KRISIS MONETER INDONESIA : SEBAB, DAMPAK, PERAN IMF

Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
1
KRISIS MONETER INDONESIA :
SEBAB, DAMPAK, PERAN IMF DAN SARAN* )
Lepi T. Tarmidi
**)
risis moneter yang melanda Indonesia sejak awal Juli 1997, sementara ini telah
berlangsung hampir dua tahun dan telah berubah menjadi krisis ekonomi, yakni
lumpuhnya kegiatan ekonomi karena semakin banyak perusahaan yang tutup
dan meningkatnya jumlah pekerja yang menganggur. Memang krisis ini tidak seluruhnya
disebabkan karena terjadinya krisis moneter saja, karena sebagian diperberat oleh berbagai
musibah nasional yang datang secara bertubi-tubi di tengah kesulitan ekonomi seperti
kegagalan panen padi di banyak tempat karena musim kering yang panjang dan terparah
selama 50 tahun terakhir, hama, kebakaran hutan secara besar-besaran di Kalimantan dan
peristiwa kerusuhan yang melanda banyak kota pada pertengahan Mei 1998 lalu dan
kelanjutannya.
K
Krisis moneter ini terjadi, meskipun fundamental ekonomi Indonesia di masa lalu
dipandang cukup kuat dan disanjung-sanjung oleh Bank Dunia (lihat World Bank: Bab 2
dan Hollinger). Yang dimaksud dengan fundamental ekonomi yang kuat adalah
pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi, laju inflasi terkendali, tingkat pengangguran
relatif rendah, neraca pembayaran secara keseluruhan masih surplus meskipun defisit neraca
berjalan cenderung membesar namun jumlahnya masih terkendali, cadangan devisa masih
cukup besar, realisasi anggaran pemerintah masih menunjukkan sedikit surplus. Lihat Tabel.
Namun di balik ini terdapat beberapa kelemahan struktural seperti peraturan perdagangan
domestik yang kaku dan berlarut-larut, monopoli impor yang menyebabkan kegiatan ekonomi
tidak efisien dan kompetitif. Pada saat yang bersamaan kurangnya transparansi dan
kurangnya data menimbulkan ketidak pastian sehingga masuk dana luar negeri dalam
jumlah besar melalui sistim perbankan yang lemah. Sektor swasta banyak meminjam dana
dari luar negeri yang sebagian besar tidak di hedge. Dengan terjadinya krisis moneter, terjadi
juga krisis kepercayaan. (Bandingkan juga IMF, 1997: 1). Namun semua kelemahan ini masih
mampu ditampung oleh perekonomian nasional. Yang terjadi adalah, mendadak datang
badai yang sangat besar, yang tidak mampu dbendung oleh tembok penahan yang ada,
yang selama bertahun-tahun telah mampu menahan berbagai terpaan gelombang yang
datang mengancam.
*) Tulisan ini merupakan revisi dan updating dari pidato pengukuhan Guru Besar Madya pada FEUI dengan judul
“Krisis Moneter Tahun 1997/1998 dan Peran IMF”, Jakarta, 10 Juni 1998.
**) Lepi T. Tarmidi : Wakil Kepala Pusat Kajian APEC, Universitas Indonesia, email : [email protected]
2
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Pertumbuhan ekonomi (%)
7,24
6,95
6,46
6,50
7,54
8,22
7,98
4,65
Tingkat inflasi (%)
9,93
9,93
5,04
10,18
9,66
8,96
6,63
11,60
Neraca pembayaran (US$ juta)
2,099
1,207
1,743
741
806
1,516
4,451
-10,021
Neraca perdagangan
5,352
4,801
7,022
8,231
7,901
6,533
5,948
12,964
Neraca berjalan
-3.24
-4,392
-3,122
-2,298
-2.96
-6.76
-7,801
-2,103
Neraca modal
4,746
5,829
18,111
17,972
4,008
10,589
10,989
-4,845
633
1,419
12,752
12,753
307
336
-522
4,102
Swasta (neto)
3,021
2,928
3,582
3,216
1,593
5,907
5,317
-10.78
PMA (neto)
1,092
1,482
1,777
2,003
2,108
4,346
6,194
1,833
Pemerintah (neto)
Cadangan devisa akhir tahun
8,661
9,868
11,611
12,352
13,158
14,674
19,125
17,427
(bulan impor nonmigas c&f)
(US$ juta)
4,7
4,8
5,4
5,4
5,0
4,3
5,2
4,5
Debt-service ratio (%)
30,9
32,0
31,6
33,8
30,0
33,7
33,0
Nilai tukar Des. (Rp/US$)
1,901
1,992
2,062
2.11
2.2
2,308
2,383
4.65
APBN* (Rp. milyar)
3,203
433
-551
-1.852
1,495
2,807
818
456
* Tahun anggaran
Sumber : BPS, Indikator Ekonomi; Bank Indonesia, Statistik Ekonomi Keuangan Indonesia;
World Bank, Indonesia in Crisis, July 2, 1998
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
INDIKATOR UTAMA EKONOMI INDONESIA 1990 - 1997
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
3
Sebagai konsekuensi dari krisis moneter ini, Bank Indonesia pada tanggal 14 Agustus
1997 terpaksa membebaskan nilai tukar rupiah terhadap valuta asing, khususnya dollar
AS, dan membiarkannya berfluktuasi secara bebas (free floating) menggantikan sistim managed
floating yang dianut pemerintah sejak devaluasi Oktober 1978. Dengan demikian Bank
Indonesia tidak lagi melakukan intervensi di pasar valuta asing untuk menopang nilai
tukar rupiah, sehingga nilai tukar ditentukan oleh kekuatan pasar semata. Nilai tukar rupiah
kemudian merosot dengan cepat dan tajam dari rata-rata Rp 2.450 per dollar AS Juni 1997
menjadi Rp 13.513 akhir Januari 1998, namun kemudian berhasil menguat kembali menjadi
sekitar Rp 8.000 awal Mei 1999.
Krisis Moneter dan Faktor-Faktor Penyebabnya
Penyebab dari krisis ini bukanlah fundamental ekonomi Indonesia yang selama ini
lemah, hal ini dapat dilihat dari data-data statistik di atas, tetapi terutama karena utang
swasta luar negeri yang telah mencapai jumlah yang besar. Yang jebol bukanlah sektor
rupiah dalam negeri, melainkan sektor luar negeri, khususnya nilai tukar dollar AS yang
mengalami overshooting yang sangat jauh dari nilai nyatanya1 . Krisis yang berkepanjangan
ini adalah krisis merosotnya nilai tukar rupiah yang sangat tajam, akibat dari serbuan yang
mendadak dan secara bertubi-tubi terhadap dollar AS (spekulasi) dan jatuh temponya utang
swasta luar negeri dalam jumlah besar. Seandainya tidak ada serbuan terhadap dollar AS
ini, meskipun terdapat banyak distorsi pada tingkat ekonomi mikro, ekonomi Indonesia
tidak akan mengalami krisis. Dengan lain perkataan, walaupun distorsi pada tingkat ekonomi
mikro ini diperbaiki, tetapi bila tetap ada gempuran terhadap mata uang rupiah, maka krisis
akan terjadi juga, karena cadangan devisa yang ada tidak cukup kuat untuk menahan
gempuran ini. Krisis ini diperparah lagi dengan akumulasi dari berbagai faktor penyebab
lainnya yang datangnya saling bersusulan. Analisis dari faktor-faktor penyebab ini penting,
karena penyembuhannya tentunya tergantung dari ketepatan diagnosa.
Anwar Nasution melihat besarnya defisit neraca berjalan dan utang luar negeri,
ditambah dengan lemahnya sistim perbankan nasional sebagai akar dari terjadinya krisis
finansial (Nasution: 28). Bank Dunia melihat adanya empat sebab utama yang bersamasama membuat krisis menuju ke arah kebangkrutan (World Bank, 1998, pp. 1.7 -1.11). Yang
pertama adalah akumulasi utang swasta luar negeri yang cepat dari tahun 1992 hingga Juli
1997, sehingga l.k. 95% dari total kenaikan utang luar negeri berasal dari sektor swasta ini,
dan jatuh tempo rata-ratanya hanyalah 18 bulan. Bahkan selama empat tahun terakhir
utang luar negeri pemerintah jumlahnya menurun. Sebab yang kedua adalah kelemahan
1 Dalam teori, overshooting nilai tukar biasanya bersifat sementara untuk kemudian mencari keseimbangan jangka
panjang baru. Tetapi selama krisis ini berlangsung, nilai overshooting adalah sangat besar dan sudah berlangsung
sejak akhir tahun 1997.
4
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
pada sistim perbankan. Ketiga adalah masalah governance, termasuk kemampuan pemerintah
menangani dan mengatasi krisis, yang kemudian menjelma menjadi krisis kepercayaan dan
keengganan donor untuk menawarkan bantuan finansial dengan cepat. Yang keempat adalah
ketidak pastian politik menghadapi Pemilu yang lalu dan pertanyaan mengenai kesehatan
Presiden Soeharto pada waktu itu.
Sementara menurut penilaian penulis, penyebab utama dari terjadinya krisis yang
berkepanjangan ini adalah merosotnya nilai tukar rupiah terhadap dollar AS yang sangat
tajam, meskipun ini bukan faktor satu-satunya, tetapi ada banyak faktor lainnya yang berbeda
menurut sisi pandang masing-masing pengamat. Berikut ini diberikan rangkuman dari
berbagai faktor tersebut menurut urutan kejadiannya:
1) Dianutnya sistim devisa yang terlalu bebas tanpa adanya pengawasan yang memadai,
memungkinkan arus modal dan valas dapat mengalir keluar-masuk secara bebas
berapapun jumlahnya. Kondisi di atas dimungkinkan, karena Indonesia menganut rezim
devisa bebas dengan rupiah yang konvertibel, sehingga membuka peluang yang sebesarbesarnya untuk orang bermain di pasar valas. Masyarakat bebas membuka rekening
valas di dalam negeri atau di luar negeri. Valas bebas diperdagangkan di dalam negeri,
sementara rupiah juga bebas diperdagangkan di pusat-pusat keuangan di luar negeri.
2) Tingkat depresiasi rupiah yang relatif rendah, berkisar antara 2,4% (1993) hingga 5,8%
(1991) antara tahun 1988 hingga 1996, yang berada di bawah nilai tukar nyatanya,
menyebabkan nilai rupiah secara kumulatif sangat overvalued. Ditambah dengan kenaikan
pendapatan penduduk dalam nilai US dollar yang naiknya relatif lebih cepat dari
kenaikan pendapatan nyata dalam Rupiah, dan produk dalam negeri yang makin lama
makin kalah bersaing dengan produk impor. Nilai Rupiah yang overvalued berarti juga
proteksi industri yang negatif. Akibatnya harga barang impor menjadi relatif murah dan
produk dalam negeri relatif mahal, sehingga masyarakat memilih barang impor yang
kualitasnya lebih baik. Akibatnya produksi dalam negeri tidak berkembang, ekspor
menjadi kurang kompetitif dan impor meningkat. Nilai rupiah yang sangat overvalued ini
sangat rentan terhadap serangan dan permainan spekulan, karena tidak mencerminkan
nilai tukar yang nyata.
3) Akar dari segala permasalahan adalah utang luar negeri swasta jangka pendek dan
menengah sehingga nilai tukar rupiah mendapat tekanan yang berat karena tidak tersedia
cukup devisa untuk membayar utang yang jatuh tempo beserta bunganya (bandingkan
juga Wessel et al.: 22), ditambah sistim perbankan nasional yang lemah. Akumulasi
utang swasta luar negeri yang sejak awal tahun 1990-an telah mencapai jumlah yang
sangat besar, bahkan sudah jauh melampaui utang resmi pemerintah yang beberapa
tahun terakhir malah sedikit berkurang (oustanding official debt). Ada tiga pihak yang
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
5
bersalah di sini, pemerintah, kreditur dan debitur. Kesalahan pemerintah adalah, karena
telah memberi signal yang salah kepada pelaku ekonomi dengan membuat nilai rupiah
terus-menerus overvalued dan suku bunga rupiah yang tinggi, sehingga pinjaman dalam
rupiah menjadi relatif mahal dan pinjaman dalam mata uang asing menjadi relatif murah.
Sebaliknya, tingkat bunga di dalam negeri dibiarkan tinggi untuk menahan pelarian
dana ke luar negeri dan agar masyarakat mau mendepositokan dananya dalam rupiah.
Jadi di sini pemerintah dihadapi dengan buah simalakama. Keadaan ini menguntungkan
pengusaha selama tidak terjadi devaluasi dan ini terjadi selama bertahun-tahun sehingga
memberi rasa aman dan orang terus meminjam dari luar negeri dalam jumlah yang semakin
besar. Dengan demikian pengusaha hanya bereaksi atas signal yang diberikan oleh
pemerintah. Selain itu pemerintah sama sekali tidak melakukan pengawasan terhadap
utang-utang swasta luar negeri ini, kecuali yang berkaitan dengan proyek pemerintah
dengan dibentuknya tim PKLN. Bagi debitur dalam negeri, terjadinya utang swasta luar
negeri dalam jumlah besar ini, di samping lebih menguntungkan, juga disebabkan suatu
gejala yang dalam teori ekonomi dikenal sebagai fallacy of thinking2 , di mana pengusaha
beramai-ramai melakukan investasi di bidang yang sama meskipun bidangnya sudah
jenuh, karena masing-masing pengusaha hanya melihat dirinya sendiri saja dan tidak
memperhitungkan gerakan pengusaha lainnya. Pihak kreditur luar negeri juga ikut
bersalah, karena kurang hati-hati dalam memberi pinjaman dan salah mengantisipasi
keadaan (bandingkan IMF, 1998: 5). Jadi sudah sewajarnya, jika kreditur luar negeri juga
ikut menanggung sebagian dari kerugian yang diderita oleh debitur.
Kalau masalahnya hanya menyangkut utang luar negeri pemerintah saja, meskipun
masalahnya juga cukup berat karena selama bertahun-tahun telah terjadi net capital
outflow3 yang kian lama kian membesar berupa pembayaran cicilan utang pokok dan
bunga, namun masih bisa diatasi dengan pinjaman baru dan pemasukan modal luar
negeri dari sumber-sumber lain. Beda dengan pinjaman swasta, pinjaman luar negeri
pemerintah sifatnya jangka panjang, ada tenggang waktu pembayaran, tingkat bunganya
relatif rendah, dan tiap tahunnya ada pemasukan pinjaman baru.
Pada awal Mei 1998 besarnya utang luar negeri swasta dari 1.800 perusahaan
diperkirakan berkisar antara US$ 63 hingga US$ 64 milyar, sementara utang pemerintah
US$ 53,5 milyar. Sebagian besar dari pinjaman luar negeri swasta ini tidak di hedge
(Nasution: 12). Sebagian orang Indonesia malah bisa hidup mewah dengan menikmati
selisih biaya bunga antara dalam negeri dan luar negeri (Wessel et al., hal. 22), misalnya
2 Yang dimaksud di sini adalah perilaku pengusaha yang bertindak atas pertimbangan dirinya sendiri tanpa mengetahui
apa yang dilakukan oleh pengusaha lainnya. Misalnya pengusaha ramai-ramai mendiri-kan apotik, membuka
tambak udang, membangun realestat dan kondomium.
3 Total pembayaran cicilan utang pokok dan bunga setelah dikurangi pinjaman baru.
6
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
bank-bank. Maka beban pembayaran utang luar negeri beserta bunganya menjadi tambah
besar yang dibarengi oleh kinerja ekspor yang melemah (bandingkan IDE). Ditambah
lagi dengan kemerosotan nilai tukar rupiah yang tajam yang membuat utang dalam nilai
rupiah membengkak dan menyulitkan pembayaran kembalinya.
Pinjaman luar negeri dan dana masyarakat yang masuk ke sistim perbankan, banyak
yang dikelola secara tidak prudent, yakni disalurkan ke kegiatan grupnya sendiri dan
untuk proyek-proyek pembangunan realestat dan kondomium secara berlebihan sehingga
jauh melampaui daya beli masyarakat, kemudian macet dan uangnya tidak kembali
(Nasution: 28; Ehrke: 3). Pinjaman-pinjaman luar negeri dalam jumlah relatif besar yang
dilakukan oleh sistim perbankan sebagian disalurkan ke sektor investasi yang tidak
menghasilkan devisa (non-traded goods) di bidang tanah seperti pembangunan hotel, resort
pariwisata, taman hiburan, taman industri, shopping malls dan realestat (Nasution: 9;
IMF Research Department Staff: 10). Proyek-proyek besar ini umumnya tidak
menghasilkan barang-barang ekspor dan mengandalkan pasar dalam negeri, maka sedikit
sekali pemasukan devisa yang bisa diandalkan untuk membayar kembali utang luar
negeri. Krugman melihat bahwa para financial intermediaries juga berperan di Thailand
dan Korea Selatan dengan moral nekat mereka, yang menjadi penyebab utama dari krisis
di Asia Timur. Mereka meminjamkan pada proyek-proyek berisiko tinggi sehingga terjadi
investasi berlebihan di sektor tanah (Krugman, 1998; Greenwood). Mereka mulai mencari
dollar AS untuk membayar utang jangka pendek dan membeli dollar AS untuk di hedge
(World Bank, 1998, hal. 1.4).
4) Permainan yang dilakukan oleh spekulan asing (bandingkan juga Ehrke: 2-3) yang dikenal
sebagai hedge funds tidak mungkin dapat dibendung dengan melepas cadangan devisa
yang dimiliki Indonesia pada saat itu, karena praktek margin trading, yang memungkinkan
dengan modal relatif kecil bermain dalam jumlah besar. Dewasa ini mata uang sendiri
sudah menjadi komoditi perdagangan, lepas dari sektor riil. Para spekulan ini juga
meminjam dari sistim perbankan untuk memperbesar pertaruhan mereka. Itu sebabnya
mengapa Bank Indonesia memutuskan untuk tidak intervensi di pasar valas karena
tidak akan ada gunanya. Meskipun pada awalnya spekulan asing ikut berperan, tetapi
mereka tidak bisa disalahkan sepenuhnya atas pecahnya krisis moneter ini. Sebagian
dari mereka ini justru sekarang menderita kerugian, karena mereka membeli rupiah dalam
jumlah cukup besar ketika kurs masih di bawah Rp. 4.000 per dollar AS dengan
pengharapan ini adalah kurs tertinggi dan rupiah akan balik menguat, dan pada saat itu
mereka akan menukarkan kembali rupiah dengan dollar AS (Wessel et al., hal. 1).
Namun pemicu adalah krisis moneter kiriman yang berawal dari Thailand antara
Maret sampai Juni 1997, yang diserang terlebih dahulu oleh spekulan dan kemudian
menyebar ke negara Asia lainnya termasuk Indonesia (Nasution: 1; IMF Research
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
7
Department Staff: 10; IMF, 1998: 5). Krisis moneter yang terjadi sudah saling kait-mengkait
di kawasan Asia Timur dan tidak bisa dipisahkan satu sama lainnya (butir 16 dari
persetujuan IMF 15 Januari 1998).
5) Kebijakan fiskal dan moneter tidak konsisten dalam suatu sistim nilai tukar dengan pita
batas intervensi. Sistim ini menyebabkan apresiasi nyata dari nilai tukar rupiah dan
mengundang tindakan spekulasi ketika sistim batas intervensi ini dihapus pada tanggal
14 Agustus 1997 (Nasution: 2). Terkesan tidak adanya kebijakan pemerintah yang jelas
dan terperinci tentang bagaimana mengatasi krisis (Nasution: 1) dan keadaan ini masih
berlangsung hingga saat ini. Ketidak mampuan pemerintah menangani krisis
menimbulkan krisis kepercayaan dan mengurangi kesediaan investor asing untuk
memberi bantuan finansial dengan cepat (World Bank, 1998: 1.10).
6) Defisit neraca berjalan yang semakin membesar (IMF Research Department Staff: 10; IDE),
yang disebabkan karena laju peningkatan impor barang dan jasa lebih besar dari ekspor
dan melonjaknya pembayaran bunga pinjaman. Sebab utama adalah nilai tukar rupiah
yang sangat overvalued, yang membuat harga barang-barang impor menjadi relatif murah
dibandingkan dengan produk dalam negeri.
7) Penanam modal asing portfolio yang pada awalnya membeli saham besar-besaran dimingimingi keuntungan yang besar yang ditunjang oleh perkembangan moneter yang relatif
stabil kemudian mulai menarik dananya keluar dalam jumlah besar (bandingkan World
Bank, 1998, hal. 1.3, 1.4; Greenwood). Selisih tingkat suku bunga dalam negeri dengan
luar negeri yang besar dan kemungkinan memperoleh keuntungan yang relatif besar
dengan cara bermain di bursa efek, ditopang oleh tingkat devaluasi yang relatif stabil
sekitar 4% per tahun sejak 1986 menyebabkan banyak modal luar negeri yang mengalir
masuk. Setelah nilai tukar Rupiah tambah melemah dan terjadi krisis kepercayaan, dana
modal asing terus mengalir ke luar negeri meskipun dicoba ditahan dengan tingkat bunga
yang tinggi atas surat-surat berharga Indonesia (Nasution: 1, 11). Kesalahan juga terletak
pada investor luar negeri yang kurang waspada dan meremehkan resiko (IMF, 1998: 5).
Krisis ini adalah krisis kepercayaan terhadap rupiah (World Bank, 1998, p. 2.1).
8) IMF tidak membantu sepenuh hati dan terus menunda pengucuran dana bantuan yang
dijanjikannya dengan alasan pemerintah tidak melaksanakan 50 butir kesepakatan
dengan baik. Negara-negara sahabat yang menjanjikan akan membantu Indonesia juga
menunda mengucurkan bantuannya menunggu signal dari IMF, padahal keadaan
perekonomian Indonesia makin lama makin tambah terpuruk. Singapura yang
menjanjikan l.k. US$ 5 milyar meminta pembayaran bunga yang lebih tinggi dari pinjaman
IMF, sementara Brunei Darussalam yang menjanjikan l.k. US$ 1 milyar baru akan
mencairkan dananya sebagai yang terakhir setelah semua pihak lain yang berjanji akan
8
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
membantu telah mencairkan dananya dan telah habis terpakai. IMF sendiri dinilai banyak
pihak telah gagal menerapkan program reformasinya di Indonesia dan malah telah
mempertajam dan memperpanjang krisis.
9. Spekulan domestik ikut bermain (Wessel et al., hal. 22). Para spekulan inipun tidak
semata-mata menggunakan dananya sendiri, tetapi juga meminjam dana dari sistim
perbankan untuk bermain.
10.Terjadi krisis kepercayaan dan kepanikan yang menyebabkan masyarakat luas menyerbu
membeli dollar AS agar nilai kekayaan tidak merosot dan malah bisa menarik keuntungan
dari merosotnya nilai tukar rupiah. Terjadilah snowball effect, di mana serbuan terhadap
dollar AS makin lama makin besar. Orang-orang kaya Indonesia, baik pejabat pribumi
dan etnis Cina, sudah sejak tahun lalu bersiap-siap menyelamatkan harta kekayaannya
ke luar negeri mengantisipasi ketidak stabilan politik dalam negeri. Sejak awal Desember
1997 hingga awal Mei 1998 telah terjadi pelarian modal besar-besaran ke luar negeri
karena ketidak stabilan politik seperti isu sakitnya Presiden dan Pemilu (World Bank,
1998: 1.4, 1.10). Kerusahan besar-besaran pada pertengahan Mei yang lalu yang ditujukan
terhadap etnis Cina telah menggoyahkan kepercayaan masyarakat ini akan keamanan
harta, jiwa dan martabat mereka. Padahal mereka menguasai sebagian besar modal dan
kegiatan ekonomi di Indonesia dengan akibat mereka membawa keluar harta kekayaan
mereka dan untuk sementara tidak melaukan investasi baru.
11. Terdapatnya keterkaitan yang erat dengan yen Jepang, yang nilainya melemah terhadap
dollar AS (lihat IDE). Setelah Plaza-Accord tahun 1985, kurs dollar AS dan juga mata
uang negara-negara Asia Timur melemah terhadap yen Jepang, karena mata uang negaranegara Asia ini dipatok dengan dollar AS. Daya saing negara-negara Asia Timur
meningkat terhadap Jepang, sehingga banyak perusahaan Jepang melakukan relokasi
dan investasi dalam jumlah besar di negara-negara ini. Tahun 1995 kurs dollar AS berbalik
menguat terhadap yen Jepang, sementara nilai utang dari negara-negara ini dalam dollar
AS meningkat karena meminjam dalam yen, sehingga menimbulkan krisis keuangan.
(Ehrke: 2).
Di lain pihak harus diakui bahwa sektor riil sudah lama menunggu pembenahan
yang mendasar, namun kelemahan ini meskipun telah terakumulasi selama bertahun-tahun
masih bisa ditampung oleh masyarakat dan tidak cukup kuat untuk menjungkir-balikkan
perekonomian Indonesia seperti sekarang ini. Memang terjadi dislokasi sumber-sumber
ekonomi dan kegiatan mengejar rente ekonomi oleh perorangan/kelompok tertentu yang
menguntungkan mereka ini dan merugikan rakyat banyak dan perusahaan-perusahaan
yang efisien. Subsidi pangan oleh BULOG, monopoli di berbagai bidang, penyaluran dana
yang besar untuk proyek IPTN dan mobil nasional. Timbulnya krisis berkaitan dengan
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
9
jatuhnya nilai tukar rupiah terhadap dollar AS secara tajam, yakni sektor ekonomi luar
negeri, dan kurang dipengaruhi oleh sektor riil dalam negeri, meskipun kelemahan sektor
riil dalam negeri mempunyai pengaruh terhadap melemahnya nilai tukar rupiah. Membenahi
sektor riil saja, tidak memecahkan permasalahan.
Krisis pecah karena terdapat ketidak seimbangan antara kebutuhan akan valas dalam
jangka pendek dengan jumlah devisa yang tersedia, yang menyebabkan nilai dollar AS
melambung dan tidak terbendung. Sebab itu tindakan yang harus segera didahulukan untuk
mengatasi krisis ekonomi ini adalah pemecahan masalah utang swasta luar negeri,
membenahi kinerja perbankan nasional, mengembalikan kepercayaan masyarakat dalam
dan luar negeri terhadap kemampuan ekonomi Indonesia, menstabilkan nilai tukar rupiah
pada tingkat yang nyata, dan tidak kalah penting adalah mengembalikan stabilitas sosial
dan politik.
Program Reformasi Ekonomi IMF
Menurut IMF, krisis ekonomi yang berkepanjangan di Indonesia disebabkan karena
pemerintah baru meminta bantuan IMF setelah rupiah sudah sangat terdepresiasi. Strategi
pemulihan IMF dalam garis besarnya adalah mengembalikan kepercayaan pada mata uang,
yaitu dengan membuat mata uang itu sendiri menarik. Inti dari setiap program pemulihan
ekonomi adalah restrukturisasi sektor finansial. (Fischer 1998b). Sementara itu pemerintah
Indonesia telah enam kali memperbaharui persetujuannya dengan IMF, Second
Supplementary Memorandum of Economic and Financial Policies (MEFP) tanggal 24 Juni,
kemudian 29 Juli 1998, dan yang terakhir adalah review yang keempat, tanggal 16 Maret 1999.
Program bantuan IMF pertama ditanda-tangani pada tanggal 31 Oktober 1997.
Program reformasi ekonomi yang disarankan IMF ini mencakup empat bidang:
1. Penyehatan sektor keuangan;
2. Kebijakan fiskal;
3. Kebijakan moneter;
4. Penyesuaian struktural.
Untuk menunjang program ini, IMF akan mengalokasikan stand-by credit sekitar US$
11,3 milyar selama tiga hingga lima tahun masa program. Sejumlah US$ 3,04 milyar dicairkan
segera, jumlah yang sama disediakan setelah 15 Maret 1998 bila program penyehatannya
telah dijalankan sesuai persetujuan, dan sisanya akan dicairkan secara bertahap sesuai
kemajuan dalam pelaksanaan program. Dari jumlah total pinjaman tersebut, Indonesia
sendiri mempunyai kuota di IMF sebesar US$ 2,07 milyar yang bisa dimanfaatkan. (IMF,
1997: 1). Di samping dana bantuan IMF, Bank Dunia, Bank Pembangunan Asia dan negaranegara sahabat juga menjanjikan pemberian bantuan yang nilai totalnya mencapai lebih
10
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
kurang US$ 37 milyar (menurut Hartcher dan Ryan). Namun bantuan dari pihak lain ini
dikaitkan dengan kesungguhan pemerintah Indonesia melaksanakan program-program
yang diprasyaratkan IMF.
Sebagai perbandingan, Korea mendapat bantuan dana total sebesar US$ 57 milyar
untuk jangka waktu tiga tahun, di antaranya sebesar US$ 21 milyar berasal dari IMF. Thailand
hanya memperoleh dana bantuan total sebesar US$ 17,2 milyar, di antaranya US$ 4 milyar
dari IMF dan masing-masing US$ 0,5 milyar berasal dari Indonesia dan Korea.
Karena dalam beberapa hal program-program yang diprasyaratkan IMF oleh pihak
Indonesia dirasakan berat dan tidak mungkin dilaksanakan, maka dilakukanlah negosiasi
kedua yang menghasilkan persetujuan mengenai reformasi ekonomi (letter of intent) yang
ditanda-tangani pada tanggal 15 Januari 1998, yang mengandung 50 butir.
Saransaran IMF diharapkan akan mengembalikan kepercayaan masyarakat dengan cepat dan
kurs nilai tukar rupiah bisa menjadi stabil (butir 17 persetujuan IMF 15 Januari 1998). Pokokpokok dari program IMF adalah sebagai berikut:
A. Kebijakan makro-ekonomi
- Kebijakan fiskal
- Kebijakan moneter dan nilai tukar
B. Restrukturisasi sektor keuangan
- Program restrukturisasi bank
- Memperkuat aspek hukum dan pengawasan untuk perbankan
C. Reformasi struktural
- Perdagangan luar negeri dan investasi
- Deregulasi dan swastanisasi
- Social safety net
- Lingkungan hidup.
Setelah pelaksanaan reformasi kedua ini kembali menghadapi berbagai hambatan,
maka diadakanlah negosiasi ulang yang menghasilkan supplementary memorandum pada
tanggal 10 April 1998 yang terdiri atas 20 butir, 7 appendix dan satu matriks. Cakupan
memorandum ini lebih luas dari kedua persetujuan sebelumnya, dan aspek baru yang masuk
adalah penyelesaian utang luar negeri perusahaan swasta Indonesia. Jadwal pelaksanaan
masing-masing program dirangkum dalam matriks komitmen kebijakan struktural. Strategi
yang akan dilaksanakan adalah:
1. menstabilkan rupiah pada tingkat yang sesuai dengan kekuatan ekonomi Indonesia;
2. memperkuat dan mempercepat restrukturisasi sistim perbankan;
3. memperkuat implementasi reformasi struktural untuk membangun ekonomi yang efisien
dan berdaya saing;
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
11
4. menyusun kerangka untuk mengatasi masalah utang perusahaan swasta;
5. kembalikan pembelanjaan perdagangan pada keadaan yang normal, sehingga ekspor
bisa bangkit kembali.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Ke tujuh appendix adalah masing-masing:
Kebijakan moneter dan suku bunga
Pembangunan sektor perbankan
Bantuan anggaran pemerintah untuk golongan lemah
Reformasi BUMN dan swastanisasi
Reformasi struktural
Restrukturisasi utang swasta
Hukum Kebangkrutan dan reformasi yuridis.
Prioritas utama dari program IMF ini adalah restrukturisasi sektor perbankan.
Pemerintah akan terus menjamin kelangsungan kredit murah bagi perusahaan kecilmenengah dan koperasi dengan tambahan dana dari anggaran pemerintah (butir 16 dan 20
dari Suplemen). Awal Mei 1998 telah dilakukan pencairan kedua sebesar US$ 989,4 juta dan
jumlah yang sama akan dicairkan lagi berturut-turut awal bulan Juni dan awal bulan Juli,
bila pemerintah dengan konsekuen melaksanakan program IMF. Sementara itu Menko Ekuin/
Kepala Bappenas menegaskan bahwa “Dana IMF dan sebagainya memang tidak kita gunakan
untuk intervensi, tetapi untuk mendukung neraca pembayaran serta memberi rasa aman,
rasa tenteram, dan rasa kepercayaan terhadap perekonomian bahwa kita memiliki cukup
devisa untuk mengimpor dan memenuhi kewajiban-kewajiban luar negeri” (Kompas, 6 Mei
1998). Pencairan berikutnya sebesar US$ 1 milyar yang dijadwalkan awal bulan Juni baru
akan terlaksana awal bulan September ini.
Kritik Terhadap IMF
Banyak kritik yang dilontarkan oleh berbagai pihak ke alamat IMF dalam hal menangani
krisis moneter di Asia, yang paling umum adalah bahwa: (1) program IMF terlalu seragam,
padahal masalah yang dihadapi tiap negara tidak seluruhnya sama; dan (2) program IMF
terlalu banyak mencampuri kedaulatan negara yang dibantu (Fischer, 1998b). Radelet dan
Sachs secara gamblang mentakan bahwa bantuan IMF kepada tiga negara Asia (Thailand,
Korea dan Indonesia) telah gagal. Setelah melihat program penyelematan IMF di ketiga
negara tersebut, timbul kesan yang kuat bahwa IMF sesungguhnya tidak menguasai
permasalahan dari timbulnya krisis, sehingga tidak bisa keluar dengan program
penyelamatan yang tepat. Salah satu pemecahan standar IMF adalah menuntut adanya
surplus dalam anggaran belanja negara, padahal dalam hal Indonesia anggaran belanja
negara sampai dengan tahun anggaran 1996/1997 hampir selalu surplus, meskipun surplus
12
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
ini ditutup oleh bantuan luar negeri resmi pemerintah. Adalah kebijakan dari Orde Baru
untuk menjaga keseimbangan dalam anggaran belanja negara, dan prinsip ini terus
dipegang. Selama ini tidak ada pencetakan uang secara besar-besaran untuk menutup
anggaran belanja negara yang defisit, dan tidak ada tingkat inflasi yang melebihi 10%.
Memang dalam anggaran belanja negara tahun 1998/1999 terdapat defisit anggaran yang
besar, namun ini bukan disebabkan karena kebijakan deficit financing dari pemerintah, tetapi
oleh karena nilai tukar rupiah yang terpuruk terhadap dollar AS. Semakin jatuh nilai tukar
rupiah, semakin besar defisit yang terjadi dalam anggaran belanja. Karena itu pemecahan
utamanya adalah bagaimana mengembalikan nilai tukar rupiah ke tingkat yang wajar.
J. Stiglitz, pemimpin ekonom Bank Dunia, mengkritik bahwa prakondisi IMF yang
teramat ketat terhadap negara-negara Asia di tengah krisis yang berkepanjangan berpotensi
menyebabkan resesi yang berkepanjangan. Kemudian berlakunya praktek apa yang
dinamakan “konsensus Washington”, yaitu negara pengutang lazimnya harus
mendapatkan restu pendanaan dari pemerintah AS, yang pada dasarnya hanya memperluas
kesempatan ekonomi AS. (Kompas, 13 Mei 1998). Kabar terakhir menyebutkan bahwa
pencairan bantuan tahap ketiga awal Juni ni akan tertunda lagi atas desakan pemerintah
AS yang dikaitkan dengan perkembangan reformasi politik di Indonesia, dan ini akan
menunda cairnya bantuan dari sumber-sumber lain (Hartcher dan Ryan).
Anwar Nasution mengkritik bahwa reformasi ekonomi yang disarankan IMF bentuknya
masih samar-samar. Tidak ada penjelasan rinci, bagaimana caranya untuk meningkatkan
penerimaan pemerintah dan mengurangi pengeluaran pemerintah untuk mencapai sasaran
surplus anggaran sebesar 1% dari PDB dalam tahun fiskal 1998/99, dan bagaimana ingin
dicapai sasaran pertumbuhan ekonomi sebesar 3%. Harapan satu-satunya adalah
peningkatan ekspor non-migas, namun kelemahan utama dari IMF adalah tidak ada program
yang jelas untuk meningkatkan efisiensi dan menurunkan biaya produksi untuk mendorong
ekspor non-migas. (Nasution: 27-28).
Penasehat khusus IMF untuk Indonesia (P.R. Narvekar) sendiri juga dikutip sebagai
mengatakan bahwa “IMF kerap menerapkan standar ganda dalam pengambilan keputusan.
Di satu pihak, perwakilan IMF mewakili negara dan pemerintahan dengan kebijakan dan
visi politik masing-masing, sementara keputusan yang diambil harus mengacu pada fakta
konkret ekonomi. Karenanya, ada saja peluang bahwa tudingan atas pelanggaran hak asasi
manusia di Indonesia yang makin marak belakangan ini, menjadi hal yang disoroti Dewan
Direktur IMF dalam pengambilan keputusannya pekan depan”. Demikianpun halnya
dengan Bank Dunia. (Kompas, 2 Mei 1998).
Sri Mulyani mengemukakan, bahwa di bidang kebijaksanaan makro IMF tidak
memperlihatkan adanya konsistensi antarinstrumen kebijaksanaan. Di satu pihak IMF
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
13
memberikan kelenturan dengan mengizinkan dipertahankannya subsidi dan menyediakan
dana untuk menciptakan jaringan keselamatan sosial, sedang di lain pihak menganut
kebijaksanaan moneter yang kontraktif. Kedua kebijaksanaan ini bisa memandulkan
efektivitas kebijaksanaan makro, terutama dalam rangka stabilitas nilai tukar dan inflasi.
(Sri Mulyani: 72). “Secara makro ancaman kegagalan terbesar kesepakatan ketiga ini berasal
dari kebijaksanaan moneter yang masih ambivalen, karena keharusan BI melakukan fungsi
lender of last resort bagi perbankan nasional, yang bertentangan dengan tema pengetatan,
juga ketidak sejalanan kebijaksanaan moneter dan fiskal” (Sri Mulyani: 72).
Saran IMF menutup sejumlah bank yang bermasalah untuk menyehatkan sistim
perbankan Indonesia pada dasarnya adalah tepat, karena cara pengelolaan bank yang
amburadul dan tidak mengikuti peraturan, namun dampak psikologisnya dari tindakan ini
tidak diperhitungkan. Masyarakat kehilangan kepercayaan kepada otoritas moneter, Bank
Indonesia dan perbankan nasional, sehingga memperparah keadaan dan masyarakat
beramai-ramai memindahkan dananya dalam jumlah besar ke bank-bank asing dan
pemerintah atau ditaruh di rumah, yang menimbulkan krisis likuiditas perbankan nasional
yang gawat. Hal ini juga diakui oleh IMF (butir 14, 15 dan 24 dari persetujuan IMF tanggal
15 Januari 1998).
Pertanyaan mendasar yang harus ditujukan kepada IMF menurut penulis adalah
sejauh mana IMF bersungguh-sungguh dalam hal membantu mengatasi krisis ekonomi
yang sedang melanda Indonesia dewasa ini? Apakah sama seperti kesungguhan Amerika
Serikat ketika membantu Meksiko bersama-sama dengan IMF dan negara-negara maju
lainnya yang berhasil menggalang sebesar hampir US$ 48 milyar Januari 1995? Setelah
mencapai titik terendah tahun 1995, perekonomian Meksiko dengan cepat pada tahun 1996
dapat bangkit kembali. Rencana IMF untuk mencairkan bantuannya secara bertahap dalam
jarak waktu yang cukup jauh menunjukkan bahwa IMF menekan Indonesia untuk
menjalankan programnya secara ketat dan membiarkan keadaan ekonomi Indonesia terus
merosot menuju resesi yang berkepanjangan. Dengan menahan pencairan bantuan tahap
kedua dan setelah diundur, hanya dicicil US$ 1 milyar dari jumlah US$ 3 milyar, ditambah
jarak yang cukup lama antara paket bantuan pertama dan kedua, menyulitkan pemulihan
ekonomi Indonesia secara cepat, menghilangkan kepercayaan terhadap rupiah, bahkan
memperparah keadaan. Karena badan internasional lain dan negara-negara sahabat yang
menjanjikan bantuan juga menunggu signal dari IMF, berhubung semua bantuan tambahan
yang besarnya mencapai US$ 27 milyar dikaitkan dengan cairnya bantuan IMF. Di lain
pihak, kita juga perlu berterima kasih kepada IMF karena dengan menunda mencairkan
bantuannya, IMF sedikit banyak mempunyai andil dalam perjuangan menggulirkan tuntutan
reformasi politik, ekonomi dan hukum di Indonesia yang pada akhirnya bermuara pada
mundurnya Presiden Soeharto.
14
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Saran IMF untuk menstabilkan nilai tukar adalah dengan menerapkan kebijakan uang
ketat, menaikkan suku bunga dan mengembalikan kepercayaan terhadap kebijakan ekonomi,
dari waktu ke waktu mengadakan intervensi terbatas di pasar valas dengan petunjuk IMF
(lihat butir 14, 16, 17, 21 dari persetujuan 15 Januari 1998; butir 5, 7 dari Suplemen). Sayangnya
tidak ada program khusus yang secara langsung ditujukan untuk menguatkan kembali
nilai tukar rupiah, juga tidak ada Appendix untuk masalah ini. IMF tidak memecahkan
permasalahan yang utama dan yang paling mendesak secara langsung. IMF bisa saja terlebih
dahulu mengambil kebijakan memprioritaskan stabilisasi nilai tukar rupiah, kalau mau,
dengan mencairkan dana bantuan yang relatif besar pada bulan November lalu, yang
didukung oleh bantuan dana dari World Bank, Asian Development Bank dan negara-negara
sahabat. Dengan demikian timbulnya krisis kepercayaan yang berkepanjangan dapat
dicegah. IMF sendiri tampaknya tidak tahu apa yang harus dilakukannya dan berputarputar pada kebijakan surplus anggaran, uang ketat, tingkat bunga tinggi, pembenahan sektor
riil yang memang perlu dan sudah sangat mendesak, dan titipan-titipan khusus dari negaranegara maju yaitu membuka peluang investasi yang seluas-luasnya bagi mereka dengan
menggunakan kesempatan dalam kesempitan Indonesia.
Di lain pihak memang harus diakui bahwa tekanan ini perlu untuk memastikan
kesungguhan Indonesia, karena untuk beberapa tindakan memang ada tanda-tanda
kekurang sungguhan di pihak Indonesia. Tidak adanya program dari IMF yang jelas dan
berjangka pendek untuk mengembalikan nilai tukar rupiah ke tingkat yang wajar dan
menstabilkannya membuat pemerintah cukup lama terombang-ambing antara memilih
program IMF atau currency board system, yang justru menjanjikan kepastian dan kestabilan
nilai tukar pada tingkat yang wajar.
Krisis ekonomi yang tengah berlangsung ini memang bukan tanggung-jawab IMF
dan tidak bisa dipecahkan oleh IMF sendiri. Namun kekurangan yang paling utama dari
IMF adalah bahwa IMF dalam program bantuannya tidak mencari pemecahan terhadap
masalah yang pokok dan sangat mendesak ini dan berputar-putar pada reformasi struktural
yang dampaknya jangka panjang. Bila semua kekuatan bantuan ini dikumpulkan sekaligus
secara dini, maka hal ini dengan cepat akan memulihkan kembali kepercayaan masyarakat
dalam negeri dan internasional. Namun bantuan dana IMF dan ketergantungan harapan
pada IMF ini di(salah)gunakan untuk menekan pemerintah Indonesia untuk melaksanakan
reformasi struktural secara besar-besaran. Ibaratnya orang yang sudah hampir tenggelam
diombang-ambing ombak laut tidak segera ditolong dengan dilempari pelampung, tapi
disuruh belajar berenang dahulu.
Reformasi struktural sebagaimana yang dianjurkan oleh IMF memang mendasar
dan penting, tetapi dampak hasilnya baru bisa dirasakan dalam jangka panjang, sementara
pemecahan masalahnya sudah sangat mendesak, di mana makin ditunda makin banyak
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
15
perusahaan yang jatuh bergelimpangan. Banyak perusahaan yang mengandalkan pasaran
dalam negeri tidak bisa menjual barang hasil produksinya karena perusahaan-perusahaan
ini umumnya memiliki kandungan impor yang tinggi dan harga jualnya menjadi tidak
terjangkau dengan semakin jatuhnya nilai tukar rupiah. Jadi, utang luar negeri swasta dan
nilai tukar rupiah yang merosot jauh dari nilai riilnya adalah masalah-masalah dasar jangka
pendek, yang lama tidak disinggung oleh IMF. Di sini timbul keragu-raguan akan kemurnian
kebijakan reformasi IMF, sehingga timbul teka-teki, apakah IMF benar-benar tidak melihat
inti permasalahannya atau berpura-pura tidak tahu? Atau IMF mengambil kesempatan
dalam kesempitan untuk memaksakan perubahan-perubahan yang sudah lama menjadi
duri di matanya dan bagi Bank Dunia serta mewakili kepentingan-kepentingan asing?
Tampaknya di balik anjuran program pemulihan kegiatan ekonomi ada titipan-titipan politik
dan ekonomi dari negara-negara besar tertentu. Program reformasi IMF secara mencurigakan
mengulang kembali tuntutan-tuntutan deregulasi ekonomi yang sudah sejak bertahun-tahun
didengungkan oleh Bank Dunia dan belum sepenuhnya dilaksanakan oleh pemerintah
Indonesia (lihat World Bank, 1996, bab 2;World Bank, 1997, bab 4 dan 5).
Permintaan IMF untuk menghentikan dengan segera perlakuan pembebasan pajak
dan kemudahan kredit untuk proyek mobil nasional dan IPTN adalah tepat, karena dalam
jangka pendek proyek ini akan mengacaukan kebijakan pemerintah di bidang fiskal,
anggaran dan moneter secara berarti. Juga saran IMF untuk menghapuskan subsidi BBM
dan listrik yang kian membesar secara bertahap dalam jangka waktu tiga tahun sudah
benar. Subsidi listrik relatif lebih mudah untuk dihapuskan, yakni melalui subsidi silang
sehingga masyarakat berpenghasilan rendah tetap dikenakan tarif listrik yang murah dan
melalui peningkatan efisiensi, misalnya penagihan yang lebih efektif. Namun penurunan
subsidi BBM dan listrik oleh pemerintah secara drastis dan mendadak pada tanggal 4 Mei
1998 yang lalu mempunyai dampak yang sangat luas terhadap perekonomian rakyat kecil,
meskipun kepentingan rakyat kecil sangat diperhatikan dengan adanya jaringan
keselamatan sosial. Tindakan drastis ini sedikit-banyak telah membantu memicu terjadinya
kerusuhan-kerusuhan sosial dan politik. Yang menjadi pertanyaan di sini adalah, apakah
pemerintah tidak bisa menunda kenaikan BBM dan listrik untuk beberapa bulan, menunggu
keresahan masyarakat reda? Di sini pemerintah salah membaca isi dari kesepakatan dengan
IMF, karena IMF menganjurkan penghapusan subsidi secara bertahap dan tidak secara
mendadak. Dalam suplemen program IMF April 1998 disebutkan bahwa subsidi masih bisa
diberikan kepada beberapa jenis barang yang banyak dikonsumsi oleh penduduk
berpenghasilan rendah seperti bahan makanan, BBM dan listrik. Dalam situasi sekarang
hampir tidak ada peluang untuk meningkatkan pajak. Baru pada tanggal 1 Oktober 1998
direncanakan subsidi akan diturunkan secara berarti. (butir 10 dan 11 dari Suplemen).
Subsidi untuk bahan pangan, BBM dan listrik sudah diperhitungkan dan dinaikkan dalam
anggaran pemerintah (butir 20 dari Suplemen). Membengkaknya subsidi ini disebabkan
16
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
oleh beberapa faktor, seperti kinerja yang kurang efisien, tagihan listrik dalam jumlah besar
yang tidak dibayar, tetapi sebab utama karena merosotnya nilai tukar rupiah. Jadi tindakan
yang pokok adalah pertama mengembalikan dulu nilai rupiah ke tingkat yang wajar dan
dari sini baru menghitung besarnya subsidi. Tidak bisa biaya produksi dihitung atas dasar
nilai tukar dengan dollar AS yang masih relatif tinggi lalu dibebankan kepada konsumen,
sementara pendapatan masyarakat adalah dalam rupiah yang tidak berubah sejak sebelum
terjadinya krisis moneter, kalau tidak menurun dan banyaknya PHK. Keadaan ini tidak
sebanding, kita harus melihat sebab-sebab lain di balik kenaikan biaya produksi. Halnya
akan lain, bila pendapatan masyarakat dalam rupiah juga ikut naik dua atau tiga kali lipat
sesuai dengan kenaikan nilai tukar dollar AS, seperti orang asing yang tinggal di Indonesia misalnya.
Dalam kaitan ini perlu dipertanyakan, siapa yang menjadi penyebab dari terjadinya
krisis yang berkepanjangan ini, sehingga nilai tukar valas naik sangat tinggi dan siapa
yang menarik keuntungan dari krisis ini? Janganlah rakyat banyak diminta untuk berkorban
mengatasi krisis ini atau membebankan di atas penderitaan rakyat dengan misalnya
menaikkan harga BBM dan tarif listrik.
Di antara saran-saran IMF juga ada yang mengenai perluasan penyertaan modal
asing dalam kegiatan ekonomi Indonesia yang terlalu jauh. Modal asing sudah diberi peluang
yang cukup besar untuk investasi di Indonesia dengan diperbolehkannya kepemilikan
hingga 100% baik untuk pendirian PMA, bank asing maupun penguasaan saham dari
perusahaan-perusahaan yang telah go public, kecuali saham bank nasional yang go public.
Meskipun demikian IMF masih meminta dihapuskannya larangan membuka cabang bagi
bank asing, izin investasi di bidang perdagangan besar dan eceran, dan liberalisasai
perdagangan yang jauh lebih liberal dari komitmen resmi pemerintah di forum WTO, AFTA
dan APEC. Masalahnya bukan sentimen nasionalisme, tetapi apa sumbangan dari
keterbukaan ini terhadap restrukturisasi ekonomi dari program IMF, stabilisasi ekonomi
dan moneter, dan apa sumbangannya terhadap pemasukan modal asing? Bukan masalah
anti asing atau sentimen nasionalisme yang sempit, tetapi apa salahnya bila pemerintah
menyisakan bidang kegiatan untuk pengusaha Indonesia, terutama yang bermodal kecil?
Apa permintaan IMF ini tidak terlalu jauh? Kedengarannya seperti IMF menerima titipan
pesan sponsor dari negara-negara besar yang ingin memaksakan kepentingannya dengan
menggunakan kesempatan dalam kesempitan. (Bandingkan juga Sri Mulyani: 72-3).
Saran IMF lainnya yang disisipkan dalam persetujuan dan tidak ada kaitannya dengan
program stabilisasi ekonomi dan moneter adalah desakannya untuk menyusun UndangUndang Lingkungan Hidup yang baru (butir 50 dari persetujuan IMF tanggal 15 Januari 1998).
Ikut campurnya IMF dalam penyelesaian utang swasta adalah sangat baik, karena
IMF sebagai lembaga yang disegani bisa banyak membantu memulihkan kepercayaan kreditor
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
17
luar negeri, yang akan memperlancar dan mempercepat proses penyelesaian utang. IMF
bisa bertindak sebagai perantara yang netral dan dipercaya.
Dampak dari Krisis
Dewasa ini semua permasalahan dalam krisis ekonomi berputar-putar sekitar kurs
nilai tukar valas, khususnya dollar AS, yang melambung tinggi jika dihadapkan dengan
pendapatan masyarakat dalam rupiah yang tetap, bahkan dalam beberapa hal turun
ditambah PHK, padahal harga dari banyak barang naik cukup tinggi, kecuali sebagian
sektor pertanian dan ekspor. Imbas dari kemerosotan nilai tukar rupiah yang tajam secara
umum sudah kita ketahui: kesulitan menutup APBN, harga telur/ayam naik, utang luar
negeri dalam rupiah melonjak, harga BBM/tarif listrik naik, tarif angkutan naik, perusahaan
tutup atau mengurangi produksinya karena tidak bisa menjual barangnya dan beban utang
yang tinggi, toko sepi, PHK di mana-mana, investasi menurun karena impor barang modal
menjadi mahal, biaya sekolah di luar negeri melonjak. Dampak lain adalah laju inflasi yang
tinggi selama beberapa bulan terakhir ini, yang bukan disebabkan karena imported inflation4 ,
tetapi lebih tepat jika dikatakan foreign exchange induced inflation. Masalah ini hanya bisa
dipecahkan secara mendasar bila nilai tukar valas bisa diturunkan hingga tingkat yang
wajar atau nyata (riil). Dengan demikian roda perekonomian bisa berputar kembali dan
harga-harga bisa turun dari tingkat yang tinggi dan terjangkau oleh masyarakat, meskipun
tidak kembali pada tingkat sebelum terjadinya krisis moneter.
Pada sisi lain merosotnya nilai tukar rupiah secara tajam juga membawa hikmah.
Secara umum impor barang menurun tajam termasuk impor buah, perjalanan ke luar negeri
dan pengiriman anak sekolah ke luar negeri, kebalikannya arus masuk turis asing akan
lebih besar, daya saing produk dalam negeri dengan tingkat kandungan impor rendah
meningkat sehingga bisa menahan impor dan merangsang ekspor khususnya yang berbasis
pertanian, proteksi industri dalam negeri meningkat sejalan dengan merosotnya nilai tukar
rupiah, pengusaha domestik kapok meminjam dana dari luar negeri. Hasilnya adalah
perbaikan dalam neraca berjalan. Petani yang berbasis ekspor penghasilannya dalam rupiah
mendadak melonjak drastis, sementara bagi konsumen dalam negeri harga beras, gula, kopi
dan sebagainya ikut naik. Sayangnya ekspor yang secara teoretis seharusnya naik, tidak
terjadi, bahkan cenderung sedikit menurun pada sektor barang hasil industri. Meskipun
penerimaan rupiah petani komoditi ekspor meningkat tajam, tetapi penerimaan ekspor dalam
valas umumnya tidak berubah, karena pembeli di luar negeri juga menekan harganya karena
tahu petani dapat untung besar, dan negara-negara produsen lain juga mengalami depresiasi
4 Suatu inflasi dikatakan terjadi karena imported inflation bila harga barang-barang di negara pengekspornya naik,
dan ini tidak terjadi.
18
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
dalam nilai tukar mata uangnya dan bisa menurunkan harga jual dalam nominasi valas.
Hal yang serupa juga terjadi untuk ekspor barang manufaktur, hanya di sini ada kesulitan
lain untuk meningkatkan ekspor, karena ada masalah dengan pembukaan L/C dan keadaan
sosial-politik yang belum menentu sehingga pembeli di luar negeri mengalihkan pesanan
barangnya ke negara lain.
Sebagai dampak dari krisis ekonomi yang berkepanjangan ini, pada Oktober 1998 ini
jumlah keluarga miskin diperkirakan meningkat menjadi 7,5 juta, sehingga perlu dilancarkan
program-program untuk menunjang mereka yang dikenal sebagai social safety net.
Meningkatnya jumlah penduduk miskin tidak terlepas dari jatuhnya nilai tukar rupiah
yang tajam, yang menyebabkan terjadinya kesenjangan antara penghasilan yang berkurang
karena PHK atau naik sedikit dengan pengeluaran yang meningkat tajam karena tingkat
inflasi yang tinggi, sehingga bila nilai tukar rupiah bisa dikembalikan ke nilai nyatanya
maka biaya besar yang dibutuhkan untuk social safety net ini bisa dikurangi secara drastis.
Namun secara keseluruhan dampak negatifnya dari jatuhnya nilai tukar rupiah masih
lebih besar dari dampak positifnya.
Prospek Ekonomi Indonesia
Prospek ekonomi untuk beberapa tahun mendatang adalah kurang cerah dan akan
ditandai oleh pertumbuhan ekonomi yang negatif. Menurut perkiraan IMF pada bulan Maret
1999 lalu, pertumbuhan GDP nyata Indonesia pada tahun 1998/9 diperkirakan akan negatif
sebesar 16%, dan tingkat inflasi sekitar 66%. Keadaan ekonomi yang sangat parah ini
diperkirakan pada bulan-bulan mendatang masih akan berlangsung terus, karena krisis
belum juga menyentuh dasar jurang. Berapa lama krisis ekonomi ini masih akan berlangsung,
sulit untuk diramalkan karena tergantung pada banyak faktor. Faktor-faktor tersebut adalah
bantuan IMF dan donor-donor lainnya yang segera, menguatnya nilai tukar rupiah terhadap
dollar AS pada tingkat yang wajar, pulihnya kepercayaan investor dalam dan luar negeri,
keamanan yang mantap, suasana politik dan sosial yang stabil.
Tapi sekali krisis berakhir dan ekonomi berbalik bangkit kembali (rebound), maka
perbaikan ini diperkirakan akan berlangsung relatif cepat. Karena prasarana dasar untuk
pembangunan sudah tersedia, tenaga terlatih, pabrik, mesin-mesin sudah ada, sehingga
yang diperlukan adalah pulihnya kepercayaan dan masuknya modal baru.
Saran-Saran
Krisis moneter telah memberikan pelajaran yang sangat berharga untuk menentukan
kebijakan di masa depan, maka upaya yang paling utama dan mendesak bagi Indonesia
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
19
dewasa ini adalah program penyelamatan yang bisa mengembalikan kepercayaan
masyarakat serta menstabilkan kurs rupiah pada nilai tukar yang nyata (bandingkan juga
Stiglitz). Para ekonom dari CSIS berpendapat bahwa langkah yang harus diambil untuk
mengatasi kemelut ini adalah dengan menstabilkan nilai tukar rupiah terhadap dolar AS
dalam tingkat yang wajar, restrukturisasi perbankan, dan penyelesaian masalah utang
swasta dengan penjadwalan ulang (Kompas, 9 April 1998).
Penulis menginterpretasikan nilai tukar nyata sebagai nilai tukar berdasarkan
purchasing power parity yang bisa menjaga keseimbangan dalam neraca berjalan dan yang
bisa menjamin ekonomi nasional beroperasi. Dengan sistim ini, harga barang-barang
produksi dalam negeri dengan kandungan lokal tinggi bisa meningkat daya saingnya
sehingga bisa berkembang dan orang tidak mengandalkan bahan impor karena menjadi
mahal, industrialisasi substitusi impor berlanjut, harga mobil terjangkau oleh masyarakat,
impor secara otomatis akan berkurang (misalnya buah, jalan-jalan ke luar negeri, berobat di
luar negeri, kirim anak sekolah di luar negeri, pola makan makanan yang bahannya gandum),
dan meningkatkan ekspor. Kegiatan jasa hotel, perjalanan, perdagangan dan angkutan juga
bisa hidup kembali.
Setelah mendapat pengalaman dari krisis ini, dana asing akan sangat hati-hati masuk
ke Indonesia, begitupun pengusaha domestik akan sangat hati-hati untuk meminjam dari
luar negeri. Ditambah dengan hilangnya insentif untuk meminjam dari luar negeri karena
biaya pinjaman yang lebih rendah diimbangi dengan tingkat depresiasi yang lebih tinggi
dan karena tidak adanya lagi intervensi kurs oleh BI. Dengan demikian sumber utama krisis
di masa lalu untuk masa mendatang sudah dapat dieliminir, sejauh persyaratan di atas bisa
dipenuhi. Dengan demikian, kegiatan ekonomi Indonesia terutama harus ditunjang oleh
kekuatan sendiri berdasarkan dana modal yang tersedia di dalam negeri. Dunia perbankan
nasional juga telah diajarkan dari manfaat jangka panjang untuk bertindak prudent.
Bank Dunia menyarankan mengembalikan kepercayaan terhadap rupiah dengan
empat kebijakan utama: restrukturisasi beban utang swasta, reformasi dan memperkuat
sistim perbankan, memperbaiki “governance”, dan menjaga stabilitas fiskal dan moneter
selama masa transisi (World Bank, 1998, p. 2.2).
Inti dari pemecahan krisis moneter dalam jangka pendek haruslah ditujukan kepada
pencegahan penumpukan pembayaran utang luar negeri, baik swasta maupun pemerintah,
pada suatu saat tertentu dan membagi (spread-out) pembayaran ini secara merata dalam
jangka waktu yang lebih panjang pada tingkat yang terkendali (manageable).
Beberapa saran dari penulis untuk mengatasi krisis ekonomi dewasa ini adalah
sebagai berikut:
20
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
1. Karena Indonesia telah menanda-tangani persetujuan program reformasi struktural
ekonomi dengan IMF, maka pemerintah juga harus melaksanakannya dengan konsekuen,
terlebih lagi karena bantuan IMF ini terkait dengan bantuan negara-negara donor lainnya
yang jumlahnya sangat besar. Pemerintah melaksanakan reformasi dan restrukturisasi
sektor riil dan keuangan secara konsekuen untuk memperkuat fundamental ekonomi
Indonesia. Makin cepat pemerintah melaksanakan program-program reformasi, makin
cepat juga dananya cair. Yang nanti akan menjadi masalah adalah bagaimana membayar
utang bantuan darurat yang mencapai US$ 46 milyar tersebut di samping utang-utang
pemerintah dan swasta yang ada.
Namun pemerintah, dalam hal ini Departemen Keuangan dan Bank Indonesia, harus
bertindak proaktif menghadapi IMF dengan mengajukan saran-sarannya sendiri dan
menolak program-program yang tidak relevan dan cenderung merugikan Indonesia.
2. Membentuk kabinet baru yang terdiri atas teknokrat untuk mengembalikan kepercayaan
masyarakat Indonesia maupun luar negeri akan kesungguhan program reformasi. Dengan
adanya kepercayaan ini, termasuk program reformasi IMF, diharapkan akan terjadi arus
balik devisa dan masuknya modal luar negeri.
3. Mengusahakan penundaan pembayaran utang resmi pemerintah berupa pembayaran
cicilan pokok dan bunga selama misalnya dua tahun melalui Paris Club. Sejauh ini
Indonesia memang selalu patuh untuk membayar semua utang-utangnya secara tepat
waktu, yang juga selalu mendapatkan pujian dari Bank Dunia dan IMF. Namun dalam
keadaan krisis yang parah ini, apa salahnya jika Indonesia meminta penundaan waktu
pembayaran kembali utang? Nama Indonesiapun tidak menjadi jelek karenanya, sebab
Paris Club adalah instrumen internasional yang memang khusus dirancang untuk
membantu negara-negara sedang berkembang dalam menghadapi masalah pembayaran
kembali utang-utang luar negeri pemerintah. Sementara ini sudah banyak negara sedang
berkembang yang memanfaatkan fasilitas ini. Dengan demikian, Indonesia bisa bernapas
untuk memperkuat posisi cadangan devisanya. Sebab menurut APBN tahun 1998/99
jumlah pembayaran cicilan utang pokok luar negeri beserta bunganya mencapai US$
7.560 juta, sementara pinjaman luar negeri baru sebesar US$ 6.450 juta. Jumlah ini sangat
berarti untuk memperkuat cadangan devisa negara. Seandainya Indonesia tidak menerima
bantuan barupun, maka masih ada selisih positif sebesar lebih dari US$ 1 milyar yang
bisa dihemat. Keuntungan dari penundaan pembayaran utang ini adalah, bahwa beban
utang tidak menjadi bertambah, hanya saja jangka waktu pembayaran kembalinya saja
yang lebih panjang, tanpa merusak nama Indonesia sebagai debitur yang baik. Bila Jepang
hanya mau membantu dengan dengan menambah pinjaman baru, berarti bahwa beban
utang termasuk pembayaran bunga untuk di kemudian hari akan bertambah besar.
Penjadwalan kembali pembayaran utang resmi pemerintah ini juga akan banyak
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
21
membantu meringankan defisit anggaran belanja, terlebih lagi dengan semakin
terpuruknya nilai tukar rupiah semakin besar pula defisit dalam anggaran belanja negara
yang harus ditutup. Hal ini telah dilakukan oleh pemerintah dan telah dicapai
kesepakatan, bahwa Indonesia akan menunda pembayaran cicilan utang pokoknya saja.
4. Menstabilkan nilai tukar rupiah pada tingkat yang riil, artinya tidak lagi overvalued ketika
regim managed floating, bahkan bisa dipertimbangkan untuk membiarkannya sedikit
undervalued untuk meningkatkan daya saing secara internasional dan merangsang
produksi dalam negeri dan ekspor. Nilai tukar nyata yang wajar ini harus dicari dengan
memperhatikan kriteria-kriteria berikut, paling tidak tingkat depresiasi rupiah tidak lebih
rendah dari depresiasi nyatanya. Dengan kurs ini defisit anggaran belanja negara bisa
ditekan, juga tingkat inflasi, pembayaran utang luar negeri pemerintah dan swasta dalam
rupiah dapat ditekan sehingga mampu dikembalikan, begitupun harga BBM/listrik dan
pakan ternak, harga barang-barang produksi dalam negeri dapat terjangkau termasuk
sembako dan pabrik-pabrik beroperasi kembali, orang-orang yang menganggur dapat
bekerja kembali, jumlah penduduk miskin dapat ditekan kembali dan jaringan keamanan
sosial tidak lagi diperlukan, biaya angkutan udara bisa diturunkan, perjalanan domestik
dan luar negeri dapat hidup kembali. Dilain pihak kurs dollar AS ini harus cukup tinggi
untuk menahan impor berbagai macam barang dan bahan serta meningkatkan daya
saing produk dalam negeri termasuk buah-buahan, insentif untuk meminjam dana dari
luar negeri hilang, biaya perjalanan ke dan sekolah di luar negeri tetap masih mahal,
yang semuanya mengurangi pengurangan devisa. Sebaliknya daya saing ekspor masih
cukup tinggi, sehingga ekspor masih bisa tetap bergairah. Bila ini disadari sebagai hal
yang utama dan yang paling mendesak untuk mengakhiri krisis ini, maka seluruh daya
upaya dan pikiran dapat diarahkan untuk memecahkan persoalannya.
Kebijakan depresiasi nilai tukar yang relatif besar dampaknya sama seperti kebijakan
proteksi produksi dalam negeri, karena merubah perbandingan harga antara barang
dalam negeri aktif dalam forum-forum internasional seperti APEC, ASEAN, dan
sebagainya untuk mencari pemecahan atas krisis moneter yang sedang melanda banyak
negara Asia Timur. Masalah pokoknya adalah bagaimana memperkuat nilai tukar mata
uang masing-masing kembali pada tingkat yang wajar. Misalnya dengan mengajukan
gagasan-gagasan pemecahan yang konkrit dan mendesak diadakannya pertemuanpertemuan dengan segera. Hingga kini sikap pemerintah Indonesia terkesan pasif.
6. Mengadakan negosiasi ulang utang luar negeri swasta Indonesia dengan para kreditor
untuk meminta penundaan pembayaran, yang sekarang sedang diusahakan oleh Tim
Penanggulangan Utang Luar Negeri Swasta (PULNS) atau Indonesian Debt Restructuring
Agency (INDRA).
22
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
7. Mengembalikan stabilitas sosial dan politik dan rasa aman secepatnya sehingga bisa
memulihkan kepercayaan pemilik modal dalam dan luar negeri.
8. Untuk mengembalikan kepercayaan dari masyarakat yang menyimpan uangnya di dalam
negeri, pemerintah bisa mempertimbangkan melakukan operasi swap, apalagi didukung
oleh cadangan devisa pemerintah yang semakin membesar.
9. Menghalangi kemungkinan kegiatan spekulasi valas besar-besaran dengan mempelajari
kemungkinan melakukan pengawasan devisa secara terbatas tanpa melepas prinsip
regim devisa bebas atau melanggar kesepakatan dengan IMF, misalnya transfer pribadi
dibatasi sampai jumlah tertentu, US$ 10.000. Selanjutnya tidak memberi peluang untuk
memperdagangkan rupiah atau menaruh deposito Rupiah di luar negeri. Deposito valas
hanya boleh di bank-bank devisa dalam negeri dan tidak boleh ditempatkan di luar.
Krugman juga menganjurkan memungut pajak atas dana yang masuk dan membuat
peraturan yang menghambat pengiriman dana ke luar (lihat Wessel dan Davis, hal. 16).
Daftar Kepustakaan
Anwar, Moh. Arsjad. 1997. “Transformasi Struktur Perekonomian Indonesia: Pola
dan Potensi”, dalam: M. Pangestu, I. Setiati (penyunting), Mencari Paradigma Baru Pembangunan
Indonesia, Jakarta: CSIS, hal. 33-48.
Bank Indonesia. 1998. “Financial Crisis in Indonesia”, Jakarta, August.
Bello, W. 1998. “Mencari Solusi Alternatif untuk Mengatasi Krisis”, saduran, Jakarta:
Kompas, 1 September, hal. 3.
Ehrke, M.1998. “Pangloss oder die beste aller moeglichen Welten, Ursachen und
Auswirkungen der Asienkrise”, Bonn: Friedrich Ebert Stiftung, Februari.
Fischer, S. 1998a. “IMF dan Krisis Asia”, Kompas, Jakarta, 6 April.
________. 1998b. “Peranan IMF Saat Krisis”, Kompas, Jakarta, 8 April.
________. 1998c. “The Asian Crisis and the Changing Role of the IMF”, Washington,
D.C.: Finance & Development, Vol. 35 No. 2, June, pp. 2-5.
Greenwood, J. 1997. “The Lessons of Asia’s Currency Crisis”, Hong Kong: The Asian
Wall Street Journal, 9 Oktober, hal. 6.
Gunawan, A.H., Sri Mulyani I.. 1998. “Krisis Ekonomi Indonesia dan Reformasi (Makro)
Ekonomi”, makalah pada Simposium Kepedulian Universitas Indonesia Terhadap Tatanan
Masa Depan Indonesia”, Kampus UI, Depok, 30 Maret - 1 April.
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
23
Hartcher, P., C. Ryan. 1998. “The IMF Turns Off the Tap”, Australian Financial Review,
May 21.
Hollinger, W.C. 1996. Economic Policy under President Soeharto: Indonesia’s Twenty-Five
Year Record, the United States-Indonesia Society.
IMF. 1997. “IMF Approves Stand-By Credit for Indonesia”, Washington, D.C., Press
Release No. 97/50, November 5.
IMF. 1997. “IMF Approves Stand-By Credit for Indonesia”, Press Release No. 97/50,
November 5.
IMF. 1998. World Economic Outlook, Washington, D.C., May.
IMF. 1999. “Indonesia, Supplemetary Memorandum of Economic and Financial Policies,
Fourth Review Under the Extended Arrangement”, March 16.
IMF Research Department Staff. 1997. “Capital Flow Sustainability and Speculative
Currency Attacks”, Finance and Development, Washington, D.C.: World Bank, December, hal.
8-11.
IMF Staff. 1998. “The Asian Crisis: Causes and Cures”, Washington, D.C.: Finance &
Development, Vol. 35 No. 2, June, pp.18-21.
“IMF Cairkan Semilyar Dollar AS”, Jakarta: Kompas, 6 Mei 1998.
“IMF Mulai Sadar Transparensi”, Jakarta: Kompas, 13 Mei 1998, hal. 9.
“Indonesia - IMF Agreement on Economic Reforms”, January 15, 1998.
“Indonesia - Supplementary Memorandum of Economic and Financial Policies”,
Jakarta, April 10, 1998.
Institute of Developing Economies (IDE). 1997. 1998 Economic Outlook for East Asia,
Tokyo, December 9.
Kitamura, K.; T. Tanaka (editors). 1997. Examining Asia’s Tigers, Nine Economies
Challenging Common Structural Problems, Tokyo: Institute of Developing Economies, IDE Spot
Survey.
Korea Letter of Intent, February 7, 1998,
Krause, L.B. 1994. The Pacific Century: Myth or Reality?, the 1994 Panglaykim Memorial
Lecture, Jakarta: CSIS.
24
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Krugman, P. 1994. “The Myth of Asia’s Miracle”, Foreign Affairs, November/December,
hal. 62-77.
_________. 1997. “Currency Crisis”.
_________. 1998a. “What Happened to Asia”, The Economist, January. Dimuat di Kompas
dengan judul “Di Balik Terjadinya Krisis Keuangan Asia”, 27 Januari, hal. 17.
__________. 1998b. “Saatnya Dipertimbangkan Solusi Alternatif”, Jakarta: Kompas,
28 Agustus, hal. 3.
Montes, M.F. 1998. The Currency Crisis in Southeast Asia, Singapore: ISEAS, 3rd updated
reprint.
Nasution, Anwar. 1997. “Lessons from the Recent Financial Crisis in Indonesia”,
makalah pada “1997 Economics Conference”, diselenggarakan bersama oleh USAID, ACAES,
LPEM-FEUI, Jakarta, 17-18 Desember.
Radelet, S., J. Sachs. 1998. “Why Not Let the Banks Own the Debtor Firms?”, The
Sunday Times, Singapore, July 26, p. 28-29.
“RI-IMF Hasilkan Memorandum Tambahan”, Jakarta: Kompas, 9 April 1998.
“Saran Ali Wardhana untuk Atasi Krisis, Ada yang Harus Dilakukan dan yang Harus
Dihindari”, Jakarta: Kompas, 26 Agustus 1998, hal. 3.
Schuman, M., N. Cho. 1997. “South Korea, IMF Agree on Bailout; Economy Is Slated for
Rapid Change”, Hong Kong: The Asian Wall Street Journal, December 4.
Sender, H.1997. “What’s a Fund for?”, Hong Kong: Far Eastern Economic Review,
September 25, hal. 140-2.
Soros, G. 1998. “The Crisis of Global Capitalism”, Hong Kong: The Asian Wall Street
Journal, September 16.
Stiglitz, J. 1998. “Restoring the Asian Miracle”, Hong Kong: The Asian Wall Street Journal,
February 2, hal. 8.
Sri Mulyani Indrawati. 1998. “Kesepakatan Ketiga”, Gatra, No. 25 Tahun IV, Jakarta, 9
Mei, hal. 72-3.
Tarmidi, L.T. 1998a. “APEC dan Krisis Moneter di Kawasan Asia Timur”, majalah
Global, Jakarta, No. 5, hal. 31-38.
___________. 1998b. Krisis Moneter Tahun 1997/1998 dan Peran IMF, pidato pengukuhan
Guru Besar Madya Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia, Jakarta, 10 Juni.
Krisis Moneter Indonesia : Sebab, Dampak, Peran IMF dan Saran
25
___________. 1998c. “APEC and the Monetary Crisis in East Asia”, paper presented
at the APEC Study Centre Consortium Conference, Bangi, Malaysia, August 11-13.
Thailand Letter of Intent, February 24, 1998.
“Utang Swasta Sekitar 64 Milyar Dollar AS”, Jakarta: Kompas, 2 Mei 1998.
Wessel, D., B. Davis. 1998. “Crisis Crusaders, Would-Be Keyneses Debate How to
Fight Global Woes”, Hong Kong: The Asian Wall Street Journal, September 28, hal. 1, 16.
Wessel, D., D. McDermott, G. Ip. 1997. “Money Trail: Who Ruptured the Rupiah”,
Hong Kong: The Asian Wall Street Journal, December 31, hal. 1, 22.
World Bank. 1994. Indonesia: Stability, Growth and Equity in Repelita VI, May 27.
__________. 1996. Indonesia, Dimensions of Growth, Report No. 15383-IND, May 7.
__________. 1997. Indonesia, Sustaining High Growth with Equity, Report No. 16433IND, May 30.
__________. 1998. Indonesia in Crisis, A Macroeconomic Update, draft Report, July 2.
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
31
KONSEP CROSS-GUARANTEE
DALAM PROGRAM PENJAMINAN
DAN KEMUNGKINAN PENERAPANNYA DI INDONESIA
Maulana Ibrahim dan Agusman
*)
Tulisan ini mencoba mengetengahkan salah satu bentuk pikiran alternatif dalam program
penjaminan yang dikenal dengan konsep Cross-Guarantee. Sangat berbeda dengan konsep-konsep
lainnya dalam program penjaminan, konsep ini sangat progresif dalam hal mempercayakan
penyelenggaraan penjaminan kepada mekanisme pasar dan meniadakan intervensi pemerintah,
sehingga mengarah sepenuhnya pada swastanisasi baik penyelenggaraan penjaminan maupun
pelaksanaan pengaturan dan pengawasan bank yang menyertainya.
Sebagai suatu konsep yang ditujukan untuk mengatasi berbagai kelemahan deposit insurance
scheme yang berlaku sekarang ini, maka konsep Cross-Guarantee menekankan pentingnya penggunaan
pendekatan risk-sensitive analysis dalam penetapan besarnya premi. Konsep ini juga mengupayakan
adanya perlakuan yang sama untuk bank-bank besar dan bank-bank kecil dalam memper-oleh
penjaminan. Pendekatan Too-Big-To-Fail (TBTF) yang sejak beberapa waktu terakhir telah
menimbulkan inkonsistensi dalam proses penjaminan diharapkan dapat dihilangkan oleh konsep ini.
Apabila diterapkan sepenuhnya, konsep Cross-Guarantee juga akan mengakibatkan perubahan
yang sangat mendasar terhadap seluruh pola dan praktek penjaminan dan pengawasan bank yang
sudah dijalankan selama ini. Dengan merujuk pada ide yang dilontarkan Bert Ely tentang CrossGuarantee, dalam tulisan ini akan didalami prinsip-prinsip dasar yang terkandung dalam konsep
tersebut beserta pengaruhnya terhadap pola penjaminan dan pengawasan bank, sekaligus mempelajari
kemungkinan penerapannya di Indonesia.
*) Maulana Ibrahim : Kepala Urusan Pengawasan Bank 2, Bank Indonesia
Agusman
: Pengawas Bank, Urusan Pengawasan Bank 2, Bank Indonesia
32
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Pendahuluan
rogram penjaminan merupakan salah satu kebijaksanaan yang diambil pemerintah
untuk mengembalikan kepercayaan masyarakat kepada sistem perbankan nasional
yang sempat terganggu karena parahnya krisis ekonomi dan keuangan yang
dihadapi Indonesia sejak paroh kedua tahun 1997. Ditinjau dari karakteristiknya, skim
program penjaminan yang dipilih pemerintah tersebut ternyata lebih bersifat blanket guarantee
(penjaminan menyeluruh).
P
Sulit untuk memungkiri bahwa skim penjaminan pemerintah yang bersifat menyeluruh
itu akan sangat memberatkan keuangan pemerintah, khususnya karena tidak sebandingnya
nilai premi dengan cakupan penjaminan disamping adanya peluang untuk melakukan
moral hazard. Untuk tindakan darurat1 , hal tersebut barangkali masih dapat diterima, namun
untuk jangka panjang tampaknya perlu dicari alternatif lain yang memungkinkan
terselenggaranya program penjaminan yang efisien dan efektif. Dalam hubungan ini,
Kusumaningtuti (1999)2 misalnya, telah mencoba mengkaji kemungkinan penggantian
ketentuan blanket guarantee tersebut dengan deposit protection scheme.
Pencarian kemungkinan alternatif lain program penjaminan merupakan hal yang
perlu dilakukan secara terus menerus. Di Amerika Serikat sendiripun upaya pencarian
tersebut masih tetap dilakukan meskipun program penjaminannya dianggap telah jauh
lebih maju dan mapan. Dalam Konferensi mengenai Bank Structure and Competition yang
baru-baru ini diadakan oleh Federal Reserve Bank of Chicago, Bert Ely3 , seorang pakar
deposit insurance telah mengemukakan konsep Cross-Guarantee sebagai salah satu alternatif.
Tulisan ini mencoba mengetengahkan pikiran-pikiran Bert Ely mengenai konsep CrossGuarantee tersebut, serta mencoba mempelajari kemungkinan penerapannya di Indonesia.
Latar Belakang Konsep Cross-Guarantee
Konsep Cross-Guarantee muncul antara lain karena adanya berbagai kritik dan
ketidakpuasan terhadap skim penjaminan yang diterapkan pada Federal Deposit Insurance
Corporation (FDIC) di Amerika Serikat. Kritikan tersebut perlu ditanggapi karena FDIC
1 Menurut V.Sundararajan dan Tomas J.T.Balino, tindakan darurat (emergency measures) yang dilakukan bank
sentral dapat berupa pemberian fasilitas lender of last resort, intervensi terhadap bank-bank/lembaga keuangan
bermasalah dan pembentukan deposit insurance. Untuk mendalami masalah ini lebih lanjut lihat tulisan mereka
berdua dalam Banking Crises: Cases and Issues, Editor: V.Sundararajan dan Tomas J.T.Balino, International
Monetary Fund, Washington, D.C., 1991.
2 Kusumaningtuti S.S., Ketentuan Blanket Guarantee dan Kemungkinan Penggantiannya dengan Deposit Protection
Scheme, Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Bank Indonesia, Vol.1, No.3, Desember 1998.
3 Bert Ely, The Cross-Guarantee Concept and Interbank Markets, Paper dalam “The 35th Annual Conference on
Bank Structure and Competition”, The Federal Reserve Bank of Chicago, 7 Mei 1999.
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
33
sekarang ini menghadapi risiko yang lebih besar dibandingkan dengan periode-periode
sebelumnya4 .
Salah satu hal yang memperoleh kritikan adalah mengenai ruang lingkup penjaminan
FDIC yang cenderung agak kurang konsisten sehubungan dengan penerapan pendekatan
“Too-Big-To-Fail” (TBTF). Sebagaimana diketahui, pada dasarnya yang dijamin oleh FDIC
adalah dana pihak ketiga (deposits) maksimum sebesar USD.100.000,- sedangkan non-deposits
liabilities seperti pinjaman yang diterima, komitmen dan kewajiban off-balance sheet serta
kewajiban antar bank di atas USD.100.000 tidak dijamin. Namun dalam hal suatu bank
dinilai TBTF maka seluruh pos kewajibannya akan dijamin, termasuk juga pos pinjaman
subordinasi.
Meskipun penerapan asas TBTF sangat dimungkinkan berdasarkan konsep Reformasi
Deposit Insurance (deposit insurance reforms) yang disetujui Kongres Amerika Serikat dan
berlaku sejak setelah tahun 1988, akan tetapi tetap saja ada kritik bahwa perlakuan khusus
tersebut dapat menimbulkan diskriminasi diantara sesama bank, khususnya bagi bankbank yang “Too-Small-To-Safe” (TSTS), sehingga pada gilirannya dapat merugikan masyarakat
penyimpan dana.
Kritikan berikutnya yang sering ditujukan kepada FDIC adalah berkenaan dengan
penetapan premi yang harus dibayar oleh bank-bank yang ikut penjaminan. Perhitungan
premi oleh FDIC dinilai kurang mencerminkan risiko yang harus ditanggungnya.
Sebagaimana layaknya perusahaan asuransi, seharusnya semakin besar risiko yang
ditanggung semakin besar premi, dan sebaliknya5 . Namun dalam prakteknya prinsip tersebut
ternyata tidak diterapkan karena dua alasan pokok berikut ini. Pertama, pendapatan dari
penanaman dana oleh FDIC jauh melebihi biaya-biaya operasionalnya. Dengan kata lain,
laba yang diperoleh FDIC cukup besar sehingga ketergantungan pada premi menjadi semakin
lebih berkurang. Alasan kedua adalah karena jumlah dana yang ditanamkan oleh FDIC
telah melebihi ketentuan minimum Reserve Ratio (RR) perbankan sebesar 1,25%. Oleh karena
itu, tampaknya hanya dalam FDIC mengalami kerugian dan deposit growth menekan RR di
bawah 1,25% barulah premi akan dinaikkan.
Disamping itu premi yang dikenakan oleh FDIC sekarang ini juga dinilai terlalu
berlebihan (overcharging) untuk bank-bank yang sehat dan terlalu kecil (undercharging) untuk
bank-bank yang bermasalah, sehingga menimbulkan cross-subsidies, yaitu bank-bank yang
4 Adanya risiko yang lebih besar tersebut antara lain dikemukakan oleh Jin-Chuan Duan, Arthur F. Moreau dan
C.W.Sealey dalam “Deposit Insurance and Bank Interest Rate Risk: Pricing and Regulatory Implications”,
Journal of Banking & Finance, No.19 Tahun 1995, hal.1091-1108.
5 Ide agar FDIC menetapkan premi sebagaimana layaknya perusahaan asuransi swasta mula-mula sekali dilontarkan
oleh Merton (1977). Hal ini diungkap dalam tulisan Yoram Landskroner dan Jacob Paroush, “Deposit Insurance
Pricing and Social Welfare”, Journal of Banking & Finance, No.18, Tahun 1994, hal. 531-552.
34
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
sehat membayar kewajiban bank-bank yang tidak sehat. Hal ini erat kaitannya dengan
belum diterapkannya secara penuh prinsip risk-sensitive premium sebagaimana yang
dipersyaratkan oleh Section 302 FDICIA6 serta penggunaan alat ukur risiko yang belum
sesuai. Sekarang ini FDIC menggunakan 2 (dua) alat ukur risiko yaitu Capital Levels dan
CAMEL Rating, namun pendekatan ini dinilai kurang ideal dalam perhitungan premi.
Menurut Bert Ely, seharusnya alat ukur yang digunakan adalah leading indicators of banking
risks seperti risk mismatches, rapid growth, weak internal controls dan execessive exposure to emerging
speculative bubbles.
Kritikan lainnya adalah mengenai masih terbukanya peluang untuk melakukan moral
hazard dalam sistem yang berlaku sekarang. Hal ini terjadi karena pada satu pihak FDIC
memiliki kekuasaan besar dalam penentuan premi, sedangkan pihak lain yaitu birokrasi
pemerintah (regulator) berkewajiban untuk meminimumkan kerugian FDIC dan mencegah
kegagalan bank (bank failures). Struktur seperti ini ternyata dapat mengakibatkan terjadinya
regulatory moral hazard pada tingkat pembuat ketentuan, dan potensial untuk berubah menjadi
real moral hazard pada tingkat FDIC. Contoh yang paling baru dari fenomena regulatory moral
hazard ini adalah dalam hal kegagalan BestBank di Boulder, Colorado pada bulan Juli 1998.
Karakteristik Sistem Cross-Guarantee dalam Penjaminan
Terlepas dari berbagai kritik terhadap skim penjaminan FDIC sebagaimana
dikemukakan di atas, secara implisit konsep Cross-Guarantee sebenarnya sudah melekat
pada FDIC, meskipun belum seutuhnya. Melalui premi yang mereka bayar, bank-bank yang
ikut program penjaminan FDIC pada hakekatnya saling menjamin satu-sama lain, karena
masing-masing bank-bank yang dijamin (insured banks) pada akhirnya menjadi pihak yang
bertanggung jawab terhadap semua kerugian yang terjadi apabila ada bank-bank yang
mengalami kegagalan usaha (failed banks). Mekanisme Cross-Guarantee ini memiliki
kemiripan dengan mekanisme yang berlaku pada Standby Letter of Credits, khususnya
dalam hal terdapat multiple participant.
Penerapan konsep Cross-Guarantee dalam program penjaminan memer-lukan
perubahan mendasar terhadap skim penjaminan dan pola pengawasan bank yang sedang
berjalan. Perubahan-perubahan tersebut dapat mencakup aspek penyelenggara, lembaga
penjamin, ruang-lingkup penjaminan, bentuk kontribusi dari bank yang dijamin, sumber
pembayaran klaim, pelaksana pengawasan bank, ketentuan perbankan, lembaga lain yang
terlibat dan lain-lain. Pada Lampiran-1 disajikan perbandingan antara Cross-Guarantee
dengan skim penjaminan deposit insurance konvensional untuk masing-masing aspek tersebut.
6 FDICIA singkatan dari FDIC Improvement Act. Menurut George G.Kaufman, apabila diterapkan secara penuh
maka ketentuan yang tercakup dalam FDICIA dapat efektif menurunkan moral hazard. Selanjutnya lihat George
G.Kaufman, “FDICIA and Bank Capital” dalam Journal of Banking & Finance, No.19, Tahun 1995, hal.721-722.
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
35
Agar konsep Cross-Guarantee tersebut dapat diimplementasikan dalam praktek maka
perlu dilakukan langkah-langkah sebagai berikut:
a. Setiap bank diberi kebebasan untuk menentukan sendiri penjaminnya (direct guarantornya). Bank yang dijamin (insured bank) selanjutnya akan melakukan pembicaraan dengan
direct guarantor-nya untuk mencapai kesepakatan-kesepakatan yang akan dituangkan
dalam bentuk perjanjian penjaminan (cross-guarantee contract). Perjanjian ini akan
berfungsi sebagai pengganti ketentuan perbankan yang berlaku sekarang. Dengan
demikian, akan terjadi pergeseran dari government regulation and deposit insurance kepada
contractual regulation and guarantees (swasta).
b. Apabila direct guarantor gagal memenuhi kewajibannya maka guarantor dari direct guarantor
tersebut harus bertanggungjawab. Secara bersama-sama para direct guarantor akan
membentuk suatu sindikat direct guarantor (lihat Lampiran-2). Selanjutnya, secara accrual
accounting setiap direct guarantor akan langsung mengakui dan mencatat kerugian sebesar
share yang harus ditanggungnya apabila bank yang dijaminnya mengalami kegagalan
usaha. Direct guarantor akan melakukan pembayaran dengan menggunakan general funds
(cadangan umum) yang merupakan salah satu unsur modalnya. Dengan cara ini, seluruh
kerugian karena bangkrutnya suatu bank akan langsung diserap oleh modal bank-bank
yang ada dalam sistem perbankan suatu negara. Jumlah modal yang tersedia untuk
menyerap kerugian juga akan semakin besar dan semua itu terjadi atas dasar komitmen
sukarela (committed voluntarily).
c. Untuk memastikan bahwa bank-bank yang dijamin mematuhi cross-guarantee contract
maka sebuah perusahaan swasta yang disebut “syndicate agent“ akan disewa. Syndicate
agent ini selanjutnya akan menggantikan fungsi pengawas dan pemeriksa bank yang
ada sekarang. Penunjukan syndicate agent ini dilakukan secara terbuka sehingga akan
mendorong adanya kompetisi yang sehat dan efisiensi.
d. Sebuah lembaga baru yang disebut Cross Guarantee Regulation Corporation (CGRC) harus
dibentuk. Lembaga ini berfungsi untuk memastikan bahwa perjanjian penjaminan (crossguarantee contract) yang disepakati para pihak telah sesuai dengan aturan penyebaran
risiko (risk dispersion rule) serta ketentuan-ketentuan lainnya.
Perlu kiranya dikemukakan bahwa aturan penyebaran risiko (risk dispersion rule)
merupakan salah satu pilar penting dalam konsep Cross-Guarantee. Aturan ini mencakup
hal-hal sebagai berikut:
♦ Setiap penjamin (guarantor) harus dijamin oleh penjamin-penjamin lainnya dalam suatu
sistem cross-guarantee, minimal untuk menyelesaikan kewajiban cross-guarantee dari
setiap penjamin. Dengan demikian setiap dolar kerugian pasti akan dapat diselesaikan
oleh bank-bank yang berada dalam himpunan para penjamin (the universe of guarantors).
36
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
♦ Setiap perjanjian penjaminan (cross guarantee contracts) harus menyebutkan jumlah
minimum para penjamin dan persentase risiko yang ditanggung mereka masing-masing.
♦ Setiap penjamin bertanggungjawab sebatas jumlah risiko cross-guarantee yang
ditanggungnya, baik untuk setiap bank maupun secara aggregat. Secara aggregat, setiap
bank penjamin tidak diperkenankan menerima pendapatan dari premi7 dalam setahun
melebihi 3 (tiga) persen dari total modalnya.
♦ Untuk memastikan bahwa tidak akan pernah ada suatu bank mengalami kegagalan
usaha karena menjadi penjamin maka perlu diberlakukan suatu standard stop-loss rule,
yang menyatakan bahwa “apabila satu penjamin mengalami kerugian cross-guarantee
melebihi lima kali premi yang diperolehnya dalam setahun maka kewajiban crossguarantee-nya harus dialihkan kepada direct guarantor-nya.
Manfaat Swastanisasi Penjaminan melalui Cross-Guarantee
Sebagaimana yang telah dikemukakan sebelumnya, penerapan konsep CrossGuarantee akan menimbulkan pergeseran peranan dari pemerintah kepada pihak swasta
dalam melakukan penjaminan serta pengaturan dan pengawasan bank. Oleh karena itu,
agar dapat terlaksana dengan baik, Cross-Guarantee memerlukan peran aktif dari pihak
swasta untuk mewujudkan suatu skim penjaminan yang diarahkan oleh kekuatan pasar
(market-driven cross-guarantee). Skim penjaminan berbasiskan pasar tersebut diharapkan dapat
mengeliminir intervensi dari pemerintah, sehingga penjaminan akan terlaksana secara
efisien dan efektif. Karena adanya kebebasan dalam proses merumuskan mekanisme
penjaminan untuk setiap bank, maka konsep Cross-Guarantee dipandang lebih berorientasi
ke depan dibandingkan dengan konsep penjaminan (FDIC) yang berlaku sekarang.
Semangat untuk melakukan privatisasi penjaminan melalui Cross-Guarantee jelas
terlihat sejak awal penentuan bank penjamin (direct guarantor) yang dilakukan secara sukarela
(voluntary) dan demokratis. Demikian pula penentuan perjanjian penjaminan (cross-guarantee
contract) sepenuhnya diserahkan kepada pihak-pihak yang berkepentingan, yaitu insured
banks dan direct guarantor-nya. Yang perlu dijaga adalah agar perjanjian dimaksud sudah
memperhitungkan premi atas dasar sensitivitas terhadap risiko (risk-sensitive premium),
memenuhi aturan penyebaran risiko (risk dispersion rule) serta ketentuan-ketentuan lainnya
yang dianggap penting oleh para pihak. Sebagai aturan yang akan menggantikan prudential
regulation maka perjanjian penjaminan harus dibuat sedemikian rupa agar dapat menampung
prinsip kehati-hatian.
7 Dalam hal ini premi merupakan proxy terbaik dari cross-guarantee risk.
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
37
Dengan swastanisasi penjaminan dan pengawasan bank maka nantinya tidak akan
ada lagi fenomena “satu ketentuan yang berlaku untuk semua” (one-size-must-fit-all government
regulation) yang selama ini merupakan salah satu kelemahan inheren dari ketentuan
perbankan yang dibuat pemerintah. Dalam praktek selama ini sering ditemukan adanya
beberapa ketentuan yang sulit diterapkan karena bersifat terlalu umum dan kurang
mempertimbangkan karakteristik individual bank. Atas dasar konsep Cross-Guarantee ini,
insured banks dapat membuat berbagai ketentuan yang mengatur dirinya secara spesifik
berdasarkan kesepakatan dengan direct guarantor-nya.
Konsep Cross-Guarantee juga memberikan kesempatan yang seluas-luasnya bagi
insured banks untuk berdiskusi dan bernegosiasi dengan direct guarantor-nya untuk segala
hal termasuk mengenai masa depan bank tersebut. Hal ini pada gilirannya akan membuat
strategi business dan perencanaan bank menjadi semakin tajam dan terarah. Pada pihak
lain, kegiatan kontrol atau pengawasan akan semakin lebih ketat karena langsung dilakukan
oleh kekuatan pasar. Apabila suatu bank memperoleh penilaian yang jelek dari pasar maka
yang akan menanggung akibatnya bukan hanya bank yang bersangkutan saja, tetapi juga
menjalar kepada bank yang menjadi direct guarantor. Hal-hal tersebut akan membuat
persaingan dalam industri perbankan akan semakin ketat dan mendorong efisiensi besarbesaran dalam sektor keuangan.
Persaingan sehat juga akan terjadi diantara sesama syndicate agent yang akan berfungsi
sebagai pengganti pengawas dan pemeriksa bank yang ada sekarang. Karena kemungkinan
akan banyak perusahaan syndicate agent yang muncul maka direct guarantor diberi
keleluasaan dalam menentukan syndicate agent yang mereka pilih. Hal ini pada gilirannya
dapat mendorong kompetisi yang sehat diantara sesama perusahaan syndicate agent dan
mendorong efisiensi pekerjaan penjaminan.
Manfaat berikutnya dari konsep Cross-Guarantee dapat ditinjau dari segi ruang
lingkup penjaminannya. Tanpa memandang besar kecilnya suatu bank, mereka akan dijamin
sebagaimana layaknya bank-bank lainnya, asal bank-bank tersebut dapat menemukan direct
guarantor-nya. Oleh karena itu, pendekatan TBTF menjadi tidak relevan sama sekali dalam
konsep Cross-Guarantee. Dengan menggunakan konsep Cross-Guarantee, maka transaksitransaksi non-funding obligations seperti account payment, unexpired leases dan kewajiban yang
muncul karena tuntutan hukum akan dapat ikut dijamin. Kewajiban yang tidak dapat dijamin
hanyalah pinjaman subordinasi karena memiliki karakteristik campuran (hybrid) hutang
dengan modal. Sama halnya dengan program penjaminan biasa, maka dalam crossguarantee, unsur modal juga tidak dijamin8 .
8 Pengecualian hanya terjadi dalam hal TBTF, karena ada kemungkinan pinjaman subordinasinya juga akan ikut
dibayar, tergantung pada bobot permasalahan bank yang TBTF tersebut.
38
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Manfaat lainnya dari konsep Cross-Guarantee adalah adanya kesempatan untuk
melakukan penyesuaian secara cepat terhadap perhitungan premi berdasarkan kekuatan
pasar. Perhitungan tersebut akan mencerminkan risk-sensitivity dari bank yang dijamin
dan diharapkan dapat disesuaikan segera baik secara bulanan atau mingguan. Dalam hal
ini besarnya premi dapat langsung dibicarakan oleh masing-masing bank dengan direct
guarantor-nya. Dengan adanya kemungkinan untuk melakukan perhitungan premi
berdasarkan kecenderungan pasar tersebut maka cross-subsidies yang inheren dalam skim
penjaminan yang ada sekarang diharapkan akan dapat dihilangkan.
Pengaruh terhadap Pasar Antar Bank dan Sistem Pembayaran
Cross-guarantee dapat menghilangkan counterparty risk yang selama ini melekat dalam
transaksi antar bank (lihat Lampiran-3). Sistem Kliring akan terbebas dari risiko tidak
dibayarnya tagihan antar bank karena adanya jaminan bahwa direct guarantor masing-masing
bank pada akhirnya akan bertanggungjawab sesuai perjanjian penjaminan (cross-guarantee
contract) yang mereka sepakati. Hal ini pada gilirannya memungkinkan terselenggaranya
suatu Sistem Pembayaran yang bebas risiko (risk-free basis).
Penggunaan konsep Cross-Guarantee ini juga dapat mendorong penggunaan secara
luas net settlement procedures dalam Sistem Pembayaran. Bagi bank sentral hal ini akan sangat
menguntungkan karena net settlement procedures tersebut dapat lebih efisien dari real-time
gross settlement .
Kemungkinan Penerapan Konsep Cross-Guarantee di Indonesia
Skim penjaminan yang sekarang ini diterapkan di Indonesia masih mengandung
berbagai kelemahan baik pada tingkat konsep maupun pada tingkat pelaksanaan. Pada
tingkat konsep, karena bersifat blanket guarantee (jaminan menyeluruh) maka skim tersebut
dapat mengakibatkan beban yang sangat berat bagi keuangan pemerintah, padahal
kemampuan keuangan pemerintah sendiri sudah sangat terbatas. Disamping itu peluang
untuk moral hazard juga besar karena unsur keadilan yang kurang terpenuhi yang tercermin
antara lain dari gejala cross-subsidies dimana bank-bank yang sehat membayar kewajiban
bank-bank yang tidak sehat. Pada tingkat pelaksanaan, terdapat pula indikasi bahwa dalam
praktek tidak seluruh aspek penjaminan dapat terlaksana. Sebagai contoh, untuk
melaksanakan penjaminan transaksi off-balance sheet derivatives perlu ada bukti-bukti
bahwa transaksi itu genuine, sesuatu yang sangat sulit dibuktikan kecuali oleh perbankan
sendiri.
Sehubungan dengan hal-hal tersebut di atas, konsep Cross-Guarantee tampaknya
dapat menjadi salah satu alternatif jalan keluar, karena hakekat persoalan penjaminan
dikembalikan secara utuh kepada pelaku pasar sendiri yaitu antara bank-bank yang
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
39
bertransaksi, sehingga mereka perlu saling menjamin dan saling menjaga kestabilan sistem
perbankan. Namun demikian perlu kiranya diingat agar pemilihan konsep Cross-Guarantee
tersebut hendaknya tidak terlepas dari tujuan utama dari program penjaminan, yaitu untuk
mencegah kegagalan pasar perbankan (banking market failure) dan untuk membangkitkan
kembali kepercayaan masyarakat serta menghentikan bank runs9 .
Meskipun dapat dipandang sebagai salah satu alternatif jalan keluar, penerapan
konsep Cross-Guarantee di Indonesia dapat menimbulkan pro dan kontra. Mereka yang pro
mungkin lebih didasarkan atas adanya peluang besar untuk meringankan beban keuangan
pemerintah, apalagi dalam situasi krisis seperti sekarang. Sementara itu, yang kontra lebih
melihat dari sisi kesiapan perbankan dan kalangan pemerintahan kita dalam menerapkan
konsep dimaksud. Hal yang terakhir ini tampaknya ada benarnya juga karena untuk sampai
pada konsep Cross-Guarantee perlu dijawab terlebih dahulu pertanyaan-pertanyaan berikut
ini:
√ Apakah bank-bank di Indonesia sudah sedemikian sehat dan kuat sehingga mampu
untuk saling menjamin (cross-guarantee) sesama mereka ?
√ Apakah bank-bank di Indonesia sudah cukup dewasa untuk mendiskusikan sendiri
sesama mereka hal-hal yang berkenaan dengan penjaminan, business strategy dan
prudential regulation untuk dituangkan dalam semacam perjanjian yang mengikat mereka
secara bersama-sama ?. Pertanyaan ini cukup penting mengingat selama ini bank-bank
di Indonesia sangat tergantung pada petunjuk dan arahan yang diberikan oleh otoritas
moneter sebagai pengawas dan pembina bank-bank.
√ Apakah sistem informasi yang terdapat pada masing-masing bank dan secara nasional
telah sanggup menyediakan data/informasi yang diperlukan untuk penetapan premi
yang sensitif terhadap risiko ?
√ Apakah pihak otoritas pengawas yang ada sekarang berkenan menyerahkan fungsinya
pada mekanisme pasar melalui syndicate agent dan dapat menerima keberadaan Cross
Guarantee Regulation Corporation (CGRC) sebagai lembaga yang akan memverifikasi
perjanjian penjaminan (cross-guarantee contract) ?.
Pertanyaan-pertanyaan tersebut di atas cukup relevan untuk kondisi Indonesia dan
memerlukan jawaban-jawaban yang tidak sederhana. Pengkajian lebih lanjut sangat
diperlukan untuk mencegah pengambilan keputusan yang keliru yang dapat berakibat kontraproduktif terhadap masa depan sistem perbankan dan sektor keuangan negara kita.
9 Mengenai hal ini lihat misalnya Kerry Cooper dan Donald R.Fraser, “The Risk of Depository Institution Failure
and The Role of Deposit Insurance” dalam Banking Deregulation and The New Competition in Financial
Services, Ballinger Publishing Company, Cambridge Massachusetts, 1984.
40
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Daftar Pustaka
Bert Ely, The Cross-Guarantee Concept and Interbank Markets, Paper dalam “The 35th
Annual Conference on Bank Structure and Competition”, The Federal Reserve Bank of Chicago,
7 Mei 1999.
George G.Kaufman, “FDICIA and Bank Capital” dalam Journal of Banking & Finance,
No.19, Tahun 1995, hal.721-722.
Jin-Chuan Duan, Arthur F.Moreau and C.W.Sealey dalam “Deposit Insurance and
Bank Interest Rate Risk: Pricing and Regulatory Implications” dalam Journal of Banking &
Finance, No.19 Tahun 1995, hal.1091-1108.
Kerry Cooper and Donald R.Fraser, “The Risk of Depository Institution Failure and
The Role of Deposit Insurance” dalam Banking Deregulation and The New Competition in Financial
Services, Ballinger Publishing Company, Cambridge Massachusetts, 1984.
Kusumaningtuti S.S., Ketentuan Blanket Guarantee dan Kemungkinan Penggantiannya
dengan Deposit Protection Scheme, Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Bank Indonesia,
Vol.1, No.3, Desember 1998.
V.Sundararajan dan Tomas J.T.Balino, Banking Crises: Cases and Issues, Editor
V.Sundararajan dan Tomas J.T.Balino, International Monetary Fund, Washington, D.C., 1991.
Yoram Landskroner dan Jacob Paroush, “Deposit Insurance Pricing and Social
Welfare” dalam Journal of Banking and Finance, No.18, Tahun 1994, hal.531-552.
Lampiran-1
No.
ASPEK
DEPOSIT INSURANCE
CROSS-GUARANTEE
1
Penyelenggara
Pemerintah
Swasta
2
Lembaga Penjamin
FDIC
Sesama bank, baik sebagai direct
guarantor maupun indirect guarantor.
3
Ruang-lingkup Penjaminan
Terbatas dan sangat subjektif dalam
penentuan bank-bank yang "TBTF"
(Too-Big-Too-Fail).
Seluruh pos-pos kewajiban, kecuali
Pinjaman Subordinasi.
4
Bentuk kontribusi dari yang dijamin
Premi (namun belum memenuhi
kriteria "risk-sensitive premium").
Premi ("risk sensitive premium").
5
Sumber pembayaran klaim
Hasil pengelolaan dan penanaman
premi pada sektor-sektor yang
menguntungkan.
General funds (general reserves) dari
direct guarantors.
6
Pelaksana pengawasan bank
Bank Sentral dan FDIC
Murni swasta, dilaksanakan oleh
"Syndicate Agent".
7
Ketentuan perbankan
Prudential regulation konvensional
Berdasarkan kesepakatan antara
bank yang dijamin (insured banks)
dengan direct guarantor-nya
("Contractual Regulation").
8
Lembaga lain yang terlibat
Tidak ada lembaga lain yang terlibat
kecuali FDIC, Bank Sentral dan
"insured banks".
Dibentuk lembaga baru yang disebut
Cross Guarantee Regulation Corporation
(CGRC) untuk memastikan bahwa
perjanjian jaminan sudah sesuai aturan
penyebaran risiko dan ketentuan lainnya.
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
PERBANDINGAN ANTARA CROSS-GUARANTEE
DENGAN DEPOSIT INSURANCE KONVENSIONAL
41
42
Lampiran 2
Ensures that cross-gurantee contract
complies with risk dispersion
rules and other statutory
requirements
Obligation to protect
competitively sensitive data
Guaranteed
Bank of Thrift
Ensures that
cross-guarantee contract
Cross-guarantee
commitment
Guarantee premium
Delegation of
monitoring responsibility
Fiduciary
responsibility
complies with risk dispersion
rules and other statutory
requirements
Syndicate Agent
(Independent of
any other party)
Syndicate of Direct Guarantors
= Bank or non-depository guarantor
 1998 Ely & Company Inc. Permission granted to reproduce with attribution
Contractual relationship
Contract approval
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Monitoring fee
Lampiran 3
Present System
In a World of Cross-Guarantees
Clearing systems presently utilize a variety of devices, including
daylight overdraft limits, bilateral caps, and collateralized net
debit positions, to protect clearing systems participant from a
default by a counterparty, thereby ensuring payment finality.
Clearing systems will be able to operate much more efficiently
and safely where balances due to clearing system participants
are fully guaranteed by the guarantors of the clearing system’s
counterparties. In effect, cross-guarantee contracts will ensure
payment finality.
Clearing Systems
Failure
Failure
Flow of insolvency loss if a clearing system
participant becomes insolvent
Counterparties (banks, securities, firms, stc) that are direct
participants in the clearing system
43
Guarantors of counterparties
Konsep Cross-Guarantee dalam Program Penjaminan dan Kemungkinan Penerapannya di Indonesia
Using Cross-Guarantees to Ensure Payment Finality Will Permit Clearing
Systems to Operate Much More Efficiently by Eliminating Counterparty Risk
Kinerja Lembaga Keuangan Mikro dan Perilaku Masyarakat Pedesaan
45
KINERJA LEMBAGA KEUANGAN MIKRO DAN
PERILAKU MASYARAKAT PEDESAAN *)
Sumantoro Martowijoyo **)
Setelah disuguhi banyak topik moneter dengan teknik-teknik analisis canggih ekonometrika
tingkat pascasarjana, tulisan ini mengajak pembaca untuk turun ke dunia nyata tempat sebagian
besar saudara kita sebangsa hidup. Di era pengentasan kemiskinan ini, Indonesia telah menjadi
laboratorium bagi penelitian di bidang Lembaga Keuangan Mikro (LKM), karena memiliki berbagai
jenis sejak lama. Di luar BRI Unit yang merupakan kisah sukses tingkat dunia, ada Badan Kredit
Desa yang didirikan di zaman Belanda, Badan Kredit Kecamatan di Jawa Tengah, di samping
berkembangnya kelompok-kelompok swadaya masyarakat sebagai bentuk lembaga keuangan yang
paling sederhana di tingkat “akar rumput”.
Di sini dibahas beberapa faktor yang menggambarkan perilaku masyarakat perdesaan yang
mempengaruhi kinerja lembaga keuangan mikro, misalnya: jam kerja, jarak rata-rata antara lokasi
LKM ke lokasi nasabah, waktu pemrosesan kredit, tingkat penghasilan nasabah, suku bunga tabungan
dan suku bunga pinjaman. Dari hasil analisis dapat diungkapkan, bahwa faktor yang paling
mempengaruhi kinerja adalah jarak ke lokasi nasabah dan selang waktu pemrosesan kredit. Tergambar
pula masih lugu dan mandirinya sifat pengusaha mikro perdesaan nasabah LKM dibanding pengusaha
konglomerat nasabah bank umum: apabila kenaikan pendapatan pengusaha mikro perdesaan dipakai
untuk menambah tabungan dan melunasi tunggakan, tidak demikian halnya pengusaha konglomerat,
karena sebagian justru sengaja memacetkan kreditnya.
Ukuran “kinerja” sendiri jauh berbeda dengan kriteria CAMEL yang tidak akan mudah tercerna
oleh kesahajaan lembaga-lembaga tersebut, dan kiranya akan menjadi topik pembicaraan tersendiri.
*) Bagian dari tulisan yang sedang dalam proses, kenangan dan salam perpisahan penulis kepada Urusan Kredit, Bank
Indonesia
**) Sumantoro Martowijoyo : Peneliti pada Tim Penyiapan Pusat Pendidikan dan Riset, USDM, Bank Indonesia
46
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Latar Belakang
engan disepakatinya ikrar dalam Microcredit Summit di Washington DC Amerika
Serikat pada tahun 1997 untuk membebaskan 100 juta penduduk dunia dari
kemiskinan, pencarian model lembaga keuangan mikro1 yang tepat untuk
melayani rakyat miskin dilakukan di mana-mana. Setelah dua dasawarsa diwarnai kreditkredit murah bersubsidi yang sebagian tidak jatuh ke tangan kelompok sasaran dan
mengakibatkan merosotnya kinerja serta moralitas lembaga keuangan pelaksananya, para
pakar merekomendasikan prinsip keswadayaan dan kesehatan (viability) dari programprogram pengentasan kemiskinan. Model Grameen Bank Bangladesh direplikasikan di manamana, dan lembaga-lembaga swadaya masyarakat (LSM) bergiat membina keswadayaan
masyarakat melalui kelompok-kelompok swadaya masyarakat (KSM). Di luar perhatian
para penentu kebijakan kita, Indonesia sebetulnya sudah lebih maju dalam penciptaan
lembaga keuangan mikro sejak zaman Belanda, di samping BRI Unit yang merupakan kisah
sukses dunia. Dalam pengembangan KSM Bank Indonesia ikut berkiprah melalui
Pengembangan Hubungan Bank dengan Kelompok Swadaya Masyarakat (PHBK) yang
gagasannya berasal dari APRACA (Asia Pacific Rural and Agricultural Credit Association), dan
dalam pengembangan LKM melalui Proyek Kredit Mikro yang didanai bersama Asian
Development Bank.
D
Lembaga Keuangan Mikro di Indonesia
Selain lembaga yang formal seperti BRI Unit dan BPR yang secara hukum diakui
sebagai lembaga keuangan formal (bank), terdapat banyak LKM yang semiformal maupun
informal di Indonesia. Tiga lembaga yang dipilih adalah yang efektif beroperasi di tingkat
“akar rumput” dan menerapkan prinsip suku bunga pasar yang terbukti lestari, tanpa
melihat status hukumnya.
Kelompok Swadaya Masyarakat
Di Indonesia, kegiatan yang dilakukan secara kelompok sudah merupakan budaya
masyarakat yang berazaskan paguyuban. Kegiatan arisan sudah tumbuh menjamur
diperdesaan dan perkotaan dan jumlahnya mungkin melebihi satu juta.
Apabila kebutuhan akan uang tersebut makin terasa dan jumlah yang diperoleh dari
arisan terlalu kecil, timbullah gagasan untuk menambah jumlah dan jenis uang setoran
menjadi simpanan pokok, simpanan wajib, dan simpanan sukarela. Dengan begitu,
1 banyak pula yang menyebutnya rural financial institutions (RFI) atau lembaga keuangan pedesaan (LKP), tapi
untuk Indonesia karena lokasinya banyak pula di perkotaan maka dipilih istilah yang dikenal sejak Summit ini.
Istilah “mikro” selain menunjuk skala yang lebih kecil dari yang kecil, konotasinya terkait dengan kemiskinan
Kinerja Lembaga Keuangan Mikro dan Perilaku Masyarakat Pedesaan
47
perkumpulan arisan telah berubah menjadi koperasi kredit (credit union), di mana untuk
peminjaman uang ditarik pula semacam “jasa” yang dipotongkan dari jumlah pinjaman.
Perkumpulan semacam ini secara tidak sadar sudah berfungsi sebagai lembaga keuangan
perdesaan: menghimpun dana dan memberikan kredit kepada anggota, memungut bunga
berupa “jasa”, serta di akhir tahun membagikan dividen bagi para pemegang saham.
Berkembangnya KSM di Indonesia tidak lepas dari berkembangnya lembaga swadaya
masyarakat (LSM) dari tahun 1960-an sampai awal 1990-an yang jumlahnya diperkirakan
antara 1000-2000 buah (Saidi, 1995). Seperti halnya di Filipina, banyak LSM yang lahir dan
tumbuh untuk dapat “menangkap” bantuan dari badan atau LSM internasional.
Badan Kredit Desa
Badan Kredit Desa (BKD) terdiri dari lumbung desa yang didirikan tahun 1897 dan
bank desa yang didirikan sekitar tahun 1904 (P. Suharto, 1988) dan keduanya dikukuhkan
dengan Staatsblad nomor 357 tahun 1929. Lumbung desa mengumpulkan padi untuk
diberikan sebagai pinjaman berupa padi kepada petani di saat mereka membutuhkan.
Sedangkan bank desa menghimpun tabungan berupa uang dan memberikan kredit berupa
uang. Selama zaman Belanda sistem BKD telah berfungsi dengan baik sebagai lembaga
keuangan bagi rakyat perdesaan, berguguran di zaman pendudukan Jepang dan Perang
Kemerdekaan, kemudian mulai tumbuh kembali sesudah kemerdekaan.
Sebagai bank sekunder dalam pembinaan BRI, organisasi dan pengelolaan BKD
dipertahankan tetap seperti konsep semula yaitu Komisi BKD terdiri dari kepala desa sebagai
ketua komisi (Komisi I) dan 2 orang pemuka masyarakat atau aparat desa sebagai Komisi II
dan III. Pembukuan dilakukan oleh Juru Tata Usaha (JTU) yang bekerja untuk 6 BKD secara
bergilir (BKD umumnya buka sekali seminggu pada hari atau hari pasaran tertentu).
Pengawasan terhadap BKD dilakukan secara langsung oleh Mantri BKD yang mewilayahi
satu kemantren yang terdiri dari 18 BKD.
Sistem kredit BKD sederhana, terutama terdiri dari kredit pasaran dan mingguan yang
berjangka waktu 12 pasar2 atau 12 minggu dengan pembayaran angsuran pokok maupun
bunga dengan jumlah yang tetap. Jumlah kredit yang dapat diberikan sampai dengan Rp
400.000 tanpa agunan, semata-mata berdasarkan penilaian kelayakan nasabah oleh Komisi I.
Dengan berlakunya Undang-undang Perbankan No.7 tahun 1992 yang mencabut
berlakunya Staatsblad no. 357 tahun 1929, pengawasan terhadap BKD sebetulnya ada di
tangan Bank Indonesia (BI). Akan tetapi mengingat banyak faktor, BI sendiri menyetujui BRI
meneruskan tugas pengawasannya terhadap BKD dengan bantuan keuangan dari BI.
2. Satu pasar=5 hari (kalender Jawa), kredit pasaran diberikan oleh BKD yang bukanya setiap hari pasaran tertentu
48
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Lepas dari suara yang mendiskreditkan BKD, keberadaannya dibutuhkan oleh rakyat
dan telah membuktikan kelestarian dan kemandiriannya dalam arti tidak pernah menerima
dana maupun subsidi bunga dari pemerintah. Di tengah maraknya kredit Bimas, misalnya,
lumbung desa tetap menjadi sumber kredit bagi rakyat kecil untuk konsumsi sehari-hari
(Dibyo Prabowo, 1981). Sebagai LKM, BKD mampu menjangkau masyarakat paling miskin
di pedesaan, tercermin dari paling rendahnya jumlah kredit rata-rata BKD dibanding
beberapa lembaga keuangan mikro yang terkenal di dunia, yaitu sebesar USD 38 di tahun
1993 (Christen, 1995,p.26). Jumlah BKD di Jawa dan Madura tercatat 5345 terdiri dari 4806
yang aktif dan 539 yang tidak aktif (BRI, 1998).
Badan Kredit Kecamatan
Badan Kredit Kecamatan (BKK) adalah lembaga keuangan yang beroperasi di tingkat
kecamatan yang didirikan oleh Pemerintah Daerah Tingkat I Jawa Tengah di awal tahun
1970an dengan status sebagai suatu proyek, dan kemudian dengan Peraturan Daerah (Perda)
No. 11 tahun 1981 dikukuhkan menjadi badan usaha milik daerah.
BKK didirikan dengan tujuan: (1) mendekatkan modal pada masyarakat pengusaha
miskin di perdesaan dengan cara mudah, murah dan mengarah, (2) menciptakan pemerataan
kesempatan berusaha di pedesaan, dan (3) mendidik masyarakat pedesaan untuk gemar
menabung (BP-BKK,1994). Prosedur permohonan kredit kepada BKK cukup sederhana dan
untuk jumlah kredit sampai dengan Rp 500.000 tidak diperlukan agunan selain rekomendasi
kepala desa. Selang waktu antara saat pengajuan permohonan dengan realisasi kredit untuk
nasabah baru paling lama seminggu, sedangkan untuk nasabah ulangan yang lancar
pencairan kredit dapat dilakukan pada hari yang sama.
Jenis kredit BKK sama dengan BKD, yaitu kebanyakan kredit pasaran, mingguan,
bulanan (3 bulan), dan musiman (6 bulan). Sama dengan BKD jumlah angsuran sama setiap
pembayaran, hanya menuruti peraturan BPR, dibukukan terpisah sebagai angsuran pokok
dan bunga.
Manajemen BKK terdiri dari Pimpinan, Pemegang Kas dan Pemegang Buku. Kinerja
manajemen BKK dipantau oleh Camat sebagai penanggung jawab BKK di wilayahnya.
Berdasarkan Perda no.11 tahun 1981 Bank Pembangunan Daerah (BPD) Jawa Tengah
ditugasi sebagai pembina dan pengawas teknis BKK. BKK diharuskan menyimpan kelebihan
alat likuidnya di BPD, di pihak lain apabila BKK kekurangan modal kerja BPD akan
memberikan pinjaman likuiditas.
Jumlah BKK di seluruh Jawa Tengah 510, 202 di antaranya sudah berstatus BPR, ratarata peminjam per unit 978 orang, jumlah pinjaman rata-rata per unit Rp 96 juta dan per
nasabah Rp 132.584 (DAI, 1993)
Kinerja Lembaga Keuangan Mikro dan Perilaku Masyarakat Pedesaan
49
Metodologi Penelitian
Penelitian ini dilakukan di lapangan terhadap 105 lembaga keuangan mikro (LKM)
di Jawa Tengah, yang merupakan 34 % dari populasi, untuk masing-masing jenis LKM
(KSM, BKD, BKK) diambil proporsional berdasarkan jumlah populasinya masing-masing
secara purposif, beserta masing-masing 3 nasabah per LKM yang diambil secara acak.
Analisis data primer dilakukan dengan teknik statistik nonparametrik, pertama dengan uji
Kruskal-Wallis untuk beda populasi dan uji Kendall untuk kesesuaian (concordance)
pemeringkatan faktor-faktor kinerja, kemudiaan untuk hubungan antarfaktor kinerja dengan
korelasi jenjang Spearman3 . Keuntungan penggunaan statistik nonparametrik adalah tidak
perlu dibuktikannya kenormalan distribusi data (yang merupakan prasyarat bagi sahihnya
penggunaan statistik parametrik) dan dapat diterapkannya pada sampel kecil atau data
kualitatif (Siegel, 1997).
Faktor-faktor yang mempengaruhi Kinerja LKM
Terdapat beberapa faktor atau variabel yang secara rasional dianggap mempengaruhi
kinerja, seperti: umur LKM, jam kerja, jarak rata-rata ke lokasi nasabah (JARAK), selang
waktu pemrosesan kredit (SELANG), penghasilan rata-rata nasabah (RAYNAS), suku bunga
tabungan (ITAB), dan suku bunga pinjaman (IPIN).
Mengenai kriteria kinerja, dari pengkajian terhadap falsafah dan hakekat LKM serta
pendapat para praktisi keuangan perdesaan, penulis mengajukan beberapa faktor penentu
kinerja LKM, yaitu tingkat akses kepada penabung (AKPEN), tingkat akses kepada peminjam
(AKPEM), persentase jumlah penunggak (PERPUNG), efisiensi (biaya usaha per rupiah
kredit, BIRUP) dan laba per rupiah kredit (LARAP). AKPEN dan AKPEM adalah masingmasing jumlah penabung dan peminjam dibagi jumlah penduduk di wilayah kerja LKM.
PERPUNG adalah persentase jumlah penunggak (debitur kredit macet) dari jumlah peminjam,
BIRUP dihitung dari jumlah biaya operasional dibagi dengan saldo pinjaman, sedangkan
LARAP merupakan laba bersih sebelum pajak dibagi saldo pinjaman. Kegunaan kriteria ini
akan dapat dipahami setelah selesai membaca hasil analisis di belakang.
3
N
6 Σ di 2
i=1
rs = 1 - —————
N3 - N
di mana
rs = koefisien korelasi Spearman
N = jumlah pasangan observasi
d = perbedaan jenjang yang diperoleh dari setiap pasangan observasi
50
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Hasil Analisis
Uji Kruskal-Wallis menghasilkan nilai chi-kuadrat yang sangat signifikan, demikian
pula uji Kendall menghasilkan nilai W yang sangat signifikan, membuktikan bahwa angka
rata-rata yang dianalisis memang berasal dari tiga populasi yang berbeda dan pemeringkatan
semua faktor kinerja dilakukan secara konsisten.
Dari hasil analisis korelasi peringkat Spearman antara variabel nonkinerja dengan
faktor penentu kinerja terdapat beberapa temuan yang berhubungan dengan perilaku
nasabah.
Tabel 1.
Korelasi antara Jarak, Selang dan Sukubunga Pinjaman terhadap Faktor Kinerja
AKPEN
AKPEM
PERPUNG
BIRUP
LARP
JARAK
-.4959(.000)
-.4816(.000)
.3981 (.000)
.2292(.019)
-.3406(.000)
SELANG
xxxxxx
-.1325(.178)
.076(.474)
.1183(.229)
-.2864(.003)
IPIN
xxxxxxx
-.2674(.006)
.2073(.109)
xxxxxxx
.0276(.780)
1.
Faktor yang berpengaruh paling besar terhadap faktor kinerja adalah jarak antara lokasi
nasabah ke kantor atau pos desa LKM (JARAK). Jauhnya jarak berpengaruh sangat
signifikan terhadap penurunan jumlah penabung (rs=-0,4959, α=0,000) dan jumlah
peminjam (rs=-0,4816, α=0,000), serta peningkatan jumlah penunggak (rs=0,3981, α =
0,000) dan biaya per rupiah kredit (rs=0,2292, α =0,019) juga berpengaruh sangat
signifikan dalam penurunan laba per rupiah kredit (rs=-0,3406, α=0,000).
2.
Faktor lain yang cukup berpengaruh kepada faktor kinerja adalah lamanya waktu
pemrosesan kredit (SELANG). Lamanya waktu pemrosesan kredit berpengaruh
menurunkan jumlah peminjam cukup signifikan (rs=-0,1325, α=0,178), menurunkan
laba per rupiah kredit secara sangat signifikan (rs=-0,2864, α=0,003), meningkatkan
biaya per rupiah kredit secara tidak signifikan (rs=0,1183, α=0,229, meningkatkan jumlah
penunggak walaupun tidak signifikan (rs=0,0706, α=0,474).
3.
Suku bunga pinjaman berpengaruh sangat signifikan terhadap jumlah peminjam (rs=0,2674, α=0,006), berpengaruh cukup signifikan terhadap jumlah penunggak (rs=0,2073,
α=0,109) dan berpengaruh tidak signifikan terhadap laba per rupiah kredit (rs=0,0276,
α=0,780), berarti bahwa suku bunga pinjaman sudah ada di batas atas, apabila dinaikkan
akan menurunkan jumlah peminjam dan mengakibatkan meningkatnya jumlah
penunggak, mengingat banyaknya kredit murah serta persaingan berat dari BRI Unit
Kinerja Lembaga Keuangan Mikro dan Perilaku Masyarakat Pedesaan
51
dan BPR yang memperoleh fasilitas kredit dari pemerintah. Akan tetapi dilihat dari
kuat dan signifikannya korelasi, jarak mempunyai dampak yang lebih kuat terhadap
berkurangnya jumlah peminjam dan bertambahnya jumlah penunggak dibandingkan
suku bunga pinjaman. Hal sederhana ini kiranya dapat dimaklumi, karena jauhnya
jarak lokasi LKM akan menyebabkan nasabah malas untuk berhubungan karena
besarnya “biaya transaksi” yang harus ditanggungnya, yaitu biaya angkutan dan
hilangnya waktu meninggalkan pekerjaan.
Tabel 2
Korelasi antara Penghasilan Rata-rata Nasabah dengan Faktor Kinerja
untuk Seluruh LKM dan Per Jenis LKM
4.
AKPEN
AKPEM
PERPUNG
BIRP
LARP
LKM (105)
-.0539(.585)
.0237(.610)
.0063(.949)
.3670(.000)
-.1131(.251)
KSM (28)
-.1466(.456)
-.0309(.876)
-.1131(.567)
.1281(.516)
-.1840(.349)
BKD (61)
.1245(.339)
-.0025(.985)
.0601(.645)
.3194(.012)
.0565(.668)
BKK (16)
.5500(.027)
.3412(.196)
-.2912(.274)
.2784(.297)
→0
Dari analisis mengenai pengaruh penghasilan nasabah dan jumlah tabungan rata-rata
terhadap kinerja, dapat diungkapkan beberapa temuan yang menarik.
(a) Dilihat LKM sebagai keseluruhan, pengaruh penghasilan nasabah terhadap kinerja
tidak begitu signifikan. Akan tetapi apabila dianalisis per jenis LKM, terlihat bahwa
penghasilan nasabah paling berpengaruh terhadap kinerja BKK, terutama kepada
jumlah penabung (rs=0,5500, α=0,027), jumlah peminjam (rs=0,3412, α=0,196), dan
jumlah penunggak (rs=-0,2912, α=0,274), sedangkan pengaruhnya pada BKD kurang
signifikan. Dari sini dapat disimpulkan bahwa pada BKK, nasabah yang
penghasilannya relatif lebih tinggi mempunyai akses kepada pelayanan tabungan
dan pinjaman yang lebih besar dibanding dengan nasabah yang 98.169 di tahun
1992 dan melonjak menjadi Rp 132.594 di tahun 1993 (DAI, 1993).
(b) Dilihat per segmen nasabah terdapat perbedaan perilaku apabila penghasilannya
meningkat: nasabah BKD yang relatif kurang mampu lebih suka menabung dan
tidak meminjam, nasabah BKK yang relatif lebih mampu meningkatkan tabungan
tetapi terus memanfaatkan kredit, sama dengan perilaku pengusaha besar nasabah
bank umum.
(c) Walaupun begitu terlihat masih adanya sifat jujur dan mandiri pada pengusaha
mikro nasabah BKK dibanding pengusaha besar nasabah bank umum saat ini,
yaitu apabila penghasilan pengusaha mikro nasabah BKK meningkat, mereka
52
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
meningkatkan tabungan, terus memanfaatkan kredit dan tidak lupa melunasi
tunggakannya, tetapi apabila pendapatan pengusaha konglomerat nasabah bank
umum meningkat (dan pasti setiap tarikan napas menghasilkan uang), belum tentu
mengurangi jumlah penunggak, karena sebagian dari mereka sengaja menunggak
dan memacetkan kreditnya.
Implikasi Kebijakan
1.
Mengingat jarak merupakan variabel yang paling mempengaruhi kinerja, LKM
diharapkan membuka sebanyak mungkin pos pelayanan dan/atau mengintensifkan
kunjungan lapangan. Otoritas perbankan hendaknya tidak melarang pembukaan pos
pelayanan ataupun memberi sanksi berupa penutupan pos pelayanan (“kantor di bawah
kantor cabang”) kepada LKM yang sudah menjadi BPR karena alasan tingkat kesehatan
yang tidak baik, oleh karena
(a) kriteria CAMEL tidak menampung aspirasi dan misi LKM (tersurat ataupun tersirat
dalam Undang-undang) sebagai pelayan keuangan bagi masyarakat papan bawah,
(b) pelarangan pembukaan kantor di bawah kantor cabang kiranya dapat dihapuskan,
karena pengertian “kantor di bawah kantor cabang” bagi LKM umumnya bukan
merupakan gedung atau kantor seperti bank umum, tetapi mungkin hanya sekedar
meja dan kursi tempat petugas lapangan menemui nasabahnya,
(c) pelarangan/penutupan pos pelayanan justru akan lebih memperparah kinerja LKM,
karena menghambat akses kepada masyarakat yang merupakan sumber dana dan
penghasilannya.
2.
Mengingat pula bahwa lamanya waktu pemrosesan kredit juga berpengaruh cukup
kuat kepada kinerja, maka keputusan pemberian kredit kepada peminjam baru
hendaknya dilakukan sesegera mungkin, sedangkan pemrosesan kredit ulangan
hendaknya dapat diselesaikan pada hari yang sama.
3.
Pengawas BPR hendaknya tidak melihat pemberian kredit dalam jumlah kecil-kecil
pada LKM sebagai suatu hal yang “tidak efisien” atau “tidak maju”, karena hal itu
justru sesuai dengan misi LKM membantu pengentasan kemiskinan. Mendorong LKM
untuk memberikan kredit dalam jumlah yang semakin besar berarti menjauhkan LKM
dari nasabahnya yang miskin, seperti terlihat pada gejala pemberian kredit BKK di atas.
4.
BKD telah beroperasi selama satu abad dan BKK selama hampir tiga dasawarsa dengan
pendekatan pasar yang telah membuat mereka lestari (sustainable) dan mandiri,
keadaannya justru dibuat seperti “telor di ujung tanduk” karena banyaknya programprogram kredit murah bersubsidi di perdesaan. Adanya kredit dari pemerintah untuk
BPR condong menguntungkan BPR Gaya Baru yang dimiliki para pemodal berdasi,
Kinerja Lembaga Keuangan Mikro dan Perilaku Masyarakat Pedesaan
53
memungkinkan mereka menurunkan sukubunga kreditnya sehingga menambah pesaing
bagi LKM. Di era reformasi ini pemerintah seyogianya lebih membina semangat
keswadayaan masyarakat dan tidak menggunakan program-program kredit murah
sebagai alat politik karena merusak moralitas masyarakat perdesaan yang masih jujur
seperti terbukti dari perilakunya terhadap LKM.
Daftar Pustaka
Badan Pembina BKK Propinsi Jawa Tengah, Perkembangan BKK dan BPR-BKK, 31 Maret
1994
Christen, Robert Peck, dkk, Maximizing the Outreach of Microenterprise Finance, USAID
Program and Operations Assessment Report No. 10, July 1995
Development Alternatives, Inc., Project Completion Report of Technical Support Provided
to the Financial Institutions Development Project (USAID No. 497-0341) in Indonesia, May 1993
Dibyo Prabowo dan Sayogyo: The Green Revolution: Sidoarjo, East Java, and Subang, West
Java, dalam Hansen, Gary E.(ed), Agricultural and Rural Development in Indonesia, Westview
Press, Boulder, 1981
Saidi, Zaim, Secangkir Kopi Max Havelaar. LSM dan Kebangkitan Masyarakat, PT Gramedia
Pustaka Utama-Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia, Jakarta, 1995
Siegel, Sidney, Statistik Nonparametrik, terj. Zanzawi Suyuti & Landung
Simatupang,Gramedia,Jakarta,1997
Suharto, Pandu, Sejarah Pendirian Bank Perkreditan Rakyat, LPPI, Jakarta, 1988
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
55
KEGIATAN USAHA PERUM PEGADAIAN DAN
PERANANNYA DALAM MENDUKUNG
PEMBERDAYAAN EKONOMI RAKYAT
Satrio Wibowo dan Gunawan
*)
Krisis ekonomi yang terjadi sejak pertengan tahun 1997 telah berdampak luas terhadap
segala aspek perekonomian, khususnya sektor perbankan yang berakibat terhentinya aliran kredit
perbankan. Dalam kondisi krisis tersebut, Perum Pegadaian (PP) merupakan salah satu lembaga
keuangan yang masih mampu bertahan, bahkan menunjukkan peningkatan kinerja baik operasional
maupun keuangan. Hasil penelitian menunjukkan bahwa dibandingkan dengan peer-groupnya
(BPR dan BRI Udes) secara umum kinerja PP relatif lebih baik. Porsi kredit yang diberikan oleh PP
semakin meningkat walaupun secara nominal relatif lebih kecil dibandingkan dua lembaga tersebut.
Dalam masa krisis ini, Perum Pegadaian menghadapi permasalahan temporer berupa lonjakan
nasabah (puncaknya terjadi pada Juni 1998) yang mendorong Perum Pegadaian melakukan overdraft
sangat besar atas fasilitas kredit yang diperoleh dari BRI, serta kekurangan likuiditas juga disebabkan
karena obligasi yang diterbitkan untuk membayar obligasi yang jatuh tempo, kurang diminati
masyarakat. Untuk mengatasi permasalahan tersebut Perum Pegadaian telah menerima bantuan dalam
bentuk RDI dari pemerintah dan KLBI. Permasalahan lain yang bersifat struktural antara lain rentang
kendali yang terlalu luas namun tidak ditunjang sistem pengawasan yang memadai, sistem manajemen
yang sentralistik sehingga berpotensi menghambat kinerja, beberapa kelemahan prosedur yang
berpotensi menimbulkan penyimpangan, serta tidak adanya sistem yang mampu mengantisipasi
resiko fluktuasi harga barang jaminan khususnya emas.
Potensi Perum Pegadaian untuk lebih berperan dalam pemberdayaan ekonomi rakyat dapat
dilihat dari keberpihakan terhadap masyarakat berpendapatan rendah (mayoritas nasabah), relatif
kecilnya skala kredit yang diberikan (Rp 5.000 s.d. Rp 20 juta), suku bunga yang dikenakan relatif
rendah, serta mudahnya prosedur gadai. Untuk mewujudkan potensi tersebut terlebih dahulu harus
dibenahi berbagai kelemahan khususnya kelemahan struktural yang ada. Sedangkan untuk
meningkatkan efisiensi pembiayaan usaha kecil perlu dikaji kemungkinan pemberian izin bagi
perusahaan/lembaga lain untuk bergerak dalam usaha pegadaian.
*) Penulis utama dari paper ini adalah :
Satrio Wibowo : Kepala Bagian Pendidikan dan Pengembangan Pegawai, USDM, BI. Makalah ini ditulis ketika
yang bersangkutan masih menjadi Peneliti Ekonomi , Bagian Studi Struktur dan Perkembangan
Pasar Keuangan, UREM, BI.
Gunawan
: Asisten Peneliti, Bagian Studi Struktur dan Perkembangan Pasar Keuangan, UREM, BI, email:
[email protected].
Penulisan paper ini juga dibantu oleh Didy Laksmono, Ridho Hakim, Budi Wikanto, Erwin Gunawan, dan Sudiro
Pambudi, Bagian Studi Struktur dan Perkembangan Pasar Keuangan, UREM, Bank Indonesia.
56
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
I. Pendahuluan
1.1. Latar Belakang Masalah
risis ekonomi di Indonesia yang berlangsung sejak pertengahan tahun 1997
telah berdampak luas terhadap hampir semua aspek perekonomian. Hal
ini tercermin dari beberapa indikator ekonomi makro seperti pertumbuhan
ekonomi yang merosot tajam, laju inflasi yang meningkat dan angka pengangguran yang
melonjak. Pertumbuhan Produk Domestik Bruto (PDB) merosot dari 4,7% pada tahun 1997
menjadi -13,68% pada tahun 1998. Dari sisi permintaan, melambatnya pertumbuhan ekonomi
disebabkan oleh melemahnya permintaan domestik, khususnya konsumsi rumah tangga
dan investasi swasta. Dari sisi penawaran, melambatnya pertumbuhan ekonomi terutama
disebabkan oleh tingginya biaya impor bahan baku. Sedangkan laju inflasi yang diukur
dengan IHK meningkat tajam dari 10,31% pada tahun 1997 menjadi 77,63% pada tahun
1998. Tingginya laju inflasi terutama disebabkan oleh dua hal pokok, yaitu melemahnya
nilai tukar rupiah (imported inflation) dan kelangkaan pasokan (supply shortage) khususnya
sembilan bahan pokok. Meningkatnya inflasi tersebut telah mengakibatkan semakin
melemahnya daya beli masyarakat, khususnya masyarakat kecil. Hal tersebut didorong
pula oleh meningkatnya jumlah pengangguran sebagai dampak dari banyaknya perusahaan
yang pailit dan melemahnya investasi. Jumlah pengangguran yang pada masa sebelum
krisis berkisar antara 3 - 4 juta orang tiap tahun, pada tahun 1998 diperkirakan membengkak
hingga mencapai 13,8 juta orang.
K
Krisis ekonomi yang berkepanjangan, telah mengakibatkan terjadinya kontraksi
perekonomian dan mendorong meningkatnya jumlah penduduk miskin. Jika pada tahun
1996, jumlah penduduk miskin di Indonesia berdasarkan data SUSENAS berjumlah 22,5
juta orang, maka berdasarkan perkiraan BPS jumlah tersebut pada pertengahan 1998
meningkat empat kali mencapai 79,35 juta orang. Jumlah perkiraan tersebut terdiri dari
22,68 juta orang warga perkotaan dan 56,67 juta orang warga pedesaan1 . Melonjaknya
jumlah pengangguran dan penduduk miskin tersebut, jika tidak dapat diatasi akan
berpotensi mendorong terjadinya gejolak sosial ekonomi yang lebih luas. Sehingga
dikhawatirkan akan semakin memperparah kondisi perekonomian nasional
Dalam upaya penyehatan perekonomian nasional, Pemerintah telah menempuh
serangkaian langkah dan tindakan yang juga memperoleh bantuan dari beberapa lembaga
internasional. Salah satu langkah yang ditempuh adalah pemberdayaan ekonomi rakyat
yang bertujuan meningkatkan akses rakyat kecil terhadap perekonomian dan mengutamakan
kepentingan rakyat. Selain itu, Pemerintah juga mendorong komitmen perbankan dalam
1
Badan Pusat Statistik, ” Perhitungan Jumlah Penduduk Miskin 1998”.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
57
pengembangan usaha kecil, menengah dan koperasi. Upaya-upaya tersebut juga diimbangi
dengan upaya lain di sektor riil, antara lain dengan melaksanakan program Jaring Pengaman
Sosial (JPS) untuk memberdayakan masyarakat (khususnya yang terkena dampak langsung
dari krisis ekonomi), serta dengan melakukan reformasi struktural untuk meningkatkan
efisiensi perekonomian.
Sektor keuangan khususnya perbankan yang selama ini sangat berperan dalam
menggerakkan roda perekonomian, tentunya sangat diperlukan untuk membantu pemulihan
perekonomian nasional. Namun, sejak terjadinya krisis ekonomi perbankan nasional juga
menghadapi permasalahan yang cukup berat. Hal tersebut ditandai dengan meningkatnya
jumlah non performing loan, memburuknya net interest margin dan kondisi permodalan, serta
ancaman kesulitan likuiditas yang masih berlangsung hingga awal tahun 1999 ini. Kinerja
perbankan yang memburuk tersebut mengakibatkan terhambatnya penyaluran kredit.
Sehubungan dengan kondisi tersebut, untuk mendorong pertumbuhan ekonomi diperlukan
peran lembaga keuangan lain yang dapat berperan sebagai complementary institutions dari perbankan.
Salah satu lembaga keuangan selain bank yang telah lama dikenal masyarakat adalah
Perum Pegadaian. Pada masa krisis, terganggunya fungsi intermediasi perbankan tersebut
memberi peluang bagi Perum Pegadaian untuk semakin berperan dalam pembiayaan,
khususnya usaha kecil dan dalam masa krisis ini juga telah menjadi salah satu alternatif
pemenuhan kebutuhan pembiayaan bagi sebagian masyarakat yang terkena dampaknya.
Peran dalam pembiayaan nasabah kecil tersebut, sesuai dengan tujuan Perum Pegadaian
yang tidak hanya semata-mata mencari untung tetapi juga sebagai penunjang kebijakan
dan program Pemerintah di bidang ekonomi dan pembangunan nasional melalui penyaluran
pinjaman atas dasar hukum gadai. Disamping itu, jaringan kantor dan wilayah kerja yang
menjangkau hampir seluruh wilayah Indonesia serta prosedur yang sederhana, mudah,
cepat, dan aman merupakan suatu potensi keunggulan Perum Pegadaian dibandingkan
dengan lembaga keuangan lainnya.
1.2. Hipotesa
Kegiatan usaha Perum Pegadaian dapat dikembangkan untuk mendukung
perkembangan usaha kecil khususnya sektor informal. Hal tersebut didukung oleh
karakteristik Perum Pegadaian, terutama prosedurnya yang sederhana, mudah dan cepat,
sumber daya manusia yang memadai serta jaringan usaha yang luas.
1.3. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk mempelajari peran usaha Perum Pegadaian serta
potensinya untuk ikut berperan dalam pelaksanaan program Jaring Pengaman Sosial (JPS).
58
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Sesuai dengan karakteristik usaha dan mayoritas nasabah Perum Pegadaian yang
merupakan masyarakat berpendapatan rendah, maka Perum Pegadaian berpotensi untuk
berperan serta dalam program JPS. Disamping itu, penelitian juga dimaksudkan untuk
mempelajari peran dan potensi Perum Pegadaian dalam mendukung pemberdayaan usaha
kecil, khususnya sektor informal.
1.4 Metode Penelitian
Penelitian dilakukan dengan melakukan analisis data sekunder dan primer. Data
sekunder yang dipergunakan berupa laporan-laporan yang telah tersedia dari Perum
Pegadaian, berupa data keuangan, data operasional, ketentuan-ketentuan operasional,
kepegawaian, manajemen maupun dari sumber lainnya, dengan periode pengamatan sejak
tahun 1996 s.d September 1998. Disamping itu, untuk memperoleh data mengenai keadaan
dan operasionalisasi Perum Pegadaian dilakukan metode survey terhadap kantor pusat, 8
kantor daerah, 36 kantor cabang, serta dengan mewawancarai beberapa nasabah yang dipilih
sebagai responden di kantor-kantor cabang tersebut. Nasabah yang dipilih sebagai responden
dikelompokkan sebagai nasabah biasa dan nasabah yang dianggap potensial (prima)
berdasarkan frekwensi dan lamanya berhubungan dengan Perum Pegadaian.
Sampel kantor daerah dipilih dengan sistem purposive sampling yang mewakili wilayah
Indonesia Bagian Barat, Tengah dan Timur. Wilayah barat diwakili oleh 3 kantor daerah di
Pulau Jawa dan 2 kantor daerah di Pulau Sumatera. Wilayah tengah diwakili oleh 1 kantor
daerah di Pulau Bali dan 1 kantor daerah di Pulau Kalimantan. Sedangkan wilayah timur
diwakili oleh 1 kantor daerah di Pulau Sulawesi. Survey tersebut dilaksanakan pada tanggal
23 November - 10 Desember 1998.
II. Profil Perum Pegadaian
Pegadaian Negeri didirikan pertama kali oleh pemerintah Hindia Belanda pada
tanggal 1 April 1901 di kota Sukabumi dengan status Jawatan. Pada tahun 1961, statusnya
diubah menjadi Perusahaan Negara (PN), namun diubah kembali menjadi Perusahaan
Jawatan (Perjan) tahun 1969. Dengan PP No. 10/1990 tanggal 10 April 1990 status Perjan
Pegadaian diubah menjadi Perusahaan Umum (Perum) Pegadaian guna meningkatkan
efisiensi dan produktivitas usaha. Salah satu produk Perum Pegadaian adalah memberikan
kredit berdasarkan hukum gadai. Dengan status sebagai Perum, sifat Pegadaian adalah
menyediakan pelayanan bagi masyarakat umum dan sekaligus memupuk keuntungan
berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan yang sehat.
Dalam upaya meningkatkan kinerja perusahaan, Perum Pegadaian telah merancang
Rencana Jangka Panjang II (RJP II) yaitu periode tahun 1997-2001. RJP II ini merupakan
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
59
bagian dari visi Perum Pegadaian yang dirumuskan dengan mengindentifikasi kekuatan,
kelemahan, peluang dan ancaman (analisis SWOT) yang dihadapi dalam Pembangunan
Jangka Panjang Tahap II (PJPT II). Visi Perum Pegadaian dalam PJPT II ini adalah :
a. Menjadi lembaga keuangan yang modern dan dinamis.
b. Memiliki SDM yang handal dan profesional.
c. Memiliki kinerja sehat sekali (SS) dengan rating minimal “A” 1 .
Berdasarkan visi tersebut, Perum Pegadaian merumuskan misinya yang dijadikan
acuan untuk menentukan arah pengusahaan, sasaran pengusahaan dan strategi pokok
perusahaan dalam periode RJP II. Misi perusahaan tersebut yaitu :
Ikut meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan masyarakat golongan menengah ke bawah
melalui penyediaan dana berdasarkan hukum gadai secara inovatif dan melakukan usaha
lain yang menunjang.
Arah pengusahaan dalam periode ini adalah : 1) menjadi persero pada tahun 19982 ;
2) melaksanakan go public; dan 3) memiliki kinerja dan citra yang meningkat.
Sementara, sasaran pengusahaannya adalah :
a. Omzet perkreditan meningkat dengan 20% per tahun.
b. Laba bersih (earnings after taxes) meningkat dengan 30,2% per tahun.
c. Hasil usaha lain-lain menyumbang sekitar 5,1% dari laba usaha.
d. Posisi keuangan yang likuid dan solvabel dengan current ratio di atas 1 dan debt to equity
ratio di bawah 3.
Untuk mendukung pencapaian sasaran tersebut, Perum Pegadaian menyusun suatu
strategi pokok perusahaan yang meliputi :
a. Melaksanakan optimalisasi kantor-kantor cabang sebagai ujung tombak operasi
perusahaan.
b. Meningkatkan pelayanan kepada seluruh nasabah dengan baik, cepat dan manusiawi.
c. Meningkatkan produktivitas di seluruh bidang kegiatan.
d. Meningkatkan efisiensi perusahaan
1 Yang dimaksud dengan rating “A” sesuai dengan definisi PT. Pefindo merupakan perusahaan atau efek hutang
yang berisiko investasi rendah dan berkemampuan baik untuk membayar bunga dan pokok hutang sesuai dengan
yang diperjanjikan dan hanya sedikit dipengaruhi oleh perubahan keadaan yang merugikan.
2 Menurut Perum Pegadian, target menjadi Persero terutama bertujuan untuk mengatasi kelemahan pendanaan
dengan menjual saham di bursa, serta membuka anak perusahaan. Namun target tersebut tidak tercapai pada tahun
1998 karena tidak memperoleh ijin dari Menkeu dengan pertimbangan (i) masih besarnya misi sosial yang harus
dilaksanakan oleh Perum Pegadaian, (ii) kekhawatiran bahwa dengan status persero Perum Pegadaian akan
meninggalkan segmen nasabah kecil dengan tujuan untuk memperoleh laba maksimal.
60
e.
f.
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Melaksanakan pengembangan produk baru hingga mampu menyumbangkan 20% dari
total pendapatan usaha.
Memperluas jaringan pelayanan dengan membuka cabang-cabang baru di daerah yang
potensial, khususnya di kawasan timur Indonesia.
Sebagai implementasi dari salah satu strategi pokok perusahaan, Perum Pegadaian
telah merencanakan untuk melakukan ekspansi jenis produk perusahaan dengan
mengembangkan usaha baru. Produk-produk baru tersebut meliputi :
a.
Produk baru yang masih dalam lingkup usaha gadai seperti jasa titipan, jasa taksiran,
franchisor usaha gadai, jasa sertifikasi kadar emas, kredit dengan jaminan surat berharga
dan sertifikat tanah dan kredit dengan sistem pinjam pakai. Dua diantaranya yaitu jasa
titipan dan taksiran sudah dilaksanakan.
b.
Produk baru di luar lingkup usaha gadai tetapi masih dalam lingkup lembaga
pembiayaan seperti BPR, modal ventura, factoring, guarantee fund, pedagang valuta asing
dan leasing.3
c.
Produk usaha baru yang sama sekali di luar usaha gadai dan lembaga keuangan seperti
toko emas, properti (gedung perkantoran, hotel/penginapan dan ruko) dan toko barangbarang perhiasan/asesoris dan arloji. Sampai dengan 30 September 1998, usaha toko
emas sudah dilaksanakan di 28 kantor cabang Perum Pegadaian. Usaha ini juga
mempunyai misi sosial untuk mendidik masyarakat untuk berinvestasi dalam bentuk
emas serta meningkatkan image masyarakat terhadap Perum Pegadaian
Produk-produk usaha baru tersebut merupakan upaya untuk mengoptimalkan aset,
yaitu pemanfaatan 20 lokasi strategis yang nantinya dapat merupakan kompleks lokasi
usaha, sehingga bisa meningkatkan citra perusahaan dan nasabah tidak malu lagi untuk
datang ke Pegadaian. Khusus untuk bisnis properti dapat dilakukan melalui kerja sama
dengan pihak ketiga (investor) dengan sistem Built Operate and Transfer (BOT), seperti yang
telah dilaksanakan di lokasi Salemba dan Pasar Baru.
2.1. Kepengurusan dan Kelembagaan
Perum Pegadaian memiliki 4 orang anggota direksi yang terdiri dari satu orang direktur
utama dan 3 orang direktur yang masing-masing membawahi bidang operasi dan
pengembangan, bidang keuangan, dan bidang umum. Dalam menjalankan tugas rutin di
3 Menurut Perum Pegadaian, leasing yang akan dilaksanakan merupakan leasing menurut format Perum Pegadaian
dimana barang jaminan yang digadaikan tidak disimpan oleh Perum Pegadaian namun tetap dapat digunakan oleh
nasabah untuk menjalankan usahanya (diestimasikan akan dilaksanakan pada tahun 2000).
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
61
kantor pusat, direksi dibantu oleh 9 subdirektorat (subdit) yang masing-masing memiliki
rincian tugas sesuai bidangnya (Lampiran 1). Untuk meningkatkan profesionalitas pegawai
Perum Pegadaian memiliki Balai Diklat yang langsung berada di bawah direksi. Selain itu,
Perum Pegadaian juga memiliki Satuan Pengawasan Intern (SPI) yang bertanggung jawab
langsung kepada direksi.4 Struktur organisasi Perum Pegadaian ditunjukkan bagan 1.
Kegiatan operasional Perum Pegadaian dilaksanakan melalui kantor-kantor cabang
(Kanca) yang dikoordinasikan oleh kantor daerah (Kanda). Sampai dengan September 1998,
Perum Pegadaian telah memiliki cabang di 27 propinsi dengan jumlah Kanca mencapai 633
buah dengan dikoordinasikan oleh 14 kantor daerah (Lampiran 2). Dari 633 Kanca tersebut,
58 diantaranya merupakan anak cabang (Ancab) yaitu cabang yang baru berdiri (biasanya
kurang dari 2 tahun).
Bagan 1. Struktur Organisasi Perum Pegadaian
Direksi
Direktur
Utama
SPI
Direktur Operasi
dan Pengembangan
Direktur
Keuangan
Direktur
Umum
Subdit OPP
Subdit AP
Subdit KP
Subdit LB
Subdit AK
Subdit BG
Subdit SP
Subdit PB
Subdit TURT
Balai Diklat
Kantor Daerah
Kantor Cabang
Keterangan :
OPP = Operasi dan Pengembangan
KP
= Kepegawaian
LB
= Penelitian dan Pengembangan Operasi
BG
= Bangunan
SP
= Kesekretariatan Perusahaan
TURT = Tata Usaha dan Rumah Tangga
AP = Anggaran dan Permodalan
AK = Akuntansi
P
= Perbendaharaan
4 Tanggal 25 November 1998, Perum Pegadaian membentuk Subdit Teknologi Informasi berdasarkan Keputusan
Direksi No. Kp.2/41/10 sebagai upaya untuk meningkatkan sistem dan sarana pengawasan yang memadai.
62
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kanda Perum Pegadaian terdiri dari dua tipe yaitu tipe A dan B. Kanda tipe A memiliki
struktur organisasi yang lebih lengkap dibandingkan Kanda tipe B karena besarnya jumlah
Kanca yang dibawahinya. Perbandingan Kanda tipe A dan B dapat dilihat dalam tabel 2.1 5 .
Tabel 2.1 Perbandingan Tipe Kantor Daerah
Jabatan
Ka Kanda
Inspektur Daerah
Kepala Seksi
Pemeriksa
Ka Sub Seksi
Pemeriksa Pembantu
Staf Pemeriksa
Kanda Tipe A
Kanda Tipe B
1
1
4
2
12
3
2
1
0
2
1
8
3
0
Sumber : Perum Pegadaian
Kanca Perum Pegadaian digolongkan menjadi 3 kelas, yaitu kelas I, II, dan III.
Pembagian kelas masing-masing Kanca dilakukan berdasarkan tingkat efisiensi dan
produktivitas yang diukur dari 4 faktor yaitu :
a. Omzet usaha (bobot nilai 40), yang mencerminkan tingkat kemampuan penjualan produk
(produktivitas).
b. Barang jaminan (bobot nilai 10), yang mencerminkan tingkat tanggung jawab
penanganan/pengelolaan, perawatan dan faktor risiko.
c. Formasi dan adanya pegawai Kanca (bobot nilai 20), yang mencerminkan tingkat
efektivitas dan kemampuan pegawai sebagai sumber daya dalam menjalankan
perusahaan.
d. Efisiensi (bobot nilai 40), yang diukur dari besarnya surplus (laba-rugi) cabang dalam
satu periode akuntansi.
Berdasarkan keempat kriteria di atas, jumlah Kanca untuk masing-masing kelas per
Juni 1998 adalah : kelas I sebanyak 54; kelas II sebanyak 78 dan kelas III sebanyak 491.
Seluruh kantor yang berstatus Ancab diklasifikasikan sebagai cabang kelas III. Ditinjau dari
kuantitasnya, per Juni 1998 jumlah Kanca Pegadaian di Pulau Jawa merupakan yang
terbanyak yaitu 401 buah atau 64,4%.
5 Jumlah total pemeriksa per Kanda sejak 1 Februari 1999 telah diperbanyak menjadi 6-7 orang.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
63
Jumlah karyawan Perum Pegadaian hingga Oktober 1998 mencapai 6.233 orang, yang
terdiri dari 4.817 pegawai tetap dan 1.426 pegawai tidak tetap. Jumlah karyawan tetap ini
lebih rendah dari jumlah pada akhir 1996 (5.541 orang). Hal ini berkaitan dengan salah satu
upaya Perum Pegadaian untuk meningkatkan efisiensi. Selain terjadi pengurangan jumlah,
Perum Pegadaian juga melakukan peningkatan kualitas karyawan yang terlihat dari
meningkatnya jumlah karyawan yang berpendidikan S1 dan S2 dan berkurangnya karyawan
yang berpendidikan SD sampai dengan D3. Komposisi karyawan tetap menurut jenjang
karir dan pendidikan dapat dilihat dalam lampiran 3.
2.2. Produk dan Pasar
Produk-produk Perum Pegadaian yang sudah tersedia hingga saat ini meliputi empat
jenis produk, yaitu :
a. Jasa gadai, merupakan jasa utama Pegadaian yaitu memberikan pinjaman kepada
masyarakat berdasarkan hukum gadai.
b. Jasa taksiran, yang ditujukan untuk memberikan keyakinan kepada masyarakat atas
kualitas barang-barang perhiasan miliknya.
c. Jasa titipan, yang ditujukan untuk memberikan rasa aman kepada masyarakat atas
barang-barang yang dimilikinya apabila akan bepergian dalam jangka waktu yang
cukup lama.
d. Galeri 24, yaitu toko emas Pegadaian yang menjamin kualitas emas/perhiasan yang
dijualnya.
Tidak semua Kanca menyediakan keempat jenis produk tersebut. Hal ini terkait dengan
fasilitas, ketersediaan sumber daya manusia dan dana. Misalnya, pembukaan toko emas
yang hingga September 1998 baru berjumlah 28 buah.
Dalam memperkenalkan produk-produknya, Perum Pegadaian diantaranya
menggunakan papan-papan reklame, leaflet, media elektronis, menjadi sponsor kegiatan
olahraga serta dengan layanan yang relatif mudah dan cepat. Konsumen sasaran Perum
Pegadaian ini adalah seluruh lapisan masyarakat yang membutuhkan dana-dana jangka
pendek. Selama tahun 1997, Perum Pegadaian telah berhasil melayani kebutuhan 5,3 juta
orang yang terdiri dari petani, nelayan, pelaku industri, pedagang dan lain-lain.
2.3. Manajemen dan Instrumen Kebijakan
Dalam menjalankan usahanya Perum Pegadaian melaksanakan fungsi-fungsi
manajemen dan menetapkan kebijakan-kebijakan yang menjadi patokan bagi Kanda maupun
Kanca. Berikut merupakan uraian tentang kebijakan-kebijakan dan fungsi pengawasan yang
dilaksanakan oleh Perum Pegadaian.
64
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
2.3.1. Kebijakan Pendanaan
Dalam penyediaan dana bagi keperluan usahanya, Perum Pegadaian memiliki
beberapa sumber. Sebagai sumber utama adalah modal awal Perum Pegadaian yang
berjumlah Rp 205 miliar, penyertaan modal pemerintah Rp 46,25 miliar dan dari saldo laba
sebesar Rp 111,85 miliar (per 30 September 1998). Mengingat besarnya permintaan terhadap
jasa gadai dari masyarakat, maka modal tersebut tidak lagi mencukupi. Untuk itu Perum
Pegadaian mencari sumber-sumber pendanaan baru untuk menambah modal kerja melalui
pinjaman bank, penerbitan obligasi dan MTN. Hingga saat ini Perum Pegadaian telah
menerbitkan 5 seri obligasi dengan nilai nominal keseluruhan Rp 425 miliar. Sejak Desember
1997, Perum Pegadaian telah menerbitkan MTN sebanyak 4 kali dengan nilai nominal
keseluruhan Rp 16,5 miliar. Sementara pinjaman dari bank pada posisi September 1998
mencapai Rp 321 miliar. Selain itu, pada bulan September 1998 Perum Pegadaian memperoleh
pinjaman dari pemerintah berupa Rekening Dana Investasi (RDI) sebesar Rp 100 miliar
dengan jangka waktu 3 tahun.
Dana yang telah dihimpun ini kemudian didistribusikan dari kantor pusat ke Kanca
melalui masing-masing Kandanya. Besarnya jumlah dana yang diterima oleh masing-masing
Kanda tersebut ditentukan berdasarkan hasil evaluasi perkembangan omzet selama 6 bulan
terakhir dan dievaluasi setiap 3 bulan.
Penghimpunan dana hanya dapat dilakukan oleh kantor pusat, sehingga Kanda dan
Kanca hanya melaksanakan penanaman dana berdasarkan alokasi dana yang diberikan.
Bila terjadi kekurangan dana, maka Kanca harus meminta tambahan dana kepada Kandanya
masing-masing dan tidak diperkenankan untuk melakukan transfer langsung antarcabang.
Dengan demikian Kanda dapat mengontrol secara langsung kebutuhan dana masing-masing
Kancanya.
2.3.2. Kebijakan Penanaman Dana
Penanaman dana Perum Pegadaian dilakukan dalam bentuk kredit, deposito, suratsurat berharga dan penyertaan di perusahaan lain. Kredit kepada masyarakat merupakan
porsi terbesar penanaman dana yang mencapai Rp 756,75 miliar (91,0 %) pada September
1998 (Lampiran 4). Sesuai dengan hukum gadai, kredit yang diberikan dijamin dengan
barang jaminan nasabah. Biasanya batas maksimum kredit yang dapat diberikan oleh
masing-masing cabang mencapai Rp 20 juta per SBK (Surat Bukti Kredit), tetapi sejak 30 Juli
1998 batas maksimum kredit diturunkan menjadi Rp 5 juta per SBK. Bila terdapat nasabah
yang ingin memperoleh kredit melebihi batas maksimum maka cabang tersebut harus meminta
persetujuan dari Kanda. Perum Pegadaian membagi pemberian kredit kepada nasabah
menjadi empat golongan yaitu Golongan A (kredit Rp 5.000-Rp 40.000), Golongan B (kredit
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
65
Rp 40.500-Rp150.000), Golongan C (kredit Rp 151.000-Rp 500.000) dan Golongan D (kredit
Rp 510.000-Rp 5.000.000). Jangka waktu kredit maksimum adalah 120 hari dengan bunga
dihitung setiap 15 hari. Selain itu, nasabah juga dikenakan biaya penitipan dan asuransi
(PA) yang besarnya disesuaikan dengan jenis barang dan golongannya. Tabel selengkapnya
dapat dilihat dalam lampiran 5.
2.3.3. Alokasi Laba
Setelah diaudit, sesuai dengan PP No. 13/1998, dari laba bersih yang diperoleh Perum
Pegadaian, sebesar jumlah tertentu disisihkan untuk cadangan tujuan, penyusutan dan
pengurangan yang wajar lainnya. Kemudian 45% dari sisa penyisihan tersebut dialokasikan
untuk lima hal berikut yang masing-masing persentase alokasinya ditetapkan oleh Menteri
Keuangan.
a. Cadangan umum yang dilakukan sampai cadangan mencapai sekurang-kurangnya
dua kali lipat dari modal yang ditempatkan;
b. Sosial dan pendidikan;
c. Jasa produksi;
d. Sumbangan dana pensiun; dan
e. Sokongan dan sumbangan ganti rugi.
Sementara, sisa dari keseluruhan penggunaan laba bersih di atas disetorkan sebagai
Dana Pembangunan Semesta (DPS). DPS yang menjadi hak negara wajib segera disetorkan
ke Bendahara Umum Negara setelah Laporan Tahunan disahkan.
2.3.4. Prosedur Kredit
Dalam memberikan kredit, Perum Pegadaian memiliki mekanisme dan prosedur yang
harus dilalui oleh nasabah. Berikut ini merupakan ilustrasi proses memperoleh kredit di
Perum Pegadaian.
Nasabah
membawa
barang jaminan
Penaksir
Kasir
menerima
kredit
Nasabah
Nasabah yang datang ke Pegadaian terlebih dulu menyerahkan barang-barang
bergerak sebagai agunan kepada petugas penaksir yang disertai dengan identitas diri.
Petugas penaksir memeriksa keadaan barang termasuk kelengkapan yang disyaratkan.
Penaksir menetapkan harga pedoman standar, taksiran, dan uang pinjaman (UP) yang dapat
diberikan berdasarkan plafon UP yang yang menjadi wewenangnya (Lampiran 6). Jika UP
yang dapat diberikan melebihi kewenangannya, maka harus diajukan dan disetujui oleh
kepala Kanca selaku kuasa pemutus kredit (KPK). Jika besarnya UP yang telah diputuskan
66
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
oleh penaksir maupun KPK telah disepakati oleh nasabah, maka diterbitkan Surat Bukti
Kredit (SBK) sesuai dengan golongannya. Pada SBK tersebut dimuat nama dan alamat
nasabah, keterangan barang jaminan, besarnya taksiran dan UP. Setelah ditandatangani
nasabah dan penaksir/KPK, SBK diserahkan kepada nasabah. Nasabah mengambil UP
pada kasir seperti yang tertera pada SBK, dengan terlebih dahulu membayar biaya
penyimpanan dan asuransi (PA) yang telah ditetapkan sesuai dengan besarnya UP dan
jenis barang yang diagunkan.
2.3.5. Sistem Pengelolaan Barang Jaminan
Barang-barang jaminan yang diterima oleh Pegadaian ditatausahakan dalam suatu Buku
Gudang yang diisi menurut golongan, rubrik dan ribuan. Barang masuk dan keluar selalu
dicatat sehingga pada akhir hari dapat ditentukan saldo barang jaminan. Untuk mengontrol
kebenarannya, saldo Buku Gudang ini dicocokkan dengan saldo Ikhtisar Kredit dan Pelunasan.
Barang emas, perhiasan atau barang-barang kecil lainnya yang masuk di dalam
kantong disebut barang kantong dengan rubrik K. Barang kantong ini disimpan dalam
kamar emas (kluis/khasanah). Sedangkan barang jaminan yang tidak masuk di dalam
kantong disebut dengan barang gudang dengan rubrik G. Barang jenis ini disimpan di
dalam gudang. Tempat penyimpanan barang tersebut harus selalu dalam keadaan tertutup
dan terkunci apabila tidak ada keperluan. Untuk barang-barang tertentu seperti kamera dan
mobil mendapat perlakuan khusus. Kamera harus disimpan dalam tempat tertutup (lemari
kaca atau peti kayu yang tidak lembab) yang diberi penerangan cukup. Mobil disimpan
dalam tempat tertutup, tidak kena hujan dan panas. Di samping itu, mobil juga harus dalam
keadaan terkunci dan bila ada tutupnya (cover) digunakan dengan baik agar tidak kotor.
Pegawai yang bertanggung jawab (sesuai dengan SK penunjukan) atas pengelolaan
gudang dan semua barang yang ada di dalamnya disebut petugas gudang. Petugas gudang
yang mengelola barang kantong disebut penyimpan, sedangkan yang mengelola barang
gudang dan barang kain disebut pemegang gudang. Selain petugas gudang dilarang untuk
memasuki gudang tanpa mendapat izin dari petugas tersebut. Dalam hal petugas gudang
berhalangan sampai dengan 7 hari, maka petugas gudang tersebut dapat menunjuk dua
orang pegawai lainnya sebagai pengganti sementara dan harus diberitahukan kepada kepala
cabang. Walaupun telah digantikan petugas sementara, petugas gudang lama tetap
bertanggung jawab atas barang jaminan di dalam gudang. Pegawai yang menjadi petugas
gudang mempunyai masa tugas maksimum selama 6 bulan.
Untuk mencegah terjadinya kesalahan atau penyimpangan dalam pengelolaan gudang
maka Perum Pegadaian membuat prosedur pemeriksaan barang jaminan. Posedur tersebut
dapat dilihat dalam lampiran 7.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
67
2.3.6. Sistem Lelang
Lelang merupakan upaya pengembalian uang pinjaman beserta sewa modalnya
yang tidak dilunasi sampai batas waktu yang ditentukan. Hal ini dilakukan dengan
penjualan barang jaminan tersebut pada waktu yang telah ditentukan. Untuk menentukan
tanggal lelang, setiap Kanda membuat suatu daftar ikhtisar lelang berdasarkan usulan dari
masing-masing kanca-nya dengan memperhatikan :
a. Lokasi kanca, untuk kanca-kanca yang lokasinya berdekatan tidak diizinkan untuk
melaksanakan lelang pada hari dan tanggal yang bersamaan.
b. Masing-masing kanca sedapat mungkin melaksanakan lelang pada hari dan tanggal
yang sama setiap bulannya, agar bisa dijadikan acuan oleh masyarakat.
c. Lelang dilaksanakan tidak pada hari libur.
d. Dalam bulan puasa lelang sedapat mungkin dilakukan sebelum lebaran.
Apabila di kemudian hari ternyata lelang tidak dapat dijalankan pada tanggal yang
telah ditetapkan maka pelaksanaan lelang itu harus diundur pada hari berikutnya.
Penundaan hari lelang ini harus diumumkan kepada masyarakat dan diberitahukan kepada
Ka Kanda dan Inspektur Daerah. Media yang digunakan untuk mengumumkan tanggal
lelang adalah melalui papan pengumuman di Kanca setempat, media cetak dan elektronik,
pemberitahuan langsung oleh pegawai di loket dan pemberitahuan tertulis kepada pemilik
barang dan Dinas Penerangan setempat (minimum 15 hari sebelum pelaksanaan).
Sebelum pelaksanaan lelang, Tim Pelaksana Lelang akan mengawasi/memeriksa
jumlah setoran uang jaminan dari masing-masing peserta/calon pembeli. Barang-barang
yang telah laku pada saat lelang harus dibayar tunai setelah lelang ditutup. Uang yang
akan dibayar oleh pembeli harus ditambah 9% untuk ongkos lelang dan 0,7% (tujuh permil)
untuk dana sosial yang dihitung dari nilai lakunya lelang. Bila hasil lelang melebihi nilai
kewajiban nasabah, maka kelebihannya akan dikembalikan kepada nasabah tersebut.
Untuk barang-barang jaminan yang telah ditaksir dengan wajar tetapi tidak laku
dilelang disebut sebagai Barang Sisa Lelang (BSL). BSL ini ditetapkan menjadi aset
perusahaan yang diakui dan dicatat sebagai transaksi mutasi aset dari Pinjaman Yang
Diberikan (aktiva lancar) menjadi Aktiva Lainnya (aktiva tidak lancar). BSL dinilai
berdasarkan harga pembeliannya yaitu sebesar harga jual minimal lelang tanpa tambahan
biaya lelang (9,7%). Perlakuan administrasi dan pembukuan terhadap BSL dapat dilihat
dalam lampiran 8. Cara penyelesaian BSL ini dapat dilakukan dengan dua cara yaitu dijual
di bawah tangan dan dimutasikan antarcabang. Penjualan di bawah tangan merupakan
penjualan yang terbuka bagi siapa saja yang berminat dengan suatu patokan harga minimum
tertentu. Sedangkan mutasi antarcabang merupakan upaya penjualan di kantor cabang
yang berada di daerah lain yang diyakini dapat terjual lebih cepat (Lampiran 9).
68
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
2.3.7. Sistem Pelaporan dan Auditing
Setiap Kanca Pegadaian harus membuat laporan operasional rutin secara berkala.
Laporan operasional adalah laporan tentang perkembangan operasional Kanca yang
meliputi laporan mingguan, bulanan dan tahunan. Tujuan pembuatan laporan operasional
ini adalah untuk menyediakan informasi tentang perkembangan operasional kepada
manajemen sebagai dasar untuk pengambilan keputusan lebih lanjut pembinaan Kanca.
Jenis-jenis laporan operasional yang dibuat oleh Kanca yang harus dikirimkan ke
Kanda adalah berbentuk :
a. Laporan mingguan, yang berisi perkembangan penyaluran kredit dan barang jaminan
yang tercantum dalam laporan mingguan keuangan yang dikirimkan ke Kanda
b. Laporan bulanan, yang berisi laporan tentang : perkembangan usaha, penerimaan sewa
modal dan biaya PA, rincian data nasabah dan kredit menurut profesi, rincian sisa
uang pinjaman, ikhtisar barang sisa lelang, sisa uang kelebihan, barang jaminan yang
tidak ditebus/dilelang/barang polisi, mutasi aktiva yang disisihkan, dan perhitungan
surplus operasi.
c.
Laporan semester, yang berisi laporan rincian sisa uang pinjaman dan perhitungan
sewa modal.
d. Laporan tahunan, yang berisi rekapitulasi dari laporan bulanan ditambah laporan
mutasi aktiva serta laporan surplus usaha.
Laporan-laporan yang dibuat oleh masing-masing Kanca tersebut di atas kemudian
dikonsolidasikan oleh Kanda sebelum dikirimkan ke kantor pusat. Di kantor pusat laporanlaporan dari seluruh Kanda dikumpulkan sehingga dapat dibuat suatu laporan keuangan
konsolidasi secara nasional yang diaudit setiap tahun. Kelayakan laporan keuangan Perum
Pegadaian setiap tahun diperiksa oleh pihak eksternal. Sejak tahun 1993 audit terhadap
laporan keuangan Perum Pegadaian dilakukan oleh akuntan publik. Hal ini dilakukan
karena Perum Pegadaian telah melakukan go public dengan menerbitkan obligasi.
Sebelumnya, pemeriksaan atas laporan keuangan Perum Pegadaian dilakukan oleh BPKP.
Selain kewajiban mengirimkan laporan ke kantor pusat, masing-masing Kanca dan
Kanda Perum Pegadaian secara internal juga diperiksa oleh SPI. Tugas SPI tersebut adalah
melakukan pengawasan dan pemeriksaan terhadap jalannya kegiatan perusahaan.
Pengawasan ditujukan untuk meyakinkan apakah kegiatan perusahaan telah dilaksanakan
sesusai dengan rencana yang ditetapkan. Sementara, pemeriksaan merupakan bagian dari
fungsi pengawasan yaitu tindakan secara fisik, teknik serta metode dalam menjalankan
fungsi pengawasan.
Aspek-aspek yang dilihat dalam melakukan pemeriksaan oleh SPI mencakup tiga hal
yaitu sistem dan prosedur yang menyangkut kendali, kewajiban atasan untuk mengawasi
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
69
bawahan (waskat) dan aparat pengawasan fungsional. Tolok ukur yang dipakai dalam
melakukan pemeriksaan adalah membandingkan antara kondisi sebenarnya (fakta) dengan
yang seharusnya (kriteria). Kondisi yang seharusnya merupakan sesuatu yang ditetapkan
oleh peraturan/ketentuan pemerintah, sesuatu yang diatur secara umum yang diakui dan
sesuatu yang diatur oleh ketentuan perusahaan. Dalam melakukan pemeriksaan seorang
pemeriksa harus bersifat objektif dan independen karena pertanggungjawabannya langsung
kepada direksi.
Dalam melaksanakan tugasnya SPI dipimpin oleh seorang kepala yang bertanggung
jawab langsung kepada Direktur Utama. SPI tersebut dibagi menjadi 3 Inspektorat Wilayah
(Irwil), yaitu : (i) Irwil I mengawasi kanda I – V; (ii) Irwil II mengawasi kanda VI – X; dan (iii)
Irwil III mengawasi kanda XI – XIV. Tenaga pemeriksa di masing-masing Irwil rata-rata
sejumlah 4 orang yang bertugas melakukan pemeriksaan terhadap setiap kanda dengan
frekwensi 1 - 2 kali setahun. Di setiap Kanda terdapat Inspektorat Daerah (Irda) yang
dipimpin oleh orang kedua di kanda yang bersangkutan dengan tenaga pemeriksa berjumlah
4-5 orang. Tugas Irda adalah mengawasi kanca-kanca di bawahnya dengan frekwensi 1– 4
kali pemeriksaan dalam satu tahun.
Berdasarkan perbandingan antara jumlah Kanca (633 kantor), Kanda (14 kantor),
frekwensi pemeriksaan serta jumlah tenaga pemeriksa di masing-masing Kanda,
menunjukkan terlalu luasnya rentang kendali Kanda terhadap kanca-kanca yang ada di
bawah koordinasinya. Sebagai gambaran setiap kanda di pulau Jawa rata-rata membawahi
lebih dari 50 Kanca. Sementara itu, Kanda-kanda lainnya di luar Jawa harus membawahi
kanca-kanca yang secara geografis terlalu jauh. Rentang kendali yang terlalu luas yang
belum ditunjang dengan saluran komunikasi yang memadai (canggih) sangat tidak
menunjang efektivitas pemantauan kinerja kantor-kantor cabang, serta bisa menyebabkan
timbulnya berbagai penyimpangan seperti yang tercantum dalam lampiran 10.
III. PENDEKATAN TEORITIS
3.1 Pembiayaan Kredit Pedesaan
Untuk memahami pegadaian terutama sebagai salah satu alternatif pembiayaan bagi
usaha/nasabah kecil perlu dilakukan pendekatan yang mempunyai relevansi dengan
kegiatan operasi lembaga keuangan baik formal maupun informal yang telah ada di
masyarakat dalam penyaluran kredit. Mengingat karakteristik Perum Pegadaian sebagai
lembaga keuangan formal yang memberikan pinjaman berjangka pendek dalam skala kecil
dengan sistem gadai, tidak melakukan penghimpunan dana seperti layaknya bank,
mempunyai jaringan kerja yang luas sampai ke daerah-daerah, serta mempunyai nasabah
70
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
mayoritas masyarakat berpenghasilan rendah yang sulit untuk akses ke perbankan serta
jaringan kerja hingga ke daerah-daerah, maka perlu dilakukan analisis tterhadap posisi
dan keterkaitan Perum Pegadaian dengan lembaga lainnya. Beberapa pendekatan yang
dapat digunakan untuk analisis tersebut antara lain Teori Rural Financial Intermediation
(RFI), teori Farm Finance (FF) dan Teori Rural Financial Market (RFM).
Teori RFI menjelaskan keterkaitan antara lembaga keuangan formal dan informal
dalam pasar keuangan pedesaan. Dalam teori ini dijelaskan karakteristik lembaga keuangan
formal seperti Bank Perkreditan Rakyat, BRI Unit Desa, koperasi dan pegadaian serta pasar
kredit informal di pedesaan (rentenir atau pelepas uang komersial). Kredit pedesaan pada
dasarnya dapat diperoleh dari sumber informal dan formal. Sementara itu, untuk
penghimpunan dana di pedesaan lebih banyak melalui lembaga formal.6
Sedangkan untuk melihat sumber dana untuk kredit pedesaan dikenal dua teori, yaitu
Farm Finance dan teori Rural Financial Market yang dikembangkan oleh Department of
Agricultural Economics and Rural Sociology, Ohio State University, USA. Teori RFM yang
bertumpu pada mekanisme pasar berpendapat bahwa pembiayaan/kredit pedesaan
merupakan proses intermediasi dimana financial assets dan debts di relokasi diantara
pelaku-pelaku ekonomi di pedesaan. Dengan kata lain, teori RFM berpendapat bahwa
pedesaan memiliki kemampuan/resources untuk membiayai kegiatan-kegiatan produktif
yang berlangsung di pedesaan, sedangkan teori FF berpendapat perlu adanya external funds
(dana pihak luar) untuk membiayai kegiatan-kegiatan produktif di pedesaan.
Berdasarkan ketiga pendekatan tersebut, lembaga kredit formal dan informal serta
struktur pasar kredit pedesaan untuk masing-masing lembaga keuangan tersebut dapat
dijelaskan sebagai berikut :
3.1.1 Lembaga Kredit Informal
Sebagaimana dikemukakan, kredit di pedesaan dapat disediakan oleh lembaga
keuangan formal maupun pasar informal. Pasar informal tersebut ada di dalam masyarakat
namun tidak diatur oleh pemerintah. Pasar kredit pedesaan informal biasanya bersifat quasimonopolistik. Di dalam pasar terdapat beberapa kreditur namun seorang debitur punya
akses yang sangat terbatas. Ketergantungan seorang debitur terhadap kreditur sangat tinggi.
Seorang kreditur hanya melayani sejumlah kecil peminjam yang sudah dikenal baik dan
berisiko rendah. Sebagian besar pinjaman relatif kecil jumlahnya, berjangka waktu pendek,
proses penyediaan sederhana, cepat, dan pemberian kredit tersebut lebih didasarkan pada
unsur kepercayaan.
6 Robinson. S “ Rural Financial Intermediation : Lessons From Indonesia, 1992
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
71
Terjadinya pasar yang bersifat quasi-monopolistik dimungkinkan oleh kecenderungan
setiap kreditur untuk membatasi jumlah nasabah yang dilayani dan berupaya menjaga
portofolio pinjamannya sedemikian rupa, sehingga risiko tidak terbayarnya pinjaman yang
diberikan kepada nasabah dapat ditekan serendah mungkin. Caranya antara lain dengan
hanya memberikan kredit kepada orang-orang yang berkaitan dengan jaringan bisnisnya
seperti sistem ijon dan yang mempunyai aliran politik yang sama. Dengan praktek tersebut,
setiap kreditur dapat memelihara ‘kesetiaan’ debiturnya.
Suku bunga kredit dalam pasar informal sangat bervariasi. Menurut penelitian
Robinson, suku bunga berkisar antara 2 sampai 10 kali dari tingkat bunga bank. Tingginya
suku bunga tersebut disebabkan adanya quasi-monopolistic many-lender credit market.7 Kreditur
cenderung tidak tertarik untuk meningkatkan market share. Alasan utamanya adalah terlalu
berisiko untuk melakukan ekspansi ke luar pasar tradisonalnya. Hal ini terjadi karena antara
satu kreditur dengan kreditur lainnya dalam satu wilayah umumnya punya ikatan yang
erat. Mereka tidak mau bersaing karena justru akan menurunkan keuntungan masing-masing.
Selain itu, bagi kreditur yang sudah lebih kaya dan memiliki status sosial yang tinggi
melakukan diversifikasi investasi dianggap lebih menguntungkan dibandingkan dengan
hasil yang diperoleh dari kredit dalam skala kecil. Terdapat pula kecenderungan para kreditur
untuk memberikan kredit yang lebih besar kepada pejabat lokal serta rekan bisnis dengan
tujuan menjaga hubungan baik agar diberi kesempatan memperoleh akses yang lebih luas
bagi kepentingan politik dan/atau bisnisnya. Sebaliknya, terdapat kecenderungan debitur
untuk hanya setia kepada satu debitur karena khawatir akan memperoleh kesulitan di
kemudian hari. Kreditur pada umumnya berkeberatan apabila nasabahnya meminjam
kepada kreditur informal lainnya karena khawatir ikatan bisnis lainnya juga akan berpindah
sehingga dapat melakukan pembalasan di kemudian hari. Fenomena ini terjadi di beberapa
negara berkembang, seperti India dan Philipina sebagaimana dikemukakan oleh Germidis,
Kessler, and Meghir bahwa 8 :
“Informal commercial credit forms parts of the local political economy; financial channels and
market shares of lenders are inextricably related to local distribution of wealth and power, market
interlinkages, political alliances, information flows, etc “.
Dengan kondisi tersebut, suku bunga dapat dipertahankan tinggi lebih-lebih jika di
wilayah tersebut tidak terdapat lembaga perkreditan formal.
7 Ibid, hal 81.
8 Germidis, Kessler “ Financial Systems and Development : What Role for the Formal and Informal Financial
Sectors ? (1991).
72
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
3.1.2 Lembaga Kredit Formal
Lembaga keuangan formal dapat juga memasuki pasar keuangan pedesaan dengan
perspektif perhitungan jangka panjang bila didukung beberapa persyaratan. Persyaratan
tersebut berkaitan dengan perlunya lembaga keuangan dikelola secara baik, terpercaya,
aman, dan berlokasi strategis. Disamping itu, untuk menunjang berlangsungnya kegiatan
operasi lembaga keuangan tersebut harus mampu menyalurkan kredit dalam jumlah yang
cukup dan bersumber dari penghimpunan dana dengan spread yang cukup menguntungkan.
Kemudahan bagi lembaga formal dalam memasuki pasar tersebut selain dilindungi
hukum, lembaga formal tidak dianggap sebagai pesaing oleh kreditur informal. Bahkan di
beberapa tempat dianggap sebagai rekan kerja. Sebagai contoh, seseorang yang tidak memiliki
agunan dapat datang ke kreditur informal untuk meminjam uang. Kreditur informal yang
kekurangan dana dapat meminjam dari bank dan lembaga kredit formal lainnya untuk
kemudian disalurkan ke nasabahnya. Di samping itu, karena berspesialisasi pada kegiatan
perkreditan, lembaga formal tidak dicurigai akan merebut kekuasaan para kreditur informal
yang pada umumnya juga memiliki kaitan usaha di sektor riil atas nasabahnya. Tidak
tertutup kemungkinan, seorang kreditur informal akan mendorong nasabahnya untuk
meminta kredit ke lembaga formal jika memerlukan dana yang relatif besar.
Suku bunga pada lembaga kredit formal pada umumnya lebih rendah dibandingkan
dengan suku bunga kreditur informal. Hal ini terjadi karena lembaga kredit formal dapat
memanfaatkan ‘economies of scale’ sehingga dapat menjalankan kegiatannya dengan biaya
yang relatif murah. Disamping itu, lembaga formal pada umumnya dapat mempelajari
karakteristik pasar keuangan pedesaan dan memperoleh informasi terpercaya mengenai
nasabah potensial melalui stafnya yang profesional. Dengan biaya yang murah tersebut
maka lembaga formal dapat menawarkan suku bunga rendah untuk menarik nasabah. Suku
bunga yang lebih rendah tersebut akan meningkatkan permintaan kredit yang akan
menyebabkan biaya operasi per unit menjadi lebih murah. Perlu dikemukakan bahwa jika
lembaga kredit formal dapat memberikan pelayanan yang baik dengan beban bunga yang
lebih rendah maka sebagian masyarakat desa yang sebelumnya bergantung kepada kreditur
informal akan beralih ke lembaga formal, meskipun ada kemungkinan mereka masih
memerlukan dana dari kredit informal sebagai tambahan. Sementara itu, bagi mereka yang
tidak memenuhi syarat untuk memperoleh dana dari lembaga formal disebabkan tidak
memiliki agunan ataupun sebab lainnya akan tetap bergantung pada kreditur informal.
Bagi kreditur informal, hal tersebut tidak terlalu mengganggu karena mereka masih tetap
memiliki pangsa pasar yang aman.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
73
IV. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
Pada pasar kredit pedesaan di Indonesia dapat diidentifikasikan beberapa lembaga
formal yang dapat dimanfaatkan oleh masyarakat khususnya golongan ekonomi lemah
adalah Perum Pegadaian, Bank Perkreditan Rakyat (BPR), Koperasi Simpan Pinjam (Kosipa),
dan BRI Unit Desa. Disamping itu juga terdapat beberapa lembaga informal yang berperan
dalam memberikan pinjaman kepada masyarakat antara lain pelepas uang (rentenir), toko
emas yang memberikan pinjaman dengan sistem gadai serta pegadaian gelap.9 Pada
dasarnya antar lembaga-lembaga tersebut tidak saling bersaing karena masing-masing sudah
mempunyai pangsa pasar tersendiri, bahkan dapat dikatakan saling melengkapi sesuai
dengan kondisi masyarakat.
Hasil penelitian tersebut sejalan dengan hasil penelitian Robinson dengan
mempergunakan teori RFI (dijelaskan pada bagian III). Mengacu pada teori tersebut, diperoleh
temuan bahwa antara Perum Pegadaian dengan lembaga-lembaga keuangan formal dan
informal lainnya yang ada di masyarakat tidak saling bersaing meskipun mempunyai segmen
pasar yang hampir sama. Persaingan tidak terjadi karena nasabah masing-masing lembaga
keuangan tersebut mempunyai karakteristik khusus yang menentukan preferensi mereka
untuk menjadi nasabah lembaga keuangan tertentu (struktur pasar bersifat quasi-monopolistik).
Kebijakan penghimpunan dan penyaluran dana serta sistem manajemen pendanaan
yang sentralistik seperti diterapkan Perum Pegadaian, nampaknya sesuai dengan teori FF.
Namun kebijakan tersebut pada beberapa aspek justru menghambat perkembangan Perum
Pegadaian terutama pada saat terjadinya kekurangan likuiditas. Studi lapangan menunjukkan
bahwa pada dasarnya masing-masing Kantor Daerah mempunyai potensi untuk menghimpun
dana sendiri yang berasal dari potensi daerah setempat. Temuan ini sesuai dengan teori RFM
bahwa pada dasarnya masyarakat pedesaan juga mampu menabung dan masuknya dana
pihak luar justru akan menghambat perkembangan pasar keuangan pedesaan.
Lembaga lain yang juga mempunyai potensi besar untuk menjadi pesaing Perum
Pegadaian adalah Bank Perkreditan Rakyat (BPR) dan BRI Unit Desa (BRI UDes).10 Dalam
9
Data akurat mengenai potensi lembaga informal pemberi pinjaman sulit untuk diperoleh. Informasi yang diperoleh
dari hasil studi lapangan hanyalah mengenai besarnya suku bunga yang dikenakan rentenir dan toko emas pada
umumnya sangat tinggi berkisar 10% – 20% per bulan. Sementara itu dari temuan penelitian CPIS (pada periode
1982-1990) koperasi simpan pinjam mengenakan suku bunga antara 20% - 40% per bulan. Di daerah-daerah di
mana terdapat kantor Perum Pegadaian, pangsa pasar kredit pedesaan yang dapat dikuasai oleh Perum Pegadaian
diperkirakan berkisar 40% - 60% dibandingkan dengan rentenir, toko emas dan pegadaian gelap.
1 0 Sampai dengan September 1998 di seluruh Indonesia terdapat sebanyak 1.558 BPR non BKD dengan total aset
sebesar Rp 2,4 triliun dan kredit yang diberikan sebesar Rp 1,7 triliun. Sebagian besar BPR (1.142 buah) berada di
pulau Jawa (persebaran jumlah BPR terbanyak berada di wilayah Jawa Timur sebanyak 362 BPR, kemudian
Jabotabek sebanyak 345 BPR) dan yang paling sedikit berada di wilayah Kalimantan (22 BPR). Sedangkan jumlah
BRI UDes sebanyak 3.706 kantor.
74
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
analisis selanjutnya, kinerja Perum Pegadaian akan dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes
(untuk beberapa rasio keuangan) untuk memperoleh gambaran mengenai peranan Perum
Pegadaian dalam pemberdayaan ekonomi rakyat dibandingkan dengan institusi kredit
lainnya. Pemilihan ini berdasarkan ketersediaan data BPR dan BRI Unit Desa (BRI UDes),
sementara untuk institusi lain dan lembaga kredit informal tidak diperoleh data akurat.
4.1 Hasil Studi Lapangan
4.1.1 Kinerja Operasional
Omset
11
Peran Perum Pegadaian dalam memberikan pinjaman kepada masyarakat
berpendapatan rendah menunjukkan perkembangan yang cukup pesat, terutama sejak
terjadinya krisis ekonomi pada pertengahan tahun 1997. Sampai dengan 30 September 1998
omset Perum Pegadaian telah mencapai Rp 2,3 triliun dengan pencapaian target sebesar
87,9%, atau meningkat 11% dibandingkan dengan realisasi omset tahun 1997 (Tabel 4.1).
Untuk masing-masing wilayah, lonjakan omset terutama dialami oleh Kantor Daerah
Jakarta, Bandung dan Yogyakarta, sementara beberapa Kantor Daerah (Padang, Medan,
Ujung Pandang, dan Balikpapan) mencatat perkembangan yang kurang memuaskan. Namun
lonjakan omset yang terjadi pada Juni 1998 selanjutnya untuk bulan Agustus dan September
mengalami penurunan terutama sebagai dampak dihentikannya fasilitas overdraft di BRI
pada pertengahan Agustus.
Grafik 1. Perkembangan Omset Perum Pegadaian
Rp miliar
2500
2000
1500
1000
500
0
1994
1995
1996
1997 Triw III/
1998
Jan
Feb
Mar
Apr
Mei
Jun
Jul
Agst
1998
1 1 Omset : adalah jumlah/nilai pinjaman yang diberikan dalam suatu periode tertentu (konsep flow).
Sept
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
75
Lonjakan kenaikan omset tersebut ternyata tidak diikuti dengan meningkatnya aspek
pemerataan. Alokasi pinjaman untuk golongan D12 melonjak sehingga porsinya meningkat
dari 35,4% (tahun 1997) menjadi 50,3% (tahun 1998 s.d September). Sementara itu, porsi
golongan A, B dan C semakin berkurang (Tabel 4.1). Kecenderungan pergeseran orientasi
pembiayaan Perum Pegadaian ke arah nasabah besar juga terlihat pada menurunnya porsi
nasabah golongan A dan B masing-masing dari 43,9% dan 27,6% (1997) menjadi 41,4% dan
24,3% (1998). Fenomena dominasi pinjaman oleh golongan D juga terlihat di setiap kantor
daerah yang diteliti kecuali untuk Kantor Daerah Bandung dimana pinjaman didominasi
oleh golongan C. Pergeseran dari nasabah mikro ke nasabah besar tersebut terutama
merupakan dampak dari :
(i) Kebijakan Perum Pegadaian untuk meningkatkan laba, melalui peningkatan kualitas
barang jaminan serta meningkatkan porsi nasabah golongan D (proyeksi tahun 1998),
dengan alasan bahwa selama ini Perum Pegadaian telah memberikan subsidi kepada
golongan nasabah mikro.
(ii) Kenaikan harga barang jaminan sejalan dengan kenaikan harga barang jaminan
khususnya emas, sehingga dengan barang jaminan yang sama nasabah golongan A
dan B bisa mendapatkan pinjaman yang lebih besar. Dengan demikian kebijakan
pembiayaan Perum Pegadaian telah bergeser ke arah nasabah dengan nilai pinjaman
yang lebih besar.
Kebijakan untuk meningkatkan keuntungan dengan mengurangi porsi pemberian
pinjaman kepada nasabah mikro tersebut kurang sejalan dengan misi Perum Pegadaian
untuk lebih memihak kepada nasabah mikro.
Tabel 4.1. Perkembangan Omzet Perum Pegadaian
(miliar rupiah)
1998
Gol. Nasabah
A
B
C
D
E
1996
Des.
Nominal
184,3
437,4
545,9
547,0
8,9
1.723,5
%
1997
Des.
Nominal
%
10,7
183,1
25,4
475,9
31,7
679,5
31,7
739,0
0,5
10,7
100,0 2.088,2
Sumber : Perum Pegadaian, diolah.
Keterangan :
A = Rp 5.000 - Rp 40.000
B = Rp 40.000 - Rp 150.00,
Proyeksi
Nominal
8,8
256,5
22,8
666,6
32,5
951,8
35,4 1.035,2
0,5
14,9
100,0 2.925,0
C = Rp 151.000 - 500.000
D = Rp 510.000 - 20.000.000
%
8,8
22,8
32,5
35,4
0,5
100,0
Realisasi
Jan - Jun.
Jan - Sept.
Nominal
%
Nominal
%
80,0
226,4
439,4
645,0
6,5
1.397,3
5,7
115,4
16,2
317,9
31,4
709,0
46,2 1.166,9
0,5
8,7
100,0 2.317,9
5,0
13,7
30,6
50,3
0,4
100,0
E = pinjaman kepada pegawai
Perum Pegadaian
1 2 Perum Pegadaian menetapkan 5 macam golongan nasabah berdasarkan besarnya plafon pinjaman sebagai berikut:
Gol. A = Rp 5.000 – Rp 40.000; Gol. B = Rp 40.000 – Rp 150.000; Gol. C = Rp 151.000 – 500.000; Gol. D
= Rp 510.000 – 20.000.000; dan Gol. E = pegawai Perum Pegadaian.
76
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Jangka waktu peminjaman rata-rata dalam tahun 1998 adalah 89 hari yang berarti
lebih singkat dibandingkan dengan tahun 1997. Golongan D meminjam dalam jangka waktu
paling lama, yaitu 95,7 hari, sementara itu golongan B meminjam dalam jangka waktu paling
singkat, yaitu 68 hari.
Jumlah Nasabah
Sejalan dengan lonjakan omset, jumlah nasabah Perum Pegadaian juga mengalami
lonjakan tajam khususnya pada bulan Juni 1998 sehingga sampai dengan 30 September
1998 jumlah nasabah yang dapat diraih mencapai 6,6 juta orang. Jumlah nasabah yang
mampu diraih Perum Pegadaian tersebut jauh lebih tinggi dibandingkan dengan jumlah
nasabah yang mampu diraih BPR (4,2 juta nasabah). Dari segi persebaran nasabah, terdapat
kesamaan antara Perum Pegadaian dengan BPR dimana baik untuk Perum Pegadaian dan
BPR sebagian besar nasabah terkonsentrasi di wilayah Jawa (masing-masing 70% dan 57%),
sedangkan jumlah nasabah yang paling sedikit terdapat di wilayah Kalimantan masingmasing 2,8% dan 2,3%.
Lonjakan nasabah Perum Pegadaian yang sangat besar terjadi sejak bulan Juni 1998
dengan rata-rata per bulan di atas 1 juta nasabah dibandingkan bulan-bulan sebelumnya
(Januari s.d Mei 1998) sekitar 400 ribu nasabah. Lonjakan nasabah sepanjang tahun 1998
tersebut sangat signifikan jika dibandingkan dengan perkembangan nasabah pada bulan
yang sama tahun 1997 (Grafik 2). Lonjakan jumlah nasabah dari posisi Mei ke Juni 1998
tersebut diduga merupakan dampak krisis ekonomi sehingga akses masyarakat untuk dapat
memperoleh kredit dari perbankan semakin sulit, mulai banyaknya perusahaan yang
melakukan PHK terhadap karyawan dan meningkatnya harga emas. Faktor lain yang
menyebabkan lonjakan jumlah nasabah tersebut menurut Perum Pegadaian adalah “peak
season” tahun ajaran baru serta meningkatnya gangguan keamanan. Berdasarkan Kandanya,
peningkatan jumlah nasabah terbesar terjadi pada Kanda Surabaya (243,7%) dan terendah
pada Kanda Malang (2,3%).
Namun seiring dengan berkurangnya kemampuan Perum Pegadaian dalam
memberikan pinjaman kepada masyarakat maka jumlah nasabah pada Juli s.d September
menunjukkan kecenderungan menurun, meskipun masih lebih banyak jika dibandingkan
periode yang sama tahun 1997. Penurunan tersebut juga disebabkan oleh meningkatnya
harga barang jaminan khususnya emas, sehingga mendorong penebusan oleh nasabah
terutama dengan barang jaminan emas untuk dijual ke pasar.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
77
Grafik 2. Perkembangan Jumlah Nasabah
1,400
1997
(ribu)
1998
1,200
1,000
800
600
400
200
0
Jan
Feb
Mar
Apr
Mei
Jun
Jul
Agst
Sep
Okt
Nop
Des
Berdasarkan golongannya, mayoritas nasabah Perum Pegadaian (40,5%) pada tahun
1998 berasal dari golongan A. Sementara dari profesinya mayoritas nasabah (30,7%) berprofesi
sebagai petani. Dibandingkan dengan tahun 1997, terlihat adanya pergeseran komposisi
jumlah nasabah menurut golongan dan meningkatnya jumlah nasabah dengan profesi
sebagai karyawan (Tabel 4.2). Meningkatnya jumlah nasabah yang berprofesi sebagai
karyawan (berdasarkan kartu identitas/KTP) merupakan indikasi dari meningkatnya jumlah
karyawan yang terkena PHK.
Tabel 4.2. Komposisi Jumlah Nasabah Menurut Golongan dan Profesi
A
B
C
D
E
1997
Jml. Nsb.
(ribu)
2.331,5
1.463,2
871,1
635,4
3,9
Jumlah
5.305,1
Gol. Nasabah
%
43,9
27,6
16,4
12,0
0,1
1998
Jml. Nsb.
(ribu)
2.682,7
1.612,8
1.458,9
864,1
3,3
6.621,7
*)
%
40,5
24,4
22,0
13,0
0,05
100,0
1997
1998
Profesi
Jml. Nsb.
Jml. Nsb.
(ribu)
(ribu)
%
Petani
1.638,2
30,9
2.032,9
Nelayan
405,7
7,6
430,4
Industri
325,6
6,1
331,1
Pedagang
1.221,3
23,0
1.410,4
Karyawan
449,0
8,5
682,0
Lain-lain
1.265,3
23,9
1.734,9
5.305,1 100,0
6.621,7
*)
Sumber : Perum Pegadaian, diolah.
Keterangan :
*) : s.d September
A = Rp 5.000 - Rp 40.000
B = Rp 40.000 - Rp 150.000
C = Rp 151.000 - 500.000
D = Rp 510.000 - 20.000.000
E = pinjaman kepada
pegawai Perum Pegadaian
%
30,7
6,5
5,0
21,3
10,3
26,2
100,0
78
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Penggunaan dana pinjaman oleh nasabah sangat bervariasi baik untuk tujuan
konsumtif maupun produktif. Kebutuhan konsumtif yang dapat dipenuhi dari pegadaian
antara lain pemenuhan kebutuhan sehari-hari, biaya sekolah, biaya pengobatan, dan
keperluan keluarga lainnya. Penggunaan yang bersifat produktif antara lain modal kerja
bagi petani dan pedagang, usaha yang bersifat pesanan seperti kontraktor skala kecil, perajin
mebel, usaha catering, pembayaran upah karyawan, dan lain-lain. Berdasarkan hasil
wawancara dengan beberapa nasabah diperoleh informasi bahwa sebagian besar dana
pinjaman pegadaian dipergunakan untuk tujuan produktif (profil nasabah dikemukakan
pada “persepsi masyarakat”).
Lelang
13
Barang jaminan yang dilelang sampai dengan 30 September 1998 adalah sebanyak
261.810 potong (1,7% omset) atau senilai Rp 11,3 miliar (0.5% dari omset atau 1,5% dari sisa
uang pinjaman), rasio tersebut menurun jika dibandingkan dengan tahun 1997 (1,0% dari
omset dan 4,1% dari sisa uang pinjaman). Jika dibandingkan dengan volume dan nilai
lelang sampai sebelum krisis (1997), maka telah terjadi penurunan jumlah dan nilai barang
yang dilelang masing-masing sebesar 36,7% dan 47,8%. Menurut masing-masing golongan
nasabah, rasio nilai lelang terhadap total kredit untuk golongan A meningkat dari 2,2%
(1997) menjadi 2,3% (1998) tertinggi dibandingkan dengan golongan lain. Sedangkan rasio
terendah adalah golongan D yaitu sebesar 0,1%. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa
krisis ekonomi sangat dirasakan dampaknya khususnya oleh nasabah mikro dengan semakin
meningkatnya nilai pinjaman yang tidak dilunasi oleh golongan tersebut.
Sementara itu, pinjaman yang digolongkan sebagai kredit macet di BPR (per 30 Juni
1998) mencapai Rp 253 miliar (15 % dari total kredit yang diberikan), sedangkan kredit
macet di BRI UDes (per 30 September 1998) mencapai Rp 22,1 miliar (0,5% dari total kredit
yang diberikan). Perbandingan kualitas pinjaman yang diberikan tersebut menunjukkan
persentase kredit macet di Perum Pegadaian lebih besar dibandingkan dengan BRI UDes
(0,5%), namun jauh lebih kecil jika dibandingkan dengan kredit macet di BPR.
1 3 Lelang merupakan upaya pengembalian uang pinjaman beserta sewa modal yang tidak dilunasi atau pinjamannya
tidak diperpanjang (roll over) oleh nasabah sampai batas waktu yang ditentukan, dengan menjual barang jaminan
kepada masyarakat umum pada waktu yang telah ditentukan.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
79
Tabel 4.3. Perkembangan Lelang Barang Jaminan
Gol.
1997
a)
b)
*)
Nasabah Brg. Jaminan*) Nilai**) Omset***)
SisaUP Rasio(%) Rasio(%) Brg. Jaminan
1998
**)
Nilai
***)
Omset
a)
SisaUP Rasio(%)
b)
Rasio(%)
A
285.914
3,9
183,2
48,5
2,2
8,1
197.010
2,7
115,3
34,9
2,3
7,7
B
98.813
7,7
475,9
118,1
1,6
6,5
50.801
3,9
317,9
78,8
1,2
4,9
C
25.047
6,2
679,5
172,2
0,9
3,6
12.403
3,0
709,0
227,9
0,4
1,3
D
3.504
3,7
739,0
182,9
0,5
2,0
1.596
1,7
1.166,8
408,9
0,1
0,4
TOTAL
413.278 21,6 2.077,6 521,7
Keterangan : *) potong
**) : nilai barang yang dilelang (miliar rupiah)
***) : omset pinjaman (miliar rupiah)
Sumber : PerumPegadaian, diolah.
1,0
0,5
1,5
4,1
261.810
11,3
a) : rasio lelang thd omset
b) : rasio lelangthd sisauang pinjaman
2.309,0
750,5
Pada periode Januari s.d September 1998, lelang terbanyak dilakukan oleh Kanda
Yogyakarta (38,8 ribu potong) sedangkan yang paling sedikit dilakukan oleh Kanda
Balikpapan (3 ribu potong). Sementara nilai lelang terbesar terdapat di Kanda Jakarta (Rp 2
miliar) dan yang paling sedikit di Kanda Balikpapan (Rp 289,7 juta).
Sementara itu, kredit macet BPR sebagian besar terdapat di wilayah Jawa yang
mencapai 58% total kredit macet, khususnya di Jabotabek sebesar Rp 73,4 miliar (4,3% total
kredit atau 29% total kredit macet). Sedangkan volume kredit macet paling kecil terdapat di
wilayah Sulawesi (termasuk Maluku, Irian Jaya dan Timor Timur) sebesar 0,1% total kredit
atau 0,9% dari total kredit macet.
Sedangkan kredit macet di BRI UDes baik sebelum maupun sesudah krisis, sebagian
besar terdapat di wilayah Jawa dan paling sedikit di wilayah Bali (termasuk NTT dan NTB).
Untuk tahun 1998, kredit macet di wilayah Jawa sebesar Rp 12,6 miliar (0,27% total kredit
atau 56,81% total kredit macet), khususnya DKI & Jawa Barat sebesar Rp 6,5 miliar (0,14%
total kredit atau 29,6% total kredit macet). Untuk wilayah Bali (termasuk NTT dan NTB)
kredit macet sebesar Rp 794 juta (0,02% total kredit atau 3,6% total kredit macet).
Perbandingan kualitas pinjaman ketiga lembaga tersebut menunjukkan kesamaan
wilayah kerja yang mempunyai jumlah kredit macet terbesar yaitu di wilayah Jawa. Perlu
dikemukakan bahwa lelang barang jaminan yang dilakukan Perum Pegadaian pada dasarnya
bukan merupakan kerugian bagi Perum Pegadaian karena sesuai dengan hukum gadai,
barang jaminan yang dilelang merupakan barang bergerak serta hasil lelang selalu dapat
menutup nilai pinjaman ditambah bunga dan biaya administrasi, kecuali dalam kasus
tertentu dimana terjadi penurunan harga barang jaminan yang sangat besar.14
1 4 Sebagai contoh turunnya harga barang jaminan adalah turunnya harga emas secara drastis di bulan November
hingga mencapai 60% dari harga bulan Juni 1998, sehingga banyak nasabah dengan barang jaminan emas yang
meminjam pada bulan Juni 1998 dan jatuh tempo pada November 1998 tidak melunasi pinjamannnya.
80
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
4.1.2 Kinerja Keuangan
Aset
Aset Perum Pegadaian menunjukkan kecenderungan meningkat. Jumlah aset per 30
September 1998 tercatat sebesar Rp 1,1 triliun, melampaui target yang ditetapkan untuk
tahun 1998 sebesar Rp 1 triliun (Tabel 4.4). Realisasi aset pada tahun 1998 tersebut meningkat
sebesar 51,6% dibandingkan periode yang sama tahun 1997. Total aset Perum Pegadaian
tersebut lebih kecil jika dibandingkan dengan total aset BPR (per Juni 1998) yang telah
mencapai Rp 2,4 triliun. Total aset terbesar dimiliki oleh Perum Pegadaian di wilayah Kanda
Jakarta (Rp 183 miliar), sedangkan yang terkecil adalah Kanda Kupang (Rp 34 miliar). Ditinjau
berdasarkan wilayah, total aset Perum Pegadaian sebagian besar terkonsentrasi di wilayah
Jawa (Rp 573 miliar atau 50,3% total aset Perum Pegadaian) dan yang paling kecil adalah
wilayah Kalimantan (Rp 44 miliar atau 3,9% total aset Perum Pegadaian). Sementara itu,
total aset BPR sebagian besar terkonsentrasi di wilayah Jawa (Rp 1,7 triliun atau 70,8% dari
total aset BPR) sedangkan yang paling kecil terdapat di wilayah Kalimantan sebesar Rp 63,9
miliar (2,7% total aset BPR). Perbandingan total aset berdasarkan wilayah tersebut
menunjukkan adanya kesamaan antara Perum Pegadaian dengan BPR yaitu konsentrasi
aset berada di wilayah Jawa dan aset terkecil di wilayah Kalimantan.
Sumber dan Penggunaan Dana
Sumber dana Perum Pegadaian selain terdiri dari modal (ekuitas) juga sumber dana
lain yang diperoleh dari penerbitan surat berharga maupun pinjaman dari pihak lain. Jumlah
modal per 30 September 1998 sebesar Rp 363 miliar, sementara kewajiban jangka pendek
(terdiri dari hutang bank dan kewajiban lainnya) sebesar Rp 412 miliar, meningkat 171,7%
dari periode yang sama tahun 1997. Komponen terbesar dari kewajiban jangka pendek
tersebut adalah hutang bank (Rp 321 miliar). Kewajiban jangka panjang Perum Pegadaian
(terdiri dari hutang obligasi dan hutang jangka panjang lainnya) sebesar Rp 364,6 miliar
meningkat 32,4% dari tahun sebelumnya, dengan komponen terbesar adalah hutang obligasi
(Rp 264,6 miliar) (Tabel 4.4). Sebagaimana telah disebutkan dalam Bab II bahwa untuk
memenuhi kebutuhan dana maka selama periode 1993 – 1998, Perum Pegadaian telah
menerbitkan obligasi sebanyak lima kali (seri I s.d V) dengan nilai nominal sebesar Rp 289,6
miliar yang akan jatuh tempo pada periode 1998 – 2003. Emisi terakhir adalah obligasi emisi
V (Juni 1998), dengan tujuan penggunaan dana untuk pelunasan obligasi I (sebesar Rp 50
miliar) dan pengembangan usaha (modal kerja). Berdasarkan tujuan tersebut dapat
dikemukakan bahwa Perum Pegadaian nampaknya tidak mempersiapkan cadangan dana
pelunasan obligasi (sinking fund) yang memadai untuk memenuhi kebutuhan dana
pelunasan obligasi yang akan jatuh tempo (s.d 30 September 1998 dana pelunasan obligasi
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
81
yang dicadangkan hanya sebesar Rp 8,5 miliar). Menurut Perum Pegadaian, sinking fund
tersebut tidak dihimpun karena tidak diperoleh ijin dari Menkeu untuk membentuk
cadangan sebesar obligasi yang akan jatuh tempo, alokasi dana tersebut lebih diutamakan
untuk penambahan modal kerja.
Selain dari penerbitan obligasi, Perum Pegadaian juga memperoleh pinjaman berbunga
rendah dalam bentuk RDI pemerintah sebesar Rp 100 miliar (sejak tanggal 4 September
1998), khususnya untuk memenuhi kebutuhan dana akibat lonjakan nasabah dan bantuan
KLBI sejumlah Rp 50 miliar (per 31 Desember 1998). Dana dengan suku bunga murah yang
diperoleh Perum Pegadaian tersebut di satu sisi sangat membantu dalam mengatasi kesulitan
likuiditas yang dialami, namun dari sisi makro berdampak pada timbulnya distorsi suku
bunga pasar pinjaman berskala kecil. Mengacu pada temuan Robinson yang menggunakan
pendekatan RFI, bahwa suku bunga bersubsidi dapat menimbulkan inefisiensi dalam
penyaluran dana di pedesaan. Dengan demikian, kebijakan subsidi bunga hanya akan
efektif apabila diterapkan dalam jangka pendek.
Tabel 4.4 Neraca Singkat Perum Pegadaian
(miliar rupiah)
Pos - Pos Neraca
1996
Per 31 Des.
1997
Per 30 Sep. Per 31 Des.
Proyeksi
1998
Realisasi
Per 30 Juni
Aktiva Lancar
Kas dan setara kas
Pinjaman yg diberikan
Lainnya
Aktiva Lain
Dana pelunasan obligasi
Lainnya
Total Aktiva
Kewajiban Jangka Pendek
Hutang bank
Kewajiban lainnya
Hutang Obligasi
Hutang Sewa Guna Usaha
Hutang jangka panjang lainnya
Ekuitas
480,7
30,9
412,2
35,6
166,4
5,5
160,9
647
564,8
34,9
476,1
53,75
187,2
8,7
178,5
752
615
36,3
526,2
52,5
183,4
8,7
174,7
798,2
163,6
140,6
22,9
175
0,487
307,9
151,6
119,4
32,2
275
0,5
325
240,1
167,4
72,7
225
333
837,2
778,4
191
1.028
275
390
363,3
Pertumb.
Per 30 Sept.
Jun - Sept. (%)
673,2
35,4
582,4
55,4
190,9
8,7
182,2
864
947,2
119
756,8
71,4
192,7
8,7
184
1139,7
40,7
236,2
29,9
28,9
0,9
0,0
1,0
31,9
282,8
201,5
81,3
225
356,3
412
321
91
264,6
100
363
45,7
59,3
11,9
17,6
1,9
Sumber : Perum Pegadaian - diolah
Penanaman dana oleh Perum Pegadaian dalam bentuk aktiva lancar (dikelompokkan
dalam kas dan setara kas, pinjaman yang diberikan dan lainnya) serta aktiva lain. Aktiva
dalam bentuk kas dan setara kas per 30 September 1998 tercatat sebesar Rp 119 miliar
meningkat 240,9% dari periode yang sama tahun 1997, terutama diakibatkan oleh
meningkatnya nilai deposito sebesar 605%.
Perlu dikemukakan bahwa lonjakan deposito tersebut terjadi karena adanya pencairan
bantuan modal kerja dari Pemerintah dalam bentuk RDI sebesar Rp 100 miliar pada tanggal
4 September 1998, dimana sampai dengan 30 September 1998 telah disalurkan ke nasabah
sejumlah Rp 35 miliar, dan sisanya sebesar Rp 65 miliar untuk sementara disimpan dalam
82
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
bentuk deposito. Dari jumlah tersebut, Rp 50 miliar dalam deposit on-call dan Rp 15 miliar
untuk cadangan investasi.
Pinjaman yang diberikan per tanggal 30 September 1998 sebesar Rp 756,8 miliar,
meningkat 58,9% dibandingkan dengan periode yang sama tahun 1997. Sementara aktiva
lain hanya meningkat sebesar 2,9%. Penanaman dana dalam bentuk pinjaman yang diberikan
mempunyai porsi yang paling besar (86,5%) dibandingkan aktiva produktif lainnya.
Secara makro, pinjaman yang diberikan oleh Perum Pegadaian baik dibandingkan
dengan total kredit yang diberikan maupun dalam peer-groupnya relatif kecil. Porsi kredit
yang diberikan Perum Pegadaian terhadap total kredit pada September 1998 sebesar 0,1%
total kredit atau 6,6% total kredit peer-group. Meskipun porsi Perum Pegadaian saat ini
masih kecil dan secara makro tidak terlalu besar dampak moneternya, namun peran Perum
Pegadaian dalam memberikan pinjaman cenderung tidak mengalami penurunan dalam
masa krisis ini, porsi BPR dan BRI UDes justru mengalami penurunan. Perbandingan dalam
peer-groupnya menunjukkan peningkatan porsi Perum Pegadaian yang lebih besar
dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes, yaitu dari 7,3% (1997) menjadi 10,7% (1998),
sementara porsi BPR menunjukkan penurunan, sedangkan porsi BRI UDes meskipun
meningkat namun tidak sebesar peningkatan Perum Pegadaian (Tabel 4.5). Dalam kondisi
perkembangan perbankan saat ini yang tidak menentu maka tidak tertutup kemungkinan
pangsa pegadaian akan mampu melampaui pangsa BPR.
Tabel 4.5. Rasio Perkembangan Pinjaman yang Diberikan
Lembaga
Pegadaian
BPR
BRI Unit Desa
Sub-Total
Nominal
( Rp miliar )
414,3
1.795,0
4.077,0
6.286,3
Bank Umum
292.921,0
Total
Keterangan :
299.207,3
1996
Rasio (%)
(1)
6,6
28,6
64,9
(2)
Nominal
( Rp miliar )
0,1
0,6
1,4
2,1
526,2
1.976,3
4.688,0
7.190,5
97,9
378.134,0
1997
Rasio (%)
(1)
(2)
7,3
27,5
65,2
Nominal
( Rp miliar )
1998
Rasio (%)
(1)
(2)
0,1
0,5
1,2
1,9
756,8
1.696,9
4.621,0
7.074,7
10,7
24,0
65,3
0,1
0,3
0,7
1,1
98,1
616.483,0
98,9
98,9
385.324,5
623.557,7
Rasio (1) : rasio terhadap peer-group ( PP, BPR, BRI Udes)
Rasio (2) : rasio terhadap total kredit (termasuk bank umum)
Pinjaman yang diberikan oleh Perum Pegadaian, BPR dan BRI UDes menurut wilayah
adalah sebagai berikut :
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
83
• Pinjaman terbesar diberikan oleh Perum Pegadaian di wilayah Jawa, yaitu sebesar Rp
441,1 miliar (58,3% total pinjaman), sedangkan yang terkecil diberikan oleh Perum
Pegadaian di wilayah Kalimantan sebesar Rp 36,6 miliar (4,8% total pinjaman).
• Kredit yang diberikan oleh BPR sebagian besar terkonsentrasi di wilayah Jawa, yaitu
sebesar Rp 1,2 triliun (74% dari total kredit BPR), sedangkan yang paling kecil diberikan
oleh BPR di wilayah Sulawesi (termasuk Maluku, Irian dan Tim-Tim) sebesar Rp 36,5
miliar (2% dari total kredit).
• Sedangkan untuk BRI UDes, kredit yang diberikan per 30 September 1998 terkonsentrasi
di pulau Jawa, yaitu sebesar Rp 2,8 triliun (64% dari total kredit) dan yang paling sedikit
di wilayah Bali (termasuk NTB dan NTT) sebesar Rp 293 miliar (6,3% dari total kredit).
Kondisi tersebut menunjukkan bahwa pinjaman yang diberikan oleh ketiga lembaga
formal tersebut selama ini terkonsentrasi di pulau Jawa.
Pendapatan, Biaya dan Efisiensi
Kemampuan Perum Pegadaian dalam meraih pendapatan menunjukkan
kecenderungan semakin meningkat. Pendapatan Perum Pegadaian yang terdiri dari
pendapatan usaha (meliputi: sewa modal dan bea penyimpanan & asuransi) dan pendapatan
usaha lainnya (meliputi: pendapatan investasi, uang kelebihan lewat waktu, dan keuntungan
barang sisa lelang) sampai dengan 30 September 1998 tercatat masing-masing sebesar Rp
209,7 miliar dan Rp 9,3 miliar, meningkat masing-masing sebesar 4,5% dan 144,7%
dibandingkan tahun 1997. Penyumbang terbesar dari pendapatan usaha tersebut adalah
pendapatan sewa modal (88,9%). Sementara itu biaya operasional tercatat sebesar Rp 180,4
miliar, meningkat 10,7% dibandingkan tahun 1997, dengan porsi terbesar adalah biaya
bunga dan provisi yang mencapai 57,0% dari total biaya operasional. Seperti juga Perum
Pegadaian, pendapatan operasional BPR menunjukkan peningkatan dari Rp 543 miliar
(1997) menjadi Rp 758 miliar (1998), dengan komponen terbesar berasal dari pendapatan
bunga sebesar 44,4% menurun dari pangsa tahun sebelumnya sebesar 79,4%. Biaya
operasional BPR juga mengalami peningkatan dari Rp 519 miliar (1997) menjadi Rp 742
miliar (1998) dengan komponen terbesar adalah biaya bunga deposito berjangka sebesar
21,3%, menurun dari tahun sebelumnya sebesar 31,8%. Terlihat adanya kesamaan antara
Perum Pegadaian dengan BPR, dimana pendapatan bunga dan biaya bunga merupakan
komponen terbesar dari pendapatan dan biaya operasional.
Berdasarkan besarnya pendapatan dan biaya operasional Perum pegadaian tersebut,
diperoleh nilai rasio antara biaya operasional dengan pendapatan operasional untuk tahun
1997 dan tahun 1998 masing-masing sebesar 80,3% dan 81,0%. Rasio tersebut menunjukkan
terjadinya penurunan efisiensi, terutama sebagai dampak meningkatnya beban bunga dan
84
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
provisi yang sudah mencapai 112,6% dari target tahun 1998, sementara realisasi pendapatan
sewa modal baru mencapai 82,4%. Meskipun demikian, Perum Pegadaian masih mencatat
tingkat efisiensi yang lebih tinggi jika dibandingkan dengan BPR (95,7%) dan BRI UDes
(84,1%). Salah satu aspek yang mendorong tingginya efisiensi yang mampu diraih Perum
Pegadaian dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes adalah karena Perum Pegadaian tidak
memperhitungkan cadangan kredit macet dalam komponen biaya operasionalnya. Cadangan
tersebut tidak dihimpun oleh Perum Pegadaian karena nilai pinjaman yang diberikan sudah
didiskonto dari nilai pasar/taksiran barang jaminan (Lampiran 13). Disamping itu, Perum
Pegadaian memiliki struktur modal yang lebih kuat dan juga memperoleh pinjaman dengan
suku bunga relatif murah.
Profitabilitas
Dengan menggunakan indikator ROA dan ROE, untuk periode 1997 dan 1998
diperoleh koefisien ROA sebesar 6,5% (1997) dan 4,4% (1998), dan koefisien ROE sebesar
10,7% (1997) dan 9,3% (1998). Koefisien tersebut menunjukkan bahwa pada tahun 1998
terjadi penurunan kemampuan Perum Pegadaian dalam meraih keuntungan. Sementara
ROA yang mampu diraih BPR sebesar 1,3% dan 1,1% dengan ROE sebesar 4,7% dan 3,3%,
sedangkan ROA BRI UDes sebesar 4,8% dan 3,3%. Dengan membandingkan besarnya rasio
profitabilitas Perum Pegadaian dan BPR untuk masing-masing periode tersebut terlihat
bahwa kemampuan Perum Pegadaian dalam meraih keuntungan relatif lebih baik jika
dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes (Lampiran 13). Profitabilitas yang tinggi tersebut
mampu diraih Perum Pegadaian karena besarnya sewa modal hampir sama dengan suku
bunga perbankan, khususnya pada masa krisis ekonomi, di sisi lain sumber dana bersubsidi
yang diperoleh serta modal Perum Pegadaian cukup besar.
Likuiditas
Rasio antara aktiva lancar dengan kewajiban lancar Perum Pegadaian rata-rata tahun
1997 sebesar 2,4 kali dan untuk tahun 1998 tidak berubah yaitu sebesar 2,4 kali. Kondisi
tersebut menunjukkan bahwa pada tahun 1997 dan 1998 Perum Pegadaian mempunyai
kemampuan untuk memenuhi kewajiban lancarnya sebesar 2,4 kali. Pencapaian rasio
tersebut berarti telah sesuai dengan target yang ditetapkan. Jika dibandingkan dengan rasio
BPR sebesar 1,2 kali menunjukkan bahwa Perum Pegadaian mempunyai kemampuan yang
lebih baik dalam memenuhi kewajiban lancarnya (Lampiran 13).
Solvabilitas
Kemampuan Perum Pegadaian untuk memenuhi semua kewajibannya berdasarkan
rasio antara total hutang dengan total aktiva rata-rata tahun 1997 dan tahun 1998 adalah
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
85
sebesar 64,1%, lebih baik jika dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes dengan rasio masingmasing sebesar sebesar 76,8% dan 89%. Rasio tersebut menunjukkan bahwa Perum Pegadaian
mempunyai kemampuan lebih besar dalam memenuhi seluruh kewajibannya dibandingkan
dengan BPR dan BRI UDes (Lampiran 13).
Biaya Aktiva Produktif dan Analisis Sensitivitas
Marjin (selisih biaya dana yang ditanamkan dalam bentuk aktiva produktif dengan
sewa modal pada masing-masing golongan nasabah) yang diperoleh pada masa sebelum
dan sesudah krisis menunjukkan, bahwa Perum Pegadaian masih memiliki marjin yang
positif untuk semua golongan selain A. Marjin yang diperoleh pada tahun 1997 untuk
nasabah golongan A adalah –3,61% dan golongan B, C, D sebesar 8,39%. Kebijakan Perum
Pegadaian untuk menaikkan sewa modal pada Juni dan Agustus 1998, telah berdampak
cukup berarti pada perubahan besarnya marjin. Untuk golongan A terjadi peningkatan
marjin negatif menjadi –7,24%, golongan B dan C turun menjadi 8,26%, sedangkan golongan
D (rata-rata D dan D1) meningkat menjadi 13,76% (Lampiran 14).
Defisit pada golongan A yang ditandai oleh marjin negatif, sejalan dengan komitmen
Perum Pegadaian untuk membantu nasabah mikro dengan menerapkan subsidi silang pada
sewa modal. Turunnya marjin pada golongan A, B dan C tersebut ternyata tidak menyebabkan
penurunan laba, yang terlihat dari meningkatnya marjin tertimbang (weighted profit/loss) dari
7,34% (1997) menjadi 10,26% (1998) (Lampiran 15-A). Marjin yang diperoleh Perum Pegadaian
tersebut lebih tinggi jika dibandingkan dengan perbankan (Lampiran 16). Pada periode 1996
s.d 1998 perbankan mencatat marjin negatif dengan kecenderungan semakin besar pada tahun
1998. Perbandingan tersebut menunjukkan bahwa secara umum harga kredit di Perum
Pegadaian lebih mahal dibandingkan perbankan. Namun karena prosedurnya mudah, maka
masyarakat masih tertarik untuk meminjam dari Perum Pegadaian.
Analisis sensitivitas dilakukan untuk melihat sejauh mana pengaruh penurunan
marjin pada golongan B, C, dan D serta pengaruh peningkatan porsi omzet pada golongan
A terhadap keuntungan yang mampu diraih Perum Pegadaian. Untuk tujuan tersebut,
dilakukan simulasi yang terdiri dari dua bagian. Pada bagian pertama (Lampiran 15-A),
dilakukan peningkatan porsi omzet pada nasabah golongan A secara bertahap sebesar 5
persen. Sementara itu, sisa omzet dibagi secara merata diantara golongan lainnya. Dalam
simulasi pertama ini, marjin keuntungan/kerugian untuk tiap golongan dianggap sama
dengan kondisi pada tahun 1998. Berdasarkan hasil simulasi terlihat bahwa setiap
peningkatan porsi omzet terhadap nasabah golongan A sebesar 5% akan pada simulasi ke1 akan menurunkan keuntungan nominal + Rp 44 miliar, sementara untuk simulasi
selanjutnya akan menurunkan keuntungan nominal sebesar +Rp 20 miliar. Pegadaian baru
akan merugi sebesar Rp 7,2 miliar pada saat omzet nasabah golongan A sebesar 60 %.
86
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Pada bagian kedua (Lampiran 15-B), dilakukan penurunan marjin keuntungan pada
nasabah golongan B, C, dan D secara bertahap sebesar 1%. Pada bagian ini, marjin untuk
nasabah golongan A dibiarkan tetap dan distribusi omzet untuk tiap golongan nasabah
sama dengan kondisi pada tahun 1998. Berdasarkan hasil simulasi terlihat bahwa setiap
penurunan marjin keuntungan sebesar 1 % pada golongan B, C dan D akan menurunkan
keuntungan +Rp 22 miliar. Pegadaian masih memiliki keuntungan Rp 17,6 miliar pada saat
marjin untuk tiap golongan nasabah sebagai berikut :
A = -7,24%; B = -1,74%; C = 1,74%; dan D = 3,76%.
Berdasarkan kedua simulasi tersebut di atas, Perum Pegadaian masih memiliki ruang
untuk meningkatkan porsi pemberian kredit kepada nasabah golongan A dan menurunkan
sewa modal pada golongan B, C, dan D 15 .
Produktivitas Omset
Realisasi omset sampai dengan 30 September 1998 adalah sebesar Rp 2.318 miliar
dengan jumlah pegawai sebanyak 6.243 orang. Produktivitas omset yang diukur dengan
rasio antara realisasi omset dengan jumlah pegawai selama Januari - September 1998 yaitu
sebesar Rp 371,3 juta, atau rata-rata Rp 41,3 juta per bulan.
Produktivitas omset untuk tahun 1998 tersebut adalah sebagai berikut :
Tabel 4.6 Target dan Realisasi Produktivitas Omset – Tahun 1998
Omset
Jumlah Pegawai
Rasio
Rata-rata per bulan
Target
Realisasi
Rp 9.925 M
6,.243
Rp 468,5 juta
Rp 52 juta
Rp 2.317,9 M
6.243
Rp 371,3 juta
Rp 41,3 juta
Berdasarkan realisasi tersebut terlihat bahwa produktivitas omset yang mampu dicapai
Perum Pegadaian sampai dengan September 1998 sudah mencapai 79,2% dari target yang
ditetapkan untuk tahun 1998. Rasio yang dicapai pada tahun 1998 tersebut masih lebih
besar dibandingkan tahun 1996 (Rp 311 juta) dan 1997 (Rp 340 juta). Sedangkan berdasarkan
analisis untuk masing-masing wilayah kerja Perum Pegadaian menunjukkan bahwa
pegadaian di wilayah Ujungpandang mempunyai produktivitas omset terbesar (Rp 682,9
1 5 Berdasarkan informasi, Perum Pegadaian telah menetapkan keputusan (SK. No. 16/UT/II/1999) untuk menurunkan
besarnya sewa modal (golongan B,C dan D) yang berlaku mulai tanggal 1 Maret 1999.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
87
juta) baik sebelum maupun sesudah krisis ekonomi, sedangkan produktivitas omset terendah
terdapat di wilayah Sumatera (Rp 336,1 juta), sedangkan yang terendah pada 1997 adalah
Perum Pegadaian di wilayah Jawa.
Rasio Nasabah dengan Jumlah Pegawai
Rasio antara nasabah dengan jumlah pegawai selama Januari- September 1998 sebesar
1.133,7 orang atau rata-rata setiap pegawai dapat melayani sebanyak 126 orang per bulan,
sementara target yang ditetapkan untuk tahun 1998 sebesar 982 orang atau sekitar 82 orang
per bulan.
Rasio antara jumlah nasabah dengan jumlah Pegawai tahun 1998 adalah sebagai
berikut :
Tabel 4.7 Target dan Realisasi Rasio Nasabah dengan
Jumlah Pegawai – Tahun 1998
Jumlah Nasabah
Jumlah Pegawai
Rasio
Rata-rata per bulan
Target
Realisasi
6,1 juta
6,.243
982
82
7,1 juta
6.243
1.137
126
Rasio tersebut menunjukkan bahwa realisasi rasio jumlah nasabah dengan jumlah
pegawai yang dicapai Perum Pegadaian sampai 30 September 1998 telah melampaui target
yang ditetapkan. Rasio tersebut meningkat jika dibandingkan dengan rasio tahun 1996
(907,8 orang) dan tahun 1997 (862,6 orang). Untuk masing-masing wilayah kerja, rasio
nasabah dengan pegawai tertinggi baik sebelum maupun sesudah krisis ekonomi terdapat
di wilayah Ujungpandang dengan rasio sebesar 1.400,9 (1998) dan 1.379 orang (1997); 1.582
orang (1996) nasabah untuk satu orang pegawai, sedangkan produktivitas terendah adalah
wilayah Sumatera dengan rasio sebesar 806,3 (1998); 480 orang (1997) dan 448 nasabah
(1996) untuk satu orang pegawai.
4.1.3 Masalah yang Dihadapi Perum Pegadaian
Masalah Temporer
Lonjakan nasabah yang sangat besar terutama sejak Juni 1998 telah menyebabkan
Perum Pegadaian melakukan overdraft yang besar atas pinjaman rekening koran di BRI,
yang mengakibatkan BRI menghentikan pemberian kredit lebih lanjut ke Perum Pegadaian
88
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
sejak pertengahan Agustus 1998. Saldo pinjaman rekening koran di BRI tersebut pada akhir
September 1998 sebesar Rp 284,3 miliar (plafond Rp 181,7 miliar).
Kesulitan likuiditas tersebut semakin dalam karena Perum Pegadaian harus membayar
pokok dan bunga obligasi yang jatuh tempo, sementara penerbitan obligasi baru kurang
laku. Untuk mengatasi hal tersebut Perum Pegadaian telah memperoleh RDI Pemerintah
sebesar Rp 100 miliar (4 September 1998) serta KLBI sebesar Rp 50 miliar pada bulan Desember
1998. Sebelumnya, sejak November 1998 setiap kantor daerah wajib melakukan setoran ke
kantor pusat secara proporsional berdasarkan modal kerja yang dimanfaatkan. Dampak
dari kesulitan likuiditas tersebut adalah semakin terbatasnya kemampuan Perum Pegadaian
dalam memberikan kredit kepada masyarakat.
Kesulitan likuiditas yang dialami Perum Pegadaian juga terlihat dari perbandingan
antara realisasi pinjaman yang diterima nasabah dengan nilai taksiran yang ditetapkan.
Sampai dengan 30 September 1998, perbandingan tersebut relatif rendah dengan persentase
secara nasional sebesar 73,5%. Nilai realisasi uang pinjaman dengan persentase tertinggi
diberikan oleh Kantor Daerah Jember (81,8%), sedangkan yang terendah diberikan oleh
Kantor Daerah Balikpapan (65,2%). Jika mengacu pada ketentuan yang menetapkan realisasi
uang pinjaman untuk nasabah golongan A sebesar 90%, B dan C sebesar 85%, D (dibawah
2,5 juta) sebesar 81% dan D (diatas 2,5 juta) sebesar 81%, maka nilai rata-rata realisasi uang
pinjaman terhadap nilai taksiran untuk golongan A sebesar 85,3%, B sebesar 71,9%, C sebesar
73,4% dan D 73,1% masih lebih kecil dari ketentuan yang berlaku (Tabel 4.8). Kondisi tersebut
tentunya kurang menguntungkan bagi nasabah yang membutuhkan dana lebih besar karena
pinjaman yang diterima jauh lebih kecil dari nilai taksiran maupun nilai pasar barang yang
diagunkan.
Tabel 4.8. Realisasi Pinjaman yang Diterima Nasabah Tahun 1998
Golongan Nasabah
Ketentuan Realisasi
Pinjaman (%)*)
Realisasi Pinjaman yang
Diterima Nasabah (%)
A
B
C
D
90
85
85
81
85,3
71,9
73,4
73,1
*) SE No. 37-OPP-1/1/23 tgl. 30 Juli 1998
Kebijakan yang telah ditempuh agar tetap mampu melayani sebanyak mungkin
nasabah dalam kondisi keterbatasan dana, maka berdasarkan SE No. 28/OPP.1/1/117
tanggal 17 Juni 1998, Perum Pegadaian menurunkan plafon maksimum pinjaman yang
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
89
dapat diperoleh nasabah dari Rp 20 juta (golongan D) menjadi maksimum Rp 5 juta per SBK.
Beberapa kantor cabang yang diamati bahkan telah melakukan pembatasan plafon pinjaman
maksimum untuk seorang nasabah rata-rata kurang dari Rp 5 juta. Kebijakan tersebut tetap
dipertahankan sampai saat ini meskipun sudah ada tambahan dana RDI dan KLBI yang
sebagian justru ditanamkan dalam bentuk deposito.16
Dampak kebijakan penurunan batas maksimum pinjaman tersebut adalah semakin
sulitnya nasabah-nasabah potensial untuk bisa memperoleh pinjaman di atas Rp 5 juta
dengan satu barang jaminan, kondisi tersebut berpotensi menyebabkan beralihnya nasabahnasabah potensial tersebut ke sumber pendanaan lainnya (seperti toko emas dan pegadaian
gelap) yang masih bersedia memberikan pinjaman lebih dari Rp 5 juta. Kebijakan lain adalah
dengan memberlakukan sistem antrian (waiting list) seperti yang diterapkan oleh beberapa
kantor cabang, bahkan pada beberapa kantor cabang terpaksa melakukan penutupan kantor
sebelum waktunya.
Kenaikan suku bunga pasar juga menimbulkan permasalahan tersendiri bagi Perum
Pegadaian karena biaya dana yang sebagian besar diperoleh dari kredit bank semakin besar.
Untuk memperkecil dampak naiknya suku bunga pasar, maka Perum Pegadaian sejak 30
Juni 1998 menempuh kebijakan dengan menaikkan suku bunga pinjaman untuk golongan
D dengan nilai pinjaman di atas Rp 500 ribu (Lampiran 5). Namun di sisi nasabah, kebijakan
tersebut dianggap memberatkan bagi beberapa nasabah meskipun bagi nasabah lainnya
tidak terlalu memperdulikan kenaikan suku bunga tersebut.
Permasalahan Struktural
Perum Pegadaian sebagai satu-satunya lembaga keuangan yang memberikan
pinjaman dengan sistem gadai mempunyai jaringan kantor cabang yang sangat banyak
dengan wilayah operasional yang sangat luas. Luasnya jaringan kerja tersebut di satu sisi
sangat mendukung usaha Perum Pegadaian dalam membantu masyarakat, namun di sisi
lain menimbulkan permasalahan tersendiri bagi Perum Pegadaian. Permasalahan yang
timbul terutama adalah terlalu luasnya rentang kendali masing-masing kantor daerah
terhadap kantor cabang-kantor cabang yang ada di wilayah koordinasinya. Dengan jumlah
tenaga pemeriksa hanya 4 orang, setiap kantor daerah rata-rata membawahi lebih dari 50
Kanca dengan frekuensi pemeriksaan untuk masing-masing kantor cabang rata-rata 3 – 4
kali dalam satu tahun. Sementara itu, kanda di luar Jawa harus membawahi kanca yang
secara geografis terlalu jauh. Luasnya rentang kendali tersebut belum diimbangi dengan
1 6 Menurut Perum Pegadaian, dana sebesar Rp 50 milyar yang disimpan dalam bentuk deposito (on call) dengan
jangka waktu kurang dari 1 bulan dimaksudkan untuk cadangan pelunasan pinjaman BRI yang jatuh tempo.
90
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
sarana komunikasi yang memadai sehingga belum dapat menunjang pemantauan kinerja
kanca-kanca secara efektif.
Sistem manajemen yang diterapkan oleh Perum Pegadaian saat ini cenderung
menekankan pada besarnya peranan kantor pusat. Sistem manajemen sentralistik tersebut
di satu sisi dapat menunjang sistem internal control yang handal, namun di sisi lain berpotensi
menghambat kinerja Perum Pegadaian. Sistem manajemen tersebut dalam jangka panjang
akan menimbulkan permasalahan tersendiri khususnya jika kebijakan pemberian otonomi
yang lebih besar untuk masing-masing propinsi di Indonesia akan dilaksanakan oleh
Pemerintah.
Sistem manajemen yang sentralistik tersebut tercermin pada terpusatnya wewenang
penetapan kebijakan-kebijakan yang berkaitan dengan operasional Perum Pegadaian, antara
lain dalam :
(i)
Penetapan besarnya sewa modal. Kantor daerah dan kantor cabang tidak diperbolehkan
untuk menetapkan besarnya tingkat sewa modal (suku bunga) meskipun terhadap
nasabah-nasabah potensial.
(ii) Penetapan harga patokan emas. Harga patokan emas ditetapkan oleh kantor pusat
dengan berdasarkan harga emas di Jakarta. Sistem ini berdampak pada lambatnya
antisipasi kantor cabang dalam merespon perkembangan harga emas di daerah.
(iii) Penghimpunan dana. Wewenang untuk menghimpun dana sepenuhnya berada di
kantor pusat dimana baik kantor daerah maupun kantor cabang tidak diperbolehkan
menghimpun dana sendiri. Dampak dari ketentuan ini adalah, masing-masing kantor
daerah atau kantor cabang tidak mampu memanfaatkan potensi daerah sepenuhnya
terutama dalam kondisi terbatasnya likuiditas seperti yang dialami dewasa ini.
Permasalahan struktural lainnya terutama adalah masih terdapatnya beberapa
kelemahan prosedur yang dapat mendorong terjadinya berbagai penyimpangan. Beberapa
kelemahan prosedur yang dijumpai antara lain adalah kewenangan Kantor daerah yang
seakan tanpa batas dalam memutuskan besarnya nilai pinjaman di atas plafon Rp 20 juta
serta penyimpanan seluruh kunci duplikat pada satu orang (Kepala Kantor Cabang) 17 .
Disamping kelemahan tersebut, dalam penelitian lapangan juga dijumpai beberapa kegiatan
yang dapat dikategorikan sebagai penyimpangan. Penyimpangan tersebut antara lain adalah
1 7 Menurut Perum Pegadaian, dwilipat kunci disimpan oleh Kepala Cabang karena dalam setiap pemeriksan intern
dwilipat kunci tersebut diperiksa sampai sejauh mana penyalahgunaan pemakaiannya, serta sewaktu-waktu dapat
digunakan apabila pemegang kunci utama (pemegang gudang) berhalangan untuk masuk kerja.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
91
praktek transfer dana antarcabang 18, pelanggaran kriteria barang jaminan yang dapat
diterima Perum Pegadaian 19 , penyimpanan barang jaminan pada tempat yang tidak sesuai
dengan prosedur, serta tidak dilaksanakannya prosedur internal control kluis dan gudang.
Sementara itu, Perum Pegadaian juga akan terus menghadapi risiko fluktuasi harga
barang jaminan akibat fluktuasi nilai tukar mengingat besarnya jumlah agunan di Perum
Pegadaian berupa emas/perhiasan yang harganya mengikuti pergerakan harga pasar
internasional. Nilai barang jaminan dalam bentuk emas/perhiasan pada tahun 1998 dan
1997 masing-masing sebesar 75% dari total pinjaman meningkat dibandingkan tahun 1996
(72%). Hal tersebut menunjukkan adanya peningkatan jumlah barang jaminan dalam bentuk
emas/perhiasan semenjak terjadinya krisis ekonomi di Indonesia.
Persepsi Masyarakat
Berdasarkan hasil penelitian lapangan ke beberapa kantor cabang, ditemukan berbagai
persepsi masyarakat terhadap Perum Pegadaian. Pada umumnya masyarakat, khususnya
yang berpendapatan rendah, merasa sangat terbantu oleh Perum Pegadaian. Penggunaan
dana oleh nasabah sangat beragam baik untuk memenuhi kebutuhan yang bersifat produktif
(misalnya untuk modal kerja dan bridging financing) sampai untuk memenuhi kebutuhan
yang bersifat konsumtif (misalnya untuk pemenuhan kebutuhan sehari-hari, biaya sekolah
dan kebutuhan mendesak lainnya). Dari 90 nasabah yang dipilih secara acak dan berhasil
diwawancarai, mayoritas berpenghasilan antara Rp 150 ribu s.d Rp 500 ribu per bulan.
Sebagian besar nasabah tersebut tidak mempunyai akses ke perbankan atau tidak mau
berhubungan dengan perbankan karena prosedur yang rumit. Berdasarkan penggunaannya,
mayoritas nasabah (± 59%) mempergunakan pinjaman yang diperoleh dari Perum Pegadaian
untuk tujuan produktif seperti modal kerja (56%) dan bridging financing (3%), sedangkan
sisanya mempergunakan untuk tujuan konsumtif seperti biaya sekolah (17%), kebutuhan
sehari-hari (16%), emergency (5%), dan lain-lain (3%). (Grafik 3).
1 8 Menurut Perum Pegadaian, praktek transfer antarcabang masih diijinkan sepanjang BRI yang terdapat di wilayah
kantor cabang tersebut tidak menyediakan fasilitas rekening giro. Namun dalam prakteknya dijumpai beberapa
kantor cabang yang berlokasi di wilayah kota besar masih melakukan praktek transfer antarcabang, meskipun di
wilayah tersebut terdapat kantor BRI yang cukup besar.
1 9 Menurut Perum Pegadaian, barang jaminan yang tidak memenuhi ketentuan yang sudah ditetapkan masih bisa
diterima asalkan secara ekonomis tidak menimbulkan kerugian bagi Perum Pegadaian.
92
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Grafik 3. Komposisi Penggunaan Dana oleh Nasabah
Em ergency
5%
Lain-lain
3%
Biaya Sekolah
17%
Brid. Financing
3%
Keb. Sehari-hari
16%
Modal Kerja
56%
Sedangkan berdasarkan tingkat pendidikannya, mayoritas responden yang banyak
berhubungan dengan Perum Pegadaian berpendidikan SLTA (43,3%) terbanyak kedua adalah
nasabah berpendidikan SLTP (20%) dan yang paling sedikit adalah nasabah dengan
pendidikan tidak tamat SD (2,2%). Hal ini menunjukkan bahwa mayoritas nasabah
mempunyai pendidikan yang cukup, berpenghasilan rendah dan mempergunakan dana
yang diperoleh dari Perum Pegadaian untuk tujuan produktif.
Menurut persepsi nasabah, keunggulan Perum Pegadaian dibandingkan lembaga pemberi
pinjaman lainnya terutama adalah dari segi pelayanan kepada nasabah, khususnya faktor
keamanan barang jaminan dan kewajaran nilai taksiran. Dengan melihat keunggulan tersebut
nasabah Perum Pegadaian pada umumnya tidak terlalu memperdulikan besarnya suku bunga
meskipun saat ini relatif tinggi pada kondisi suku bunga pasar yang cenderung menurun.
Disamping persepsi positif nasabah tersebut, dari penelitian lapangan juga ditemukan
bahwa beberapa nasabah merasakan tingginya suku bunga Perum Pegadaian saat ini serta
sistem penghitungan bunga dengan acuan minimal 15 hari dirasakan cenderung merugikan
nasabah. Kesulitan likuiditas yang dialami sejak Agustus 1998 berdampak pada
berkurangnya kemampuan Perum Pegadaian dalam melayani nasabah, sehingga nasabah
khususnya nasabah besar mulai merasakan bahwa Perum Pegadaian tidak selalu dapat
memberikan pinjaman sesuai permintaan mereka. Kondisi tersebut mendorong beberapa
nasabah besar untuk beralih ke pemberi pinjaman lainnya seperti pelepas uang, pegadaian
gelap atau toko emas.
Kurangnya sosialisasi/pemasaran produk Perum Pegadaian kepada masyarakat,
menyebabkan pada beberapa wilayah masyarakat masih merasa malu untuk berhubungan
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
93
dengan Perum Pegadaian. Namun tidak semua masyarakat merasa malu berhubungan dengan
Perum Pegadaian, terlihat pada beberapa wilayah seperti Ujung Pandang (mencakup Sulawesi,
Maluku, dan Irian Jaya) serta Kodya Yogyakarta, sedangkan pada beberapa wilayah kantor
Perum Pegadaian lainnya yang diamati sebagian nasabah masih merasa malu untuk
berhubungan langsung dengan pegadaian dan lebih suka menggunakan jasa perantara (calo).
4.2 Program Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
Perhatian terhadap ekonomi kerakyatan semakin meningkat seiring dengan meluasnya
ketimpangan ekonomi dan kesenjangan sosial. Salah satu faktor dalam pemberdayaan
ekonomi rakyat adalah pemberian prioritas dan bantuan dalam pengembangan usaha
kepada ekonomi lemah. Berkaitan dengan pemberdayaan ekonomi rakyat tersebut,
pemerintah telah menempuh berbagai upaya yang antara lain meliputi :
1. Kredit Program
Dalam rangka mendorong berputarnya roda perekonomian di lapisan bawah yang saat
ini menghadapi kesulitan sumber-sumber pembiayaan/pendanaan di lembaga formal
(bank), maka Bank Indonesia mendorong komitmen perbankan dalam melayani usaha
kecil (KUK), merealisasikan berbagai skim kredit program yang dananya berasal dari
KLBI (seperti KKPA, KKop, KUT, dll), memberi bantuan teknis yang diarahkan kepada
kemitraan dan pendekatan kelompok melalui PPUK, PHBK dan PKM serta
mengembangkan kelembagaan keuangan sesuai kebutuhan usaha kecil menengah dan
koperasi.
2. Program Jaring Pengaman Sosial (JPS)
Program JPS ditujukan untuk menciptakan kesempatan kerja produktif bagi penganggur,
meningkatkan pendapatan dan daya beli masyarakat, meningkatkan kesejahteraan
sosial ekonomi masyarakat terutama yang terkena dampak krisis serta
mengkoordinasikan berbagai program penanggulangan dampak krisis dan berbagai
program penanggulangan kemiskinan. Realisasi JPS ditempuh dalam empat program;
(i) program ketahanan pangan, (ii) program padat karya dan penciptaan lapangan kerja
produktif’ (iii) program perlindungan sosial, dan (iv) program pemberdayaan ekonomi
rakyat.
3. Reformasi Struktural Sektor Riil
Program ini dijalankan melalui reformasi di bidang perdagangan, investasi, deregulasi
dan privatisasi, yang diwujudkan dengan berbagai kebijakan untuk menghapuskan
berbagai aspek yang menyebabkan inefisiensi dalam perekonomian.
Semakin berkurangnya kemampuan perbankan dalam memberikan pinjaman kepada
masyarakat dewasa ini semakin membuka peluang bagi Perum Pegadaian untuk berperan
lebih besar dalam program pemberdayaan ekonomi rakyat.
94
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Potensi Perum Pegadaian tersebut dapat dilihat dari beberapa aspek, yaitu :
a. Kesiapan jaringan kerja dan sumber daya manusia
Perum Pegadaian mempunyai jaringan kerja yang sangat luas (633 kantor cabang) yang
tersebar di seluruh wilayah Indonesia. Selain jaringan kerja yang sangat luas, Perum
Pegadaian juga didukung oleh jumlah dan kualitas pegawai yang cukup memadai.
b. Keberpihakan pada masyarakat khususnya golongan ekonomi lemah
Keberpihakan Perum Pegadaian kepada masyarakat khususnya golongan ekonomi lemah
terlihat dari relatif kecilnya skala kredit yang diberikan dibandingkan dengan lembaga
formal lainnya, dengan plafon terendah Rp 5.000 dan tertinggi Rp 20 juta. Disamping itu,
Perum Pegadaian juga masih memberikan peluang bagi permintaan pinjaman dalam
skala yang lebih besar (diatas Rp 20 juta). Prosedur pengajuan dan pelunasan pinjaman
relatif mudah dan cepat. Suku bunga pinjaman yang dikenakan Perum Pegadaian pada
umumnya juga relatif rendah. Nasabah pegadaian sebagian besar merupakan nasabah
mikro dan mayoritas berprofesi sebagai petani. Keberpihakan tersebut juga tercermin
dalam misi yang ditetapkan dalam periode RJP II untuk ikut meningkatkan kemakmuran
dan kesejahteraan masyarakat golongan menengah ke bawah melalui penyediaan dana
berdasarkan hukum gadai secara inovatif dan melakukan usaha lain yang menunjang.
c. Meningkatnya jumlah pinjaman yang diberikan.
Pinjaman yang diberikan pegadaian kepada masyarakat semakin meningkat seiring
dengan lonjakan permintaan khususnya sejak krisis ekonomi. Lonjakan tersebut
merupakan dampak semakin sulitnya akses masyarakat ke perbankan.
d. Kinerja yang semakin meningkat
Perum Pegadaian merupakan salah satu usaha di sektor keuangan yang masih dapat
bertahan di masa krisis ekonomi dewasa ini bahkan menunjukkan kinerja yang semakin
meningkat, khususnya jika dibandingkan dengan BPR. Kinerja efisiensi, profitabilitas,
likuiditas maupun solvabilitas Perum Pegadaian pada umumnya juga relatif lebih baik
jika dibandingkan dengan lembaga lain khususnya BPR dan BRI UDes.
e. Keunggulan Perum Pegadaian
Keunggulan utama Perum Pegadaian dibandingkan lembaga lain adalah prosedur yang
mudah, murah dan cepat. Disamping itu pemberian pinjaman dengan sistem gadai dapat
memperkecil moral hazard khususnya dalam penyaluran kredit-kredit bersubsidi, karena
dengan sistem gadai nasabah dididik untuk berupaya mengembalikan pinjaman yang
diterima.
Potensi Perum Pegadaian untuk berperan dalam pemberdayaan ekonomi rakyat
terlihat jelas terutama pada aspek keberpihakan pada masyarakat kecil. Pelaksanaan peran
tersebut selama ini dilakukan oleh Perum Pegadaian dengan memberikan pinjaman kepada
masyarakat (khususnya masyarakat berpendapatan rendah) dalam skala kecil dengan
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
95
prosedur dan persyaratan yang mudah dan murah. Nasabah mikro pada Perum pegadaian
tersebut terutama adalah golongan A (dengan nilai pinjaman antara Rp 5.000 – Rp 40.000)
pada tahun 1998 mencapai 41,4% total nasabah. Namun porsi dan nilai pinjaman yang
diperoleh golongan ini relatif sangat kecil (rata-rata sebesar Rp 18.000) dibandingkan
golongan B,C dan D. Kecilnya skala pinjaman golongan A tersebut juga terlihat dari jenisjenis barang yang banyak dijadikan agunan seperti : kain, alat rumah tangga (misal : kuali/
panci, piring, sendok, lampu tekan, dll), sepeda dan lain-lain. Fenomena tersebut nampak
jelas di kantor-kantor Perum Pegadaian di wilayah Jawa, khususnya di wilayah pantai
utara. Total nilai pinjaman untuk golongan A pada tahun 1998 sebesar Rp 115,4 miliar atau
hanya sebesar 5% dari total omset Perum Pegadaian. Namun perkembangan terakhir
menunjukkan kecenderungan pergeseran orientasi pemberian pinjaman ke nasabah besar
(golongan D) meskipun Perum Pegadaian masih mempunyai peluang untuk meningkatkan
porsi pinjaman untuk nasabah mikro (golongan A).
Sejalan dengan perkembangan usaha Perum Pegadaian, terlihat kebijakan Perum
Pegadaian untuk mengembangkan produk-produk baru yang di luar lingkup usaha
pegadaian. Salah satu produk yang akan dikembangkan yaitu memberikan kredit dengan
jaminan surat berharga dan sertifikat tanah, serta kredit dengan sistem pinjam pakai
sebenarnya sudah tidak sesuai dengan prinsip dari hukum gadai yang mewajibkan barang
jaminan berbentuk barang bergerak dan dititipkan (tidak boleh dipakai oleh pemiliknya).
Begitu pula dengan adanya rencana untuk mengembangkan produk-produk pembiayaan
lainnya merupakan suatu upaya yang kurang sesuai dengan misi dari Perum Pegadaian
yang ingin melayani kebutuhan masyarakat golongan menengah ke bawah. Namun rencana
tersebut justru menimbulkan kekhawatiran akan terjadi pergeseran dari core business Perum
Pegadaian dan orientasi nasabah yang dilayani seperti yang ditetapkan dalam PP No. 10
tahun 1990. Apalagi pada beberapa tahun terakhir terdapat kecenderungan di dalam
kelompok-kelompok usaha untuk kembali ke core business masing-masing untuk
meningkatkan kinerja usahanya. Oleh karena itu, pengembangan produk-produk baru
diusahakan tetap dapat dirasakan manfaatnya oleh masyarakat kecil apabila tetap mengacu
pada prinsip-prinsip hukum gadai dan misi perusahaan, dengan tetap berpihak pada
masyarakat berpendapatan rendah.
V. PENUTUP
5.1 Kesimpulan
1. Perkembangan Perum Pegadaian dalam tiga tahun terakhir cukup pesat, khususnya
tahun 1998 (setahun terakhir) terjadi pelonjakan kinerja terutama karena beralihnya
sebagian nasabah perbankan ke Perum Pegadaian.
96
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
2. Perum Pegadaian telah ikut berperan dalam kegiatan pembiayaan usaha kecil. Jaringan
Perum pegadaian yang didukung oleh 633 kantor menjangkau seluruh wilayah Indonesia
sampai ke pedesaan. Kredit yang diberikan terutama kepada nasabah menengah ke bawah
yang pada umumnya bergerak di sektor informal dan tidak memiliki akses ke perbankan.
Peran Perum Pegadaian dalam mendukung pemberdayaan ekonomi rakyat cukup besar
terlihat dari jumlah nasabah mencapai 6,6 juta (September 1998) dengan mayoritas
merupakan nasabah mikro (40,5%).
3. Secara makro dan jika dibandingkan dengan BPR dan BRI UDes yang memiliki pasar
yang hampir sama, sumbangan Perum Pegadaian dalam pemberian kredit masih lebih
rendah. Meskipun demikian, Perum Pegadaian memiliki keunggulan dalam kualitas
pinjaman yang diberikan, profitabilitas dan efisiensi. Keunggulan dalam profitabilitas
dan efisiensi tersebut terutama disebabkan oleh tingginya sewa modal yang dikenakan
(hampir sama dengan suku bunga perbankan), sementara dana yang diperoleh sebagian
besar bersuku bunga rendah.
4. Dalam tiga tahun terakhir telah terjadi pergeseran pemberian kredit dari nasabah kecil ke
nasabah besar. Hal ini terutama disebabkan oleh perubahan orientasi kebijakan Perum
Pegadaian untuk meningkatkan laba serta kenaikan golongan pinjaman karena adanya
kenaikan harga barang jaminan.
5. Pada periode Agustus s.d September 1998, Perum Pegadaian mengalami kesulitan
likuiditas akibat lonjakan permintaan nasabah dan kurangnya peminat obligasi yang
diterbitkan, sementara dana pelunasan obligasi yang dihimpun (sinking fund) kurang
memadai. Untuk memenuhi lonjakan tersebut, Perum Pegadaian melakukan penarikan
overdraft sangat besar sehingga mengakibatkan penghentian pemberian fasilitas overdraft
BRI. Untuk menutupi kekurangan dana tersebut (khususnya modal kerja), Perum
Pegadaian telah memperoleh fasilitas RDI dari Pemerintah dan KLBI.
6. Suku bunga (sewa modal) yang dikenakan Perum Pegadaian kepada nasabah saat ini
relatif tinggi. Namun masih terdapat peluang (room) bagi Perum Pegadaian untuk
menurunkan sewa modal khususnya untuk golongan B, C dan D dengan tetap memberikan
subsidi bagi golongan A, serta meningkatkan porsi pemberian kredit bagi golongan A
tanpa menimbulkan kerugian bagi Perum Pegadaian.
7. Perum Pegadaian mempunyai beberapa kelemahan struktural yang dapat menghambat
peningkatan kinerja dan merupakan potensi timbulnya berbagai penyimpangan yaitu :
terlalu luasnya rentang kendali manajemen yang tidak didukung dengan sistem dan
sarana pengawasan/pelaporan yang memadai, serta sistem manajemen yang sangat
sentralistik.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
97
8. Sistem manajemen pendanaan secara sentralistik yang diterapkan Perum Pegadaian
sampai saat ini nampaknya sangat sejalan dengan teori FF, namun dari penelitian
diperoleh temuan bahwa daerah juga mempunyai potensi pendanaan (sesuai dengan
teori RFM), sehingga Kanda berpotensi untuk mencari dana pinjaman sendiri.
5.1 Saran
1. Berdasarkan kinerjanya Perum Pegadaian memiliki potensi untuk berperan dalam
channeling pemberdayaan ekonomi rakyat. Namun untuk mewujudkan potensi tersebut
Perum Pegadaian harus terlebih dahulu membenahi kelemahan-kelemahan struktural
yang ada.
2. Mengingat masih besarnya potensi pasar yang dapat dimanfaatkan oleh lembaga
keuangan yang memberikan pinjaman berdasarkan sistem gadai, maka Pemerintah perlu
mengkaji kemungkinan pemberian izin bagi perusahaan lain untuk bergerak dalam
usaha pegadaian. Hal ini sekaligus dapat mendorong kompetisi untuk meningkatkan
efisiensi.
3. Untuk mengetahui efektivitas penggunaan kredit dalam rangka pemberdayaan ekonomi
rakyat, Perum Pegadaian perlu lebih intensif dalam memonitor nasabah.
4. Masalah kesulitan likuiditas dapat diminimalkan apabila sampai batas tertentu kantor
daerah diberi kewenangan untuk mencari dana sendiri dengan memanfaatkan potensi
daerah setempat (sesuai dengan teori RFM).
5. Sesuai dengan misi Perum Pegadaian yang didukung oleh sumber dana yang mayoritas
bersubsidi, tersedianya room yang cukup luas, rentabilitas yang lebih baik dibandingkan
lembaga formal lainnya, serta kecenderungan penurunan suku bunga pasar, maka sudah
saatnya besarnya sewa modal diturunkan. Di samping itu, untuk menjaga konsistensi
pelaksanaan misi Perum Pegadaian, pemerintah hendaknya menetapkan ketentuan yang
mengatur batas minimum porsi kredit untuk nasabah kecil (golongan A dan B), misalnya
sebesar 30% - 40%.
6. Dengan mempertimbangkan potensi dan rencana jangka panjang, nampaknya Perum
Pegadaian perlu lebih menekankan pada pemberian kredit daripada melakukan usahausaha lain di luar core usaha Perum Pegadaian.
7. Perum Pegadaian perlu melakukan evaluasi secara lebih intens terhadap kantor-kantor
cabang yang merugikan, untuk mengkaji apakah akan melakukan pemindahan kantorkantor cabang tersebut ke lokasi yang lebih strategis atau melakukan penutupan,
khususnya bagi Kanca defisit yang sudah lama didirikan dengan tetap
mempertimbangkan pelaksanaan misi sosial yang diemban.
98
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
8. Untuk memperoleh penilaian efisiensi yang lebih riil, maka Perum Pegadaian perlu
memperhitungkan biaya dana untuk masing-masing Kanca.
9. Untuk menghindarkan terjadinya distorsi suku bunga pasar, maka kebijakan pemberian
bantuan likuiditas dengan subsidi bunga kepada lembaga pembiayaan yang berorientasi
pada masyarakat menengah ke bawah hendaknya hanya dilakukan dalam jangka pendek
atau dalam bentuk sekuritisasi.
DAFTAR PUSTAKA
Egaitsu, Fumio (1986). Rural Financial Markets : Two School of Thoughts, dalam Farm Finance
and Agricultural Development. Tokyo : Asian Productivity Organization.
Husnan, Suad (1985). Manajemen Keuangan : Teori dan Penerapan (Keputusan Jangka Pendek)
Jilid 2. Penerbit BPFE Yogyakarta.
PERUM PEGADAIAN (1997). Company Profile Perum Pegadaian
___________________. Pedoman Operasional Kantor Cabang.
___________________. Prospektus Obligasi V Perum Pegadaian Tahun 1998.
___________________ (1997). Pedoman Pemeriksaan Satuan Pengawasan Intern Perum Pegadaian.
___________________. Surat-Surat Keputusan Direksi Perum Pegadaian.
___________________. Laporan-Laporan Operasional Bulanan dan Tahunan
___________________. Laporan-Laporan Keuangan
Robinson, Marguerite S (1992). Rural Financial Intermediation : Lessons From Indonesia Part One
The Bank Rakyat Indonesia : Rural Banking, 1970-91. Development Discussion Paper
No. 434. Harvard Institute for International Development. Harvard University.
Tim Analisis Jabatan Perum Pegadaian (1990). Uraian Tugas dan Kegiatan : Direktorat Operasi
dan Pengembangan, Direktorat Keuangan, dan Direktorat Umum.
Weston, J. Fred dan Brigham, Eugene F (1981). Manajemen Keuangan Edisi ke-7 Jilid I (Terjemahan
dari Managerial Finance 7th edition). Penerbit Erlangga Jakarta.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
99
LAMPIRAN
Lampiran 1
Tugas masing-masing Kepala Sub Direktorat
1.
Subdit Operasi dan Pengembangan (OPP), bertugas untuk membina penyaluran kredit
gadai, jasa dan mengembangkan kegiatan pemasaran serta mengkoordinasikan
pengolahan dan dan penyajian statistik perusahaan sesuai dengan ketentuan yang
berlaku sebagai bahan pertimbangan pimpinan dalam rangka meningkatkan
pendapatan perusahaan.
2.
Subdit Penelitian dan Pengembangan Operasi (LB), bertugas untuk mengkoordinasikan
dan melaksanakan penelitian dan pengembangan jenis, sistem, prosedur dan wilayah
operasi serta bentuk usaha lain berdasarkan peraturan yang berlaku dalam rangka
meningkatkan kinerja perusahaan.
3.
Subdit Kesekretariatan Perusahaan (SP), bertugas untuk mengkoordinasikan dan
mengedalikan penyelenggaraan kesekretariatan pimpinan, urusan kehumasan,
kepustakaan dan pengelolaan produk hukum serta pemberian pertimbangan hukum
sesuai dengan peraturan yang berlaku dalam rangka menunjang kelancaran
pelaksanaan tugas pimpinan perusahaan.
4.
Subdit Anggaran dan Permodalan (AP), bertugas untuk mengkoordinasikan
penyusunan rencana anggaran, pengalokasian dana, pengevaluasian pelaksanaan
anggaran, kebutuhan modal kerja dan pengalokasian modal kerja serta investasi lainnya
sesuai dengan ketentuan yang berlaku dalam rangka menjamin kontinuitas keuangan
perusahaan.
5.
Subdit Akuntansi (AK), bertugas untuk mengkoordinasikan evaluasi, verifikasi,
penyelenggaraanpembukuan dan penyajian laporan keuangan perusahaan serta
pengembangan sistem informasi keuangan sesuai dengan ketentuan yang berlaku dalam
rangka pengendalian keuangan perusahaan.
6.
Subdit Perbendaharaan (PB), bertugas untuk mengkoordinasikan pengelolaan kas, bank,
surat berharga, perpajakan, gaji, perjalanan dinas dan tunjangan serta pelaksanaan
penagihan piutang perusahaan sesuai dengan ketentuan yang berlaku dalam rangka
menunjang kelancaran pelaksanaan tugas.
7.
Subdit Kepegawaian (KP), bertugas untuk mengkoordinasikan penyusunan formal,
pengadaan dan penyelenggaraan pengangkatan, kepangkatan, pemindahan, promosi,
pemberhentian, pemensiunan, kesejahteraan serta pengembangan manajemen
100
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
perusahaan berdasarkan peraturan yang berlaku dalam rangka pembinaan kepegawaian
dan peningkatan kesejahteraan pegawai.
8.
Subdit Bangunan (BG), bertugas untuk mengkoordinasikan pembuatan disain
bangunan pemrosesan pelaksanaan pembangunan atau perbaikan, pengurusan
persewaan bangunan, pengadaan denah, pemilikan hak atas tanah, izin mendirikan
bangunan dan penghapusan serta penyelenggaraan tata usaha pembangunan atau
perbaikan bangunan prasarana dan rumah jabatan sesuai dengan ketentuan yang
berlaku dalam rangka penyediaan sarana kerja yang memadai untuk menunjang
kelancaran pelaksanaan tugas.
9.
Subdit Tata Usaha dan Rumah Tangga (TURT), bertugas untuk mengkordinasikan
pengurusan ketatausahaan, urusan rumah tangga dan perlengkapan kantor agar
pelaksanaan tugas berjalan lancar dan terpadu.
10. Kepala Balai Diklat (Kabal Diklat), bertugas mengkoordinasikan penyelenggaraan
pengelolaan database dan jaringan serta pengembangan dan pengimplementasian
sistem dalam menunjang kegiatan operasional perusahaan.
11. Kepala Pusat Pengembangan Teknologi Informasi (Kapus TI), bertugas
mengkoordinasikan perencanaan pengembangan program penyelenggaraan dan
evaluasi pelaksanaan pendidikan dan pelatihan serta penyusunan laporannya sesuai
dengan ketentuan yang berlaku agar penyelenggaraan diklat berjalan lancar dan terpadu.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
Lampiran 2
Jumlah Cabang yang Dibawahi oleh Setiap Kanda
KANDA
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
JUMLAH CABANG
Medan
Padang
Jakarta
Bandung
U. Pandang
Semarang
Yogyakarta
Surakarta
Surabaya
Malang
Jember
Denpasar
Balikpapan
Kupang
JUMLAH
JUMLAH
ANAK CABANG
TOTAL
35
36
44
49
49
45
56
53
50
51
37
31
22
17
7
3
11
2
6
2
0
0
2
0
0
10
9
6
42
39
55
51
55
47
56
53
52
51
37
41
31
23
575
58
633
Lampiran 3
Komposisi Pegawai Tetap Perum Pegadaian
Jenjang Karir
1995
1996
1997
4
34
742
4.349
4
34
780
4.365
4
45
794
4.050
4
45
794
3.974
SD
SLTP
SLTA
D3
S1
S2
982
465
2.303
897
468
14
954
437
2.442
814
511
25
885
404
2.171
811
591
31
829
377
2.118
803
655
35
TOTAL
5.129
5.183
4.893
4.817
Manajemen Puncak
Manajemen Menengah
Manajemen Pelaksana
Staf Administrasi
Okt. 1998
Tingkat Pendidikan
101
102
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Lampiran 4
Penanaman Dana Perum Pegadaian
Jenis Penanaman
Pinjaman yg. Diberikan
Deposito
- BRI
- BEII
Surat Berharga
- Saham PT. Semen Gresik
- Saham PT. Semen Gresik
(Sertifikat Bukti Right)
- Saham PT. BNI Dana Berbunga
- Saham PT. Danareksa Seruni
- Saham PT. BIG Palapa
- Saham PT. Bahana Dana Selaras
- Saham PT. Danareksa Fund MGT.
Cadangan penurunan nilai surat berharga
Penyertaan
(Dalam bentuk 500 lembar saham
PT. Dua Satu Tiga Puluh)
Sumber : Perum Pegadaian
1997
Per-31 Des
(Juta rupiah)
1998
Per-30 Sep.
526.243
756.751
10.000
7.500
2.500
70.500
5.500
65.000
5.351
50
70
3.176
50
70
1.000
2.000
2.000
2.000
-1.768
876
2.000
2.000
500
-2.320
1.150
1.150
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
103
Lampiran 5
Tabel Sewa Modal dan Biaya PA masing-masing Golongan
Gol Uang Pinjaman
A
B
C
D
D
5.000-40.000
40.500-150.000
151.000-500.000
510.000-1.500.000
>2.500.000-5.000.000
Sewa Modal
Per 15 Hari
Per Tahun
Maksimum
Jangka Waktu
Kredit
1.50%
2.25%
2.25%
2.25%
2.50%
120
120
120
120
120
1.50%
2.25%
2.25%
2.50%
3.00%
hari
hari
hari
hari
hari
Keterangan : K=Kantong; G=Gudang; M=Mobil; UP=Uang Pinjaman
• Biaya PA gol. DK u/ UP > Rp 1,5 juta ditetapkan 0,5%XUP, minimum Rp 8.000 (pembulatan
Rp 500 ke atas)
• Biaya PA gol. DG selain mobil u/ UP > Rp 1,5 juta ditetapkan 0,5%XUP, minimum Rp
10.000 (pembulatan Rp 1.000 ke atas)
• Biaya PA dengan jaminan Mobil ditetapkan 0,5%XUP, minimum Rp 25.000 (pembulatan
Rp 1.000 ke atas)
Lampiran 6
Jenis-jenis Harga Pasar
Untuk menentukan nilai barang jaminan yang akan digadaikan oleh masyarakat,
Perum Pegadaian mengacu kepada harga pasar. Dalam hal ini Perum Pegadaian membuat
tiga kriteria harga pasar yaitu harga pasar pusat (HPP), harga pasar daerah (HPD) dan
harga pasar setempat (HPS).
1. Harga Pasar Pusat
HPP adalah harga pasar emas/perak/permata yang ditetapkan oleh Kanpus sebagai
patokan umum baik bagi Kanda maupun Kanca berdasarkan perkembangan harga
pasaran umum dengan memperhitungkan kecenderungan perkembangan harga di masa
mendatang.
2. Harga Pasar Daerah
HPD adalah harga pasar yang ditentukan oleh Kanda dengan memperhatikan toleransi
maksimum 4% di atas HPP dan 2% di bawah HPP.
3. Harga Pasar Setempat. HPS adalah harga pasar barang-barang gudang yang didasarkan
pada harga pasar barang baru (toko) di daerah setempat, yang direvisi minimum tiga
104
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
bulan sekali. Berdasarkan harga-harga pasar di atas, kemudian ditentukan besarnya
persentase uang pinjaman terhadap taksiran menurut masing-masing golongan yaitu :
- Golongan A
=
90%
- Golongan B dan C
=
85%
- Golongan D s/d Rp 5 juta =
85%
- Golongan D > Rp 5 juta
=
84%
Lampiran 7
Kegiatan pemeriksaan barang jaminan di gudang
1. Pemeriksaan buku gudang yang dilakukan setiap hari.
2. Menghitung barang jaminan, yaitu dengan mencocokkan jumlah barang yang ada di
gudang dengan saldo menurut buku gudang. Penghitungan barang jaminan ini dilakukan
minimal sepuluh kali dalam satu bulan. Meskipun demikian dalam jangka waktu 2 bulan
tiap-tiap rubrik/golongan/ribuan harus sudah pernah dihitung sebanyak dua kali, dan
minimal 60% dari tiap rubrik/golongan/ribuan telah dihitung untuk ketiga kalinya.
3. Pemeriksaan isi barang jaminan, yaitu dengan mencocokkan fisik barang jaminan dengan
keterangan pada SBK dwilipatnya (lembar II/kopinya). Pemeriksaan ini dilakukan setelah
penghitungan barang jaminan selesai dilaksanakan.
4. Meronda gudang, yaitu dengan melakukan pemeriksaan secara langsung ke dalam gudang
tentang kebersihan, kerapihan dan keamanan gudang berserta isinya. Kegiatan ini
dilakukan minimal 3 kali sebulan untuk cabang kelas III, sedangkan cabang kelas I dan II
minimal satu kali sebulan oleh Kacab.
Lampiran 8
Administrasi dan Pembukuan Barang Sisa Lelang (BSL)
1. Karena BSL diakui dan dicatat sebagai mutasi aset, maka adanya BSL pada setiap lelang
tidak perlu dicatat pada Berita Acara Lelang (BAL). Dengan demikian BAL hanya berisi
data barang jaminan yang laku dilelang saja.
2. Barang jaminan yang sudah ditetapkan sebagai BSL pada buku Redister Barang Sisa
Lelang (RBSL). Kemudian berdasarkan RBSL tersebut dibukukan pada :
a. Buku Kredit yang bersangkutan pada nomor yang menjadi BSL sebagai penghapusan
b. Buku Ikhtisar Kredit dan Pelunasan bulan kredit yang bersangkutan dikredit sebesar
uang pinjaman BSL.
c. Buku Kas didebet sebagai pelunasan dan dikredit pembelian BSL.
d. Laporan Bulanan Operasionalatas penambahan BSL.
e. Buku Uang Kelebihan eks BSL.
f. Buku Gudang dikreditkan sejumlah BSL.
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
105
Lampiran 9
1.
·
·
2
Penyelesaian Barang Sisa Lelang (BSL)
Dijual di bawah tangan
Pedoman harga penjualan BSL ditetapkan sebagai berikut :
a) BSL Perhiasan Emas
Penjualan BSL jangka waktu kurang dari 30 (tiga puluh) hari, dijual sebesar Harga
Pembelian x 109,7%
Penjualan BSL jangka waktu lebih dari 30 (tiga puluh hari s/d 60 (enam puluh hari)
dijual sebesar Harga Pembelian x 105%, atau kebijakan lain dari Kakanda atas usul
penurunan harga jual yang telah diajukan sebelumnya. Selisih lebih atau kurang
atas penjualan ini dibukukan sebagai laba/rugi perusahaan.
b) BSL Non-Emas
Diusahakan BSL harus sudah terjual dalam jangka waktu 30 (tiga puluh hari) namun
demikian apabila dalam jangka waktu tersebut belum laku terjual, Kacab dapat
mengusulkan penurunan harga jual kepada Kakanda. Sebelum mendapat keputusan
penurunan harga jual dari Kakanda, tidak diijinkan untuk menjualnya. Pedoman
penurunan harga jual secara bertahap sesuai kebijakan Kakanda.
Dimutasikan Antarcabang
BSL emas atau non-emas sebelum diusulkan penurunan harga jualnya dapat juga
diupayakan penjualannya di kantor cabang yang berada di daerah lain yang diyakini
dapat terjual lebih cepat. Pengiriman BSL ini dibukukan sebagai Rekening Antar Kantor
(RAK), mutasi aktiva dan harus mendapat izin dari Kakanda dan penjualannya di
tempat yang baru harus memperhitungkan biaya pengirimannya. BSL yang diminta
oleh Hakim/Jaksa/Polisi harus diselesaikan menurut peraturan yang berlaku.
Kesulitan likuiditas yang dialami Perum Pegadaian antara lain akibat dihentikannya
fasilitas kredit dari BRI. Sebelumnya, Perum Pegadaian diberikan fasilitas kredit oleh
BRI sebesar Rp 181,75 miliar (suku bunga 36 %) yang secara langsung dapat ditarik oleh
cabang-cabang Perum Pegadaian melalui kantor-kantor cabang BRI setempat yang
telah ditentukan. Sejak terjadinya krisis ekonomi, permintaan terhadap jasa Pegadaian
meningkat pesat sehingga masing-masing cabang Pegadaian melakukan penarikan
dana dari BRI dalam jumlah cukup besar. Hal ini menyebabkan kredit yang ditarik
secara keseluruhan melebihi plafon yang ditentukan (overdraft) sehingga BRI
menghentikan fasilitas tersebut pada bulan Agustus 1998. Kelebihan kredit yang ditarik
tersebut dikenakan suku bunga pasar sebesar 71% per tahun. Beban suku bunga
pendanaan yang tinggi menyebabkan Perum Pegadaian menaikkan sewa modalnya
seperti terlihat dalam tabel di atas. Di samping itu, makin sedikitnya sumber pendanaan
yang ada menyebabkan Perum Pegadaian mengurangi batas nilai kredit maksimum.
106
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
107
108
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
109
110
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
111
112
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
113
114
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kegiatan Usaha Perum Pegadaian dan Peranannya dalam Mendukung Pemberdayaan Ekonomi Rakyat
115
116
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
117
KAJIAN AWAL TENTANG MONEY LAUNDERING
SERTA IMPLIKASINYA DALAM PASAR KEUANGAN
INTERNASIONAL
Hariyadi Ramelan, dan Delfianto Ras*)
Perkembangan teknologi perbankan internasional dalam dekade terakhir ini telah memberikan
jalan bagi tumbuhnya jaringan-jaringan perbankan yang semula lokal/regional menjadi suatu lembaga
keuangan yang global. Kecenderungan tersebut ternyata juga memberikan kesempatan bagi para
pelaku money laundering untuk turut memanfaatkan kecanggihan jaringan layanan perbankan.
Uang hasil transaksi ilegal (obat bius/ narkotika, senjata gelap, suap/korupsi/ manipulasi serta fraud
perbankan) telah menjadi “legal” dalam dunia bisnis di pasar keuangan internasional. Dalam posisi
ini, perbankan internasional khususnya International Offshore Banking Centres (IOBC) dengan segala
aspek perlindungan data serta keleluasaan pajaknya telah menjadi lembaga intermediasi yang sangat
diminati oleh para money launderer. Namun pada sisi yang lain, juga merupakan lembaga yang
sangat rentan terhadap proses placement, layering ataupun integration.
Tulisan ini bertujuan untuk memberikan gambaran awal tentang kegiatan money laundering;
batasan, teknik-teknik, sumber-sumber regulasi, serta implikasi yang timbul sehubungan dengan
peranan bank sebagai lembaga intermediasi. Kajian ini diharapkan akan mampu memberikan gambaran
serta perbaikan-perbaikan yang memadai dan perlu dilakukan oleh masyarakat keuangan internasional
dalam upaya pencegahan maupun penindakan terhadap kegiatan money laundering, yang dari tahun
ke tahun semakin canggih, terorganisasi rapi dan profesional. Ketidakberhasilan dalam menggalang
kerjasama internasional dalam memerangi money laundering akan menimbulkan risiko perubahan
variabel permintaan uang yang tak terduga, risiko pada kesehatan perbankan, efek kontaminasi pada
transaksi keuangan yang legal, volatilitas yang sangat besar pada modal internasional dari transfer
asset antar negara yang tidak terantisipasi.
*)
Haryadi Ramelan : Dealer pada Dealing Room, Urusan Devisa, Bank Indonesia
Delfianto Ras
: Dealer Yunior pada Dealing Room, Urusan Devisa, Bank Indonesia
118
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
I. Pendahuluan
he war against money launderer is not over . Kalimat tersebut nampaknya bukan sekedar
slogan kosong bagi Pemerintah Amerika Serikat dalam memberantas kegiatan money
laundering. Hal tersebut paling tidak terbukti pada hasil “Operation Cassablanca”
yang berlangsung akhir bulan Maret 1999. Dua bank besar Mexico, yakni Bancomer dan
Banco Serfin dinyatakan bersalah oleh Pengadilan Federal (Fed Court) Los Angeles, dalam
kasus money laundering. Dua bank besar tersebut diharuskan membayar denda masingmasing USD 9,9 juta dan USD 4,7 juta. Kedua bank juga terbukti bersalah dan mengaku
bertanggung jawab penuh bahwa karyawan-karyawan banknya telah melakukan money
laundering atas hasil-hasil ilegal narkotik. Pada saat yang bersamaan di London, Dinas
Pajak Dalam Negeri Inggris melakukan razia terhadap 2 kantor akuntan besar dan juga
rumah pengacara serta akuntan yang terbukti berupaya menghindari objek pajak yang
diperoleh dari money laundering. Contoh-contoh tersebut hanya menggambarkan situasi mikro
dari satu konsekuensi bercampurnya “uang halal” yang secara resmi masuk dalam hitungan
otoritas moneter dengan uang haram yang merupakan hasil kegiatan melawan hukum
dalam bisnis keuangan internasional.
T
Pada situasi global, kegiatan money laundering dalam konsep akuntansi internasional
ternyata mampu menjelaskan adanya defisit neraca transaksi berjalan dunia. Secara teoritis
dan teknis, penjumlahan total nilai import dan pembayaran bunga seharusnya sama dengan
total nilai ekspor dan penerimaan bunga. Secara lebih rinci, bila sebuah komoditas diimpor
dan dibayar, namun tidak ada catatan bahwa seseorang telah menerima pembayaran tersebut.
Lantas kemanakah uangnya? Beberapa sebab dapat dikemukakan seperti statistical error
atau (bukan mustahil) adanya secret money. Hal kedua tersebut diakui sebagai masalah
yang pelik namun realitasnya memang terdapat permintaan pasar yang cukup kuat untuk
secret money, tidak hanya dari para kriminal namun juga dari perusahaan-perusahaan dan
bahkan pemerintahan. Dalam kasus black hole di atas, 1) uang yang dibayarkan untuk barang
atau jasa-jasa tersebut tidak pernah tercatat oleh perusahaan/ individu yang umumnya
dengan berbagai alasan antara lain untuk menghindari pajak ataupun karena transaksi
tersebut ilegal (manipulasi oleh perusahaan swasta, suap kepada pejabat pemerintahan,
dll).
Sejalan dengan praktek money laundering tersebut, saat ini perkembangan pasar
keuangan internasional telah memungkinkan terbukanya peluang untuk menampung
rekening secret money. Hal ini antara lain ditandai dengan semakin maraknya International
Offshore Banking Centers (IOBC) di berbagai belahan dunia seperti Gambar 1.
1. Samuel, J.M et al. 1996. Management of Company Finance, 6th Ed. pp.22-23. Chapman & Hall, London.
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
119
Berkaitan dengan permasalahan tersebut, International Monetary Fund (IMF) 2)
berpendapat bahwa money laundering merupakan salah satu ancaman paling serius bagi
masyarakat keuangan internasional khususnya dan sistem keuangan global pada umumnya.
Sebagai gambaran turn over kegiatan money laundering saat ini telah melampaui batas
imaginasi, yakni 2-5% dari GDP dunia, yang besarnya mencapai 300 – 400 milyar USD.
Angka ini secara ekstrim dapat diartikan bahwa bisnis money laundering merupakan bisnis
terbesar ketiga di dunia setelah forex market dan bisnis minyak dunia.
Tujuan dari penulisan makalah ini antara lain memberikan gambaran yang
menyeluruh berkaitan dengan kegiatan money laundering, batasan, trend dan teknik umum
yang digunakan, serta implikasinya bagi pelaku-pelaku transaksi-transaksi perbankan
internasional seperti bankir, regulator atau lembaga lain yang berwenang (bank sentral)
serta pelaku-pelaku pasar finansial lainnya.
Dengan memiliki pemahaman yang cukup memadai, maka diharapkan dapat
diupayakan langkah-langkah efektif untuk mencegah terjadinya money laundering maupun
langkah-langkah represif seandainya money laundering terjadi dengan tetap mengacu pada
Undang-undang ataupun regulasi yang berlaku secara internasional.
Secara rinci, bagian kedua tulisan ini akan memaparkan batasan, proses kegiatan
dan pelanggaran money laundering. Bagian Ketiga, mengupas beberapa implikasi yang
sifatnya represif dan antisipatif terhadap kegiatan money laundering dan Bagian Keempat
berisi Kesimpulan akhir.
II. Batasan, Teknik dan Regulasi dalam Kegiatan Money Laundering
A. Batasan dan Proses Kegiatan Money Laundering
Tak ada batasan money laundering secara umum, namun demikian money laundering
secara khusus dapat diartikan pencucian uang (laundering money from illicit proceeds), yakni
sebagai suatu proses dimana para kriminal berupaya untuk menyembunyikan sumber dan
kepemilikan hasil-hasil aktivitas kriminal yang melawan hukum. Dalam textbook, ada empat
faktor yang umum terdapat dalam kegiatan money laundering. Pertama, pemilik uang dan
sumber sesungguhnya uang tersebut harus disembunyikan. Kedua, bentuk pengambilan
uangnya harus diubah. Ketiga, jejak proses pencucian uang harus disamarkan dalam
upaya menghilangkan jejak jika seseorang menelusuri proses uang dari awal hingga akhir.
Keempat, pengawasan melekat terhadap uang (dirty money) harus dipertahankan.
2. _____________, 1997. The Finacial Action Task Force on Money Laundering, Annual Report.
120
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
121
Secara kronologis, kegiatan money laundering biasanya terdiri atas 3 proses yang
berkelanjutan yakni:
1.
Placement (Penempatan Dana)
Penempatan dana merupakan proses awal dalam money laundering yang ditandai dengan
penyerahan secara fisik uang yang dihasilkan dari aktivitas melawan hukum seperti
perdagangan narkotika, obat-obatan terlarang, senjata gelap, penipuan/ penggelapan
(fraud) serta hasil-hasil korupsi. Langkah ini disebut juga sebagai immersion yang
merupakan gabungan dari consolidation dan placement (Robinson, J, 1998) 3).
2.
Layering (Pemilahan Dana)
Layering atau heavy soaping merupakan langkah kedua dalam money laundering yang
ditandai dengan pemilahan hasil-hasil ilegal tersebut dari sumber-sumber asalnya
melalui pembelian/transaksi-transaksi finansial seperti bearer bonds, forex market, stocks.
Langkah lain yang sering dilakukan adalah menciptakan sebanyak mungkin account
dari perusahaan fiktif/semu dengan memanfaatkan aspek kerahasian bank dan
keistimewaan hubungan antara nasabah bank dan pengacara. Hal ini dilakukan dalam
upaya untuk menghilangkan jejak atau upaya audit sehingga seolah-olah merupakan
transaksi finansial yang legal.
3.
Spin Dry (Repatriation and Integration)
Spin dry merupakan gabungan dari langkah repatriasi dan integrasi. Proses yang terjadi
adalah apabila hasil-hasil ilegal dari money laundering masuk kembali ke dalam sistem
keuangan dan muncul sebagai dana-dana bisnis yang wajar/ normal. Secara ringkas,
proses pencucian yang dapat dilihat pada Gambar 2. Proses Pencucian Uang.
B. Teknik-Teknik Money Laundering
Berdasarkan survey yang dilakukan oleh The FATF 4) (The Financial Action Task Force)
sepanjang tahun 1996-1997, teknik-teknik yang dilakukan dalam pencucian uang dapat
dikategorikan dalam 2 cara umum yakni:
1. Cara tradisional.
Cara tradisional dalam money laundering adalah dengan cara menyelundupkan secara
fisik uang tunai hasil transaksi ilegal ke luar negeri (perbatasan nasional suatu negara).
Cara lain yang juga relatif konvensional adalah menggunakan pedagang valuta asing,
lawyers maupun akuntan pribadi. Penggerebekan yang terjadi di London pada contoh
3. Robinson, Jeffrey. 1998. Laundrymen. Pocket Books, London
4. ____________, 1997. The Financial Action Task Force on Money Laundering, Annual Report.
122
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
123
kasus di atas jelas menunjukkan kecurangan seorang pengacara/akuntan dalam
menyembunyikan hasil-hasil kejahatan seperti money laundering.
2. Cara-cara Modern.
Berkembangnya teknologi baru dibidang perbankan antara lain elektronic money (e–
money) telah memberikan ancaman baru dalam teknik money laundering yang lebih
canggih. Tiga cara yang mungkin dilakukan adalah melalui : Stored value cards, internet/
network based systems dan hybrid systems. Namun demikian, aplikasi ke tiga cara ini
dalam sistem pembayaran masih relatif belum termanfaatkan. Hal yang sulit untuk
dilacak justru hasil-hasil ilegal yang ditransfer melalui International Electronic Fund
Transfer. Berdasarkan pengalaman di Inggris, ciri-ciri yang sering dilakukan oleh money
launderer antara lain menggunakan institusi yang terkait (perbankan) serta Pedagang
Valuta Asing (PVA), lawyer, serta accountant.
2.1. Bank sebagai money launderer
Salah satu contoh yang sangat berharga berkaitan dengan kasus money laundering
adalah skandal yang dilakukan oleh The Bank of Credit and Commerce International
(BCCI) pada tahun 1991. Bank yang didirikan di Luxembourg tahun 1972 oleh
pengusaha Pakistan (Agha Hasan Abedi), dalam perjalanannya asset bank tumbuh
dengan cepat hingga mencapai USD 20 milyar dan mempunyai cabang di 70 negara.
Namun sayangnya bank tersebut mengirimkan dananya ke rekening rahasia di
Cayman Islands, dimana tempat tersebut banyak uang hasil curian. Diperkirakan
hampir setengah assets bank telah hilang (disappeared). Penggelapan uang tersebut
tidak hanya menjadi kegiatan bayangan BCCI, namun BCCI diperkirakan juga
membantu diktator seperti Sadam Hussein (Irak), Manuel Noriega (Panama) dan
Ferdinand Marcos (Philipina) dalam mencuri uang dari negaranya, serta bertindak
sebagai bankir dari kelompok Abu Nidal. Tidaklah mengejutkan bila BCCI
diplesetkan artinya menjadi “Bank of Crook and Criminals, Inc”.
Bagaimana BCCI menjalankan aktivitas penggelapan dalam waktu yang cukup
lama? Jawabannya adalah sulitnya mengatur bank yang beroperasi di banyak
negara. Meskipun kantor pusat BCCI di London, namun lemahnya peraturan bank
oleh Institut Monetaire Luxembourgeois (IML) di Luxembourg, mengakibatkan BCCI
beroperasi bebas dari peraturan pemerintah selama 15 tahun. Pada tahun 1987,
IML mencapai persetujuan dengan tujuh negara dimana BCCI beroperasi, tetapi
masih belum dapat menelusuri aktivitas bank tersebut. Pada musim semi tahun
1990 IML dapat menemukan beberapa bukti penggelapan dan pada Juli 1991
perusahaan akuntan Price Waterhouse menemukan dokumen serta menyerahkan
pada Bank of England, selanjutnya BCCI dinyatakan ditutup. Kerugian deposan
124
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
dan pemegang saham dari colapse-nya BCCI sudah tak terhingga dan pengawas
bank dalam hal ini Bank of England sulit disalahkan atas kelambanan menuntaskan
skandal tersebut. Setahun setelah BCCI colapse, the Basle Committee baru
mengumumkan dan menyetujui standarisasi dari peraturan bank internasional.
2.2 Payable through account
Salah satu cara yang juga tergolong cukup modern dan sering digunakan oleh
money launderers adalah payable through account (lihat Gambar 3). Pada gambar
tersebut diilustrasikan adanya pembelian US bonds yang pembayarannya dilakukan
melalui account oleh client bank yang kemudian diperjual belikan pada level nasabah
client bank tersebut (third bank) dan diteruskan pada level nasabah third bank. Melalui
transaksi beberapa jenjang tersebut pada level terbawah yaitu pada level nasabah
third bank tersebut para money launderers banyak melakukan aktivitasnya untuk
memasukkan dananya ke dalam sistem jasa keuangan bank.
C. Regulasi Kegiatan Money Laundering
Sebagaimana diketahui, bank ataupun lembaga finansial lainnya merupakan lembagalembaga yang sangat rentan bagi kemungkinan penyusupan hasil-hasil transaksi ilegal
(secret money). Rentannya lembaga-lembaga tersebut dari kegiatan money laundering
dimungkinkan baik dalam proses placement, layering maupun integration.
Berkaitan dengan upaya untuk mencegah dan memerangi kegiatan money laundering
tersebut, perlu adanya aturan hukum yang mengikat secara internasional dan berkekuatan
hukum yang tetap. Rezim yang dapat dijadikan contoh untuk pencegahan kegiatan money
laundering adalah Inggris. Mengapa demikian, karena London sebagai salah satu pusat
pasar keuangan terbesar dunia, merupakan target yang menarik bagi para pencuci uang.
Pasar finansial London yang terkenal dengan kemajuan dan transparannya sangat memberi
peluang untuk memuluskan tahapan-tahapan kegiatan money laundering, apakah itu
placement, layering dan integrasi. Kondisi ini lebih membuka peluang setelah diperkenalkan
Euro sebagai mata uang tunggal Eropa yang secara tidak langsung telah menurunkan
kontrol dan hambatan-hambatan dalam rangka pasar tunggal Eropa, khususnya untuk
mobilitas barang-barang, jasa, orang dan modal secara leluasa di seluruh Eropa.
Dalam rangka merespon hal-hal tersebut di atas, beberapa ketentuan perundangan
telah disahkan oleh oleh Parlemen Inggris, yakni antara lain:
1. Ketentuan Primer (Tier 1)
1) Drug Trafficking Offences Act 1986 (DTOA)
2) Criminal Justice Scotland Act 1987 (CJSA)
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
125
126
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
Criminal Justice Act 1988 (CJA88)
Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 (POTA)
Criminal Justice (Int. Cooperation) Act 1990 (CJCA)
Criminal Justice (Confiscation) ( Northern Ireland) Order CJO 1990
Northern Ireland Act 1991, (NIEPA)
Criminal Justice Act 1993 (CJA93)
2. Ketentuan Sekunder (Tier 2)
Ketentuan sekunder yang merupakan bentuk dari Money Laundering Regulation 1993
secara khusus ditujukan pada lembaga keuangan. Peraturan tersebut mensyaratkan bagi
semua lembaga keuangan, dan sejenisnya untuk membuat sistem untuk menghalangi
terjadinya money laundering. Prosedur pencegahan terhadap terjadinya money laundering
yang umumnya digunakan pada lembaga- lembaga keuangan adalah sebagai berikut:
a) Sistem Kontrol.
Sistem ini berupa peraturan yang meliputi prosedur internal control dan komunikasi tepat
pada lembaga-lembaga keuangan yang bertujuan mencegah dan menghalangi terjadinya
money laundering.
b) Identifikasi dan Verifikasi.
Setiap calon nasabah harus diidentifikasi dan diverifikasi bahwa yang bersangkutan
memang memenuhi syarat sebagai applicant for business.
c) Uji/Pemeriksaan atas Transaksi.
Ketentuan ini menjamin pegawai dari waktu ke waktu diberikan kesempatan mengikuti
pelatihan dalam upaya mengenali dan menguasai transaksi yang dilakukannya sendiri
atau atas nama orang lain , yang sangat berpotensi dimanfaatkan pihak lain untuk
money laundering.
d) Pencatatan.
Dalam kaitan ini, pencatatan dapat dibagi dua yaitu, pencatatan yang berhubungan
dengan pembukaan rekening nasabah baru (client) atau identitas counterparty dan
pencatatan yang berhubungan dengan transaksi yang dilakukan oleh client atau counterparty.
e) Pelaporan.
Prosedur pelaporan antara lain mencakup laporan identifikasi orang dalam suatu
organisasi, kepada siapa informasi tersebut harus dibuat; apa jenis informasinya; masalahmasalah yang muncul dan pegawai yang menanggulanginya; pendapat orang yang
menanggulangi masalah tersebut dalam upaya meningkatkan pengetahuan terutama
mengenai dasar kecurigaan terhadap orang yang melakukan money laundering.
f) Pendidikan dan Pelatihan.
Prosedur ini sangat dibutuhkan bagi seluruh personil perbankan dan lembaga terkait
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
127
dalam upaya peningkatan kualitas pemahaman terhadap pekerjaan yang dijalani serta
kontribusinya terhadap pengawasan internal.
g) Tindakan hukum.
Prosedur ini merupakan langkah terakhir yang harus dilakukan dan biasanya berupa
investigasi oleh National Criminal Inteligent Service (NCIS).
3.
Ketentuan Tambahan (Tier 3)
Ketentuan tambahan ini lebih merupakan petunjuk teknis yang diterbitkan oleh The
Joint Money Laundering Steering Group (JMLSG) yang ditujukan bagi bank-bank dan lembaga
keuangan lainnya, asuransi dan lembaga investasi lainnya. Buku ketentuan ini biasanya
disebut sebagai the read book untuk perbankan, yellow book untuk bisnis investasi swasta,
dan green book untuk bisnis asuransi.
4. Pelanggaran Hukum dalam Money Laundering
Berdasarkan perundangan di Inggris (Criminal Justice Act 1993/ CJA) tersebut di
atas, terdapat 5 pelanggaran utama yang dapat dikategorikan sebagai tindakan money
laundering, yaitu:
a) Membantu seseorang untuk menyimpan hasil-hasil kejahatan. Tindakan ini digolongkan
sebagai pelanggaran bagi seseorang yang memberikan bantuan kepada money launderer
untuk memperoleh, menyembunyikan, menguasai, atau menginvestasikan dana jika dana
yang bersangkutan diketahui atau dicurigai merupakan hasil penerimaan kriminal.
b) Mengakuisisi , memiliki , dan menggunakan hasil dari kegiatan kriminal. Seseorang
dianggap bersalah melakukan pelanggaran jika dia mengetahui sebagian atau
keseluruhan kekayaan orang lain baik secara langsung atau tidak langsung berasal dari
hasil kejahatan, dan secara langsung atau tidak langsung dia menguasai atau
menggunakan atau memiliki kekayaan tersebut.
c) Menyembunyikan atau mentransfer penerimaan untuk menghindari tindakan
pencegahan atau perintah penyitaan. Dibawah aturan CJA seseorang dianggap
melakukan pelanggaran apabila menyembunyikan, menyamarkan, mengubah,
melakukan transfer atau menyembunyikan kekayaan dari pengadilan baik secara
langsung maupun tidak langsung, seluruh atau sebagian penerimaan yang berasal dari
kegiatan kriminal.
d) Menggagalkan usaha penyingkapan atau kecurigaan dari praktek money laundering. CJA
mensyaratkan siapapun sehubungan dengan transaksi yang dilakukan, profesi, bisnis,
atau pegawai yang mengetahui atau mencurigai orang lain melakukan money laundering
128
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
harus melaporkan informasi tersebut pada polisi sesegera mungkin. CJA hanya mentolerir
kesalahan atas kecurigaan yang dilaporkan dengan alasan yang dapat diterima.
e) Tipping off (Peringatan). Suatu pemaksaan terhadap keterbukaan konsumen atau pihak
ketiga untuk menyampaikan informasi pada pihak yang berwenang bahwa telah terjadi
praktek money laundering atau adanya rencana money laundering. Hal ini berarti bahwa
seseorang dianggap melanggar hukum apabila tidak melaporkan kepada pihak
berwenang apabila mengetahui adanya praktek money laundering.
III. Beberapa Upaya Represif dan Antisipatif terhadap
Kegiatan Money Laundering
Sebagaimana diuraikan di atas, kegiatan money laundering memiliki dampak
instabilitas pada sistem finansial dunia. Faktor instabilitas tersebut tidak hanya bersumber
dari turn over yang sangat besar (300 – 400 milyar USD per tahun), namun juga berasal dari
perkembangan teknologi seperti EFT (cyber payment) yang memungkinkan pembayaran
transfer berlangsung dengan mobilitas yang tinggi dengan mengoptimalkan jaringan
perbankan internasional sebagai lembaga intermediasi.
Kondisi ini memberikan suatu implikasi yang sangat luas dan kompleks dalam upaya
menciptakan kestabilan masyarakat global di pasar finansial. Implikasi tersebut menuntut
adanya suatu langkah kerjasama preventif dan represif yang berskala internasional terhadap
kegiatan money laundering. Satu upaya upaya penting yang telah dilakukan oleh masyarakat
internasional adalah dibentuknya FATF yang salah satu rekomendasinya menyatakan
bahwa “countries should monitor the physical cross border transportation of cash and bearer
instruments without impeding in any way the freedom at capital movement”. Rekomendasi ini
merupakan kunci utama dalam pemahaman konsep “know your customer” approach.
Sejalan dengan hal tersebut, BIS melalui Basle Committee pada bulan September 1997
juga menetapkan prinsip utama dalam supervisi perbankan yang efektif yang berbunyi “
Banking supervisor must determine that banks have adequate policies, practices and procedures in
place, including strict “know your customer” rules, that promote high ethical and professional standards
in the financial sector and prevent the bank being used, intentionally or unintentionally, by criminal
elements”.
Dalam kaitan di atas, FATF memberikan 40 rekomendasi langkah-langkah utama
dalam memerangi kegiatan money laundering, yang secara pokok dapat dijabarkan sebagai
berikut:
a)
b)
Introduksi sistem SAR (suspicious activity reporting system) yang baru.
Modifikasi sistem pelaporan transaksi mata uang (CTR= Currency Transaction Reporting
System).
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
129
c)
Perluasan daftar tindakan pelanggaran money laundering dalam memberantas terorisme,
pelanggaran migrasi dan kesehatan.
d)
Peningkatan kerjasama antar negara dan perwakilan industri keuangan global dalam
upaya melawan kegiatan money laundering melalui penetapan kelompok kerja.
e)
Implementasi proyek Gateway yang menyediakan data-data inteligen keuangan secara
on line antar negara dan pemerintah-pemerintah daerah.
f)
Penetapan aturan baru dalam pencatatan transfer-transfer dana (system at determine
internal control, policies and prosedures).
g)
Memperluas upaya pelaksanaan hukum dan pengaturan hukum dalam memerangi
kegiatan money laundering.
h)
Staff Training : dalam rangka mengenali dengan baik dan menangani transaksi-transaksi
yang mencurigakan, staf pelaksana harus menerima pelatihan khusus money laundering.
5 kelompok yang diharuskan mengikutinya adalah:
1.
Pegawai baru (New employees).
Pelatihan terhadap pegawai baru sebaiknya mencakup latar belakang terjadinya
money laundering; pelaporan kondisi yang terjadi; jaminan hukum yang dilaporkan;
dan jaminan perorangan menurut ketentuan yang berlaku.
2.
Dealers and sales staff.
Pelatihan terhadap dealer/staf lainnya seharusnya juga mencakup tanggung jawab
secara hukum; pengenalan terhadap faktor-faktor yang mencurigakan;
kebijaksanaan perusahaan terhadap adanya kasus-kasus pengecualian; sistem
pelaporan; dealing dengan customer yang jarang dilakukan (antara lain transaksi
kas dalam jumlah besar/ bearer securities).
3.
Account Opening staff.
Pelatihan terhadap petugas front office harus meliputi prosedur-prosedur identifikasi
dan verifikasi ( sebagai contoh, pengecekan akan kecocokan identitas investor),
mengenali secara baik proses settlement/payment/delivery instructions yang diluar batas
kewajaran.
4.
Supervisors/ Manager.
Pelatihan terhadap manajer yang memberikan instruksi, lebih ditekankan pada
detail mengenai ketentuan perundang-undangan yang berlaku meliputi identifikasi,
pencatatan, pelaporan prosedur serta tindakan pinalti.
5.
Reporting Officers.
Pendalaman materi pelatihan terhadap kelompok staf ini meliputi seluruh aspek
perundangan-undangan, peraturan dan prosedur internal, validasi, dan laporan
transaksi yang mencurigakan.
130
Buletin Ekonomi Moneter dan Perbankan, Maret 1999
IV. Penutup
Dari pokok-pokok rekomendasi yang diberikan oleh FATF di atas, dapat ditarik
beberapa kesimpulan sebagai berikut:
1.
Dengan semakin berkembangnya kegiatan/transaksi-transaksi illegal internasional,
maka upaya pemberantasan terhadap kegiatan money laundering merupakan real test
case bagi masyarakat dan sistem keuangan internasional. Mengapa demikian? Karena
anti money laundering measures membutuhkan kerjasama internasional yang harus
kondusif baik bersifat multilateral maupun bilateral (antar dua negara). Sebagaimana
kita ketahui, bahwa setiap negara memiliki prioritas yang berbeda-beda khususnya
dalam menghadapi kegiatan/praktek money laundering. Perbedaan visi dan persepsi ini
tentunya akan berimplikasi pada kelompok-kelompok kerja yang dibentuk oleh FATF.
2.
Berkaitan dengan butir (1), para anggota kelompok kerja FATF ataupun masyarakat
keuangan internasional sudah selayaknya menerapkan aturan-aturan standar minimum
dalam upaya memerangi kegiatan money laundering misalnya keseragaman penggunaan
sistem SAR, CTR maupun Gateway Intelligence System. Hal ini berarti, bahwa apabila
terdapat negara-negara yang tidak mematuhi kesepakatan bersama tersebut akan
mendapatkan pinalti yang dapat berupa punitive taxes atas transaksi-transaksi yang
terbukti berkaitan dengan money laundering di pasar finansial di negara yang
bersangkutan, ataupun tidak diakuinya transaksi keuangan yang terjadi di negara
tersebut secara internasional (default).
3.
Konsekwensi lain, khususnya bagi lembaga pengawas perbankan ataupun lembaga
keuangan lainnya, adalah bahwa kualitas supervisi terhadap transaksi finansial oleh
bank khususnya harus senantiasa ditingkatkan. Peningkatan tersebut dapat diupayakan
dalam bentuk investigasi khusus terhadap asal modal disetor, asal dana-dana pihak
ketiga yang diterima, dan transaksi finansial yang dilakukan khususnya transaksitransaksi off balance sheet. Hal ini sangat penting mengingat dalam banyak kasus money
laundering, lembaga perbankan seringkali dipergunakan sebagai intermediasi oleh
pelaku tindakan kriminal yang tidak mustahil juga dibantu oleh adanya moral hazard
oleh karyawan bank sendiri (contoh kasus BCCI, 1991).
4.
Secara taktis, tindakan yang paling efektif dalam menangkal kegiatan money laundering
pada lembaga perbankan adalah mendeteksi sedini mungkin aktivitas kriminal tersebut
pada titik paling crucial yakni pada saat hasil-hasil ilegal tersebut masuk ke dalam
sistem perbankan/keuangan (placement process). Dalam konteks ini maka pendekatan
“know your customer rule” menjadi acuan yang sangat mendasar dalam menggali informasi
calon nasabah bank. Jika langkah preventif ini diterapkan secara universal terhadap
semua lembaga keuangan/ jaringan perbankan internasional, maka kecil kemungkinan
Kajian Awal Tentang Money Laundering serta Implikasinya dalam Pasar Keuangan Internasional
131
money launderer akan mampu menembusnya. Sebaliknya bila langkah tersebut tidak
berhasil, maka money launderer akan selalu mencari titik terlemah dari sistem jaringan
keuangan internasional, baik melalui International offshore Banking Centre (IOBS) yang
memiliki insentif pembebasan pajak dan longgarnya peraturan ataupun memanfaatkan
negara-negara/ lokasi yang relatif tidak/ belum terjangkau oleh hukum internasional.
Daftar Pustaka
1) Abrahamson, Jeffrey.1996. Money Laundering: Butterworths. Journal of International Banking
and Financial Law, July – August.
2) Camdesus, Michael.1998. Money Laundering: The Importance of International
Countermeasures, Paris (Feb 10).
3) Hayaes, Andrew.1996. Payable Through Accounts and Money Laundering. Legal Analysis.
Pp 29-31.
4) Morris, Allan.1995. Money Laundering: The Regim in the United Kingdom, pp 350.
5) Parlour, Richard.1995. International Guide to Money Laundering and Practice, Butterworths.
6) Reuters News.1999 (March 31). Bancomer and Banca serfin Plead Guilty to Money Laundering.
7) Richard, Barry, et al.1998. Guide to Financial Services Regulation, 3rd Edition, CCH Inc.
Illinois, USA.
8) Robinson, Jeffrey.1998. Laundrymen, Pocket Books, London.
9) The Banker, 1998 (Feb). Money Laundering: The Sky’s the Limit, pp 52-53.
10) _________. 1997. The Financial Action Task Force on Money Laundering, Annual Report.