02-An-B.APBN-II-2013 Evaluasi Kebijakan Utang Indonesia

Referensi :
R
I
Struktur Utang Indonesia 2013
EN
D
PR
Problem Overview :
TJ
Untuk ukuran negara berkembang, jumlah utang luar negeri pemerintah Indonesia
SE
tergolong tinggi. Bila dilihat dari berbagai indikator, hingga tahun 2011 jumlah utang luar
–
negeri Indonesia belum mencapai taraf yang aman. Rasio rasio stok utang terhadap PDB,
AP
BN
dan rasio stok utang terhadap ekspor masih menunjukkan beban yang tinggi dan
AA
N
ketergantungan terhadap utang luar negeri yang besar.
KS
AN
Policy Question :
Bagaimana struktur utang Indonesia?
2.
Bagimana posisi utang Indonesia secara International?
3.
Bagaimana kebijakan Pemerintah terkait dengan masalah utang di Indonesia?
AR
AN
D
AN
PE
LA
1.
Struktur Utang Indonesia
A
Total utang pemerintah per Oktober 2012 pada angka Rp 1.991,59 triliun. Jumlah
AL
IS
•
AN
G
G
(lihat lampiran : tabel 1. Posisi Utang Pemerintah 2007 – 2012)
tersebut, naik Rp 15,97 triliun dibanding posisi utang periode akhir September
BI
R
O
AN
2012 yang sebesar Rp 1.975,62 triliun. Pada 2008 utang melonjak dari Rp 1.389,41
triliun menjadi Rp 1.636,74 triliun. Namun pada 2009 turun menjadi Rp 1.590,66
triliun. Nah, sejak 2010 utang Indonesia terus naik.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 1
•
Dari total utang pemerintah per akhir Oktober 2012 yang mencapai Rp 1.991,59
triliun, Rp 632,74 triliun berasal dari pinjaman.
•
Sedangkan yang dari surat utang negara (SUN) atau surat berharga negara (SBN) Rp
1.358,85 triliun.
R
I
Pinjaman luar negeri Rp 631,36 triliun dan pinjaman dalam negeri yang hanya Rp
PR
•
D
1,38 triliun. Pinjaman luar negeri terdiri atas pinjaman bilateral Rp 384,36 triliun,
EN
pinjaman multilateral Rp 221,32 triliun, dan pinjaman komersial serta lain-lain Rp
Pada Pos SUN atau SBN, pemerintah sudah menerbitkan surat utang sebesar Rp
SE
•
TJ
25 triliun.
BN
–
1.358,85 triliun yang terdiri atas SBN berdenominasi valas sebesar Rp 248,01 triliun
N
AP
dan SUN berdenominasi rupiah sebesar Rp 1.110,84 triliun.
AN
AA
Posisi International Utang Indonesia
KS
(lihat lampiran : tabel 2. Top 10 Borrowers - External Debt Stock 2011' – World Bank
PE
LA
2013)
daftar 10 negara dengan
AN
Dengan struktur utang tersebut, Indonesia termasuk dalam
D
utang terbesar. Di posisi teratas ada China dengan utang sebesar SD685,4 miliar, lalu Rusia
AR
AN
USD543,0 miliar, ketiga Brasil USD404,3 miliar, keempat Turki USD307,0 miliar, kelima
G
India USD334,3 miliar, keenam Meksiko USD287,0 miliar dan ketujuh Indonesia USD213,5
AL
IS
A
AN
USD124,4 miliar. 1
G
miliar.Lalu ada Ukraina USD134,5 miliar, Rumania USD129,8 miliar dan Kazakhstan
AN
Indikator Beban Utang
R
O
Akumulasi utang publik menimbulkan beban yang harus dibayar pada masa yang akan
BI
datang. Jika tanpa disertai dengan penciptaan pertumbuhan, utang merupakan transfer
dari generasi yang akan datang kepada generasi sekarang. Oleh karenanya, utang
seharusnya digunakan seefektif mungkin sehingga mampu menciptakan pengembangan
kapasitas perekonomian dalam skala yang besar.
1
Sesuai list ‘Top 10 Borrowers-External Debt Stock 2011' dari International Debt Statistic 2013 (The World Bank)
2013.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 2
Pengukuran beban utang bisa melalui indikator stok dan arus (flow) pembayaran. Salah
satu indikator stok yang digunakan, yaitu rasio utang terhadap PDB (Debt to GDP ratio,
D
PR
R
I
DTO)
•
EN
Pada ratio DTO, terdapat penurunan rasio utang terhadap produk domestik bruto
TJ
(PDB). Hal ini bisa mengambarkan produktivitas utang Indonesia yang cukup bisa
•
SE
mendorong PDB.
BN
–
Pada 2000 nilai utang pemerintah Rp 1.234,2 triliun atau 89 persen dari PDB. Angka
AP
itu terus turun. Pada 2005, dengan utang Rp 1.313,5 triliun, porsi utang mulai turun
N
menjadi 47 persen. Kini, per akhir Oktober 2012, porsi utang terhadap PDB menjadi
KS
AN
AA
27,5 persen
LA
Namun, mengingat PDB terlalu makro untuk pengukuran performance pertumbuhan,
PE
indikator utang beban utang ini dapat juga digambarkan dengan rasio External debt stocks
AN
to export dan External debt stocks to GNI .
AR
AN
D
Tabel 1. Rasio Utang Indonesia
Ratio
G
External debt stocks to export (%)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
196.6
146.2
120.9
116.1
104.4
139.7
115.7
99.1
95.6
52.1
39.0
35.7
32.1
34.5
28.4
26.0
AN
G
External debt stocks to GNI (%)
2000
AN
200
AL
IS
250
A
Sumber : International Debt Statistic 2013 (The World Bank) 2013.
External debt stocks to export
(%)
150
BI
R
O
100
External debt stocks to GNI (%)
50
0
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 3
Rasio-rasio beban utang di atas menunjukan bahwa masalah utang telah mengakibatkan
manajemen ekonomi makro menjadi bertambah sulit dengan turunnya besaran ekspor dan
turunnya penerimaan negara.
membuat keseimbangan neraca
D
yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target)
PR
R
I
Realisasi penerimaan negara yang mengalami penurunan (realisasi penerimaan negara
EN
pembayaran dalam APBN terganggu. Pasalnya, belanja negara saat ini masih ditutup dari
SE
TJ
utang. Realisasi penerimaan negara yang tahun 2011 dan 2012 yang dibawah target
AP
BN
–
Efektifitas Utang Luar Negeri
N
Secara teoritis utang luar negeri seharusnya digunakan untuk menciptakan pertumbuhan
AA
ekonomi di atas kapasitas pertumbuhan yang normal. Namun, hasil studi di berbagai
KS
AN
negara tidak ada kesimpulan yang jelas mengenai pengaruh utang terhadap pertumbuhan
LA
ekonomi. Boone (1994 dan 1996) menyimpulkan bahwa tidak ada korelasi antara utang
PE
dan pertumbuhan. Di lain pihak, Burnside dan Dolar (1997) menunjukkan bahwa utang
Untuk kasus Indonesia, sulit untuk memetakan hubungan antara pertumbuhan
AR
AN
•
D
AN
hanya efektif di negara-negara yang menerapkan kebijakan ekonomi yang baik. 2
ekonomi dan utang. Pertama, utang luar negeri memiliki sifat dan kegunaan yang
G
G
berbeda-beda pada masa-masa tertentu. Dalamkeadaan normal, utang digunakan
AN
untuk memberikan stimulus melalui belanja investasi publik. Dalam masa sulit atau
AL
IS
A
krisis, pinjaman program merupakan merupakan kantung penyelamat bagi
anggaran terutama bila penerimaan dalam negeri menurun.
Efektifitas utang sangat tergantung pada kebijakan fiskal pemerintah. Karena utang
bersifat fungible, kenaikan pinjaman tidak selalu digunakan untuk investasi publik.
BI
R
O
AN
•
Terdapat analisis yang menunjukkan bahwa kenaikan dalam pinjaman proyek maupun
program ternyata lebih banyak digunakan untuk anggaran rutin. Selain itu, ketersediaan
2
DR. Wiku Adisasmito, M.Sc, FKM. Universitas Indonesia. 2008.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 4
dana yang bersumber dari utang justru cenderung mengurangi ”effort” pemerintah dalam
menggali sumber penerimaan domestik. Dengan demikian pemerintah telah mengalami
ketergantungan yang berlebihan terhadap utang luar negeri. (Sugema , 2003)
PR
R
I
Daya Serap Anggaran
D
Dalam beberapa tahun terakhir ini, daya serap (absorption capacity) menjadi masalah
EN
besar dalam pengelolaan utang. Rendahnya daya serap, secara ekonomi sangat merugikan.
TJ
Kerugian ini antara lain disebabkan karena:
Kenaikan dalam commitmen fee.
•
Kenaikan biaya penyelenggaraan proyek secara keseluruhan.
•
Penundaan proyek.
•
Penurunan manfaat sosial .
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
•
LA
KS
Kenaikan Utang Swasta
PE
Per Oktober 2012, utang luar negeri swasta mencapai 123,07 miliar dollar AS, lebih tinggi
AN
dari utang pemerintah yang 120,64 miliar dollar AS. Rasio utang luar negeri swasta
D
meningkat dari sekitar 26,4 persen pada 2011 menjadi sekitar 27,3 persen terhadap
AR
AN
produk domestik bruto pada 2012. Utang luar negeri itu berasal dari sektor swasta,
G
termasuk badan usaha milik negara dan yayasan. Utang sektor swasta dikhawatirkan bisa
A
AN
G
menjadi silent killer , dan bisa mengakibatkan krisis keuangan seperti pada tahun 1998.
perusahaan swasta lebih suka berutang ke perbankan asing ketimbang ke
AN
•
AL
IS
Kenaikan utang swata ini, antara lain disebabkan :
BI
R
O
perbankan dalam negeri.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 5
PR
R
I
Kesimpulan dan Rekomendasi
D
1. Mengingat pengalaman pada masa yang lalu, terutama pada masa krisis pemerintah
EN
perlu secara terencana mengurangi dan mengakhiri ketergantungan pada utang luar
TJ
negeri dengan jalan mengoptimalkan penerimaan pemerintah.
SE
2. Perlunya memperbesar primary balance surplus melalui berbagai upaya meningkatkan
AP
digunakan untuk mengurangi pokok utang pemerintah.
BN
–
pendapatan negara dan penghematan belanja negara sehingga surplus tersebut dapat
N
3. Peningkatan efektivitas penggunaan utang, dengan (i) penggunaan utang harus
AA
diarahkan untuk membiayai investasi publik dan (ii) stok utang tidak boleh melebihi
KS
AN
batas maksimum tetentu. Efektifitas penggunaan utang bisa juga dibahas secara mikro
LA
yang banyak tergantung pada kemampuan pelaksanaan proyek dalam mencapai
PE
sasarannya.
AN
4. Mendukung rencana Pemerintah untuk mengenakan pajak untuk penarikan utang
D
swasta guna menjaga porsi utang swasta agar tidak terlalu besar. Pengendalian utang
AR
AN
luar negeri swasta perlu dilakukan karena hal tersebut dikhawatirkan bisa
Analis :
Handriyanto setiadi, SE, ME
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
mengakibatkan krisis keuangan, seperti pada 1997-1998 dan 2008.
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 6
I
R
PR
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
TJ
EN
D
Profil APBN 208 - 2013
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 7
I
R
PR
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
TJ
EN
D
Cashflow Pembiayaan 2008 - 2012
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 8
I
R
BI
R
O
AN
AL
IS
A
AN
G
G
AR
AN
D
AN
PE
LA
KS
AN
AA
N
AP
BN
–
SE
TJ
EN
D
PR
Posisi Utang Pemerintah 2007 - 2012
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 9
I
R
PR
D
EN
TJ
SE
–
BN
AP
N
AA
AN
KS
LA
PE
AN
D
AR
AN
G
G
AN
A
IS
AL
AN
R
O
BI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 10
I
R
PR
D
EN
TJ
SE
–
BN
AP
N
AA
AN
KS
LA
PE
AN
D
AR
AN
G
G
AN
A
IS
AL
AN
R
O
BI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 11
I
R
PR
D
EN
TJ
SE
–
BN
AP
N
AA
AN
KS
LA
PE
AN
D
AR
AN
G
G
AN
A
IS
AL
AN
R
O
BI
Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN – SETJEN DPR-RI | 12