Modul-5 ANGARAN PUBLIK
advertisement
ANGGARAN PUBLIK DR. TJAHJANULIN DOMAI, MS Lab. Politik dan Tata Pemerintahan, Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Brawijaya 1. 2. Pendahuluan Pengantar Tujuan Definisi Anggaran Publik 3. Kewenangan dalam Membuat Anggaran MODUL 4. Tahun Anggaran ANGGARAN PUBLIK 1. Pendahuluan 1.1 Pengantar Kekayaan negara yang diurus langsung oleh pemerintah dalam anggaran publik. Jadi anggaran publik merupakan alat pelaksana manajemen keuangan publik. Dimana melalui anggaran publik, kekayaan negara dapat bertambah atau berkurang. Kekayaan negara dapat bertambah jika pembangunan proyek-proyek yang dibiayai selesai dilaksanakan, sedangkan pengeluaran negara yang membiayai fungsi regular pemerintah akan mengurangi uang-uang negara, dengan demikian secara otomatis mengurangi kekayaan negara. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Rancangan undang-undang APBN diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama DPR dengan memperhatikan pertimbangan perwakilan daerah. Apabila DPR tidak menyetujui rancangan APBN yang diusulkan Presiden. Pemerintah menjalankan APBN tahun yang lalu. 1.2 Tujuan Penguasaan materi dalam modul ini, yang dirancang sebagai landasan dasar pemahaman anggaran publik akan dapat: “Menjelaskan pengertian anggaran publik, maksud dan tujuan anggaran, asas-asas anggaran, kewenangan dalam membuat anggaran dan tahun anggaran” UBDistanceLearning Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 1.3 Definisi • Anggaran belanja dapat dirumuskan sebagai rancangan keuangan yang dipakai sebagai dasar untuk pengambilan keputusan mengenai pengeluaran serta pengawasan lebih lanjut. • Anggaran adalah suatu bentuk statement daripada rencana dan kebijakan manajemen yang dipakai dalam suatu periode tertentu sebagai petunjuk atau blue print dalam periode itu. • Anggaran merupakan kompas yang menunjukkan arah yang harus dianut oleh pemerintah didalam menjalankan administrasi keuangan dan sekaligus merupakan roda yang dapat mengemudikan arah. • Anggaran secara sederhana adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka uang) yang akan dijalankan untuk masa mendatang lazimnya satu tahun. • Anggaran dalam arti sempit mengandung arti anggaran publik sebagai rencana kerja keuangan. Dalam arti luas mulai dari perencanaan sampai dengan perhitungan anggaran sebagai hasil dari anggaran yang telah dilaksanakan. 1. Anggaran Dalam dasa warsa terakhir ini persoalan Keuangan Publik merupakan hal yang sangat potensial bagi setiap Negara, karena Keuangan Publik jika ditinjau secara perdefinisi sangat luas sekali yaitu semua hak dan kewajiban Negara yang bernilai uang dan segala sesuatu yang berupa uang atau benda-benda yang menjadi milik Negara berdasarkan hak-hak itu. Hal ini ditandai didalam Keuangan Publik itu sendiri selain mengandung unsur-unsur hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang, juga didalamnya dijumpai unsur kekayaan Negara baik uang diurus langsung Pemerintah maupun kekayaan Negara yang dipisahkan. Kekayaan Negara yang diurus langsung oleh Pemerintah dituangkan dalam Anggaran Publik. Jadi Anggaran Publik merupakan alat pelaksana manajemen Keuangan Publik. Dimana melalui anggaran Publik, kekayaan Negara dapat bertambah atau berkurang, kekayaan Negara dapat bertambah jika pembangunan proyek-proyek yang dibiayai selesai dilaksanakan, sedangkan pengeluaran Negara yang membiayai fungsi regular Pemerintah akan mengurangi uang-uang Negara, dengan demikian secara otomatis mengurangi kekayaan Negara. Di lain pihak penerimaan Negara yang bersifat penerimaan dalam Negeri (pajak dan non pajak dan hibah) dan penerimaan pinjaman (kredit luar negeri dan hutang/ pinjaman yang berasal dari dalam negeri) bersifat menambah uang-uang Negara, dan dapat dianggap sebagai menambah kekayaan Negara. Dapat juga pengurangan uang-uang Negara yang berada dalam Kas Negara tetapi bersifat menambah kekayaan Negara, misalnya penyertaan modal Pemerintah pada perusahaan-perusahaan, baik berupa Pemerintah membeli saham-sahamnya maupun mendirikan sendiri perusahaan-perusahaan Negara. Memperhatikan uraian-uraian tersebut di atas dapat disimpulkan bahwasanya: [70] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 (1) Anggaran Publik merupakan alat penggerak untuk melaksanakan manajemen Keuangan Publik yang dikelola langsung oleh pemerintah, dan (2) Alat penggerak pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan dilaksanakan melalui pengurusan Perusahaan-Perusahaan Negara atau badan-badan usaha lainnya, dimana cara bekerjanya sesuai dengan ketentuan-ketentuan hukum dagang/ perdata ataupun peraturan-peraturan lainnya. (3) Anggaran Publik merupakan sesuatu kebijaksanaan Pemerintah dalam menggunakan kekayaan Negara dalam rangka mencapai tujuan Negara/ pemerintah untuk kesejahteraan rakyat. (4) Melalui anggaran Publik rakyat dapat mengetahui prioritas-prioritas pembangunan yang dilaksanakan oleh pemerintah. (5) Melalui anggaran Publik rakyat juga dapat mengetahui hendak dibawa ke mana Negara ini selama satu tahun anggaran oleh para penguasa, apakah untuk pembangunan demi kesejahteraan rakyat atau menambah kemiskinan rakyat. Pemerintah dalam melaksanakan tugas umum Pemerintah dan pembangunan sebagaimana dilakukan oleh Departemen-Departemen, lembaga Tinggi Negara, Sekretaris Negara dan lembaga-lembaga non departemen secara langsung atau tidak langsung melakukan tindakan yang mengakibatkan beban atas anggaran Publik untuk itu diperlukan dana untuk membiayai tindakan-tindakan itu. Hal-hal yang berkaitan dengan masalah pendapatan dan belanja Negara atau penerimaan dan pengeluaran Negara telah diatur didalam. Undang-Undang dasar 1945 Bab VIII pasal 23 ayat 1, 2 dan 3, Pasal 23A, 23B, 23C dan 23D. 1) 2) 3) Pasal 23 Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden. Pemerintah menjalankan anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu Pasal 23 A Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan undang-undang. Pasal 23 B Macam dan harga mata uang ditetapkan dengan undang-undang [71] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 Pasal 23 C Hal-hal lain mengenai keuangan negara diatur dengan undang-undang. Pasal 23 D Negara memiliki suatu bank sentral yang susunan, kedudukan, kewenangan, tanggung jawab, dan independensinya diatur dengan undang-undang. Pasal dan ayat inilah yang menjadi sumber hukum penyusunan anggaran Publik Republik Indonesia. Berturut-turut akan dijelaskan tentang : pengertian anggaran, perkembangan anggaran, fungsi anggaran, sistematika anggaran, klasifikasi anggaran, anggaran dasar nol serta anggaran pendapatan dan belanja Negara Republik Indonesia (APBN RI) 2. Pengertian Anggaran Publik Dalam kehidupan modern, dimana setiap kegiatan atau aktivitas baik untuk individu, keluarga, organisasi Negara maupun organisasi swasta diperlukan uang. Kegiatan-kegiatan itu supaya mencapai hasil yang baik perlu direncanakan, baik untuk jangka pendek, menengah, maupun jangka panjang. Demikian pula masalah keuangan perlu direncanakan dengan baik, mengingat uang adalah merupakan motor dari setiap kegiatan baik oleh Pemerintah maupun oleh pihak swasta dan rumah tangga individu. Rencana-rencana kegiatan tersebut kalau dinilai dengan uang disebut dengan anggaran atau budget dalam bahasa Inggris. Sejarah istilah anggaran (budget), mula-mula berarti dompet Negara, dimana didalamnya ada pendapatan-pendapatan dan pengeluaran-pengeluaran Negara. Di Inggris mula-mula berarti tas kulit Menteri Keuangan yang dibawa ke Parlemen dimana didalamnya berisi rencana-rencana akhirnya berarti dokumen yang ada didalamnya tas kulit tadi (Tjahjanulin, 2010) Dari uraian di atas dapatlah dikemukakan tentang pengertian anggaran (budget) dari para pakar yaitu: 1. Due et al., (1984) dalam bukunya “Government Finance of Economic Analysis of the Public Sector” mengemukakan sebagai berikut: Anggaran Belanja dapat dirumuskan sebagai rencana keuangan yang dipakai sebagai dasar untuk pengambilan keputusan mengenai pengeluaran serta pengawasan lebih lanjut. 2. Menurut Azmy Achir (1975) dalam bukunya masalah Pengurusan Keuangan Negara : Suatu Pengantar teknis yang mengutip dari beberapa pendapat para pakar yaitu: • Welsch : Anggaran adalah suatu bentuk statement dari pada rencana dan kebijaksanaan management yang dipakai dalam suatu periode tertentu sebagai petunjuk atau “blue print” dalam periode itu. [72] Mata Kuliah/Materi Kuliah 3. 4. 5. 6. 7. Brawijaya University 2012 • Bukhari : Anggaran merupakan kompas yang menunjuk arah yang harus dianut oleh Pemerintah didalam menjalankan administrasi keuangan dan sekaligus merupakan roda yang dapat mengemudikan arah itu. • Marsono, anggaran ialah suatu rencana pekerjaan keuangan yang pada satu pihak mengandung jumlah pengeluaran yang sebesar-besarnya yang mungkin diperlukan untuk membiayai kepentingan. Negara pada suatu masa depan, dan pada pihak lain perkiraan pendapatan (penerimaan) yang mungkin dapat diterima dalam masa tersebut. Menurut pendapat dari Badri (1983) : • Anggaran adalah : rencana yang memuat taksiran-taksiran dari pada pengeluaran Negara, yang diusulkan untuk periode tertentu dan maksud tertentu serta pendapatan-pendapatan yang diharapkan untuk membiayai pengeluaran-pengeluaran tadi. Disini tekanannya pada taksiran-taksiran yang berwujud angka-angka uang. Ichwan (1989) memberikan pengertian anggaran secara sederhana adalah rencana kegiatan secara kuantitatif (dengan angka-angka uang), yang akan dijalankan untuk masa mendatang lazimnya satu tahun. Menurut Hadi (1976) dalam bukunya : Ikhtisar Administrasi Keuangan Republik Indonesia. Budget adalah anggaran belanja Negara (APBN) dalam arti formil material dan kebijaksanaan Pemerintah. Menurut Geodhart (1982) dalam bukunya: Garis-garis besar ilmu keuangan Negara Anggaran Negara biasanya digunakan untuk menamai perkiraan normatif daripada semua pengeluaran Negara dan alat-alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutup pengeluaran mengenai sesuatu jangka waktu tertentu di masa yang akan datang yang pada waktuwaktu yang teratur disusun secara sistematis. Dengan demikian anggaran Negara itu dirumuskan dalam arti sosial ekonomis, sebagai rencana keuangan. Dipandang dari sudut hukum tata Negara, anggaran Negara dapat dirumuskan sebagai keseluruhan Undang-Undang yang ditetapkan secara periodik yang memberi kuasa kepada kekuasaan eksekutif untuk melaksanakan pengeluaran mengenai periode tertentu dan menunjukkan alat-alat pembiayaan yang diperlukan untuk menutuk pengeluaran tersebut. Menurut Suparmoko (1986) dalam bukunya Keuangan Negara : dalam teori dan praktek yang dimaksud dengan anggaran (budget) ialah suatu daftar atau pernyataan yang terperinci tentang penerimaan dan pengeluaran Negara yang diharapkan dalam jangka waktu tertentu yang biasa adalah satu tahun. Lebih lanjut dikemukakan oleh Suparmoko pada pokoknya budget harus mencerminkan politik pengeluaran Pemerintah yang rasional baik secara kuantitatif maupun secara kualitatif sehingga akan terlihat bahwa : [73] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University a) 2012 Ada pertanggung jawab pemungutan pajak dan lain-lain pungutan oleh Pemerintah, misalnya untuk memperlancar proses pembangunan ekonomi. b) Adanya hubungan yang erat antara fasilitas penggunaan dana dan penarikannya. c) Adanya pola pengeluaran pemerintah yang dapat dipakai sebagai pertimbangan didalam menentukan pola penerimaan pemerintah yang pada akhirnya menentukan pula tingkat distribusi penghasilan dalam perekonomian. 8. Tjahjanulin (2010) Budget dalam arti sempit mengandung arti anggaran publik, sebagai rencana kerja keuangan (planning). Dalam arti luas atau internasional budget mempunyai arti anggaran publik (sebagai planning atau Voor calculatie) dan perhitungan anggaran sebagai hasil daripada anggaran yang telah dijalankan (Na calculatie). 9. Menurut Suharyanto (2005) Anggaran adalah suatu rencana yang disusun secara sistematis; yang meliputi seluruh kegiatan lembaga, yang dinyatakan dalam unit (kesatuan) moneter dan berlaku untuk jangka waktu (periode) tertentu yang akan datang. Anggaran (budget) juga dimaksudkan sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran financial. Dengan pengertian tersebut, maka unsur-unsur yang terdapat dalam anggaran adalah sebagai berikut: 1) Rencana, suatu penentuan terlebih dahulu tentang aktivitas atau kegiatan yang akan dilakukan di waktu yang akan datang. Rencana yang disusun merupakan kegiatan yang mempunyai spesifikasi khusus dan disusun secara sistematis. Beberapa alasan yang mendorong penyusunan anggaran: a) Waktu yang akan datang penuh dengan ketidakpastian b) Waktu yang akan datang penuh dengan berbagai alternatif pilihan c) Rencana diperlukan sebagai pedoman kerja di waktu yang akan datang d) Rencana diperlukan sebagai alat koordinasi seluruh kegiatan yang ada di masing-masing lembaga tersebut e) Rencana diperlukan sebagai alat pengawasan terhadap pelaksanaan kegiatan-kegiatan lembaga 2) Meliputi seluruh kegiatan lembaga, yaitu mencakup semua kegiatan yang dilakukan oleh semua bagian yang ada di lembaga tersebut. 3) Dinyatakan dalam unit moneter, yaitu unit (kesatuan) yang dapat diterapkan pada berbagai kegiatan lembaga yang beraneka ragam. Untuk di Indonesia unit yang berlaku adalah rupiah. Dengan adanya persamaan unit satuan tersebut maka dimungkinkan untuk melakukan perbandingan antara satu anggaran dengan yang lainnya dan untuk melakukan analisis lebih lanjut. 4) Jangka waktu tertentu yang akan datang, yang menunjukkan bahwa berlakunya anggaran untuk masa yang akan datang. Sehingga dua hal yang harus dimuat dalam anggaran adalah taksiran-taksiran (forecast) tentang apa yang akan dilakukan/ kegiatan apa yang akan dilakukan di masa yang [74] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 akan datang. Dalam kaitannya dengan waktu, anggaran dibagi dalam dua macam, yaitu: a) Anggaran strategis Adalah anggaran yang berlaku untuk jangka panjang, yaitu jangka waktu yang melebihi satu periode akuntansi (melebihi satu tahun) b) Anggaran taktis Adalah anggaran yang berlaku untuk jangka waktu pendek, yaitu satu periode akuntansi atau kurang. Anggaran yang disusun untuk satu periode akuntansi dinamakan anggaran periodik, sedangkan anggaran yang disusun untuk kurang dari satu periode akuntansi dinamakan anggaran bertahap 5) Adapun beberapa pertimbangan yang dapat dipakai untuk menentukan jangka waktu anggaran adalah sebagai berikut: Jangkauan pelayanan, posisi lembaga dalam persaingan, jenis dan kualitas produk pelayanan, tersedianya data/ informasi untuk melakukan forecasting dan keadaan perekonomian pada umumnya. Anggaran publik menurut Suharyanto (2005) adalah rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter • Suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi publik yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja dan aktivitas • Suatu rencana finansial yang menyatakan (1) Berapa biaya atas rencana pengeluaran/ belanja yang dibuat (2) Berapa banyak dan bagaimana cara memperoleh uang untuk mendanai rencana aktivitas • Blue print keberadaan (keuangan) sebuah negara dan merupakan arahan di masa yang akan datang Dari pendapat para pakar diatas dapat disimpulkan tentang anggaran Publik adalah : a) Anggaran merupakan gambaran kebijaksanaan Pemerintah yang tercermin dalam angka-angka, selama satu tahun anggaran. b) Perkiraan jumlah tertinggi Belanja/ Pengeluaran Negara yang dibutuhkan oleh Pemerintah dalam satu periode tertentu (lazimnya satu tahun) c) Perkiraan jumlah pendapatan Negara yang diperlukan oleh pemerintah membiayai beban/ pengeluaran Pemerintah dalam satu periode tertentu (lazimnya satu tahun). d) Dengan adanya anggaran publik dapat diketahui sektor-sektor mana yang paling diprioritaskan oleh pemerintah dalam tahun anggaran tersebut. e) Melalui anggaran Negara rakyat dapat mengetahui akan dibawa ke mana kekayaan Negara ini olah para penguasa negara selama satu tahun anggaran. [75] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 Pentingnya Anggaran : • Alat ekonomi pemerintah untuk mengarahkan perkembangan sosial-ekonomi, keseimbangan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat • Adanya keterbatasan sumberdaya (scarcity of resources) dan pilihan (choice) • Menjadi instrumen akuntabilitas publik Beberapa alasan pentingnya anggaran : • Anggaran merupakan alat terpenting bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. • Anggaran diperlukan karena adanya tuntutan dan kebutuhan masyarakat yang senantiasa berkembang sedangkan ketersediaan sumber daya sangat terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya, pilihan dan trade off. • Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrumen pelaksana akuntabilitas. 3. MAKSUD DAN TUJUAN ANGGARAN NEGARA Untuk memberikan gambaran tentang maksud dan tujuan anggaran Negara dapat dikemukakan sebagai berikut : Menurut pendapat Mosher dalam Badri (1983) : (1) Kategori Policy dari sudut badan legislatif yang mengambil keputusan anggaran tujuannya: • Kesempatan legislatif menilai tujuan Pemerintah. • Memudahkan legislatif membanding-bandingkan tujuan Pemerintah yang beraneka dan biaya-biayanya. • Dasar menguji peranan Pemerintah dalam masyarakat. • Sebagai dasar bagi ketentuan pengawasan legislatif yang bersifat demokratis. (2) Kategori Administratur: dari sudut alat menjalankan kebijaksanaan Pemerintah/ eksekutif secara legal dan efisien. Tujuannya: • Memberi dasar hukum bagi pengeluaran-pengeluaran dan penerimaan-penerimaan. • Memberi kerangka perhitungan. • Mengujian kembali operasi-operasi Pemerintah dari sudut efisiensi dan segi ekonomisnya. Disamping itu pula tujuan umum dari anggaran Publik adalah untuk kemakmuran masyarakat. Berdasarkan pendapat Tjahjanulin (2010) Tujuan dan maksud anggaran Publik adalah: (1) Memanfaatkan semaksimal mungkin sumber-sumber pendapatan dari suatu Negara. [76] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 (2) Setiap anggaran Publik yang dibuat/disusun diusahakan perbaikan-perbaikan dari anggaran Publik sebelumnya. (3) Sebagai landasan formal dari suatu kegiatan yang lebih terarah dan teratur dan memudahkan untuk melakukan pengawasan. (4) Memudahkan koordinasi dari masing-masing departemen dan dapat diarahkan sesuai dengan apa yang diprioritaskan dan dituju oleh Negara. (5) Untuk menampung dan menganalisis serta memudahkan dalam pengambilan keputusan tentang alokasi pembiayaan terhadap proyek-proyek atau kebutuhan lainnya yang diajukan oleh masing-masing Departemen, lebih terarah dan terkendali. 4. Azas-Azas Anggaran Dalam menyusun atau membuat anggaran perlu diperhatikan beberapa asas atau prinsip. Menurut Burkhead dalam Badri (1983) tentang asas-asas anggaran yang ideal menyatakan yaitu: a. Anggaran harus bersifat Comprehensiveness, maksud anggaran harus mencakup seluruh kegiatan Keuangan Pemerintah dengan kata lain meliputi semua pendapatan/ penerimaan dan pengeluaran harus dimasukkan dalam anggaran. b. Exclusiveness (tidak termasuk yang lain dari pada keuangan) hanya yang berhubungan dengan soal keuangan saja. c. Unity/Bruto/Universalitas : maksud memuat pendapat kotor dan pengeluaran kotor (bukan Nettonya). d. Annuality, pada prinsipnya anggaran harus dibuat tiap-tiap tahun, meliputi satu tahun dinas. e. Accuracy maksudnya anggaran harus dibuat, disusun ditaksir dengan teliti dan cermat serta hati-hati. f. Clarity dan publicity : maksudnya dalam membuat dan menyusun anggaran harus jelas sasarannya, mudah dipahami serta dimengerti dan dapat diumumkan secara luas. Menurut pendapat Tjahjanulin (2010) yang mengatakan bahwa asas-asas anggaran adalah asas hasil sintesa dari bermacam-macam segi, sebagai tongkat ukuran yang dipakai pada kategori administrasi, bukan sebagai keharusan. Untuk itu haruslah : a. Asas-asas pertanggung jawaban, maksud harus ada tanggung jawab terhadap pelaksanaan tugas dan penggunaan sumber-sumber uang. b. Wewenang tanggung jawab harus didelegasikan sampai tingkat operasi. c. Hak suara utama diberikan pada yang bertanggung jawab melaksanakan tugas dan juga menaksir sumber-sumber biaya. d. Kesatuan komando (Unity of Command) Pegawai yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan menerima wewenang atau tanggung jawab dari 1 (satu) orang sebagai sumber program dan biaya-biayanya. [77] Mata Kuliah/Materi Kuliah e. f. g. a) b) c) d) Brawijaya University 2012 Diparsatukan : tanggung jawab keuangan dan sumber-sumber keuangan disatukan dengan tanggung jawab program pelaksanaannya. Metode/kreteria : Hal ini harus ditetapkan agar tiap-tiap pegawai bertanggung jawab pada tugas dan biaya yang dikeluarkan, demikian juga kreteria bagi pegawai yang lain. Dibuat sungguh-sungguh tanggung jawab dengan cara : dihargai bila pekerjaan hasilnya baik dan diberi hukuman bila pekerjaannya buruk. Lebih lanjut dikatakan asas-asas anggaran menurut meliputi yaitu : Program dan penganggaran : antara program kerja dan lapangan keuangan harus ada hubungan. Fiscal Policy dan The Budget : anggaran harus sebagian dari pada politik ekonomi negara. Flexibility : maksudnya badan eksekutif diberi hak/ alat mengurus anggaran sesuai dengan keinginan legeslatif. Principle of Economy dalam budget proses: Pengeluaran-pengeluaran/ biaya tidak boleh melebihi biaya wajar. 5. Sifat Anggaran Pada dasarnya anggaran menurut sifatnya dapat dibedakan atas: 1. Anggaran biasa yang dimaksud dengan anggaran biasa adalah rencana kegiatan yang dinilai dengan uang baik penerimaan ataupun pengeluaran untuk mencapai tujuan dalam waktu yang telah ditentukan dan mempunyai sifat yang selalu atau sering dilakukan. Anggaran biasa dapat dibedakan menjadi penerimaan biasa dan pengeluaran biasa. 2. Anggaran luar biasa Yang dimaksud dengan anggaran luar biasa adalah rencana kegiatan yang dinilai dengan uang baik penerimaan luar biasa maupun pengeluaran luar biasa untuk mencapai tujuan dalam waktu yang telah ditentukan dan mempunyai sifat yang luar biasa artinya dana luar biasa tersebut diterima dan dipergunakan khusus untuk pengeluaran pembangunan/ bencana. Anggaran luar biasa dapat dibedakan menjadi penerimaan luar biasa dan pengeluaran luar biasa. 6. Fungsi Anggaran Anggaran mempunyai fungsi sebagai berikut : a. Alat perencanaan Anggaran berfungsi sebagai alat perencanaan untuk mencapai tujuan organisasi, yang berisikan rencana-rencana kegiatan/ program yang akan dilaksanakan, rencana biaya yang akan dikeluarkan dan hasil yang akan dicapai. Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk : (a) Merumuskan tujuan dan sasaran agar sesuai dengan visi dan misi yang diterapkan [78] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 (b) Merencanakan berbagai program/ kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternatif sumber pembiayaan (c) Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun (d) Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian strategi b. Alat pengendalian Anggaran berfungsi sebagai media yang penting untuk menghubungkan antara proses perencanaan dan pelaksanaan. Anggaran memberikan kerangka dan (sekaligus) rambu-rambu yang mengendalikan penerimaan dan pengeluaran yang dilakukan oleh pemerintah agar dapat dipertanggungjawabkan kepada publik, sehingga pemborosan-pemborosan dapat dihindari. Anggaran sebagai alat pengendalian digunakan untuk : a) Menghindari adanya over-spending, under-spending dan salah sasaran pembiayaan pada kegiatan/ program yang bukan prioritas b) Memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional kegiatan/ program pemerintah c) Meyakinkan kepada pihak masyarakat dan lembaga legislatif bahwa pemerintah mempunyai dana yang cukup untuk melaksanakan kewajibannya d) Memberikan informasi bahwa pelaksanaan kegiatan/program dapat berjalan dengan efisien dan efektif serta tanpa ada pemborosan maupun korupsi c. Alat kebijakan fiskal Anggaran digunakan oleh pemerintah sebagai alat untuk menstabilkan perekonomian dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran pemerintah yang memuat arah kebijakan fiskal pemerintah, dapat dilakukan prediksiprediksi dan estimasi ekonomi yang digunakan untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan ke ekonomi masyarakat. d. Alat politik Anggaran merupakan salah satu bentuk komitmen lembaga eksekutif dan kesepakatan lembaga legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu penyusunan anggaran membutuhkan kemampuan politik, maupun koalisi, keahlian bernegosiasi dan pemahaman tertentu mengelola keuangan publik. Hal ini didasarkan pada logika dan kenyataan bahwa kegagalan pelaksanaan anggaran dapat menjatuhkan kredibilitas pemerintah (dan lembaga legislatif) serta hilangnya kekuasaan politik yang sebelumnya dipegang. e. Alat koordinasi dan komunikasi Anggaran tidak hanya memuat kegiatan/program dari suatu instansi atau departemen, melainkan melibatkan seluruh departemen bahkan hingga unit kerja (pelaksana) pada level terbawah dalam struktur pemerintahan. Sehingga anggaran dapat berfungsi sebagai alat untuk berkoordinasi dan berkomunikasi [79] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 antar bagian lembaga eksekutif dalam pelaksanaan kegiatan/ program yang termuat dalam anggaran. f. Alat motivasi Anggaran sebagai alat motivasi bagi pelaksanaanya agar bekerja secara ekonomis, efisien dan efektif dalam mencapai target atau tujuan yang telah ditetapkan. Untuk itu, anggaran hendaknya bersifat menantang tetapi dapat dicapai (challenging but attainable) atau berisikan tuntutan namun bisa dijalankan (demanding but achievable). g. Alat penilai kerja Anggaran merupakan wujud komitmen antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif. Sehingga kinerja lembaga eksekutif akan dinilai oleh lembaga legislatif berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Sedangkan kinerja manajer publik dinilai berdasarkan target yang dapat dicapai dengan anggaran yang telah ditetapkan. Oleh karena itu anggaran merupakan alat untuk mengendalikan dan menilai kinerja pemerintah. Mengutip pendapat dari Azmy Achir (1975) menurut fungsinya anggaran dapat dibedakan yaitu: 1. Anggaran berfungsi sebagai tata usaha anggaran yang demikian biasanya berlaku bagi Negara-Negara yang memakai Pemerintahan Monarchi Absolut atau bersifat otoriter/ diktator. Dalam hal ini fungsi anggaran hanya untuk mengetahui pencatatan pengeluaran dan pemasukan keuangan guna dipakai untuk membuat perencanaan maupun pertanggung jawab keuangan dan hanya untuk kepentingan penguasa saja. Dengan kata lain semua kekuasaan keuangan berada pada satu tangan penguasa. 2. Anggaran berfungsi ketata Negaraan, timbulnya pada saat pemerintah demokratis yaitu pada pemerintahan yang menganut ajaran Trias politica, dalam hal ini sahnya anggaran dapat dijalankan kalau sudah ada persetujuan dari badan legeslatif atau Dewan Perwakilan Rakyat. Anggaran disini tidak sebagai ketentuan Tata Usaha saja, tetapi sebagai suatu kegiatan yang harus dijalankan oleh lembaga eksekutif yang dinilai dengan uang. Dalam anggaran yang demikian itu baik penerimaan atau pengeluaran adalah produk politik dari pemerintah yang berkuasa, tujuannya adalah untuk kemakmuran rakyat. 3. Anggaran berfungsi sebagai hukum, dapat dipahami dengan adanya persetujuan rencana anggaran menjadi Undang-undang yang harus mendapatkan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat, hal ini ditemui dalam pasal 23 UUD 1945 ayat 1, 2, dan 3 yang berbunyi sebagai berikut: 1) Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan [80] Mata Kuliah/Materi Kuliah 4. Brawijaya University 2012 dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesarbesarnya kemakmuran rakyat 2) Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah 3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden. Pemerintah menjalankan anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu Dengan kata lain anggaran yang dijalankan berdasarkan Undang-Undang yang sedang berlaku. Anggaran berfungsi sebagai materiil Anggaran yang berfungsi sebagai materiil tidak lain merupakan gambaran perencanaan yang memuat rencana-rencana keuangan, dimana termuat jumlah yang setinggi-tingginya untuk membiayai tugas-tugas negara disegala bidang serta memuat pula jumlah dari sumber-sumber pendapatan Negara yang diperkirakan dapat diterima yang digunakan untuk menutupi pengeluaranpengeluaran Negara yang telah dilaksanakan. Disamping keempat hal tersebut diatas ditambahkan pula oleh Azmy Achir yaitu anggaran berfungsi sosial ekonomi, maksudnya adalah penunjukkan bahwa kegiatan-kegiatan Pemerintah didalam anggarannya sedikit banyak didalamnya tercermin pengeluaran-pengeluaran untuk kegiatan sosial, selain itu tercermin pula kegiatan-kegiatan pengeluaran yang bersifat ekonomis misalnya pembangunan proyek bendungan, listrik, jalan tol dan sebagainya. Disamping itu pula menurut pendapat diri Ichwan (1989) dalam bukunya administrasi Keuangan Negara : Suatu pengantar pengelolaan anggaran Pendapatan dan Belanja Negara mengemukakan fungsi anggaran diantaranya ada tiga, yakni : 1) Fungsi Hukum (Formil) Dalam anggaran Negara yang berfungsi hukum diwujudkan dalam bentuk Undang-Undang Anggaran pendapatan dan Belanja Negara yang ditetapkan sebagai Undang-Undang berarti mempunyai fungsi hukum, dalam hal ini berarti Badan Legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat) memberikan kuasa kepada Badan Eksekutif (Pemerintah) untuk melaksanakan kegiatan-kegiatan dan proyek-proyek pembangunan yang ditetapkan dalam anggaran yang mana sumber pembiayaannya berasal dari anggaran penerimaan/pendapatan. Disamping itu pula anggaran berfungsi sebagai fungsi hukum adalah sebagai alat untuk membatasi ruang gerak Pemerintah, yang mana dalam pengeluaran yang akan dilaksanakan oleh Pemerintah, tidak boleh melampaui batas anggaran. 2) Fungsi Materiil Dalam anggaran yang berfungsi materiil anggaran Negara merupakan suatu rencana (Planning) yang diwujudkan dalam nilai mata [81] Mata Kuliah/Materi Kuliah 3) 7. Brawijaya University 2012 uang di satu pihak berisi jumlah-jumlah pengeluaran (belanja) Negara yang setinggi-tingginya. Untuk membiayai kegiatan-kegiatan proyek-proyek pembangunan Pemerintah untuk masa satu tahun mendatang, di lain pihak berisi jumlah-jumlah dari sumber-sumber penerimaan/ pendapatan Negara, yang diperkirakan akan dapat diterima selama masa satu tahun mendatang untuk menutup pengeluaran-pengeluaran Negara tersebut. Lebih lanjut dikemukakan bahwa perlu pula diketahui walaupun anggaran Negara sudah ditentukan dengan Undang-Undang, namun anggaran Negara tersebut tetap berfungsi sebagai “rencana”. Apabila antara rencana dan realisasinya tidak sesuai karena terjadi perubahanperubahan keadaan baik intern maupun ekstern maka rencana tersebut perlu disesuaikan dengan keadaan tersebut. Penyesuaian tersebut tetap memperhatikan fungsi hukum dari anggaran yakni dengan diadakan pembahasan-pembahasan antara Pemerintah dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), yang pada akhirnya menghasilkan Undang-Undang tentang tambahan dan perubahan anggaran pendapatan dan belanja Negara. Fungsi Kebijaksanaan. Anggaran Negara berfungsi kebijaksanaan berarti anggaran Negara menggambarkan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang akan dilaksanakan atau dijalankan oleh Pemerintah untuk masa satu tahun mendatang. Kegiatan Anggaran Anggaran Publik khususnya di Indonesia menurut kegiatannya dapat dibedakan menjadi: a. Anggaran Negara yaitu anggaran yang harus disusun oleh Negara (Pemerintah) setiap tahun. Anggaran Negara menurut kegiatannya dibedakan lagi atas: a) Anggaran Pemerintah pusat yaitu anggaran yang dikuasai dan dikelola oleh Pemerintah Pusat yang dipimpin oleh Presiden. b) Anggaran Daerah Provinsi yaitu anggaran yang dikuasai dan dikelola oleh Gubernur. c) Anggaran Daerah Kabupaten/Kota yaitu anggaran yang dikuasai dan dikelola oleh Bupati atau Walikota sebagai Kepala Daerah. d) Anggaran Kecamatan yaitu anggaran yang dikuasai dan dikelola oleh Camat selaku Kepala Kecamatan. e) Anggaran Desa yaitu anggaran yang dikuasai dan dikelola oleh Kepala Desa, kecuali Kelurahan. b. Anggaran Perusahaan Negara yaitu anggaran yang disusun dan dikelola/ dikuasai oleh Perusahaan-perusahaan milik Negara. Anggaran Perusahaan Negara dapat dibedakan pula atas; yaitu: a) Anggaran Perusahaan Negara yang dikelola dan dikuasai oleh Pemerintah Pusat (Departemen-Departemen). [82] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 b) Anggaran Perusahaan Daerah Provinsi yang dikelola dan dikuasai oleh Gubernur Kepala Daerah. c) Anggaran Perusahaan Daerah Kabupaten/Kota yang dikelola dan dikuasai oleh Bupati atau Walikota. 8. Kewenangan Dalam Membuat Anggaran Pada prinsipnya secara umum kita mengenal ada 3 (tiga) kewenangan didalam membuat anggaran Negara. Mengutip pendapat dari Badri (1983) dalam bukunya Administrasi Keuangan Negara di Indonesia mengatakan ada 3 (tiga) tipe kewenangan dalam membuat anggaran yaitu: 1. Tipe Legislatif yaitu kewenangan dalam membuat anggaran ada pada badan Legislatif. 2. Tipe Eksekutif yaitu kewenangan dalam membuat anggaran ada pada badan Eksekutif. 3. Tipe Panitia/ Komite/ Badan yaitu dimana anggota-anggota komite/ Panitia/ badan tersebut diambil dari golongan legislatif, pegawai administrasi pembantupembantu eksekutif (jadi bersifat, campuran) Dari ketiga tipe kewenangan dalam pembuatan anggaran tersebut di atas pada umumnya tipe eksekutiflah yang paling banyak dipergunakan. Hal ini disebabkan karena : 1. Eksekutif relatif sedikit dipengaruhi orang-orang. 2. Dari segi prestise eksekutif lebih besar. 3. Dari segi tanggung jawab eksekutif lebih besar. 4. Eksekutif selaku pelaksana dari pada kegiatan Pemerintahan lebih memahami secara operasional kegiatan-kegiatan Pemerintah. 5. Sifat anggaran administratif sehingga lebih dekat pada eksekutif. 6. Eksekutif pada dasarnya adalah petugas manajemen sedangkan anggaran adalah alat dari pada manajemen. 7. Sekaligus sebagai alat pengawasan eksekutif. 8. Eksekutif mempunyai susunan vertikal yang lebih komplit. 9. Anggota/ personil dari Eksekutif lebih banyak. 10. Eksekutif dalam hal ini presiden adalah selaku Kepala Negara/ Kepala Pemerintah dan mewakili kewenangan dalam memimpin dan memanfaatkan kekayaan Negara (Keuangan Negara) demi kepentingan masyarakat banyak. Di Indonesia pada prinsipnya menganut tipe Eksekutif hal ini nampak termuat dalam pasal 23 ayat 1, 2, 3 Undang-Undang Dasar 1945 mengatakan : 1) Anggaran pendapatan dan belanja negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat [83] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 2) Rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah 3) Apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh Presiden. Pemerintah menjalankan anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun yang lalu Dari kalimat apabila Dewan Perwakilan Rakyat tidak menyetujui/ setuju nyata disini bahwa yang membuat/ menyusun rencana Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Pemerintah (Eksekutif). 9. Tahun Anggaran Selain tahun anggaran ada beberapa istilah lain lagi yang dapat digunakan untuk menunjukkan tahun anggaran antara lain: 1. Tahun Dinas 2. Tahun Fiskal Adapun pengertian dari tahun anggaran/ tahun dinas/ tahun fiskal adalah jangka waktu (satu tahun) selama anggaran dijalankan. Secara umum kita mengenal ada tiga macam tahun dinas/ anggaran yaitu: 1. Tahun Kalender ini biasanya dimulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember dalam tahun yang sama. Tahun Kalender ini dipakai di Indonesia. 2. Bukan tahun Kalender contoh seperti Indonesia pernah dimulai tanggal 1 April dan berakhir tanggal 31 Maret tahun yang akan datang. Amerika Serikat mulai tanggal 1 Juli sampai dengan tanggal 31 Juni tahun yang akan datang. 3. Anggaran jangka panjang hal ini biasanya lebih dari satu tahun (5 tahun) biasanya hal ini berhubungan dengan proyek-proyek pembangunan. Adapun istilah Inggrisnya adalah Long term Budget lawan dari istilah tersebut adalah Current Budget. Seperti yang kita ketahui bahwa setiap anggaran ada permulaan dan ada akhirnya. Mengenai tahun anggaran dapat dikelompokkan menjadi tiga sistem atau teknik yaitu: 1. Sistem mandat. Dasar dari sistem mandat dalam menentukan tahun anggaran yang akan dibebankan dengan sesuatu pengeluaran, ialah hak yang diperoleh atas tagihan itu terhadap Negara terlebih dahulu kita harus menyelidiki/ mengetahui bila hak itu diperoleh seseorang penagih. Tahun anggaran dalam sistem ini berlangsung dari tanggal 1 Januari sampai dengan akhir bulan Juni tahun berikutnya. Jadi tahun anggaran selama 1 tahun 6 bulan. 2. Sistem Kas. Perubahan yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar No.17 Tahun 2003 Tahun anggaran sama dengan tahun takwin yaitu dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember dalam tahun yang sama. Untuk [84] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 membebankan sesuatu pengeluaran Negara sesuai dengan tanggal dan tahun uang tersebut dikeluarkan oleh Negara. Menurut pendapat dari Badri (1983) mengemukakan tentang tahun anggaran (teknik/ sistem) adalah sebagai berikut : 1. Fiscal Year System/ Financial Year System (Sistem Kas) Mulai tanggal 1 Januari 2010 sampai dengan 31 Desember 2010 (contoh Inggris) a) Yang boleh masuk rekening-rekening, yang tersebut dan dibebankan anggaran tahun 2010 (tergantung realita kaluarnya uang Kas) b) Sesudah tanggal 31 Desember 2010 tersebut rekening-rekening masuk tahun dinas yang akan datang dan dibebankan anggaran tahun yang akan datang. 2. Budget Year System (sistem mandat penuh) Umpama 1 Januari 2010 sampai dengan 31 Desember 2010 Kas buka terus (contoh Prancis). a) Semua rekening-rekening pembayaran hutang tahun dinas yang bersangkutan masuk anggaran tahun dinas yang bersangkutan (tentang keluarnya budget/ mandat) Umpama membayar tanggal 1 Mei 2010 boleh tapi masuk anggaran tahun 2010. b) Alternatif-alternatifnya ada 2 (dua) yaitu: 1. Rekening tahun dinas yang bersangkutan terus dibuka sampai hutanghutang tahun dinas yang bersangkutan lunas. 2. Rekening tahun dinas yang bersangkutan ada 2 (dua) yaitu: • Tunai • Hutang-hutang yang belum lunas Alternatif nomor 2 (dua) ini mengakibatkan administrasi yang complek, maka yang Bering dipakai alternatif nomor 1. 3. Limited Budget Year System (Sistem mandat terbatas). Contoh Belanda. Umpama tanggal 1 Januari 2010 sampai dengan 31 Desember 2010, tetap dibuka sampai dengan 6 (enam) bulan. Rekening-rekening sampai tahun dinas 31 Desember 2010 tetap dibuka sampai dengan batas waktu. [85] Mata Kuliah/Materi Kuliah Brawijaya University 2012 REFERENSI Domai, Tjahjanulin. (2011). Bahan Ajar Kekuasaan Pemimpin Dalam Pengelolaan Keuangan Publik. LPTP. FIA. UB. PROPAGASI A. Diskusi 1. Peran anggaran publik 2. Anggaran sebagai alat pelaksanaan keuangan negara B. Pertanyaan 1. Apa yang dimaksud dengan anggaran 2. Apa yang dimaksud dengan anggaran publik 3. Jelaskan maksud dan tujuan anggaran negara 4. Sebutkan azas-azas anggaran negara 5. Jelaskan sifat anggaran negara 6. Jelaskan fungsi anggaran negara 7. Jelaskan kewenangan dalam membuat anggaran negara C. Pertanyaan Multiple Choice 1. Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945 sebagai landasan penyusunan anggaran publik/ negara a. Betul b. Salah c. Ragu-ragu 2. Macam dan harga mata uang ditetampkan dengan undang-undang a. Salah b. Benar c. Ragu-ragu 3. Salah satu asas anggaran negara adalah anggaran harus bersifat komprehensif a. Benar b. Salah c. Ragu-ragu 4. Anggaran mempunyai fungsi sebagai alat perencanaan a. Benar b. Salah c. Ragu-ragu 5. Anggaran negara di Indonesia terdiri dari anggaran pemerintah pusat dan anggaran pemerintah daerah a. Salah b. Betul c. Ragu-ragu [86]