bab ii landasan teori - Perpustakaan Universitas Mercu Buana

BAB II
LANDASAN TEORI
A. Akuntansi Sektor Publik
Indra Bastian (2009:6) menjelaskan tentang pengertian Akuntansi Sektor
Publik adalah sebagai berikut:
Mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada
pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi negara dan
departemen-departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN,
BUMD, LSM dan yayasan sosial, maupun pada proyek-proyek kerjasama
sektor publik dan swasta.
Akuntansi sektor publik memiliki kaitan erat dengan penerapan dan
perlakuan akuntansi pada domain publik yang memiliki wilayah lebih luas dan
kompleks dibandingkan sektor swasta atau bisnis. Keluasan wilayah publik tidak
hanya disebabkan keluasan jenis dan bentuk organisasi yang berada di dalamnya,
tetapi juga kompleksitas lingkungan yang mempengaruhi lembaga-lembaga
publik tersebut.
Secara kelembagaan, domain publik antara lain meliputi badan-badan
pemerintahan (Pemerintah Pusat dan Daerah serta unit kerja pemerintah),
perusahaan milik negara dan daerah (BUMN dan BUMD), yayasan, universitas,
organisasi politik dan organisasi massa, serta Lembaga Swadaya Masyarakat
(LSM).
7
8
Jika dilihat dari variabel lingkungan, sektor publik tidak hanya
dipengaruhi oleh faktor ekonomi, tetapi juga dipengaruhi oleh faktor-faktor lain
seperti politik, sosial, budaya, dan historis, yang menimbulkan perbedaan dalam
pengertian, cara pandang, dan definisi. Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor
publik dapat dipahami sebagai entitas yang aktivitasnya menghasilkan barang
dan layanan publik dalam memenuhi kebutuhan dan hak publik.
Tujuan akuntansi pada sektor publik oleh American Accounting
Association (1970) dalam Glynn (1993) dalam buku Akuntansi Sektor Publik
yang dialihbahasakan oleh Mardiasmo (2002 : 14) menyatakan:
1. Pengendalian Manajemen (Management Control)
Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara tepat,
efisien, dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang
dipercayakan kepada organisasi.
2. Akuntanbilitas (Accountabillity)
Memberikan informasi yang memungkinkan bagi manager untuk
melaporkan pelaksanaan tanggungjawab mengelola secara tepat dan
efektif. Program dan penggunaan sumber daya yang menjadi
wewenangnya, dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk
melaporkan kepada public atas hasil oeprasi pemerintah dan
penggunaan dana publik.
Dengan demikian, akuntansi sektor publik terkait dengan penyediaan informasi
untuk pengendalian manajemen dan akuntabilitas.
Kerangka transparansi dan akuntabilitas publik dibangun paling tidak atas
lima komponen, yaitu sistem perencanaan strategik, sistem pengukuran kinerja,
sistem pelaporan keuangan, saluran akuntabilitas publik (channel of public
accountability), dan auditing sektor publik yang dapat diintegrasikan ke dalam
9
tiga bagian akuntansi sektor publik, yaitu : Akuntansi Manajemen Sektor Publik,
Akuntansi Keuangan Sektor Publik, dan Auditing Sektor Publik.
B. Audit Sektor Publik
Indra Bastian (2007:42) menjelaskan tentang pengertian Audit Sektor
Publik adalah sebagai berikut:
Audit sektor publik adalah jasa penyelidikan bagi masyarakat atas
organisasi publik dan politikus yang sudah mereka danai. Hal ini
memberikan keuntungan yang lebih besar karena janji yang dibuat oleh
para politisi dapat diperiksa secara profesional oleh pihak independen.
Audit sektor publik berbeda dengan audit sektor bisnis atau swasta. Audit
sektor publik dilakukan pada organisasi pemerintahan yang bersifat nirlaba,
seperti sektor Pemerintahan Daerah (Pemda), BUMN, BUMD, dan instansi lain
yang berkaitan dengan pengelolaan aktiva/kekayaan negara. Audit sektor publik
terdiri atas audit keuangan (financial audit), audit kinerja (performance audit),
dan audit investigasi (special audit).
1. Audit Keuangan (financial audit)
AICPA, Codfication of Auditing Standards and Procedures (New
York: AICPA, 1988) secara spesifik mendefinisikan audit atas laporan
keuangan sebagai berikut:
Tujuan pengujian atas laporan keuangan oleh auditor independen
adalah untuk mengekspresikan suatu opini yang jujur mengenai posisi
keuangan, hasil operasi, dan arus kas yang disesuaikan dengan prinsip
akuntansi yang berlaku umum. Laporan auditor merupakan media
10
yang mengekspresikan opini auditor, atau dalam kondisi tertentu,
menyangkal suatu opini.
Audit keuangan meliputi audit atas laporan keuangan dan atas hal-hal
lain yang berkaitan dengan keuangan. Audit atas laporan keuangan betujuan
memberikan keyakinan apakah laporan keuangan dari entitas yang diaudit
telah menyajikan secara wajar posisi keuangan, hasil operasi atau usaha, dan
arus kas sesuai dengan prinsip akuntansi yang berlaku umum.
2. Audit Kinerja (performance audit)
Audit kinerja adalah pemeriksaan secara objektif dan sistematik
terhadap berbagai macam bukti untuk dapat melakukan penilaian secara
independen atas kinerja entitas atau program/kegiatan pemerintah yang
diaudit. Dengan audit kinerja, tingkat akuntabilitas pemerintah dalam proses
pengambilan keputusan oleh pihak yang bertanggung jawab akan meningkat,
sehingga mendorong pengawasan dan kemudian tindakan koreksi. Audit
kinerja mencakup audit tentang ekonomi, efisiensi, dan program.
Audit kinerja pada dasarnya merupakan perluasan dari audit keuangan
dalam hal tujuan dan prosedurnya. Tahap-tahap audit kinerja dan elemen-elemen
masing-masing tahapan audit adalah sebagai berikut:
11
Tabel 2.1
Tahap dan Elemen Audit Kinerja
TAHAP
Tahap Pengenalan dan Perencanaan
Tahap Audit
Tahap Pelaporan
Tahap Follow-up
ELEMEN
- Survei Pendahuluan
- Review
Sistem
Pengendalian
Manajemen
- Review Hasil-hasil Program
- Review Ekonomi
- Review Kepatuhan
- Persiapan Laporan
- Review dan Revisi
- Pengiriman dan Penyajian Laporan
- Desain Follow-up
- Investigasi
- Pelaporan
Sumber : (I Gusti Agung Rai, 2008 : 25)
3. Audit Investigasi (special audit)
Audit investigasi adalah kegiatan pemeriksaan dengan lingkup
tertentu, yang tidak dibatasi periodenya, dan lebih spesifik pada area-area
pertanggungjawaban yang diduga mengandung inefisiensi atau indikasi
penyalahgunaan wewenang, dengan hasil audit berupa rekomendasi untuk
ditindaklanjuti bergantung pada derajat penyimpangan wewenang yang
ditemukan.
Tujuan audit investigasi adalah mencari temuan lebih lanjut atas
temuan audit sebelumnya, serta melaksanakan audit untuk membuktikan
kebenaran berdasarkan pengaduan atau informasi dari masyarakat. Tanggung
12
jawab pelaksanaan audit investigasi ada pada lembaga audit atau satuan
pengawas.
C. Kualitas Audit Sektor Publik
Secara teknik audit sektor publik adalah sama saja dengan audit pada
sektor swasta. Mungkin yang membedakan adalah pada pengaruh politik negara
yang bersangkutan dan kebijaksanaan pemerintahan. Tuntutan dilaksanakannya
audit pada sektor publik ini, adalah dalam rangka pemberian pelayanan publik
secara ekonomis, efisien dan efektif. Dan sebagai konsekuensi logis dari adanya
pelimpahan wewenang dan tanggung jawab dalam menggunakan dana, baik yang
berasal dari pemerintah pusat maupun dari pemerintah daerah itu sendiri.
Agar pelaksanaan pengelolaan dana masyarakat yang diamanatkan
tersebut transparan dengan memperhatikan value for money, yaitu menjamin
dikelolanya uang rakyat tersebut secara ekonomis, efisien, efektif, transparan,
akuntabel dan berorientasi pada kepentingan publik, maka diperlukan suatu
pemeriksaan (audit) oleh auditor yang independen.
Pelaksanaan audit ini juga bertujuan untuk menjamin dilakukannya
pertanggung jawaban publik oleh pemerintah, baik pemerintah daerah maupun
pemerintah pusat. Pengertian audit menurut Malan (1984) adalah suatu proses
yang sistematis
untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif
mengenai asersi atas tindakan dan kejadian ekonomi, kesesuaian dengan standar
13
yang telah ditetapkan dan kemudian mengkomunikasikannya kepada pihak
pemakai.
GAO (Government Accountability Office) standard (Malan, 1984)
menyatakan bahwa Governmental audit dibagi dalam 3 elemen dasar yaitu:
1. Financial and compliance yang bertujuan untuk menentukan apakah operasi
keuangan dijalankan dengan baik, apakah pelaporan keuangan dari suatu audit
entity disajikan secara wajar dan apakah entity tersebut telah mentaati hukum
dan peraturan yang ada.
2. Economy dan efficiency, untuk menentukan apakah entity tersebut telah
mengelola sumber-sumber (personel, property, space and so forth) secara
ekonomis, efisien dan efektif termasuk
sistem informasi manajemen,
prosedur administrasi atau struktur organisasi yang cukup.
3. Program results, menentukan apakah hasil yang diinginkan atau keuntungan
telah dicapai pada cost yang rendah.
Ketiga hal tersebut dijalankan auditor dalam melakukan pemeriksaan
untuk mencapai kualitas audit yang baik. Dan berdasarkan beberapa pendapat
dapat dianggap bahwa kualitas audit yang baik itu adalah pelaksanaan audit yang
mendasarkan pada pelaksanaan Value For Money (VFM) audit yang dilakukan
secara independen, keahlian yang memadai, judgment dan pengalaman.
VFM audit menurut Mardiasmo (2000) merupakan ekspresi pelaksanaan
lembaga sektor publik yang mendasarkan pada tiga elemen dasar yaitu ekonomi,
efisiensi dan efektivitas.
14
a. Ekonomi : pemerolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu
pada harga yang termurah. Ekonomi merupakan perbandingan input
dengan input value
b. Efisiensi : tercapainya output yang maksimum dengan input tertentu.
Efisiensi merupakan perbandingan output/input yang dikaitkan dengan
standar kinerja yang telah ditetapkan
c. Efektivitas : menggambarkan tingkat pencapaian hasil program dengan
target yang ditetapkan. Secara sederhana efektivitas merupakan
perbandingan outcome dengan output (target/result).
D. Akuntabilitas Publik dan Transparansi
1. Akuntabilitas Publik
Mardiasmo (2009:20) menjelaskan mengenai pengertian akuntabilitas
publik adalah sebagai berikut:
Kewajiban pihak adalah kewajiban pihak pemegang amanah (agent)
untuk memberikan pertanggungjawaban, menyajikan, melaporkan, dan
mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang menjadi
tanggungjawabnya kepada pihak pemberi amanah (principal) yang
memiliki hak dan kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban
tersebut.
Fenomena yang terjadi dalam perkembangan sektor publik di
Indonesia dewasa ini adalah menguatnya tuntutan akuntabilitas atas lembagalembaga publik, baik di pusat maupun daerah. Akuntabilitas dapat diartikan
sebagai bentuk kewajiban mempertanggungjawabkan keberhasilan atau
15
kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran
yang telah ditetapkan sebelumnya, melalui suatu media pertanggungjawaban
yang dilaksanakan secara periodik (Stanbury, 2003).
Pada dasarnya, akuntabilitas adalah pemberian informasi dan
pengungkapan (disclosure) atas aktivitas dan kinerja finansial kepada pihakpihak yang berkepentingan (Schiavo-Campo and Tomasi, 1999). Pemerintah,
baik pusat maupun daerah, harus dapat menjadi subyek pemberi informasi
dalam rangka pemenuhan hak-hak publik yaitu hak untuk tahu, hak untuk
diberi informasi, dan hak untuk didengar aspirasinya.
Glynn
(1993)
dalam
buku
Akuntansi
Sektor
Publik
yang
dialihbahasakan oleh Mardiasmo (2002:15) mengklasifikasikan akuntabilitas
publik menjadi kelompok dan subkelompok sebagai berikut :
1) Political accountability (akuntabilitas politis)
a) Constitutional accountability : pertanggungjawaban
yang
disampaikan oleh pemerintah kepada parlemen.
b) Decentralized accountability : tanggung jawab atas perwujudan
akuntabilitas disebar kepada tingkatan yang lebih rendah, misalnya
kepada pemerintah daerah.
c) Consultative accountability : akuntabilitas yang melibatkan pihakpihak ketiga yang berkepentingan, misalnya Indonesia terhadap IMF.
2) Managerial accountability (akuntabilitas manajerial)
a) Commercial accountability : akuntabilitas dari organisasi/perusahaan
yang dimiliki publik dan atau didanai dari tagihan pemakai.
b) Resource accountability : yang diwujudkan melalui penetapan
kerangka pengawasan dengan mengunakan anggaran (budget)
sebagai alat utama.
c) Profesional accountability : pengaturan sendiri dari kelompokkelompok professional yang bekerja disektor publik.
16
3) Legal accountability (akuntabilitas legal)
a) Judicial accountability : review terhadap tindakan-tindakan eksekutif
atas dorongan individu yang dirugikan yang dilakukan atas dasar
bahwa keputusan-keputusan tidak boleh bertentangan dengan
peraturan perundangan yang berlaku.
b) Quasi - Judicial accountability : pengawasan atas kebijaksanaan
administratif, misalnya review pengadilan (tribunal review).
c) Procedural accountanbility : review terhadap keputusan-keputusan
oleh badan eksternal, biasanya oleh badan yang ahli (ombudsman).
Akuntabilitas publik yang harus dilakukan oleh organisasi sektor
publik terdiri atas beberapa dimensi. Ellwood (1993) menjelaskan terdapat
empat dimensi akuntabilitas yang harus dipenuhi oleh organisasi sektor
publik, yaitu:
1. Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum (accountability for
probity and legality);
2. Akuntabilitas proses (process accountability);
3. Akuntabilitas program (program accountability);
4. Akuntabilitas kebijakan (policy accountability).
Tidak dipenuhinya prinsip pertanggungjawaban dapat menimbulkan
implikasi yang luas. Jika masyarakat menilai pemerintah daerah tidak
accountable,
masyarakat
dapat
menuntut
pergantian
pemerintahan,
penggantian pejabat, dan sebagainya. Rendahnya tingkat akuntabilitas juga
meningkatkan risiko berinvestasi dan mengurangi kemampuan untuk
berkompetisi serta melakukan efisiensi.
Manajemen bertanggung jawab kepada masyarakat karena dana yang
digunakan dalam penyediaan layanan berasal dari masyarakat baik secara
langsung (diperoleh dengan mendayagunakan potensi keuangan daerah
sendiri), maupun tidak langsung (melalui mekanisme perimbangan keuangan).
17
Pola pertanggungjawaban pemerintah daerah sekarang ini lebih bersifat
horisontal di mana pemerintah daerah bertanggung jawab baik terhadap
DPRD maupun pada masyarakat luas (dual horizontal accountability). Namun
demikian, pada kenyataannya sebagian besar pemerintah daerah lebih
menitikberatkan pertanggungjawabannya kepada DPRD daripada masyarakat
luas (Mardiasmo, 2003a).
Governmental Accounting Standards Board (GASB, 1999) dalam
Concepts Statement No. 1 tentang Objectives of Financial Reporting
menyatakan bahwa akuntabilitas merupakan dasar pelaporan keuangan di
pemerintahan yang didasari oleh adanya hak masyarakat untuk mengetahui
dan menerima penjelasan atas pengumpulan sumber daya dan penggunaannya.
Pernyataan tersebut menunjukkan bahwa akuntabilitas memungkinkan
masyarakat untuk menilai pertanggungjawaban pemerintah atas semua
aktivitas yang dilakukan. Concepts Statement No. 1 menekankan pula bahwa
laporan keuangan pemerintah harus dapat membantu pemakai dalam
pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik dengan membandingkan
kinerja keuangan aktual dengan yang dianggarkan, menilai kondisi keuangan
dan hasil-hasil operasi, membantu menentukan tingkat kepatuhan terhadap
peraturan perundangan yang terkait dengan masalah keuangan dan ketentuan
lainnya, serta membantu dalam mengevaluasi tingkat efisiensi dan efektivitas.
18
2. Transparansi
Dalam (KK, SAP,2005) mendefinisikan transparansi sebagai berikut:
Transparansi adalah memberikan informasi keuangan yang terbuka
dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa
masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan
menyeluruh atas pertanggungjawaban pemerintah dalam pengelolaan
sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada
peraturan perundang- undangan.
Pembuatan laporan keuangan adalah suatu bentuk kebutuhan
transparansi yang merupakan syarat pendukung adanya akuntabilitas yang
berupa keterbukaan (opennes) pemerintah atas aktivitas pengelolaan sumber
daya publik. Transparansi informasi terutama informasi keuangan dan fiskal
harus dilakukan dalam bentuk yang relevan dan mudah dipahami (SchiavoCampo and Tomasi, 1999). Transparansi dapat dilakukan apabila ada
kejelasan tugas dan kewenangan, ketersediaan informasi kepada publik,
proses penganggaran yang terbuka, dan jaminan integritas dari pihak
independen mengenai prakiraan fiskal, informasi, dan penjabarannya (IMF,
1998 dalam Schiavo-Campo and Tomasi, 1999). Pada saat ini, Pemerintah
sudah mempunyai Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) yang merupakan
prinsip-prinsip akuntansi yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan
laporan keuangan (PP No. 24 Tahun 2005).
19
E. Peran Inspektorat Daerah (BAWASDA) sebagai Audit Internal Pemda
Tuntutan
reformasi
manajemen
keuangan
daerah
tidak
hanya
menghasilkan perubahan ditingkat internal pengelola keuangan pemerintah
daerah, melainkan juga dikalangan aparat pengawas daerah. Dengan adanya
sistem akuntansi keuangan daerah dan laporan keuangan daerah, peran
inspektortat daerah (BAWASDA) lebih ditekankan untuk memastikan bahwa
sistem akuntansi keuangan daerah telah berjalan dengan baik dan laporan
keuangan daerah disajikan dengan wajar, diluar tugas-tugas awal inspektorat
daerah sebelumnya sebagai aparat pengawas. Peranan dari inspektorat daerah
didorong untuk membantu kepala daerah menyajikan laporan keuangan yang
akuntabel dan dapat diterima secara umum.
Berikut adalah tugas yang dilakukan oleh pengawas dan auditor eksternal
pemerintah :
Tabel 2.2
Tugas Pengawas dan Auditor Eksternal Pemerintah
Pengawas
 Melakukan tinjauan
terhadap
Auditor Eksternal
 Memberikan opini / pendapat
sistem pengendalian internal dan
tentang
sistem akuntansi pemda (melihat
keuangan daerah sebagai dasar
kelamahan
pengambilan
dan
menganalisis
penyebanya).
 Memeriksa dan menyempurnakan
laporan keuangan daerah yang
kewajaran
keputusan
dalam LPJ kepala daerah.
laporan
BPK
20
disusun oleh bagian keuangan
Pemda.
 Membantu kepala daerah dalam
menentukan kewajaran laporan
keuangan yang disususnnya.
Sumber : (Indra Bastian, 2007 : 35)