administrative reform: an overview

Administrative Reform: An Overview Arne F. Leemans
Book Review
Yogi Suwarno
The problem defined

Pandangan mengenai birokrasi didasarkan pada ekspektasi/harapan yang tinggi
bahwa birokrasi pemerintah haruslah memegang peranan yang paling besar dalam
pembangunan, jika bukan menjadi peran yang utama.

Pandangan kedua lebih didasarkan pada sikap kritis yang menjelaskan kenyataan lain
bahwa organisasi pemerintah juga menunjukkan ketidakmampuan, organisasi yang
buruk, kurang koordinasi, tidak bergairah, otokratik dan korup.

Kedua pandangan di atas juga dapat didasarkan pada hasil evaluasi dari situasi
bagian-bagian dari mesin pemerintah.

Mesin administrasi dalam hal ini selaludisalahkan ketika terjadi kegagalan
pembangunan. Hal ini lebih parah lagi terutama di negara berkembang, di mana
pemerintah sangat dominan dalam pembangunan sosial dan ekonomi.

Kondisi seperti ini sangat tidak menguntungkan untuk pembangunan administrasi,
terutama di negara-negara yang melewati fase pemerintahan kolonial.
Administrative Reform: its scope and nature

Oleh karena itu diperlukan perubahan dan adaptasi bagi mesin pemerintah, walaupun
segudang masalah juga akan turut serta didalamnya.

Istilah Reformasi administrasi menjadi meluas dan melebar, jauh dari arti yang
sebenarnya. Bisa merupakan reformasi mesin administrasi nasional dan lokal. Seperti
yang dikemukakan oleh Dror sebagai perubahan yang disengaja (directed change)
pada fitur utama dari sistem administrasi. Atau Caiden yang mendefinisikan sebagai
pengaruh atau dukungan (inducement) artifsial transformasi administrasi untuk
melawan penolakan.
-1-

Permasalahannya bahwa apakah semua directed change dalam administrasi
pemerintah merupakan refomasi administrasi? Meskipun seluruh kegiatan (directed
actions) merupakan karakteristik penting dari refomrasi administrasi.

Kenyataannya bahwa reformasi juga terjadi baik secara langsung maupun tidak
langsung oleh kejadian –kejadian di dunia di seputar organisasi.

Jadi seperti pendapat Caiden bahwa perubahan yang terjadi pada mesin pemerintah
adalah merupakan bagian dari perubahan yang lebih luas terjadi di sistem sosial,
politik
Allegations or Failure

Pengalaman reformasi administrasi di negara berkembang lebih sering menunjukkan
keraguan dibandingkan kepuasan. Kegagalan adalah bukti yang tak terbantahkan,
dimana metode dan pendekatan yang digunakan seringkali terlalu sempit dan hanya
dari satu sisi saja., seperti misalnya terlalu berkonsentrasi pada perubahan struktur,
metode dan teknik administrasi, dengan mengabaikan aspek perilaku organisasi dan
administrasi, yang pada akhirnya hanya menghasilkan perubahan formal dan
berdampak sangat kecil (tidak signifikan) terhadap operasional.

Selain itu reformasi administrasi juga harus melibatkan lingkungan atau sistem lain di
sekitar administrasi. Birkhead, misalnya, yang sangat menekankan bahwa kesuksesan
reformasi administrasi sangat ditentukan apabila terjadi juga reformasi sosial,
ekonomi dan politik.

Namun demikian perlu juga kiranya dievaluasi secara kritis mengenai pandangan
pesimistik dari kelayakan reformasi administrasi, yaitu
o Apa yang dimaksud dengan kegagalan reformasi administrasi? Apakah
dari segi penentuan target, ataukah dari segi perencanaan, dan lain-lain.
o Meskipun beberapa reformasi terhenti dari perencanaan semula, namun
tetap membawa perubahan pada realitas organisasional.
o Dimensi waktu yang seringkali tidak dipertimbangkan, yang menyebabkan
harapan yang tidak realistis, perasaan kegaglan dan frustasi.

Namun demikian, ada beberapa situasi lain yang tidak selalu dikenal sebagai
reformasi admnistrasi, misalnya
-2-
o Reformasi administrasi diperkenalkan ke negara berkembang sebagai
akibat dari perubahan politik, atau perubahan penguasa.
o Kategori kedua reformasi telah membuktikan secara efektif pada pihak
yang terhubung dengan perubahan pada lembaga-lembaga pemerintah,
seperti contoh misalnya di India.

Walaupun administrasi pemerintah di negara berkembang tidak berfungsi, tidak serta
merta muncul adanya upaya reformasi. Kenyataannya bahwa pada mayoritas negara
berkembang dan beberapa negara yang lebih maju, kemungkinan adanya reformasi
administrasi adalah kecil.

Pemerintah dan pemimpin politik pada negara-negara berkembang biasanya tidak
memberikan prioritas penting terhadap reformasi administrasi, karena lebh
memperhatikan program pembangunan substantif, atau justru hanya mengelola untuk
mempertahankan kekuasaan politik mereka. Ini diperkuat dengan pendapat Groves
dan Lee yang mengemukakan improbabilitas pemimpin politik untuk menmulai
reformasi administrasi.

Konsep yang relevan dengan kondisi tersebut dikemukakan oleh Montgomery
yaitu ”annoyance” (gangguan?), dimana pekerjaan birokrasi sangat mengganggu
pemimpin politik sebagai akibat dari tidak berfungsinya atau keinginan terhadap
kebebasan dan dominasi.

Konsep lain yang relevan dikemukakan oleh Dror, yaitu ”risk”, yang menjelaskan dua
kutub berlawanan, yang pertama adalah resiko yang dihadapi oleh pemimpin politik
dan
pemerintah
dalam
mengelola
existing
machinery,
mirip
dengan
konsep ”annoyance” di atas. Ini sangat dimengerti karena reformasi administrasi
membawa dampak dalam hal disorganisasi temporer, ketidak amanan (insecurity),
keberlanjutan yang belum pasti, dan fitur lainnya.

Birokrasi juga adalah pihak yang boleh jadi memulai reformasi, atau justru pihak
yang menolaknya (Montgomery).

Reformasi juga dapat dirintis oleh organisasi eksternal atau individu, sebagai contoh
untuk kasus di negara berkembang, di mana refromasi digerakkan oleh organisasi
internasional dan pemerintah negara asing melalui program bantuan teknis.
-3-
Objectives

Penentuan tujuan dalam refromasi administrasi sangatlah penting. Pada taraf tertentu,
refromasi administrasi sangat tergantug pada tujuan tang ditetapkan. Namun pada
kenyataannya
reformasi
administrasi
sangat
jarang
didesain
dengan
mempertimbangkan tujuan.

Secara tradisional, reformasi administrasi bertujuan untuk efisiensi dan efektivitas
organisasional. Namun demikian Caiden memberikan interpretasi yang lebih luas,
dengan mengutip Moshoer yang mengidentifikasi empat sub-tujuan, yaitu (a)
perubahan kebijakan dan program operasional, (b) perbaikan efektivitas organisasi, (c)
kualitas SDM yang lebih baik, dan (d) antisipasi kritik dan ancaman dari luar.

Struktur tujuan reformasi administrasi biasanya sangat kompleks mengingat
banyaknya pihak yang terlibat di dalamnya, yang mana satu sama lain membawa
kepentingan dan tujuan masing-masing yang berbeda atau bahkan berlawanan satu
sama lain.
Strategies

Baru belakangan ini terdapat perhatian dari para ahli terhadap strategi reformasi
administrasi. Pertama adalah perhatian terhadap masalah perubahan organisasional,
dan yang kedua adalah perhatian pada aspek perubahan dan reformasi dari mesin
pemerintah.

Ilmuwan politik mempelajari perubahan birokrasi pemerintah pada aspek perubahan
sistem politik, kelembagaan, serta proses. Studi terakhir dari disiplin ilmu kebijakan
dan keputusan memberikan perhatian pada masalah-masalah dari reformasi
administrasi.

Pendekatan polarisasi (dua kutub, berlawanan) dari Dror menjelaskan stategi dari
reformasi administrasi, seperti misalnya mikro-makro atau adaptif-inovatif. Dalam
hal ini penulis artikel (Leeman) lebih memfokuskan perhatian pada polarisasi
struktural versus behavioral (perilaku), karena ini merupaka isu yang sangat nyata
dalam perubahan organisasional dan reformasi, dimana sangat berpengaruh pada
dimensi strategis.
-4-

Perubahan perilaku tergolong pendekatan mikro dimana cenderung lebih terfokus
pada individu dan kelompok kecil dibanding organisasi secara keseluruhan.

Namun demikian, pendekatan makro seringkali dibutuhkan, terutama pada organisasi
pemerintah di negara-negara berkembang. Keseluruhan organisasi berada pada
kondisi yang tidak bagus, dari segi koordinasi, kesemrawutan, pertumbuhan tidak
rasional, dan sebagainya.

Dalam hal ini strukturalis lebih cenderung menerima pendekatan makro untuk kasuskasus tertentu. Strukturalis melihat organisasi secara keseluruhan, dan hubungannya
dengan organisasi yang di atasnya, setingkat atau di bawahnya.

Secara universal telah diterima adanya signifikansi pengaruh dari lingkungan
organisasi, operasinya dan serta perubahan di dalamnya..

Strategi reformasi administrasi lainnya sebagai alternatif adalah kombinasi antara
pendekatan struktural dengan pendekatan perilaku. Seperti yang dikemukakan oleh
Hahn-Been Lee yang menemukakan pembuatan unit organisasional baru, (mungkin)
di luar kerangka organisasional yang ada sekarang (exisiting). Oleh Downs ini disebut
sebagai “break-out”. Unit ini tidak hanya relatif bebas dari organisasi yang sakit,
tetapi juga bentuk organisasi mereka serta personil di dalamnya akan menciptakan
dinamis dan inovatif.

Di banyak negara berkembang, konsep pembentukan unit organisasi baru yang
terpisah dan memiliki kewenangan khusus, telah terbukti sebagai bagian dari mesin
birokrasi pemerintah yang paling efektif dan inovatif.

Dror menjelaskan bahwa dimensi waktu adalah elemen penting, sebagai isu stratejik,
yang dipengaruhi oleh :
o Perancangan skema reformasi administrasi menekankan pentingnya untuk
menganalisis kelemahan organisasi saat ini dan penyebabnya
o Tergantung pada kekuatan pemerintah vis-a-vis birokrasi, dukungan
politik juga harus didapatkan.
o Pada saat implementasi skema reformasi, anggota dan sub-kelompok dari
organisasi harus diinformasikan dan dibuat familiar dengan tujuan dan isi
dari reorganisasi.
o Kondisi lingkungan
-5-
o Diselenggarakan secara moderate, tidak radikal.

Alhasil, perubahan mendasar dari sistem administrasi adalah sebuah proses yang
memakan waktu yang cukup lama. Contoh kasusnya adalah reformasi NorthcoteTrevelan pada civil service di Inggris, yang dimulai pada tahun 1850-an, satu dekade
kemudian masih belum menunjukkan hasil, karena salah satunya dengan adanya
kendala legal dan yudisial, dan yang paling mendasar adalah lingkngan politik dan
sosial yang resisten terhadap perubahan.
A road towards theory building

Caiden berasumsi bahwa alasan reformasi administrasi dilakukan adalah atas dasar
bahwa selalu ada alternatif yang lebih baik dibanding status-quo dalam organisasi.

Namun demikian kelemahan terpenting dari reformasi administrasi adalah basis
teoritis yang menjelaskan kapan reformasi administrasi harus dilakukan, dan arah ang
harus diambil, upaya evaluasi reformasi administrasi itu sendiri.

Tiga pendekatan untuk evaluasi ini adalah :
o Pendekatan yang menekankan pada tingkatan mana tujuan reformasi
administrasi yang hendak dicapai. (penetapan tujuan)
o Program reformasi administrasi dievaluasi dalam hal tingkatan yang lebih
besar ketika organisasi mencapai tujuan. (pencapaian tujuan)
o ? (hal. 16)

Tentunya pendekatan yang lebih sistematis akan banyak membantu dalam memaham
kesuksesan atau kegagalan sebuah upaya reformasi administrasi.

Pengembagan teori deskriptf-eksplanatory dari reformasi administrasi masih
memerlukan riset yang lebih mendalam (tipologi teori dari K. Bailey). Studi kasus
akan sangat membantu dan memberikan basis informasi yang penting untuk tujuan
pengembangan teori ini.

Kelemahan dari studi kasus ini adalah terletak pada kurangnya ehatian terhadap
faktor lingkungan.

Kelemahan mendasar dari upaya reformasi administrasi ini adalah penggunaan
asumsi universalitas tanpa menguji kemampuan aplikasi reformasi.
-6-
Komentar
Dalam konteks ke-Indonesia-an, menurut Awaloedin Djamin (1999) administrasi
publik telah banyak mengalami perubahan dan reformasi. Sejarah mencatat telah terjadi
paling tidak 3 (tiga) kali reformasi administrasi.
1. Reformasi administrasi publik pertama terjadi sekitar 4 tahun setelah
kemerdekaan, ketika UUD 1945 digantikan oleh Konstitusi Federal (UUD RIS).
Pada saat itu Indonesia mendapatkan pengakuan internasional, dan mengubah
negara kesatuan menjadi negara federal. Konstitusi ini mengatur pembagian
Indonesia ke dalam beberapa negara bagian. Secara umum lembaga negara masih
sama, namun konstitusi ini tidak berjalan secara efektif. Dalam konsitusi federal,
MPR tidak dikenal sebagai bagian dari konfigurasi politik dan pemerintahan.
Sehingga struktur lembaga negara tidak terbentuk secara utuh. Baru kemudian
pada tahun 1955 MPR dibentuk melalui Pemilu 1955, dan dikenal sebagai
lembaga tertinggi negara, diikuti oleh pembentukan DPR dan DPA. Sejak itu,
struktur lembaga negara sudah relatif utuh terbentuk, walaupun secara legitimasi
belum menjamn keterwakilan masyarakat dan kelompok kepentingan secara
proporsional. Sayangnya Pemilu pertama ini tidak berhasil sepenuhnya.
Perwakilan yang terpilih dalam Pemilu ini tidak dapat bekerja secara efektif
dalam menyusun konstitusi baru, sehingga pada akhirnya Presiden Sukarno
mendeklarasikan dekrit presiden yang bertujuan mengembalikan UUD 1945,
sekaligus membentuk MPRS dan DPAS. Masa ini lebih dikenal dengan masa
demokrasi terpimpin.
2. Reformasi administrasi publik kedua ditandai dengan rejim Orde Baru yang
mengambil alih kekuasaan. Soeharto pada saat setelah diangkat menjadi pejabat
presiden segera melakukan beberapa langkah kebijakan di bidang administrasi
publik, yaitu salah satu programnya adalah pembentukan Tim PAAP, di mana
Soeharto duduk sebagai ketua presidium, yag bertujuan untuk melaksanakan
reformasi administrasi secara menyeluruh. Tugas utama dari Tim PAAP ini
adalah meyelenggarakan reformasi administrasi, yang meliputi:
o Perbaikan Kelembagaan
o Pekerjaan Tata Usaha
-7-
o Administrasi Kepegawaian
o Administrasi Keuangan
o Dekonsentrali lembaga pemerintah pusat
o BUMN
3. Reformasi ketiga sebenarnya diawali dengan adanya krisis ekonomi diikuti oleh
krisis politik yang melanda Indonesia pada tahun 1997. Tuntutan perubahan dari
publik yang begitu kuat telah mengubah peta bernegara, dimana posisi tawar
publik menguat, yang membawa pada tuntutan reformasi di segala bidang.
Perubahan penting pada reformasi kali ini adalah ditandai dengan dilakukannya
amandemen UUD 1945, yang sebelumnya dianggap tidak dapat diubah.
Tujuan dari amandemen ini adalah untuk
o Membatasi kekuasaan presiden
o Memperkuat DPR dan MA
o Memberikan kesempatan kepada setiap warga masyarakat untuk mencalonkan
diri menjadi presiden, dengan catatan tidak boleh lebih dari dua kali
Saat ini KPK adalah contoh penting dalam reformasi administrasi di Indonesia.
Sebagai sebuah lembaga kuasi publik, KPK adalah contoh penerapan dari pendekatan
kombinasi perilaku dan struktural (Hahn-Been Lee) atau “break-out”nya Downs dalam
menciptakan reformasi administrasi. Hal ini ditunjukkan oleh karakteristik organisasi
KPK yang independen, terlepas dari pengaruh organisasi pemerintah dan intervensi
politik.
Dalam penyelenggaraan organisasinya, KPK sangat berbeda dari lembaga
pemerintah lainnya, yaitu dari ari segi kebijakan, kelembagaan, personil, karir maupun
kesejahteraan.
Namun demikian konsep KPK ini tidak sepenuhnya mengikuti pola break-out,
karena dalam taraf tertentu, KPK tidak berposisi sebagai kompetitor terhadap lembagalembaga pemerintah, namun lebih sebagai pilot-project dan benchmark bagi perbaikan
lembaga pemerintah.
-8-