendekatan pendekatan pendapatan ini, kemiskinan disebabkan oleh
rendahnya penguasaan asset, dan alat-alat produktif seperti tanah dan lahan
pertanian atau perkebunan, sehingga secara langsung mempengaruhi pendapatan
seseorang dalam masyarakat.
3. Pendekatan kemampuan dasar (human capability approach)
Pendekatan kemampuan dasar ini, menilai kemiskinan sebagai keterbatasan
kemampuan dasar seperti kemampuan membaca dan menulis untuk menjalankan
fungsi minimal dalam masyarakat.
4. Pendekatan objective and subjective.
Pendekatan obyektif atau sering juga disebut sebagai pendekatan kesejahteraan
(the welfare approach) menekankan pada penilaian normatif dan syarat yang
harus dipenuhi agar keluar dari kemiskinan.
Universitas Sumatera Utara
Dari pendekatan-pendekatan tersebut, kemudian BAPPENAS menguraikan
indikator-indikator kemiskinan seperti yang terlihat dibawah ini :
1.
Terbatasnya kecukupan dan mutu pangan, dilihat dari stok pangan yang
terbatas, rendahnya asupan kalori penduduk miskin dan buruknya status gizi
bayi, anak balita dan ibu.
2.
Terbatasnya akses dan rendahnya mutu layanan kesehatan disebabkan oleh
kesulitan mandapatkan layanan kesehatan dasar, rendahnya mutu layanan
kesehatan dasar, kurangnya pemahaman terhadap perilaku hidup sehat, dan
kurangnya layanan kesehatan reproduksi; jarak fasilitas layanan kesehatan yang
jauh, biaya perawatan dan pengobatan yang mahal.
3.
Terbatasnya akses dan rendahnya mutu layanan pendidikan yang disebabkan
oleh kesenjangan biaya pendidikan, fasilitas pendidikan yang terbatas, biaya
pendidikan yang mahal, kesempatan memperoleh pendidikan yang terbatas,
tingginya beban biaya pendidikan baik biaya langsung maupun tidak langsung.
4.
Terbatasnya kesempatan kerja dan berusaha, lemahnya perlindungan terhadap
aset usaha, dan perbedaan upah serta lemahnya perlindungan kerja terutama
bagi pekerja anak dan pekerja perempuan seperti buruh migran perempuan dan
pembantu rumahtangga.
5.
Terbatasnya akses layanan perumahan dan sanitasi. Masyarakat miskin yang
tinggal di kawasan nelayan, pinggiran hutan, dan pertanian lahan kering
Universitas Sumatera Utara
kesulitan memperoleh perumahan dan lingkungan permukiman yang sehat dan
layak.
6.
Terbatasnya akses terhadap air bersih. Kesulitan untuk mendapatkan air bersih
terutama disebabkan oleh terbatasnya penguasaan sumber air dan menurunnya
mutu sumber air.
7.
Lemahnya kepastian kepemilikan dan penguasaan tanah. Masyarakat miskin
menghadapi masalah ketimpangan struktur penguasaan dan pemilikan tanah,
serta ketidakpastian dalam penguasaan dan pemilikan lahan pertanian.
Kehidupan rumah tangga petani sangat dipengaruhi oleh aksesnya terhadap
tanah dan kemampuan mobilisasi anggota keluargannya untuk bekerja di atas
tanah pertanian
8.
Memburuknya kondisi lingkungan hidup dan sumberdaya alam, serta
terbatasnya akses masyarakat terhadap sumber daya alam. Masyarakat miskin
yang tinggal di daerah perdesaan, kawasan pesisir, daerah pertambangan dan
daerah pinggiran hutan sangat tergantung pada sumberdaya alam sebagai
sumber penghasilan;
9.
Lemahnya jaminan rasa aman. Hal ini terkait dengan permasalahan yang terjadi
di daerah konflik
10.
Lemahnya partisipasi. Rendahnya partisipasi masyarakat miskin dalam
perumusan kebijakan juga disebabkan oleh kurangnya informasi baik mengenai
kebijakan yang akan dirumuskan maupun mekanisme perumusan yang
Universitas Sumatera Utara
memungkinkan keterlibatan mereka
11.
Besarnya beban kependudukan yang disebabkan oleh besarnya tanggungan
keluarga dan adanya tekanan hidup yang mendorong terjadinya migrasi.
Bank dunia juga memiliki indikator-indikator kemiskinan yang terlihat seperti di
bawah ini :
1.
Kepemilikan tanah dan modal yang terbatas
2.
Terbatasnya sarana dan prasarana yang dibutuhkan
3.
Pembangunan yang bias di kota
4.
Perbedaan kesempatan di antara anggota masyarakat
5.
Perbedaan sumber daya manusia dan sektor ekonomi
6.
Rendahnya produktivitas
7.
Budaya hidup yang jelek
8.
Tata pemerintahan yang buruk
9.
Pengelolaan sumber daya alam yang berlebihan.
Menurut SMERU (2001) kemiskinan memiliki beberapa dimensi antara lain :
1. Ketidakmampuan memenuhi kebutuhan konsumsi dasar (pangan, sandang dan
papan).
2. Tidak adanya akses terhadap kebutuhan hidup dasar lainnya (kesehatan,
pendidikan, sanitasi, air bersih dan transportasi).
Universitas Sumatera Utara
3. Tidak adanya jaminan masa depan (karena tiadanya investasi untuk pendidikan
dan keluarga).
4. Kerentanan terhadap goncangan yang bersifat individual maupun massal.
5. Rendahnya kualitas sumberdaya manusia dan keterbatasan sumber alam.
6. Tidak dilibatkannya dalam kegiatan sosial masyarakat.
7. Tidak adanya akses terhadap lapangan kerja dan mata pencaharian yang
berkesinambungan.
8. Ketidakmampuan untuk berusaha karena cacat fisik maupun mental.
9. Ketidakmampuan dan ketidakberuntungan sosial (anak telantar, wanita korban
tindak kekerasan rumah tangga, janda miskin, kelompok marjinal dan terpencil)
(Suharto, dkk, 2004).
Menurut Sharp (1996) dari sudut pandang ekonomi ada tiga penyebab kemiskinan
antara lain:
1. Kemiskinan yang muncul karena adanya ketidaksamaan pola kepemilikan sumber
daya yang menimbulkan distribusi pendapatan yang timpang. Penduduk miskin
hanya memilliki sumber daya dalam jumlah terbatas dan kualitasnya rendah.
2. Kemiskinan yang muncul akibat perbedaan dalam kualitas sumber daya manusia.
Kualitas sumber daya yang rendah berarti produktifitasnya rendah, yang pada
gilirannya mendapatkan upah yang rendah. Rendahnya kualitas sumber daya ini
Universitas Sumatera Utara
karena rendahnya pendidikan, nasib yang kurang beruntung, adanya diskriminasi
atau karena keturunan.
3. Kemiskinan yang muncul akibat perbedaan akses dalam modal
Kemiskinan menurut ruang dan waktu dapat dibedakan menurut dua bidang yakni
bidang ekonomi dan bidang sosial. Di dalam bidang ekonomi terdapat akses
terhadap lapangan kerja yakni dengan melihat tingkat kesempatan kerja yang
dapat merefleksikan tingkat penyerapan terhadap angkatan kerja. Akses
berikutnya adalah akses terhadap faktor produksi yang didalamnya terdapat
kemudahan masyarakat dalam mengakses modal usaha yang dapat dilihat dari
ketersediaan lembaga keuangan bank ataupun koperasi simpan pinjam, kemudian
kemudahan masyarakat dalam mengakses modal pasar dengan melihat
ketersediaan pasar di dalam suatu area tertentu dan yang terakhir adalah
kepemilikan aset yakni berupa tanah, tempat usaha seperti warung/toko atau
bengkel dan lain-lain. Di bidang sosial terdapat akses terhadap fasilitas
pendidikan, dengan melihat jumlah sekolah lanjutan tingkat pertama menurut area
tertentu dan akses terhadap fasilitas kesehatan dengan melihat sebaran tingkat
pelayanan publik di bidang kesehatan berdasarkan area tertentu.
Universitas Sumatera Utara
2.4.1.
Ciri dan Faktor yang Mempengaruhi Kemiskinan
Rumah tangga miskin umumya memiliki jumlah rata-rata anggota rumah
tangga yang lebih besar dibandingkan dengan rumah tangga pada rumah tangga yang
tidak tergolong miskin. Data tahun Badan Pusat Statistik tahun 1993 menunjukkan
bahwa jumlah rata-rata anggota rumah tangga miskin mencapai 5.0 orang untuk
daerah perkotaan dan 4.9 orang untuk daerah pedesaan. Sedangkan rata-rata jumlah
anggota rumah tangga tidak miskin masing-masing hanya 4.1 dan 3.9 orang.
Ciri lain yang berhubungan dengan rumah tangga miskin adalah rendahnya
rata-rata tingkat pendidikan kepala rumah tangga. Data Badan Pusat Statistik tahun
1994 memperlihatkan bahwa lebih dari 70 % kepala rumah tangga miskin di
pedesaan tidak tamat sekolah dasar dan kurang dari 25 % lagi hanya berpendidikan
sekolah dasar. Sedangkan untuk daerah perkotaan, terdapat 57 % kepala rumah
tangga tidak menamatkan sekolah dasar dan hanya 31 % yang menamatkan sekolah
dasar.
Dari segi karakteristik lapangan pekerjaan, data makro Badan Pusat Statistik
tahun 1999, menunjukkan bahwa lebih dari 62 % angkatan kerja rumah tangga
miskin bekerja di sektor pertanian, 10 % pada sektor perdagangan, sebagai pedagang
kecil, 7 % pada sektor industri rumah tangga dan 6 % pada jasa. Umumnya, sebagian
besar anggota rumah tangga miskin bekerja pada kegiatan-kegiatan yang memiliki
produktivitas tenaga kerja rendah. Faktanya, angkatan kerja tersebut cenderung
bekerja dengan mengandalkan pekerjaan fisik dengan keterampilan yang minimal.
Universitas Sumatera Utara
Ciri lainnya adalah rendahnya aksesibilitas anggota masyarakat terhadap
sumber-sumber permodalan dan peluang-peluang ekonomi (Siamwall, 1993).
Pendapat
ini
sejalan
dengan
Kasryono
dan
Suryana
(1992)
yang
mengkarakteristikkan keluarga petani miskin, yaitu pada terbatasnya penguasaan aset
produktif seperti lahan dan kapital serta sumber daya manusia yang sebagian besar
rendah.
Menurut Todaro (1998), pengentasan kemiskinan merupakan salah satu dari
tujuan pembangunan. Salah satu tolok ukur yang digunakan untuk mengentaskan
kemiskinan itu ialah tolok ukur yang bersifat ekonomis seperti pendapatan per kapita
namun didukung dengan indikator-indikator sosial non ekonomis. Indikator-indikator
sosial tersebut terdiri dari tingkat pendidikan, tingkat pelayanan kesehatan,
kecukupan kebutuhan akan perumahan dan sebagainya. Sedangkan Jaka Sumanta
(2005) dalam Fenomena Lingkaran kemiskinan Indonesia, menyatakan dalam model
regresinya bahwa persentase penduduk miskin di pengaruhi oleh pendapatan per
kapita, angka melek huruf, Rasio PDRB sektor primer terhadap total PDRB atas
harga konstan, persentase rumah tangga pengguna listrik, rasio penerimaan retribusi
terhadap pajak dalam APBD. Kemudian untuk model indeks kedalaman kemiskinan,
juga dipengaruhi oleh variabel-variabel tersebut di atas.
Universitas Sumatera Utara