Pola Ideal Penyerapan Anggaran

POLA IDEAL PENYERAPAN ANGGARAN
BERDASARKAN
KARAKTERISTIK BELANJA NEGARA
“Strategi Optimalisasi Belanja Pemerintah untuk Mendorong Pertumbuhan Ekonomi
dan Meningkatkan Peran Bendahara Umum Negara dalam Pengendalian Pelaksanaan Anggaran”
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
RINGKASAN EKSEKUTIF
Permasalahan penyerapan anggaran yang tidak proporsional dan optimal selalu
muncul setiap tahun anggaran. Pada tahun 2015, permasalahan tersebut kembali
mengemuka dan menjadi isu nasional karena Pemerintah baru Kabinet Kerja
Presiden Jokowi memberikan peran sangat besar kepada belanja negara untuk
menyediakan sarana prasarana publik dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat
dengan pengurangan anggaran subsidi energi. Sementara pada kenyataannya,
pertumbuhan ekonomi melambat pada triwulan I dan kapasitas eksekusi Pemerintah
untuk melaksanakan penyerapan anggaran masih terkendala beberapa hal, seperti
reorganisasi kementerian lembaga dan tahapan pengadaan barang/jasa.
Berdasarkan latar belakang tersebut, untuk ke depan permasalahan yang sama tidak
terus menerus terjadi, telah dilakukan kajian ringkas mengenai pola penyerapan
anggaran kementerian/lembaga dan alternatif strategi untuk menetapkan pola ideal
penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik belanja, dan menggunakannya
untuk pengendalian pelaksanaan anggaran oleh Bendahara Umum Negara.
Berdasarkan kajian tersebut, dapat diformulasikan Pola Ideal Penyerapan Anggaran
Berdasarkan Karakteristik Belanja sebagai berikut:
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik
No.
1.
2.
Karakteristik Belanja
Operasional Pemerintahan
Pelayanan Publik dan
Pelaksanaan Tugas Fungsi
3.
Infrastruktur
4.
Kesejahteraan Rakyat
Penyerapan Tidak Akumulatif
Penyerapan Akumulatif
Triwulan I
Triwulan II
Triwulan III
Triwulan IV
25,00%
15,00%
25,00%
35,00%
25,00%
35,00%
25,00%
15,00%
15,00%
25,00%
20,00%
20,00%
20,00%
30,00%
27,50%
47,50%
30,00%
30,00%
30,00%
77,50%
35,00%
15,00%
22,50%
100,00%
Penetapan pola penyerapan anggaran ideal berdasarkan karakteristik belanja
diharapkan
mampu
mengkonsolidasikan
pelaksanaan
kegiatan
kementerian/lembaga lebih tertib dan berorientasi kepada capaian out put,
menjamin efektivitas program-program pro rakyat, mendorong belanja infrastruktur
tepat waktu namun rasional, dan mengoptimalkan peran countercyclical belanja
negara terhadap pertumbuhan ekonomi.
Dalam rangka menjamin pola ideal penyerapan belanja tersebut dapat diterapkan,
Bendahara Umum Negara perlu menggunakan kewenangan pengendalian
pelaksanaan anggaran sebagaimana diberikan oleh Undang-Undang Nomor 1 Tahun
2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pengendalian pelaksanaan anggaran
dilakukan dengan cara: menetapkan target penyerapan triwulanan; menerapkan
tindakan khusus pada belanja yang tidak memenuhi target penyerapan; menetapkan
kebijakan, regulasi dan pedoman pelaksanaan yang mendukung Pengguna Anggaran
mencapai target penyerapan anggaran; dan melakukan pembinaan, monitoring dan
evaluasi pada seluruh tingkatan penggunaan anggaran.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
i
Halaman Ini Sengaja Dikosongkan
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
DAFTAR ISI
RINGKASAN EKSEKUTIF ....................................................................................................................................... i
DAFTAR ISI ......................................................................................................................................................... iii
DAFTAR GAMBAR .............................................................................................................................................. iv
DAFTAR TABEL .................................................................................................................................................... v
A.
PENDAHULUAN ...........................................................................................................................................1
B.
PERAN IDEAL BELANJA PEMERINTAH DALAM PEREKONOMIAN ................................................................3
C.
PENYERAPAN ANGGARAN YANG TIDAK PROPORSIONAL DAN SIFAT PROCYCLICAL BELANJA
PEMERINTAH ..............................................................................................................................................5
D.
MENGANALISIS PENYERAPAN ANGGARAN BERDASARKAN KARAKTERISTIK BELANJA PEMERINTAH .......9
E.
MENYUSUN POLA IDEAL PENYERAPAN ANGGARAN BERDASARKAN KARAKTERISTIK BELANJA ..............15
F.
PERAN BENDAHARA UMUM NEGARA DALAM PENERAPAN DAN PENGENDALIAN POLA IDEAL
PENYERAPAN BELANJA NEGARA ..............................................................................................................19
G.
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI ...........................................................................................................23
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
iii
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
DAFTAR GAMBAR
Gambar B-1 Ketepatan Waktu Untuk Optimalisasi Kinerja ............................................................................... 4
Gambar C-1 Rata-Rata Realisasi Belanja K/L per Triwulan T.A. 2009-2013 ...................................................... 5
Gambar C-2 Penyerapan Belanja Kementerian/Lembaga Tahun 2014 ............................................................. 6
Gambar C-3 Kontribusi Konsumsi Pemerintah dalam PDRB Provinsi Kepulauan Riau dan Nasional ................ 7
Gambar D-1 Penyerapan Anggaran Tahun 2014 Menurut Karakteristik Belanja ........................................... 12
Gambar E-1 Penyerapan Ideal Nasional 2015 ................................................................................................. 17
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
iv
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
DAFTAR TABEL
Tabel D-1 Karakteristik Belanja Negara ............................................................................................................10
Tabel D-2 Karakteristik Belanja Negara Berdasarkan RKA-KL ..........................................................................11
Tabel E-1 Pola Penyerapan Ideal Berdasarkan Karakteristik Belanja ...............................................................16
Tabel E-2 Simulasi Penyerapan Ideal dalam Belanja Kementerian/Lembaga APBN-P Tahun 2015 .................18
Tabel G-1 Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik ...........................................................24
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
v
Halaman Ini Sengaja Dikosongkan
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
A. PENDAHULUAN
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2015 diharapkan berperan sangat
penting dalam mendukung pencapaian kebijakan Pemerintah yang dikenal sebagai
Tri Sakti dan Nawa Cita. Prioritas tersebut tercermin dalam Anggaran Pendapatan
dan Belanja Negara pada Tahun 2015 yang telah ditetapkan sebesar Rp1.793 triliun.
Namun demikian dalam pelaksanaan anggaran Triwulan I Tahun 2015, menunjukkan
peran belanja negara belum optimal dalam perekonomian. Perekonomian tumbuh
4,71% lebih rendah dari target APBN sebesar 5,7%. Sementara belanja negara baru
terserap sebesar 18,5%. Dari belanja negara tersebut, belanja Pemerintah Pusat
hanya terserap 13,2%.
Permasalahan dalam penyerapan anggaran atau kapasitas eksekusi pemerintah
dalam melaksanakan program-program yang telah didukung alokasi anggaran
dituding sebagai penyebab pertumbuhan ekonomi yang tidak sesuai harapan.
Pemerintah diharapkan lebih bergerak cepat untuk menggenjot belanja modal
melalui proyek infrastruktur, sehingga dapat menyerap anggaran dan mendorong
investasi ataupun konsumsi. Percepatan pencairan anggaran khususnya
infrastruktur, melalui Tim Evaluasi dan Pengawasan Realisasi Anggaran (TEPRA),
diharapkan berperan dalam percepatan pencairan anggaran belanja pemerintah
sehingga dapat menggerakkan ekonomi daerah melalui efek berlapis (multiplier
effect) hingga empat kali lipat. Pengadaan barang dan jasa untuk belanja modal pada
proyek infrastruktur akan memberikan sumbangan cukup besar pada
perekonomian. Pertumbuhan akan didongkrak oleh konsumsi pemerintah pada
triwulan II dan III.
Namun demikian pertanyaannya, apakah penyerapan belanja modal khususnya
infrastruktur benar-benar naik secara signifikan pada Triwulan II? Atau apakah
upaya mendorong pertumbuhan ekonomi hanya dilakukan dengan mendorong
penyerapan belanja modal? Kemudian bagaimana dengan kecenderungan
penyerapan belanja yang selalu tidak proporsional dan menumpuk pada akhir tahun
anggaran? Apakah ada cara lain mendorong penyerapan anggaran yang proporsional
selain cara klasik mempercepat penunjukan pejabat perbendaharaan, percepatan
pengadaan barang dan jasa dan pencairan belanja modal?.
Berdasarkan latar belakang tersebut, Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi
Kepulauan Riau melakukan analisis terhadap pelaksanaan belanja Pemerintah Pusat
dengan meneliti kecenderungan penyerapan anggaran menurut karakteristik belanja
dan merumuskan strategi alternatif mendorong penyerapan dengan memperkuat
peran budget execution pada fungsi treasury.
Hasil analisis tersebut diharapkan dapat menjelaskan kondisi pelaksanaan anggaran
di daerah/lapangan. Berdasarkan kondisi di lapangan, yang kemungkinan juga akan
terjadi pada banyak daerah, dapat dirumuskan peran strategis Ditjen
Perbendaharaan sebagai CFO dari sisi budget execution.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
1
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Halaman Ini Sengaja Dikosongkan
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
2
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
B. PERAN IDEAL BELANJA PEMERINTAH
DALAM PEREKONOMIAN
Dalam konteks makro ekonomi, government expenditure (pengeluaran pemerintah)
merupakan salah satu variabel pembentuk Produk Domestik Bruto (PDB) bersama
dengan konsumsi masyarakat, investasi swasta dan net ekspor. Secara teori,
kebijakan pengeluaran pemerintah ini merupakan bagian dari kebijakan fiskal yang
merupakan salah satu wujud intervensi pemerintah di dalam perekonomian untuk
mengatasi kegagalan pasar (market failure).
Fungsi - fungsi yang diemban pemerintah dapat dilakukan dengan kebijakan fiskal
dengan salah satu penekanannya melalui kebijakan pengeluaran/belanja
pemerintah. Kebijakan belanja pemerintah diyakini akan mampu mendorong
pertumbuhan ekonomi. Di dalam teori pertumbuhan endogen, pengeluaran
pemerintah memiliki peran dalam pertumbuhan ekonomi dengan asumsi implikasi
pengeluaran pemerintah adalah untuk kegiatan produktif misalnya belanja
infrastruktur. Belanja yang bersifat produktif dan bersentuhan langsung dengan
kepentingan publik akan dapat menstimulus perekonomian. Misalnya, pembangunan
infrastruktur akan mendorong investasi, dengan adanya investasi ekonomi akan
berkembang dan menciptakan lapangan kerja baru sehingga akan menyerap
pengangguran dan memperkecil kemiskinan.
Berdasarkan teori tersebut, terdapat relevansi atau hubungan antara tingkat belanja
negara dengan pertumbuhan ekonomi, jumlah pengangguran dan tingkat
kemiskinan. Peningkatan belanja modal dan barang akan menurunkan tingkat
kemiskinan secara moderat. Hal ini dikarenakan kenaikan alokasi belanja barang dan
modal akan menaikkan produktifitas dan daya beli masyarakat yang pada akhirnya
akan mengurangi tingkat kemiskinan. Hubungan belanja barang dan belanja modal
terhadap pertumbuhan ekonomi positif. Artinya, ketika belanja barang dan modal
dinaikkan maka pertumbuhan ekonomi secara moderat juga mengalami peningkatan.
Dalam menjamin fungsi belanja negara berpengaruh optimal dalam perekonomian,
ketepatan waktu penyaluran belanja pemerintah dalam suatu periode fiskal sangat
penting. Dalam kerangka anggaran berbasis kinerja, dalam satu periode fiskal,
anggaran seharusnya mencapai out put, out come, dan impact. Sehingga anggaran
pada tahun berikutnya dapat berkesinambungan dengan sasaran kebijakan fiskal
dalam rencana pengeluaran jangka menengah. Pada sisi lain, dalam pendekatan
ekonomi makro, peran belanja pemerintah seharusnya bersifat countercyclical pada
saat investasi dan konsumsi rendah.
Pada suatu periode tahun anggaran, terdapat sasaran kinerja berdasarkan rumusan
dalam Rencana Kerja Pemerintah. Sasaran kinerja tersebut pada intinya adalah target
out put (hasil), out come (manfaat), dan impact (dampak). Mengingat saat ini kita
telah menganut anggaran berbasis kinerja yang berlandaskan pada kerangka
pengeluaran jangka menengah, pencapaian kinerja pada suatu tahun menjadi pijakan
untuk perumusan dan pencapaian kinerja tahun berikutnya. Dengan demikian,
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
3
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
kinerja Pemerintah dalam RPJMN, sesuai usia pemerintahan, akan dapat tercapai
secara berkesinambungan.
Gambar B-1 Ketepatan Waktu Untuk Optimalisasi Kinerja
Berdasarkan kerangka berpikir tersebut, dalam suatu periode fiskal, tahunan,
seharusnya dijamin out put dan out come tercapai, sehingga impact-nya dapat
dirasakan oleh perekonomian maupun masyarakat. Oleh karena itu, secara umum,
dalam satu tahun anggaran, dapat dibagi menurut triwulan untuk menetapkan target
pencapaian kinerja. Dalam prinsip manajemen pengeluaran pemerintah, Triwulan I
sampai dengan Triwulan III adalah waktu untuk memproduksi out put. Dengan
demikian, pada Triwulan III dan Triwulan IV, out come maupun impact telah dapat
dirasakan oleh masyarakat maupun perekonomian.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
4
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
C. PENYERAPAN ANGGARAN YANG TIDAK
PROPORSIONAL DAN SIFAT PROCYCLICAL
BELANJA PEMERINTAH
Penyerapan anggaran dari waktu ke waktu tidak pernah proporsional. Data
penyerapan tahun 2009 sampai dengan tahun 2013 menunjukkan rata-rata
penyerapan pada Triwulan I hanya sekitar 9,5% dan Triwulan II sekitar 18,4 %. Hal
ini menyebabkan anggaran menumpuk pada akhir tahun anggaran atau Triwulan IV
hingga 40,5%. Hal ini menyebabkan realisasi anggaran Kementerian/Lembaga ratarata tercapai hanya 88 %.
Gambar C-1 Rata-Rata Realisasi Belanja K/L per Triwulan T.A. 2009-2013
100%
100%
88,0%
80%
80%
60%
60%
49,4%
40,5%
40%
40%
18,4%
20%
20%
9,5%
0%
TRIWULAN I
TRIWULAN II
27,9%
21,6%
TRIWULAN III
TRIWULAN IV
9,5%
0%
TRIWULAN I
TRIWULAN II
TRIWULAN III
TRIWULAN IV
Demikian pula pada tahun 2014. Penyerapan anggaran juga rendah di awal tahun
anggaran dan melonjak tajam pada akhir tahun anggaran. Kondisi tersebut selama ini
ditengarai oleh alasan-alasan klasik, seperti: keterlambatan pengesahan DIPA,
keterlambatan penunjukan Pejabat Perbendaharaan, DIPA yang masih harus direvisi,
proses pengadaan barang/jasa yang perlu waktu, serta kegiatan-kegiatan yang tidak
segera dilaksanakan. Analisis terhadap penyerapan anggaran pun selama ini ditinjau
dari sisi input berdasaran klasifikasi ekonomi dan fungsi APBN.
Pada tahun 2014, penyerapan anggaran menurut jenis belanja juga memiliki
kecenderungan yang sama. Penyerapan pada Triwulan I sekitar 10,42% dan pada
Semester I menjadi 35,37%. Berarti penyerapan pada Semester II mencapai hampir
65 %, dan diantaranya lebih dari 30% menumpuk pada Triwulan IV. Penyerapan total
sampai dengan akhir tahun anggaran juga mencapai 91,48%. Masih relatif sama
dengan tahun-tahun sebelumnya.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
5
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Gambar C-2 Penyerapan Belanja Kementerian/Lembaga Tahun 2014
89,99%
35,28%
1,59%
14,65%
54,71%
0,40%
15,43%
12,31%
0,69%14,41%
8,57%
16,25%
60,08%
Triwulan I
B. Pegawai
30,42%
0,31%
14,41%
8,57%
24,49%
Triwulan II
Triwulan III
B. Modal
21,06%
26,22%
12,31%
0,69%
14,41%
24,17%
45,31%
48,42%
B. Barang
14,68%
B. Bansos
3,43%
13,44%
36,48%
Triwulan IV
B. Lain-lain
18,11%
0,05%
14,24%
15,13%
8,57%
30,09%
60,08%
40,49%
16,25%
Triwulan I
B. Pegawai
Triwulan II
B. Barang
24,30%
0,52%
16,84%
30,95%
17,44%
23,77%
29,38%
41,42%
22,79%
Triwulan III
B. Modal
B. Bansos
Triwulan IV
B. Lain-lain
Berdasarkan komposisi penyerapan jenis belanja sepanjang tahun anggaran, belanja
pegawai cenderung memberikan kontribusi penyerapan yang relatif proporsional
pada setiap triwulan. Sedangkan belanja modal, harus diakui sulit untuk didorong
penyerapannya di awal tahun anggaran, bahkan sekitar 30% penyerapan terdapat
pada triwulan IV. Namun demikian yang anomali adalah belanja barang, yang
seharusnya menggambarkan pembiayaan atas pelayanan publik dan operasional
pemerintahan, juga menunjukkan rendah di awal tahun anggaran dan menumpuk
hingga 30% pada triwulan IV.
Apabila kecenderungan penyerapan anggaran tersebut dihubungkan dengan
kontribusi terhadap perekonomian, ternyata selama ini peran belanja negara masih
bersifat procyclical, belum countercyclical sesuai tujuan kebijakan fiskal. Pada saat
pertumbuhan ekonomi rendah di awal tahun, konsumsi Pemerintah ternyata juga
rendah. Pada saat konsumsi Pemerintah meningkat pada akhir tahun, ternyata
pergerakan ekonomi juga telah meningkat. Sehingga hanya porsi sumbangan
konsumsi Pemerintah terhadap PDRB yang meningkat tiap periode triwulan yang
terlihat. Dengan kondisi tersebut, asumsi bahwa perekonomian lebih digerakkan oleh
konsumsi rumah tangga dan sektor lainnya di luar Pemerintah mendapatkan
pembenarannya.
Peran fiskal Pemerintah yang bersifat procyclical selama ini kurang dipermasalahkan
karena pendekatan kebijakan fiskal lebih dititikberatkan untuk menjaga situasi
makro ekonomi yang mendukung bergeraknya sektor riil dan menjaga daya beli
masyarakat.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
6
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Gambar C-3 Kontribusi Konsumsi Pemerintah dalam PDRB Provinsi Kepulauan Riau dan Nasional
PDRB Nasional 2014 Sisi Permintaan
(dalam trilyunan Rupiah)
PDRB Kepulauan Riau 2014 Sisi Permintaan
(dalam milyaran Rupiah)
39,12%
39,39%
41,09%
0,62%Rp51,46
44,24%
3,64%
Rp52,24
0,64%
44,96%
0,65%Rp53,26
46,49%
51,68%
Triwulan I
-39,31%
3,69%
51,87%
Triwulan II
-40,54%
Ekspor
3,78%
49,41%
Triwulan III
-41,42%
Pemerintah
35,92%
0,22%
42,37%
Rp48,00
10,5%
84,06%
Rp3,29
Rp2,22
Rp2,30
60,9%
60,13%
Rp2,45
52,5%
58,87%
33,50%
Triwulan IV
33,27%
7,3%
25,56%
33,94%
8,65%
25,07%
33,03%
-73,07%
Triwulan I
Triwulan II
Triwulan III
Triwulan IV
-27,04%
-
-25,25%
-21,89%
Ekspor
Pemerintah
9,88%
23,47%
PMTB
12,20%
23,69%
Rumah Tangga
Impor
Namun demikian, mulai tahun 2015, pendekatan tersebut mengalami pergeseran dengan
dikuranginya subsidi energi yang berakibat pada kenaikan harga BBM dan kebutuhan
pokok. Konsekuensinya daya beli masyarakat akan berkurang, dan konsumsi masyarakat
akan turun. Pemerintah memilih untuk mulai menggeser belanja subsidi ke alokasi
anggaran yang lebih produktif, yaitu untuk belanja infrastruktur. Dalam APBN-P Tahun
2015, belanja infrastruktur mengalami kenaikan yang signifikan. Harapannya, Pemerintah
dapat memberikan stimulus fiskal yang optimal, menyerap tenaga kerja, menurunkan
biaya logistik, pemerataan pembangunan dan ujungnya meningkatkan produksi, daya beli
dan kesejahteraan rakyat.
Pemilihan kebijakan fiskal untuk mengurangi subsidi dan memberikan peran lebih besar
kepada pemerintah dalam penyediaan sarana prasarana publik sangat tepat untuk
menyehatkan APBN, memperbaiki struktur ekonomi dan menjamin kesinambungan
program-program ekonomi. Namun demikian, peningkatan peran pemerintah melalui
peningkatan belanja negara, membawa ketergatungan pada sistem eksekusi pada internal
pemerintah. Alokasi anggaran yang besar, membutuhkan realisasi yang optimal dan
proporsional. Realisasi yang proporsional sangat diperlukan untuk menjamin konsumsi
Pemerintah bersifat countercyclical dalam rangka mengurangi perlambatan pertumbuhan
karena konsumsi yang yang turun karena pengurangan subsidi energi, khususnya pada
awal tahun anggaran.
Realisasi anggaran yang proporsional untuk mendukung perekonomian, sangat tergantung
pada kapasitas eksekusi pemerintah yang meliputi kelembagaan pengguna anggaran,
sistem pengelolaan keuangan, prosedur pengadaan barang/jasa, dan yang sangat penting
karakteristik belanja negara yang menentukan norma pelaksanaan kegiatan.
Pengalaman selama ini, betapapun upaya yang dilakukan untuk memperbaiki
kelembagaan pengguna anggaran, sistem pengelolaan keuangan, dan prosedur pengadaan
barang/jasa, tetap sulit untuk membuat penyerapan anggaran lebih proporsional dan
optimal.
Oleh karena itu, perlu dikaji untuk melakukan kebijakan alternatif, yaitu dengan cara
memahami karakteristik belanja negara, dan target kinerja belanja negara dalam
mendukung kebijakan fiskal yang countercyclical. Untuk kemudian dirumuskan strategi
pengendalian pelaksanaan anggaran yang dapat dilakukan oleh Menteri Keuangan, melalui
instrumen yang dimiliki selaku Bendahara Umum Negara atau Chief Financial Officer.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
7
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Halaman Ini Sengaja Dikosongkan
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
8
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
D.MENGANALISIS PENYERAPAN ANGGARAN
BERDASARKAN KARAKTERISTIK BELANJA
PEMERINTAH
Analisis penyerapan anggaran berdasarkan klasifikasi ekonomi, atau jenis belanja, sebenarnya
bermanfaat untuk menggambarkan penggunaan anggaran dari sisi input (Belanja Pegawai,
Belanja Barang, Belanja Modal, Belanja Bantuan Sosial). Namun memiliki keterbatasan untuk
menjelaskan dari sisi out put. Padahal saat ini struktur RKA-KL maupun DIPA terus menerus
disempurnakan untuk disusun berdasarkan out put, sesuai prinsip anggaran berbasis kinerja.
Demikian pula analisis anggaran berdasarkan jenis belanja, ternyata juga sulit untuk
mengidentifikasi permasalahan dan merumuskan strategi yang tepat serta bentuk intervensi
yang akurat untuk mendorong percepatan penyerapan yang dikaitkan dengan pencapaian
kinerja serta peran mendorong pertumbuhan ekonomi. Belanja Pegawai selalu relatif
proporsional sepanjang tahun anggaran dan Belanja Modal selalu menumpuk di akhir tahun.
Belanja Barang dan Belanja Bantuan Sosial, ternyata kecenderungannya juga rendah di awal
tahun dan dicairkan setelah semester pertama.
Berdasarkan indikasi permasalahan tersebut, selama ini langkah-langkah percepatan
penyerapan anggaran selalu diarahkan untuk: mempercepat pengesahan dan penyerahan
DIPA, kemudahan penetapan Pejabat Perbendaharaan, fleksibilitas revisi DIPA, percepatan
pengadaan barang/jasa ataupun himbauan percepatan kegiatan. Namun kembali data
membuktikan, penyelesaian tersebut belum memberikan hasil yang nyata untuk percepatan
penyerapan anggaran. Oleh karena itu, perlu dikaji alternatif penyerapan anggaran
berdasarkan karakteristik Belanja Negara.
Karakteristik belanja negara, sebenarnya mengklasifikasikan fungsi fiskal Pemerintah dalam
rangka melaksanakan tugas pemerintahan, pelayanan publik dan menyediakan infrastruktur
publik untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, serta menjamin standar minimal
kesejahteraan masyarakat.
Melalui karakteristik belanja negara, dapat diidentifikasi indikator kinerja yang diharapkan
dapat dicapai. Berdasarkan indikator kinerja yang seharusnya dicapai dapat dirumuskan pola
penggunaan anggarannya.
Berdasarkan karakteristiknya, Belanja Negara dapat dibagi ke dalam empat kelompok besar,
yaitu:
1.
2.
3.
Belanja yang bersifat mendukung operasional pemerintahan;
Belanja yang bersifat mendukung pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi
organisasi pemerintahan;
Belanja yang bersifat mendorong pertumbuhan ekonomi dan meningkatkan
kesejahteraan rakyat.
Belanja yang mendukung opersional pemerintahan dapat berupa belanja pegawai, belanja
barang maupun belanja modal yang digunakan untuk pembayaran gaji, tunjangan, operasional
sehari-hari perkantoran, pemeliharaan, dan belanja peralatan/pengolah data dalam skala kecil.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
9
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Belanja yang bersifat mendukung pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi
kementerian/lembaga, sebagaian besar berupa belanja barang dalam rangka mendukung
pelayanan/penyediaan jasa publik dan kegiatan-kegiatan yang mendukung fungsi koordinasi,
supervisi, konsultasi, monitoring dan evaluasi dalam rangka menjalankan tugas dan fungsi.
Sedangkan belanja yang mendukung perekonomian dan meningkatkan kesejahteraan rakyat,
adalah belanja modal untuk pembangunan infrastruktur publik (gedung, jalan, jembatan,
jaringan dan lain-lain), dan belanja bantuan sosial atau belanja barang yang ditransfer langsung
kepada masyarakat untuk memenuhi kebutuhan minimal kesejahteraan.
Masing-masing karakteristik belanja memiliki indikator kinerja yang mendukung pencapaian
tujuan kebijakan fiskal pemerintah maupun rencana kerja pemerintah. Belanja operasional
pemerintahan, indikator kinerjanya adalah berjalannya birokrasi dan regulasi. Belanja
pelayanan publik, indikator kinerjanya adalah terselenggaranya pelayanan publik (perijinan,
otorisasi, perlindungan hukum dan sejenisnya). Belanja infrastruktur, indikator kinerjanya
adalah terbangunnya infrastruktur publik yang memperlancar aktivitas perekonomian.
Sedangkan belanja kesejahteraan masyarakat indikator kinerjanya adalah kemampuan
masyarakat ekonomi lemah untuk mengakses kebutuhan dasar seperti pendidikan, kesehatan
dan permukiman.
Tabel D-1 Karakteristik Belanja Negara
Fungsi Belanja
Negara
Operasional
Pemerintahan
Karakteristik Belanja



Pelayanan Publik



Pertumbuhan
Ekonomi dan
Kesejahteraan
Rakyat




Belanja pegawai untuk
pembayaran gaji, tunjangan,
lembur, dst
Belanja barang untuk
pemeliharaan kantor,
pembelian keperluan seharihari perkantoran
Belanja modal untuk
pembelian peralatan dan
mesin perkantoran
Belanja pegawai untuk honor
tetap penyuluh, petugas
pelayanan masyarakat
Belanja barang untuk
perjalanan dinas,
penyelenggaraan kegiatan
pelayanan
Belanja modal untuk
pembangunan sarana
pelayanan, penyediaan
peralatan mesin layanan
Belanja pegawai untuk honor
panitia pengadaan
Belanja barang untuk
perjalanan dinas, sosialisasi,
penyuluhan
Belanja modal untuk
pembangunan gedung,
bangunan, jaringan,
infrastruktur, konstruksi
Belanja bantuan sosial untuk
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
10
Indikator Kinerja out put-out come-impact




Pegawai masuk kantor
Operasional kantor berjalan lancar
Birokrasi berjalan
Regulasi dan peraturan diterbitkan



Pelayanan cepat, transparan, prima
Masyarakat puas terlayani
Kegiatan sosial, pendidikan,
kesehatan, ekonomi masyarakat
berjalan lancar


Barang dan jasa dihasilkan
Masyarakat menikmati barang dan
jasa yang disediakan
Pertumbuhan ekonomi meningkat,
indikator kesejahteraan meningkat

Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Pada setiap RKA-KL, DIPA dan POK pada masing-masing satuan kerja pasti terdapat
kelompok belanja tersebut. Hanya saja proporsi pada masing-masing satuan kerja
berbeda-beda sesuai tipe satuan kerjanya. Pada satuan kerja yang bersifat pelayanan,
maka unsur alokasi untuk pelayanan publik akan signifikan. Demikian pula untuk
satuan kerjayang dibentuk untuk melakukan pembangunan infrastruktur, unsur
belanja untuk infrastruktur akan dominan. Namun pada setiap satuan kerja
pemerintahan, pasti selalu terdapat alokasi untuk operasional pemerintahan dan
pelaksanaan tugas dan fungsi.
Setiap karakteristik belanja juga telah memiliki kelompok kinerja atau out put,
meskipun inputnya dapat berupa jenis belanja yang berbeda-beda. Sejak RKA-KL
tahun 2012, pengelompokan rincian pengeluaran telah dilakukan menurut out put.
Pengelompokan tersebut sejalan dengan tahapan penyempurnaan anggaran berbasis
kinerja, yang berwawasan kerangka pengeluaran jangka menengah. Pengelompokan
out put tersebut juga dilakukan untuk membedakan belanja operasional pemerintah
yang bersifat tetap, dan belanja yang mendorong pencapaian target RPJMN yang
berdasarkan prioritas, yang kemudian dikenal dengan sistem base line dengan new
initiative.
Apabila masing-masing karakteristik belanja tersebut dikaitkan dengan
kofigurasinya dalam RKA-KL ataupun POK, maka dapat diuraikan sesuai tabel di
bawah ini.
Tabel D-2 Karakteristik Belanja Negara Berdasarkan RKA-KL
Karakteristik Belanja
Operasional Perkantoran
Definisi
Pengeluaran dalam bentuk uang atau barang
untuk
mendukung
penyelenggaraan
operasional pemerintahanan dalam rangka
pelaksanaan tugas dan fungsi, yaitu :
pembayaran Gaji Pegawai; pengeluaran
untuk operasional kendaraan bermotor;
pengeluaran untuk operasional pengelolaan
data dan perangkat komunikasi.
Kode Output/BKPK
(994) Layanan Perkantoran
(995) Kendaraan Bermotor
(996) Perangkat Pengolah
Data dan Komunikasi
Pelayanan Publik
Pengeluaran berupa barang atau jasa dalam
rangka
pelaksanaan
tugas dan fungsi,dan penyelenggaraan
pelayanan
kepada
masyarakat/yang
menerima layanan berdasarkan sasaran dan
target kinerja.
Seluruh out put pada 52
(Belanja Barang) tapitidak
termasuk belanja pada kode
output 994,995, 996,997,998
dan 999
Pembangunan/
Infrastruktur/
Peralatan Mesin
Pengeluaran dalam rangka pengadaan tanah,
pengadaan
peralatan
dan
mesin,
pembangunan gedung dan bangunan,
pembangunan jalan, irigasi dan jaringan dan
belanja modal lainnya
Out put 997, 998, dst
Bantuan Sosial /
Kesejahteraan Rakyat
Pengeluaran dalam bentuk uang, barang atau
jasa yang diberikan kepada masyarakat untuk
melindungi dari kemungkinan terjadinya
resiko sosial dan meningkatkan kemampuan
ekonomi masyarakat atau esejahteraan
masyarakat.
Out put pada BKPK (57)
Belanja Bantuan Sosial
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
11
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Berdasarkan pengelompokan tersebut, apabila data belanja kementerian/lembaga tahun
2014 dimasukkan, maka dapat dilihat perspektif yang berbeda terhadap penyerapan
anggaran.
Pada Triwulan I, penyerapan anggaran sebesar 10,31%. Penyerapan belanja untuk
operasional pemerintahan sebesar 16,34%, dan memberikan kontribusi sebesar 50,76%
terhadap total penyerapan pada triwulan yang bersangkutan. Sementara belanja untuk
kesejahteraan masyarakat penyerapan sebesar 13,10%, dan berkontribusi 20,10%.
Sedangkan belanja untuk pelayanan publik dan infrastruktur masih di bawah 10%, sehingga
kontribusinya di bawah 20%. Hal ini menunjukkan hal yang dapat dipahami untuk belanja
infrastruktur, namun adanya anomali pada belanja pelayanan publik. Kondisi ini
menjelaskan pelayanan publik dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan tugas fungsi
kementerian/lembaga belum dapat dilaksanakan secara optimal pada awal tahun anggaran.
Gambar D-1 Penyerapan Anggaran Tahun 2014 Menurut Karakteristik Belanja
Karakteristik Realisasi Belanja
APBN Nasional 2014 (Tidak Akumulasi)
37,85%
Perkembangan Karakteristik Belanja
APBN Nasional 2014 (Tidak Akumulatif)
14,64%
23,68%
10,31%
20,10%
11,56%
17,58%
50,76%
20,20%
17,23%
16,62%
18,86%
29,36%
23,67%
28,46%
25,88%
37,27%
37,69%
Triwulan I
Operasional
17.49%
30,11%
Triwulan II Triwulan III Triwulan IV
Pelayanan Publik
Infrastruktur
Kesejahteraan Masyarakat
Karakteristik Realisasi Belanja APBN
Nasional 2014 (Akumulasi)
89,33%
Triwulan I
Triwulan II
Operasional
16,24%
20,46%
Triwulan III Triwulan IV
27,38%
30,40%
Pelayanan Publik
6,61%
18,17%
20,46%
40,57%
Infrastruktur
4,86%
11,84%
18,19%
46,41%
Kesejahteraan Masyarakat
13,10%
19,05%
30,23%
35,03%
Perkembangan Karakteristik APBN Nasional 2014
(Akumulatif)
17,25%
51,48%
19,17%
16,64%
24,08%
27,80%
18,30%
14,74%
24,43%
42,53%
10,31%
20,10%
11,56%
17,58%
50,76%
Triwulan I
Operasional
40,11%
Triwulan II
Pelayanan Publik
22,35%
26,32%
34,08%
Triwulan III Triwulan IV
Infrastruktur
Kesejahteraan Masyarakat
Triwulan I
Triwulan II
Triwulan III
Triwulan IV
Operasional
16,24%
36,69%
64,07%
94,47%
Pelayanan Publik
6,61%
24,79%
45,25%
85,82%
Infrastruktur
4,86%
16,69%
34,88%
81,29%
Kesejahteraan Masyarakat
13,10%
32,15%
62,38%
97,41%
Pada Triwulan II, penyerapan anggaran telah meningkat menjadi 27,80 %. Kontribusi
penyerapan terbesar masih belanja operasional pemerintahan sebesar 37,68%. Namun
demikian, kegiatan pelayanan publik dan tugas fungsi kementerian/lembaga telah mulai
dilaksanakan sehingga menyerap anggaran sebesar 18,17%, dan memberikan kontribusi
sebesar 28,46%. Sementara anggaran untuk infrastruktur masih belum dapat berkontribusi
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
12
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
besar, hanya terserap sekitar 16,68% dan berkontribusi 16,62%. Hal ini menunjukkan,
kegiatan pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi juga masih belum optimal
dilaksanakan sampai dengan Trwulan II. Belanja infrastruktur pun masih menyelesaikan
perencanaan dan proses pengadaan barang dan jasa.
Pada Triwulan III, penyerapan anggaran terus meningkat menjadi 51,48%. Belanja untuk
operasional pemerintahan masih memberikan kontribusi terbesar terhadap penyerapan
anggaran (sebesar 37,27%), meskipun dengan proporsi yang lebih rendah dari pada trwulan
sebelumnya. Belanja untuk pelayanan publik dan kegiatan-kegiatan pendukung tugas fungsi
secara masif telah dilaksanakan sehingga menyerap anggaran hingga 45,25%, dan
berkontribusi sebesar 23,67%. Sementara belanja untuk infrastruktur telah memasuki
pencairan dana tahap awal sehingga menyerap anggaran sebesar 34,88%, namun kontribusi
terhadap penyerapan triwulan bersangkutan masih berkisar 18,86%. Sementara bantuan
sosial terus dicairkan secara proporsional seperti triwulan sebelumnya. Kondisi ini
menunjukkan, konsumsi pemerintah ditopang oleh operasional pemerintahan dan
pelaksanaan kegiatan-kegiatan kementerian/lembaga, masih belum dapat didukung oleh
penyerapan anggaran infrastruktur. Kondisi ini juga menunjukkan pencapaian out put,
khususnya yang bersifat mendukung penyerapan tenaga kerja dan sarana prasarana publik
belum optimal mendukung perekonomian dan pencapaiian sasaran fiskal.
Pada Triwulan IV, penyerapan anggaran secara akumlulatif mencapai 89,33%. Pada periode
ini, seluruh belanja dicairkan secara serentak. Proporsi belanja operasional pemerintahan
semakin turun, meskipun masih 25,88%, sesuai siifatnya yang mendukung belanja aparatur.
Belanja pelayanan publik menunjukkan, kegiatan-kegiatan juga mengalami puncak
pelaksanaannya, sehingga pada triwulan bersangkutan saja terserap 40,57%. Belanja
infrastruktur juga memasuki tahap penyelesaian pembangunan, sehingga penyerapan
triwulan bersangkutan mencapai 46,41%, dan mendominasi kontribusi penyerapan hingga
30,11%. Hal inilah yang menunjukkan penuhnya hotel-hotel pada akhir tahun anggaran dan
tingginya frekuensi perjalanan dinas aparatur pemerintah. Demkian juga hal ini
menunjukkan kesibukan proyek-proyek pembangunan di daerah yang berkejaran dengan
batas waktu pencairan dana. Pada periode tersebut, seluruh KPPN di Indoensia mengalami
periode peak season yang menyita energi. Demikian pula bagi treasury, pada triwulan
tersebut, meningkatkan adrenalin karena kekhawatiran ketidakcukupan kas Pemerintah.
Analisis penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik belanja negara, dalam hal ini
belanja kementerian/lembaga, menunjukkan kembali pola penggunaan anggaran yang tidak
sehat dan kurang mendukung tujuan kebijakan fiskal untuk berkontribusi positif terhadap
perekonomian (countercyclical).
Demikian pula bila ditinjau dari prinsip anggaran berbasis kinerja, kondisi tersebut
menunjukkan dalam satu tahun anggaran hanya dapat maksimal melakukan pencapaian out
put, belum dapat diharapkan untuk dapat mencapai out come. Baik belanja yang
menghasilkan out put penyediaan pelayanan publik dan perumusan regulasi dan kebijakan,
maupun belanja penyediaan sarana prasarana publik, menghasilkan out putnya pada ujung
tahun fiskal. Sehingga manfaatnya tidak dapat dirasakan optimal pada tahun bersangkutan.
Padahal pada tahun anggaran berikutnya, Pemerintah telah memiliki rencana kerja yang
berbeda dan sasaran kinerja fiskal yang berbeda pula.
Oleh karena itu, perlu dikaji pola penyerapan anggaran ideal dengan memperhatikan
karakteristik belanja yang berorientasi pada kinerja, tidak hanya berdasarkan jenis belanja.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
13
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Pola penyerapan ideal tersebut dengan mempertimbangkan bahwa masing-masing
karakteristik belanja memiliki peran yang sama untuk menjadi instrumen fiskal, dan
Bendahara Umum Negara memiliki kapasitas untuk mengarahkan eksekusi belanja sesuai
dengan kewenngan yang dimilikinya.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
14
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
E. MENYUSUN POLA IDEAL PENYERAPAN ANGGARAN
BERDASARKAN KARAKTERISTIK BELANJA
Karakteristik Belanja Kementerian/Lembaga terdiri dari Belanja Operasional
Pemerintahan, Belanja Pelayanan Publik dan Tugas Fungsi, Belanja Infrastruktur dan
Belanja Kesejahteraan Rakyat. Masing-masing karakteristik tersebut memiliki pola
yang berbeda dalampenggunaan anggarannya.
Pola penggunaan anggaran nantinya akan berpengaruh terhadap pola penyerapan
anggaran. Pola penyerapan anggaran lebih tepat dirumuskan per triwulan untuk
memberikan fleksibilitas dan ruang penyesuaian terhadap deviasi antara rencana dan
realisasi anggaran bulanan.
Penggunaan anggaran belanja operasional pemerintahan seharusnya dilakukan
secara proporsional selaras dengan keperluan pembayaran biaya gaji, tunjangan, dan
keperluan sehari-hari perkantoran. Oleh karena itu, secara ideal penyerapan belanja
tersebut proporsional setiap triwulan.
Belanja pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi, penggunaan anggarannya
untuk membiayai kegiatan-kegiatan dalam rangka pelayanan dan pelaksanaan tugas
fungsi kementerian/lembaga yang dilaksanakan oleh satuan kerja. Kegiatan
pelayanan dan pelaksanaan tugas fungsi dilakukan dalam bentuk pembentukan tim,
penyelenggaraan rapat, perjalanan dinas, dan pembelian bahan untuk operasional
dan pelaporan. Penyerapan belanja untuk karakteristik tersebut sebaiknya dilakukan
sesuai siklus manajemen pemerintahan. Pada triwulan pertama kegiatan-kegiatan
yang bersifat koordinasi seharusnya telah dilaksanakan. Selanjutnya untuk Triwulan
kedua, kegiatan-kegiatan yang bersifat sosialisasi diselenggarakan. Pada triwulan
ketiga, belanja digunakan untuk kegiatan-kegiatan yang bersifat monitoring. Pada
akhirnya pada triwulan keempat, kegiatan-kegiatan diarahkan untuk melakukan
evaluasi. Dengan pola demikian, penyerapan anggaran dapat ditargetkan sesuai
dengan sifat dan skala kegiatan. Asumsinya, pada triwulan I dapat menyerap
anggaran sebesar 15%, triwulan II menyerap sebesar 35%, triwulan III menyerap
sebesar 35%, dan triwulan IV menyerap sebesar 15%.
Belanja infrastruktur, sesuai dengan karakteristiknya memerlukan tahapan dalam
perencanaan teknis, pembebasan lahan dan pengadaan barang dan jasa.
Bagaimanapun belanja untuk infrastruktur pasti akan rendah di awal tahun anggaran,
dan penyerapan anggaran cenderung dilakukan pada Semester II pada saat prestasi
atas barang telah memenuhi syarat untuk dicairkan anggarannya. Hal yang dapat
dilakukan adalah memberikan target penyerapan yang rasional, mendorong disiplin
anggaran serta penerapan manajemen proyek yang baik. Pada triwulan pertama,
secara realistis belanja untuk infrastruktur ditetapkan 15%, karena masih tahap
perencanaan, pengadaan barang/jasa ataupun paling cepat adalah uang muka. Pada
akhir triwulan kedua, diharapkan seluruh proyek infrastruktur telah selesai dilelang
dan mulai mencairkan uang muka atau termin pertama, sehingga penyerapan
anggaran ditargetkan 20%, sehingga akumulasi penyerapan dapat mencapai 35%.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
15
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Sedangkan pada triwulan ketiga, pembayaran untuk belanja infrastruktur telah
memasuki termin kedua, ketiga atau bahkan beberapa proyek telah selesai. Sehingga
penyerapan anggaran dapat didorong menjadi 30%, dan akumulasinya mencapai
65%. Akhirnya pada triwulan keempat, adalah periode penyelesaian pembayaran
termin terakhir dan jaminan pemeliharaan. Khususnya untuk proyek-proyek besar
yang kontraknya hingga akhir tahun anggaran. Pada triwulan keempat ini,
penyerapan dapat mencapai 35%, dengan asumsi seluruh belanja infrastruktur
dilaksanakan.
Belanja kesejahteraan rakyat, saat ini gunakan untuk pembayaran berbagai belanja
bantuan sosial maupun belanja barang yang diserahkan kepada masyarakat/lembaga
non Pemerintah. Belanja tersebut membutuhkan petunjuk teknis yang memuat
kebijakan, target sasaran, mekanisme penyaluran dana dan pertanggungjawaban.
Mengingat tujuannya adalah menjamin standar minimal kesejahteraan rakyat,
seharusnya sejak awal tahun anggaran, belanja tersebut telah direalisasikan. Belanja
inilah yang dapat menjadi instrumen pendorong konsumsi dan mempertahankan
daya beli rakyat pada saat perekonomian masih “dingin” pada awal tahun anggaran.
Oleh karena itu, target penyerapan yang dapat ditetapkan adalah triwulan I sebesar
25%, triwulan II sebesar 30%, triwulan III sebesar 30%, dan triwulan IV sebesar 25%.
Tabel E-1 Pola Penyerapan Ideal Berdasarkan Karakteristik Belanja
Karakteristik
Belanja
1.Operasional
Pemerintahan
Asumsi
Triwulan
I
Triwulan
II
Triwulan
III
Triwulan
IV
25,00%
25,00%
25,00%
25,00%
15,00%
35,00%
35,00%
15,00%
15,00%
20,00%
30,00%
35,00%
25,00%
30,00%
30,00%
15,00%
20,00%
27,50%
30,00%
22,50%
 Gaji dan Tunjangan (prorata 1/12)
 Keperluan Perkantoran (prorata 1/12)
 Pemeliharaan (prorata 1/12)
2.Pelayanan Publik
dan Pelaksanaan
Tugas Fungsi
3.Infrastruktur
 Triwulan I : Pelayanan + Koordinasi
 Triwulan II : Pelayanan + Sosialisasi
 Triwulan III : Pelayanan + Monitoring
 Triwulan IV : Pelayanan + Evaluasi
 Triwulan I : Lelang, Penetapan
Pemenang, Uang Muka
 Triwulan II : Uang Muka/Termin I
 Triwulan III : Termin II s.d. III
4.Kesejahteraan
Masyarakat
 Triwulan IV : Termin akhir
 Triwulan I Sosialisasi, Penetapan Juknis
dan Pencairan Tahap I
 Triwulan II Pencairan tahap II
 Triwulan III Pencairan tahap III
 Triwulan IV Pencairan tahap akhir
Rata-Rata Penyerapan Anggaran per Triwulan
Pola penyerapan ideal berdasarkan karakteristik belanja tersebut, dapat mendorong
penyerapan anggaran tiap triwulan lebih landai dan proporsional. Target penyerapan
tersebut tidak hanya proporsional secara akumulatif, namun juga proporsional dan
realistis dari sisi kontribusi masing-masing karakteristik belanja per triwulan.
Penyerapan akumulatif dapat ditargetkan 20% pada triwulan pertama, 47,5 % pada
triwulan kedua, 70,5% pada triwulan ketiga, dan maksimal 100% pada triwulan
keempat. Sedangkan secara periodik, belanja direalisasikan 20% pada triwulan I,
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
16
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
27,5% pada triwulan II, 30% pada triwulan III, dan maksimal 22,5% pada triwulan
keempat.
Kontribusi yang proporsional dan realistis ditunjukkan dengan memberikan toleransi
kepada belanja infrastruktur untuk rendah pada triwulan pertama (15%) dan kedua
(35%), namun memberikan target lebih besar kepada belanja operasional
pemerintahan, kesejahteraan rakyat dan pelayanan publik. Sebaliknya pada paruh
kedua tahun anggaran, belanja infrastruktur mendominasi realisasi belanja
pemerintah, namun tanpa harus terkonsentrasi pada triwulan keempat. Sedangkan
belanja pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi, diharapkan terkendali pada
akhir tahun anggaran.
Gambar E-1 Penyerapan Ideal Nasional 2015
Penyerapan Ideal Nasional 2015 (Akumulatif)
Penyerapan Ideal Nasional 2015 Nasional
(Tidak Akumulatif)
120%
120%
100,00%
100%
15,66%
14,45%
22,51%
22,03%
80%
60%
13,59%
12,15%
24,89%
29,10%
76,00%
120%
100%
80%
20,87%
29,18%
30,18%
80%
15,66%
13,58%
12,25%
7,60%
24,00%
19,39%
21,68%
29,34%
42,45%
31,73%
16,87%
22,51%
46,24%
40%
26,85%
100%
60%
60%
40%
40%
20%
20%
20,87%
26,98%
35%
29,76%
35,17%
25%
40,95%
34,34%
31,34%
31,76%
0%
0%
Triwulan I
Triwulan II Triwulan III Triwulan IV
Operasional
Pelayanan Publik
Infrastruktur
Kesejahteraan Masyarakat
Column1
40,95%
29,57%
20%
15%
19,39%
20%
30%
26,68%
33,09%
0%
10%
5%
0%
Triwulan I
Triwulan II Triwulan III Triwulan IV
Operasional
Pelayanan Publik
Kesejahteraan Masyarakat
Column1
Infrastruktur
Apabila formula pola penyerapan ideal berdasarkan karakteristik belanja tersebut
diimplementasikan dengan data belanja kementerian/lembaga tahun 2015 (status
per 10 Mei 2015), dapat disajikan bahwa realisasi anggaran triwulan I yang dapat
dicapai sebesar 19,39% atau sebesar Rp 157,099 triliun. Realisasi tersebut lebih
tinggi 6,02% daripada realisasi riil pada triwulan pertama tahun 2015 yang sebesar
13,37%, atau sebesar 108,295 triliun.
Berdasarkan formula tersebut, dapat pula diproyeksikan realisasi periodik pada
triwulan IV dapat ditekan pada 24% atau Rp 194,411 triliun. Angka tersebut lebih
rendah dari proyeksi penyerapan pada triwulan empat yang dapat mencapai minimal
29,25% atau sebesar Rp 236,974 triliun.
Demikian pula pada triwulan kedua dan ketiga, penyerapan belanja negara dapat
didorong lebih proporsional. Pada triwulan kedua, dengan pola penyerapan ideal
ditargetkan sebesar 46,24%, sepertinya sulit direalisasikan oleh penyerapan riil yang
diproyeksikan sebesar 37,75%. Akibatnya pada triwulan ketiga deviasi penyerapan
ideal dengan penyerapan riil semakin melebar sebesar 10,25%, yaitu secara ideal
sebesar 76%, namun proyeksi riil sebesar 65,75%. Hal inilah yang kembali
mengakibatkan penumpukan belanja pada akhir tahun anggaran hingga 30%.
Mei 2015
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
17
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Tabel E-2 Simulasi Penyerapan Ideal dalam Belanja Kementerian/Lembaga APBN-P Tahun 2015
(milyar)
Karakteristik Belanja
Pagu
Triwulan I
Triwulan II
Triwulan III
Triwulan IV
1.Operasional Pemerintahan
257.322,36
64.330,59
64.330,59
64.330,59
64.330,59
2. Pelayanan Publik dan
Pelaksanaan Tugas Fungsi
3.Infrastruktur
218.617,83
32.792,67
76.516,24
76.516,24
32.792,67
235.778,34
35.366,75
47.155,67
70.733,50
82.522,42
4.Kesejahteraan Masyarakat
98.437,38
24.609,34
29.531,21
29.531,21
14.765,61
Penyerapan Ideal
810.155,91
157.099,36
217.533,71
241.111,55
194.411,29
Penyerapan riil dan proyeksi
810.155,91
108.294,70
197.556,79
226.855,11
236.974,02
Gap
810.155,91
48.804,66
19.976,92
14.256,44
42.562,73
Pola penyerapan yang memperhatikan karakteristik belanja tersebut, diharapkan dapat
memenuhi :
1.
2.
3.
4.
5.
Ketertiban dalam perencanaan kegiatan dan manajemen proyek;
Ketertiban dalam pengelolaan keuangan;
Rasionalitas dalam pelaksanaan kegiatan dan penggunaan anggaran;
Menjadi alat bantu pengendalian kas Pemerintah;
Mendukung peran countercyclical dalam konsumsi pemerintah dalam
mendorong pertumbuhan ekonomi.
Dalam rangka menjamin pola penyerapan ideal berdasarkan karakteristik belanja
tersebut dapat diterapkan, perlu dirumuskan kebijakan yang sederhana dan
implementatif. Kebijakan tersebut mengatur dan mengendalikan agar pola
penyerapan ideal tersebut selaras dengan manajemen pemerintahan pada
kementerian/lembaga dan sistem manajemen keuangan Pemerintah pada
Kementerian Keuangan. Oleh karena itu, Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum
Negara dalam aspek budget execution, dapat berperan untuk merumuskan perangkat
kebijakan penerapan pola ideal penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik
belanja negara.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
18
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
F. PERAN BENDAHARA UMUM NEGARA DALAM
PENERAPAN DAN PENGENDALIAN POLA IDEAL
PENYERAPAN BELANJA NEGARA
Bendahara Umum Negara (Chief Financial Officer) sesuai dengan teori dan peraturan
perundangan memiliki tiga tugas utama, yaitu dalam bidang pelaksanaan anggaran
(budget execution), pengelolaan kas (cash management) dan akuntansi pelaporan
keuangan (accounting and reporting).
Dalam bidang tugas tersebut, fungsi pelaksanaan anggaran sangat erat kaitannya
dengan pengelolaan kas. Pada fungsi pelaksanaan anggaran, Bendahara Umum
Negara harus melakukan apropriasi yang prinsipnya menyatakan bahwa seluruh
kegiatan pada dokumen pelaksanaan anggaran telah siap untuk dilaksanakan dan
belanja negara sebagai konsekuensi dari pembayaran kegiatan tersebut telah tersedia
dananya pada waktu yang ditetapkan. Sebagai implikasinya, dalam fungsi
pengelolaan kas, Bendahara Umum Negara harus mengatur sebaik-baiknya agar Kas
Pemerintah mencukupi pada saat tagihan atas beban belanja negara diajukan. Oleh
karena itu, informasi rencana penarikan dana menjadi bagian wajib dari dokumen
pelaksanaan anggaran.
Dalam rangka melaksanakan fungsi pelaksanaan anggaran, berdasarkan Pasal 7 ayat
(2) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara,
diantaranya Bendahara Umum Negara diberikan wewenang untuk menetapkan
kebijakan dan pedoman pelaksanaan anggaran negara; dan, melakukan pengendalian
pelaksanaan anggaran. Dasar hukum tersebut yang menjadi landasan Menteri
Keuangan dan Direktur Jenderal Perbendaharaan menerbitkan berbagai peraturan
pelaksanaan anggaran belanja negara.
Penetapan Pola Penyerapan Ideal Berdasarkan Karakteristik Belanja dapat menjadi
bagian dari strategi Bendahara Umum Negara untuk melakukan pengendalian
pelaksanaan anggaran dan menjadi pedoman pelaksanaan anggaran belanja negara.
Manfaat dari penerapan Pola Penyerapan Ideal Berdasarkan Karakteristik Belanja
dalam pengendalian pelaksanaan anggaran adalah:
1.
2.
3.
4.
Mei 2015
Pada awal tahun, bahkan sebelum tahun anggaran dimulai, setelah menerima
DIPA, Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran melakukan berbagai
persiapan dan perencanaan agar target penyerapan dapat terpenuhi;
Pola penggunaan anggaran, dalam bentuk tahapan kegiatan pada satuan kerja,
lebih rasional, terkoordinasi dan memiliki keselarasan ritme yang terhubungan
dengan implementasi Rencana Kerja Pemerintah;
Pelaksanaan kegiatan dan pencairan dana menggerakkan konsumsi dan
perekonomian masyarakat sejak awal tahun anggaran (countercyclical);
Pengukuran pencapaian kinerja belanja dan identifikasi permasalahan
pelaksanaan anggaran lebih mudah dilakukan berdasarkan perkembangan
capaian out put bukan input;
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
19
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
5.
Proyeksi dan perencanaan kas Pemerintah dapat lebih akurat.
Manfaat penerapan Pola Penyerapan Ideal Berdasarkan Karakteristik Belanja dalam
pengendalian pelaksanaan anggaran akan optimal, apabila Bendahara Umum Negara
benar-benar menggunakan seluruh fungsi, otoritas dan kewenangannya
sebagaimana diatur dalam undang-undang untuk mengendalikan pelaksanaan
anggaran. Pengendalian pelaksanaan anggaran yang dapat dilakukan oleh Bendahara
Umum Negara adalah:
1.
2.
3.
4.
Menetapkan target penyerapan ideal triwulanan untuk masing-masing
Kementerian/Lembaga/Pengguna Anggaran berdasarkan karakteristik belanja
dan out put pada DIPA;
Menetapkan tindakan khusus terhadap realisasi yang tidak mencapai target
penyerapan anggaran, berdasarkan karakteristik belanja. Tindakan khusus
tersebut adalah:
a. Realisasi belanja operasional yang dibawah target, dilakukan blokir sebagai
efisiensi nasional.
b. Realisasi belanja pelayanan dan pelaksanaan tugas fungsi yang dibawah
target, dilakukan blokir dan dapat direalokasi dengan syarat-syarat tertentu
dikaitkan dengan prioritas nasional dan kementerian/lembaga;
c. Realisasi belanja infrastruktur yang dibawah target, dilakukan penyesuaian
target triwulan berikutnya berdasarkan evaluasi berjenjang dari level
satuan kerja, unit eselon I sampai dengan kementerian/lembaga;
d. Realisasi belanja kesejahteraan yang di bawah target, dilakukan evaluasi
kebijakan belanja secara nasional untuk menetapkan target penyerapan
berikutnya berdasarkan target peningkatan kesejahteraan nasional.
Menyusun regulasi dan pedoman khusus dalam bidang pelaksanaan anggaran
(pembuatan komitmen, pembayaran, dan pencairan) untuk masing-masing
karakteristik belanja yang dapat membantu Pengguna Anggaran/Kuasa
Pengguna Anggaran melaksanakan penggunaan anggaran dengan tertib, taat
azas, akuntabel namun mempehatikan ketepatan waktu pelaksanaan kegiatan
dan penyerapan anggaran.
Merumuskan mekanisme pembinaan, monitoring dan evaluasi terhadap
pelaksanaan anggaran secara khusus sesuai karakteristik belanja. Pembinaan
diperlukan untuk memastikan seluruh kebijakan, regulasi dan pedoman
pelaksanaan dapat diimplementasikan. Monitoring diperlukan diperlukan untuk
mengidentifikasi permasalahan dan memberikan solusi atau rekomendasi
kebijakan. Evaluasi diperlukan untuk merumuskan penyempurnaan kebijakan
ke depan.
Langkah-langkah pengendalian yang ditetapkan oleh Bendahara Umum Negara, secara ex
officio menjadi otoritas oleh Menteri Keuangan dan unit pelaksana adalah Ditjen
Perbendaharaan. Oleh karena itu, pengendalian pelaksanaan anggaran akan menjadi otoritas
Ditjen Perbendaharaan. Untuk melaksanakan otoritas tersebut, Ditjen Perbendaharaan
memiliki kapasitas yang memadai, dengan alasan sebagai berikut:
1.
Ditjen Perbendaharaan memiliki Direktorat Pelaksanaan Anggaran, yang memiliki
tugas fungsi untuk menetapkan kebijakan, standar dan pedoman pelaksanaan anggaran.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
20
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
2.
3.
Dalam rangka menjamin kebijakan, standar dan pedoman tersebut selaras dengan
prinsip-prinsip pengelolaan perbendaharaan dan pengelolaan kas, Ditjen
Perbendaharaan juga memiliki Direktorat Sistem Perbendaharaan dan Direktorat
Pengelolaan Kas Negara;
Ditjen Perbendaharaan juga memiliki 33 Kantor Wilayah dan 179 KPPN
Konvensional yang dapat menjamin koordinasi, supervisi dan implementasi
kebijakan pengendalian pelaksanaan anggaran dapat berjalan optimal. Kantor
Wilayah dan KPPN telah memiliki perangkat untuk melakukan pembinaan,
monitoring dan evaluasi pelaksanaan anggaran di level satuan kerja.
Ditjen Perbendaharaan telah menerapkan SPAN, yang menjamin seluruh data
dan informasi pelaksanaan anggaran terintegrasi dan tersentralisasi. Data
informasi, seperti supplier, kontrak dan pembayaran dapat menjadi bahan
perumusan kebijakan.
Dalam rangka melaksanakan otoritas tersebut dengan memanfaatkan kapasitas yang
dimiliki oleh Ditjen Perbendaharaan, maka proses bisnis yang dapat dibangun untuk
melaksanakan pengendalian pelaksanaan anggaran melalui penerapan pola ideal
penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik belanja, dapat dirumuskan sebagai
berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Mei 2015
Direktorat Pelaksanaan Anggaran melakukan identifikasi terhadap out put-out
put pada DIPA kementerian/lembaga, untuk selanjutnya diklasifikasi ke dalam
empat karakteristik belanja. Untuk melakukan tugas tersebut, struktur
organisasi Direktorat Pelaksanaan Anggaran berdasarkan PMK No.
206/PMK.01/2014, telah mendukung penugasan Subit Teknis untuk mendalami
masing-masing karakteristik belanja;
Direktorat Pelaksanaan Anggaran melakukan penetapan target pola ideal
penyerapan anggara berdasarkan karakteristik belanja, dengan berdasarkan
kajian atas sasaran kinerja Pemerintah, pengaruh masing-masing karakteristik
belanja ataupun keseluruhan belanja terhadap perekonomian dan proyeksi
ketersediaan kas Pemerintah.
Diretorat Pelaksanaan Anggaran mengidentifikasi kebutuhan dan merumuskan
regulasi, peraturan dan pedoman pelaksanaan pelaksanaan anggaran untuk
menjamin Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat mencapai
target penyerapan yang telah ditetapkan;
Target penyerapan dan regulasi ditetapkan oleh Menteri Keuangan atau Direktur
Jenderal Perbendaharaan untuk menjadi dasar pelaksanaan oleh Pengguna
Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran (satuan kerja) dan Kanwil/KPPN;
Ditjen Perbendaharaan (Direktorat Pelaksanaan Anggaran, Kantor Wilayah dan
KPPN) melakukan koordinasi, pembinaan, monitoring dan evaluasi pelaksanaan
sesuai dengan level/jenjang wilayahnya (nasional, provinsi, satuan kerja);
Ditjen Perbendaharaan melakukan analisis dan rilis triwulanan serta laporan
kepada Menteri Keuangan mengenai perkembangan pelaksanaan anggaran dan
pencapaian kinerja belanja negara serta proyeksi penyerapan dan kinerja
berdasarkan karakteristik belanja.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
21
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
Melalui peran Bendahara Umum Negara dalam pengendalian pelaksanaan anggaran
melalui penerapan pola ideal penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik
belanja, manfaat yang dapat diperoleh Ditjen Perbendaharaan adalah :
1.
2.
3.
4.
5.
Ditjen Perbendaharaan dapat menyajikan analisis perkembangan pelaksanaan
anggaran secara komprehensif, dan dapat menjelaskan kontribusi belanja negara
terhadap perekonomian setiap triwulan serta keterkaitannya dengan
pengelolaan kas Pemerintah;
Ditjen Perbendaharaan juga dapat berperan aktif sebagai CFO, yang dapat
mengatur irama pelaksanaan anggaran dan
melakukan pengendalian
pelaksanaan anggaran agar terhubung dengan sasaran kebijakan fiskal
Pemerintah dari sisi out put dan kinerja dengan tetap memperhatikan
kemampuan kas Pemerintah;
Ditjen Perbendaharaan dapat terus merumuskan, meneyempurnakan dan
menetapkan kebijakan, peraturan dan pedoman pelaksanaan anggaran yang
sesuai dengan konteks permasalahan dan perkembangan lingkungan eksternal
dengan tertib, taat asas, akuntabel dan memperhatikan efisiensi, efektvitas dan
ketepatan waktu pelaksanaan anggaran;
Ditjen Perbendaharaan dapat memiliki otoritas yang bermanfaat untuk
mengembangkan dan menggerakkan kapasitas organisasi, sumber daya
manusia, sarana prasarana dalam bidang pelaksanaan anggaran, baik pada
Kantor Pusat, Kantor Wilayah dan KPPN;
Ditjen Perbendaharaan dapat memiliki indikator untuk menetapkan kinerja di
bidang pengelolaan perbendaharaan negara, yang bermanfaat untuk
memberikan sistem reward kepada pegawai Ditjen Perbendaharaan.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
22
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
G. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI
Permasalahan penyerapan anggaran yang tidak proporsional dan optimal selalu
muncul setiap tahun anggaran. Pada tahun 2015, permasalahan tersebut kembali
mengemuka dan menjadi isu nasional karena Pemerintah baru Kabinet Kerja
Presiden Jokowi memberikan peran sangat besar kepada belanja negara untuk
menyediakan sarana prasarana publik dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat
dengan pengurangan anggaran subsidi energi. Sementara pada kenyataannya,
pertumbuhan ekonomi melambat pada triwulan I dan kapasitas eksekusi Pemerintah
untuk melaksanakan penyerapan anggaran masih terkendala beberapa hal, seperti
reorganisasi kementerian lembaga dan tahapan pengadaan barang/jasa.
Berdasarkan latar belakang tersebut, untuk ke depan permasalahan yang sama tidak
terus menerus terjadi, telah dilakukan kajian ringkas mengenai pola penyerapan
anggaran kementerian/lembaga dan alternatif strategi untuk menetapkan pola ideal
penyerapan anggaran berdasarkan karakteristik belanja, dan menggunakannya
untuk pengendalian pelaksanaan anggaran oleh Bendahara Umum Negara.
Kesimpulan yang dapat diambil dari kajian tersebut adalah sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
Mei 2015
Penyerapan anggaran kementerian/lembaga dari waktu ke waktu tidak pernah
proporsional dan optimal. Penyerapan pada setiap triwulan I hanya sekitar 9,5% dan
triwulan II sekitar 18,4 %. Hal ini menyebabkan anggaran menumpuk pada akhir tahun
anggaran atau Triwulan IV hingga 40,5%. Hal ini menyebabkan realisasi anggaran
Kementerian/Lembaga rata-rata tercapai dibawah 90 %.
Penyerapan anggaran yang tidak proporsional tersebut, menyebabkan peran konsumsi
Pemerintah dalam PDRB dan pertumbuhan ekonomi bersifat procyclical. Kondisi
tersebut membuat multiplier effect kebijakan fiskal Pemerintah kurang optimal.
Berdasarkan teori ekonomi pembangunan, seharusnya peran belanja Pemerintah
bersifat countercyclical sehingga pelaksanaan kegiatan dan kucuran belanja dapat
menggerakkan ekonomi sejak awal tahun, mempertahankan daya beli dan
kesejahteraan masyarakat. Sedangkan berdasarkan prinsip anggaran berbasis kinerja,
anggaran dalam satu tahun fiskal harus mencapai kinerja pada waktu yang tepat (out
put dan out come), sehingga berkesinambunga dengan anggaran tahun berikutnya
dalam kerangka pengeluaran jangka menengah;
Untuk mendorong penyerapan anggaran yang proporsional, perlu dilakukan analisis
dari sisi karakteristik belanja pemerintah sesuai fungsinya dalam APBN. Karakteristik
belanja tersebut adalah: belanja operasional pemerintahan; belanja pelayanan publik
dan pelaksanaan tugas fungsi; belanja infrastruktur, dan belanja kesejahteraan rakyat.
Pengelompokan belanja berdasarkan karakteristik dilakukan berdasarkan jenis-jenis
out put pada DIPA Kementerian/Lembaga;
Dari analisis penyerapan anggaran menurut karakteristik belanja, dapat dirumuskan
kondisi riil dan kondisi ideal penyerapan anggaran, sebagai berikut:
a. Belanja operasional pemerintahan, selama ini relatif proporsional namun masih
relatif rendah pada triwulan pertama. Seharusnya belanja opersional
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
23
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
6.
pemerintahan merata proporsional sejalan dengan berfungsinya birokrasi dan
operasional kantor-kantor Pemerintah;
b. Belanja pelayanan publik dan pelaksanaan tugas fungsi, selama ini
penyerapannya tidak proporsional, rendah di awal tahun anggaran dan
relatif menumpuk pada akhir tahun anggaran. Seharusnya belanja tersebut
lebih proporsional, sejalan dengan pemberian layanan publik, dan siklus
manajemen pemerintahan (koordinasi, sosialisasi, monitoring dan
evaluasi).
c. Belanja infrastruktur, selama ini sulit untuk didorong penyerapannya di atas
10% pada triwulan pertama dan lebih dari 20% pada triwulan kedua, atau
dikendalikan agar tidak menumpuk lebih dari 30% pada triwulan keempat.
d. Belanja kesejahteraan rakyat, selama ini juga relatif rendah pada awal tahun
anggaran karena masih menunggu petunjuk teknis dan tahapan kegiatan.
Seharusnya belanja kesejahteraan rakyat dapat dimulai segera dan dalam
jumlah optimal sejak awal tahun anggaran, dan proporsional sepanjang
tahun anggaran sesuai dengan kebijakan untuk mempertahankan tingkat
minimal kesejahteraan rakyat.
Berdasarkan analisis tersebut, dapat diformulasikan Pola Ideal Penyerapan
Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja sebagai berikut:
Tabel G-1 Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik
No.
Karakteristik Belanja
1.
2.
Operasional Pemerintahan
Pelayanan Publik dan
Pelaksanaan Tugas Fungsi
3.
Infrastruktur
4.
Kesejahteraan Rakyat
Penyerapan Tidak Akumulatif
Penyerapan Akumulatif
7.
8.
Triwulan I
Triwulan II
Triwulan III
Triwulan IV
25,00%
15,00%
25,00%
35,00%
25,00%
35,00%
25,00%
15,00%
15,00%
25,00%
20,00%
20,00%
20,00%
30,00%
27,50%
47,50%
30,00%
30,00%
30,00%
77,50%
35,00%
15,00%
22,50%
100,00%
Penetapan pola penyerapan anggaran ideal berdasarkan karakteristik belanja
diharapkan
mampu
mengkonsolidasikan
pelaksanaan
kegiatan
kementerian/lembaga lebih tertib dan berorientasi kepada capaian out put,
menjamin efektivitas program-program pro-rakyat, mendorong belanja
infrastruktur tepat waktu namun rasional, dan mengoptimalkan peran
countercyclical belanja negara terhadap pertumbuhan ekonomi.
Dalam rangka menjamin pola ideal penyerapan belanja tersebut dapat
diterapkan, Bendahara Umum Negara perlu menggunakan kewenangan
pengendalian pelaksanaan anggaran sebagaimana diberikan oleh UndangUndang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pengendalian
pelaksanaan anggaran dilakukan dengan cara:
a. Menetapkan target penyerapan triwulanan,
b. Menerapkan tindakan khusus pada belanja yang tidak memenuhi target
penyerapan;
c. Menetapkan kebijakan, regulasi dan pedoman pelaksanaan yang mendukung
Pengguna Anggaran mencapai target penyerapan anggaran;
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
24
Mei 2015
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
d.
Melakukan pembinaan, monitoring dan evaluasi pada seluruh tingkatan
penggunaan anggaran.
9. Peran Bendahara Umum Negara dalam pengendalian pelaksanaan anggaran
dilaksanakan oleh Ditjen Perbendaharaan. Melalui penerapan Pola Ideal Penyerapan
Anggaran berdasarkan Karakteristik Belanja, peran Ditjen Perbendaharaan dalam
pengendalian pelaksanaan anggaran dapat lebih optimal. Ditjen Perbendaharaan
(Kantor Pusat, Kanwil dan KPPN) juga memiliki kapasitas organisasi dan sumber
daya manusia yang memadai untuk melaksanakan kewenangan tersebut.
10. Melalui kemampuan pengendalian pelaksanaan anggaran Ditjen Perbendaharaan,
diharapkan Ditjen Perbendaharaan dapat melakukan:
a. Menyajikan analisis belanja negara yang dikaitkan dengan kontribusi terhadap
perekonomian;
b. Mengatur dan menyelaraskan pola penggunaan anggaran oleh Pengguna
Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran berdasarkan kinerja (out put dan out
come) dan memperhatikan pengelolaan kas Pemerintah;
c. Mengembangkan kebijakan pengelolaan perbendaharaan yang berorientasi
pada efektivitas, efisiensi dan ketepatan waktu belanja negara, dengan tetap
memperhatikan prinsip-prinsip hukum keuangan negara;
d. Mengembangkan pengukuran kinerja pengelolaan perbendaharaan untuk
perumusan sistem reward terhadap pegawai Ditjen Perbendaharaan.
Berdasarkan kesimpulan tersebut, rekomendasi kebijakan yang dapat diusulkan untuk
mempertajam peran pengendalian pelaksanaan anggaran oleh Bendahara Umum
Negara, adalah sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
Mei 2015
Ditjen Perbendaharaan melakukan identifikasi terhadap out put-out put pada
DIPA kementerian/lembaga, untuk selanjutnya diklasifikasi ke dalam empat
karakteristik belanja. Untuk melakukan tugas tersebut, struktur organisasi
Direktorat Pelaksanaan Anggaran berdasarkan PMK No. 206/PMK.01/2014,
telah mendukung penugasan untuk mendalami masing-masing karakteristik
belanja;
Ditjen Perbendaharaan melakukan penetapan target pola ideal penyerapan
anggara berdasarkan karakteristik belanja, dengan berdasarkan kajian atas
sasaran kinerja Pemerintah, pengaruh masing-masing karakteristik belanja
ataupun keseluruhan belanja terhadap perekonomian, dan proyeksi
ketersediaan kas Pemerintah.
Ditjen Perbendaharaan mengidentifikasi kebutuhan dan merumuskan regulasi,
peraturan dan pedoman pelaksanaan pelaksanaan anggaran untuk menjamin
Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran dapat mencapai target
penyerapan yang telah ditetapkan;
Penetapan target penyerapan dan regulasi oleh Menteri Keuangan untuk
menjadi dasar pelaksanaan oleh Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran
(satuan kerja) dan Kanwil/KPPN;
Ditjen Perbendaharaan (Direktorat Pelaksanaan Anggaran, Kantor Wilayah dan
KPPN) melakukan koordinasi, pembinaan, monitoring dan evaluasi pelaksanaan
sesuai dengan level/jenjang wilayahnya (nasional, provinsi, satuan kerja).
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
25
Pola Ideal Penyerapan Anggaran Berdasarkan Karakteristik Belanja Negara
FUNGSI ANGGARAN `BELANJA NEGARA
Operasional
Pemerintahan
Pembangunan
Infrastruktur
Pelayanan
Publik
Kesejahteraan
Masyarakat
PENYERAPAN ANGGARAN
SEHARUSNYA
1.
2.
3.
4.
Proporsional sepanjang tahun anggaran;
Optimal mencapai kinerja;
Mendorong pertumbuhan ekonomi;
Mempertahankan kesejahteraan minimal rakyat.
PERMASALAHAN
1.
2.
3.
4.
Rendah di awal tahun, menumpuk di akhir tahun;
Kinerja hanya sampai out put, realisasi akumulatif di bawah 95%;
Kontribusi terhadap perekonomian rendah di awal tahun (bersifat procyclical);
Program dan kegiatan tidak dilaksanakan sejak awal tahun.
POLA IDEAL PENYERAPAN BELANJA
No.
Karakteristik Belanja
1.
2.
Operasional Pemerintahan
Pelayanan Publik dan
Pelaksanaan Tugas Fungsi
3.
Infrastruktur
4.
Kesejahteraan Rakyat
Penyerapan Tidak Akumulatif
Penyerapan Akumulatif
Triwulan
I
25,00%
15,00%
Triwulan
II
25,00%
35,00%
Triwulan
III
25,00%
35,00%
Triwulan
IV
25,00%
15,00%
15,00%
25,00%
20,00%
20,00%
20,00%
30,00%
27,50%
47,50%
30,00%
30,00%
30,00%
77,50%
35,00%
15,00%
22,50%
100,00%
PENGENDALIAN PELAKSANAAN ANGGARAN
1. Menetapkan target penyerapan triwulanan;
2. Menerapkan tindakan khusus pada belanja yang tidak memenuhi target
penyerapan;
3. Menetapkan kebijakan, regulasi, dan pedoman pelaksanaan yang mendukung
Pengguna Anggaran mencapai target penyerapan anggaran;
4. Melakukan pembinaan, monitoring dan evaluasi pada seluruh tingkatan
Pengguna Anggaran.
Kanwil Ditjen Perbendaharaan Provinsi Kepulauan Riau
26
Mei 2015