1 PARADIGMA NEW PUBLIK MANAGEMENT DALAM MEWUJUDKAN GOOD GOVERNANCE BERLANDASKAN DEMOKRATISASI DAN DESENTRALISASI DI INDONESIA Oleh: MUHAMMAD RIDWAN CAESAR Dosen Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Al-Ghifari email: [email protected] Abstrak Keberhasilan New Public Management (NPM) di negara-negara maju, mengakibatkan terjadinya promosi secara terus-menerus doktrin-doktrin NPM di negara-negara berkembang, sehingga menghasilkan reformasi administrasi yang terjadi secara besar-besaran di negara berkembang khusunya di Indonesia. Doktrin privatisasi, mengalihkan bentuk pelayanan yang selama ini ditangani oleh pemerintah dipindahkan ke tangan agen-agen swasta. Doktrin debirokratisasi, diyakini memiliki keunggulan karena lebih menjanjikan peningkatan kinerja dibandingkan dengan doktrin administrasi publik klasik. Pemerintah Indonesia mulai mengenal Reinventing Government sejak akhir tahun 1990-an. Implementasi yang paling nyata adalah pemberlakuan sistem pemerintahan yang desentralistis melalui UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Kata Kunci: Reformasi Administrasi Desentralisasi (NPM), Good Governance, Demokratisasi, Abstract The success of New Public Management (NPM) in developed countries, resulting in the continuous promotion of doctrines NPM in developing countries, resulting in administrative reform is happening on a large scale in developing countries, especially in Indonesia. The doctrine of privatization, transfer forms for this service are handled by the government transferred to the hands of private agents. Bureaucratization doctrine, believed to have the advantage of being a more promising performance improvement compared to the classical doctrine of public administration. Indonesian government began to recognize Reinventing Government since the late 1990s. Implementation of the most obvious is the implementation of a decentralized system of government through Law No. 22 of 1999 on Regional Government as amended by Act No. 32 of 2004. Keywords: Administrative Decentralization Reform (NPM), Good Governance, Democratization, Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 2 A. Latar Belakang dan Oleh karena itu pemikiran teoretis dan Di tengah-tengah semakin berat praktis kompleks menerapkan pendekatan-pendekatan baru tantangan bangsa Indonesia menghadapi era global saat ini, mengedepankan dan gubernur dalam dalam administrasi publik. pembaharuan, pemikiran-pemikiran yang inovatif sebagai Gubernur memadukan dituntut secara serasi dapat demokrasi produktif pada lembaga pemerintah baik administrasi publik. Hal ini merupakan pusat dan daerah merupakan langkah dan tantangan yang besar, karena seperti sikap yang tepat serta patut mendapatkan yang dikatakan oleh Kenneth J. Meier dan dukungan Laurence O’Toole Jr (2006), bahwa one of dari semua komponen masyarakat. Dengan kata lain “Reformasi the Administrasi” di Indonesia harus sesegera challenges of modern government is how mungkin to reconcile the demans of democracy with menjadi pilihan para penyelenggara pemerintahan baik pusat most important and persisting the imperatives of bureaucracy. maupun daerah guna mewujudkan good Pada tahun pemikiran sehat, dan berwibawa. birokrasi dan menyesuaikannya dengan Daerah Provinsi, perkembangan dalam hal ini gubernur sebagai kepala teknologi pemerintah khususnya daerah sangatlah dekat untuk berbagai governance, pemerintahan yang bersih, Pemerintahan muncul 1980-an memperbarui teknologi, informasi, khususnya dan globalisasi, ekonomi, yang sangat dengan politik dan administrasi publik. mengurangi peran negara dan makin Terlebih lagi pada sistem pemilihan kepala menonjolkan peran dunia usaha, dan daerah secara langsung seperti sekarang, menempatkan persaingan sebagai credo kedekatan kepala daerah pada aspek yang politik semakin kuat, selain posisinya “hollowing sebagai penanggung jawab administrasi sebagainya. dan manajemen pemerintahan daerah. pemikiran-pemikiran utama. out Lahirlah istilah-istilah of state” Maka the dan berkembanglah yang berpengaruh Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 3 pada perkembangan konsep administrasi dalam sistem ini terkandung pula nilai public demokrasi dalam administrasi publik. selanjutnya, yaitu Reinventing Government (Osborn dan Gaebler 1992) Di dalam doktrin NPM, pemerintah dan New Public Management (Hood 1989). dianjurkan untuk meninggalkan paradigma Gagasan NPM pada dasarnya administrasi tradisional yang cenderung ingin “membebaskan” para manajer publik mengutamakan dari kekangan aturan-aturan birokratik dan menggantikannya dengan orientasi pada kontrol dapat kinerja atau hasil kerja. Pemerintah juga leluasa. dianjurkan untuk melepaskan diri dari administrasi menjalankan tugas sehingga dengan prosedur, Seperti halnya manajer di sektor swasta birokrasi para manajer publik mendapat imbalan organisasi apabila sukses dan sanksi apabila gagal. fleksibel, dan menetapkan tujuan serta Dengan cara demikian maka manajer target publik sehingga dapat memanfaatkan seluruh klasik dengan dan pegawai dan organisasi secara memungkinkan mendorong agar lebih lebih jelas pengukuran potensi dan kompetensi yang dimiliki guna hasil. Di samping itu, pemerintah juga menghasilkan secara maksimal produk, diharapkan baik barang maupun jasa untuk layanan desentralisasi, memberi perhatian pada publik. Perspektif utama dari pandangan pasar, melibatkan sektor swasta dan NPM ini adalah warga negara atau melakukan privatisasi (Hood, 1995). masyarakat dipandang atau diperlakukan Dalam menerapkan sistem perkembangannya, NPM sebagai konsumen yang mempunyai akal, dianggap sebagai liberation –yaitu upaya pikiran, pembebasan kehendak, rational-choice, tidak dan pilihan berbeda atau manajemen publik dari dengan kungkungan konservativisme administrasi pendekatan public-choice pada disiplin klasik dengan memasukkan prinsip-prinsip ilmu ekonomi. Dan tidak lagi sebagai sektor privat ke dalam sektor publik entitas yang pasif (nrimo saja) Maka (Golembiewski, 2003). Lebih menarik lagi, bahwa NPM dilihat sebagai kumpulan ide- Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 4 ide dan praktik yang berupaya menggunakan pendekatan sektor swasta dan bisnis ke dalam sektor publik . B. Reformasi Administrasi Publik dan Perkembangannya (Denhardt & Denhardt, 2003). David Osborn dan Ted Gaebler Sejak dua dekade terakhir, (1993) menekankan harus ada upaya pelaksanaan reformasi administrasi publik untuk makin nyata di berbagai negara termasuk mentransformasikan entrepreuneurial spirit, karena ketika Indonesia. Reformasi administrasi publik sumber daya semakin langka, pemerintah sangat harus berubah dari bureaucratic model ke terhadap prinsip-prinsip administrasi klasik entrepreuneurial model. Oleh karena itu, semakin berat (Caiden, 1991; Lenvine, pemerintahan yang mengimplementasikan Peters pemikiran NPM ini sangat berorientasi Administrasi Publik Klasik (the Old Public pada jiwa dan semangat kewirausahaan, Administration-OPA) maka manajemen publik baru di tubuh dimotori oleh Wilson pada tahun 1987 pemerintah terus dikritik oleh para pakar, dan mulai dapat disebut sebagai manajemen kewirausahaan. diperlukan & karena Thompson, tantangan 1990). yang Doktrin sejak awal ditinggalakan (Cooper, 1998; Hughes, Dampak dari pelaksanaan model 1994) karena tidak dapat mengakomodasi NPM ini mulai terasa tidak saja di negara perubahan situasi dan kondisi masyarakat. maju, tetapi juga di negara-negara sedang Keberhasilan NPM di negara- berkembang seperti penerapan 5 (lima) negara maju, mengakibatkan terjadinya prinsip inti, yaitu: (1) sistem desentralisasi, promosi secara terus-menerus doktrin- (2) doktrin privatisasi, (3) downsizing, (4) NPM debirokratisasi, dan (5) manajerialisme berkembang. (Vigoda, 2003). mengalihkan di negara-negara Doktrin bentuk privatisasi, pelayanan yang selama ini ditangani oleh pemerintah dipindahkan ke tangan agen-agen swasta. Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 5 Alasannya, lebih berorientasi pada kepentingan pelanggan, lebih merangsang perekonomian, dan (1999), Mardiasmo (2002), Dwiyanto (2003), dan lain-lain. pertumbuhan Pemerintah Indonesia mulai kesempatan kerja, meningkatkan efisiensi mengenal Reinventing Government sejak pelayanan fleksibel akhir tahun 1990-an. Implementasi yang pasar, paling nyata adalah pemberlakuan sistem meningkatkan efisiensi di departemen- pemerintahan yang desentralistis melalui departemen, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 karena menyesuaikan lebih diri dengan mengurangi beban administrasi, dan pembiayaan terhadap tentang pemerintah. kemudian diubah dengan Undang-Undang Doktrin debirokratisasi, diyakini memiliki keunggulan karena lebih menjanjikan peningkatan Pemerintahan Daerah yang Nomor 32 Tahun 2004. kinerja Otoritas terhadap berbagai urusan dibandingkan dengan doktrin administrasi pemerintahan publik klasik. Menurut Jennings dan Haist kepada pemerintah daerah lebih banyak (2002), yang ditekankan dalam NPM jumlahnya daripada yang diatur oleh adalah pengukuran terhadap hasil bukan pemerintah proses, dan perilaku sehingga sering pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 disebut Tahun 1999 adalah untuk menjalankan sebagai results-oriented government. yang didesentralisasikan pusat. Alasan utama prinsip demokrasi, meningkatkan peran Promosi doktrin NPM di Indonesia serta masyarakat, pemerataan dan dapat diamati dari kehadiran tentang NPM, keadilan, serta memperhatikan potensi misalnya karya-karya tentang administrasi dan pembangunan, reformasi administrasi atau pemberian kewenangan yang luas, nyata, birokrasi, dan good governance yang dan bertanggung jawab kepada daerah ditulis secara proporsional. diantaranya (1997), oleh Tjokroamidjojo Kartasasmita (1994), Thoha keanekaragaman daerah melalui Kemudian Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 lebih menekankan Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 6 pemberian kewenangan seluas-luasnya oleh peraturan perundangan. Smentara agar pemerintah daerah membuat memiliki kebijakan kewenangan hanya menangani pelayanan, bidang politik luar negeri, pertahanan, peningkatan peran serta, prakarsa dan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal pemberdayaan, dengan mengutamakan nasional, dan agama. kesejahteraan untuk pusat daerah. Implementasi NPM dapat dilihat Dalam menjalankan sistem pemerintahan juga dari kewajiban melakukan penilaian yang desentralistis ini pemerintah daerah kinerja diserahi otoritas untuk Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 108 berbagai urusan. Pemerintah dapat masyarakat melakukan di menjalankan daerah perencanaan pengendalian dan pembangunan, pemerintah Tahun 2000 Nomor 105 Pengelolaan penyelenggaraan Keuangan Pemerintah bidang daerah kesehatan, pendidikan, juga umum. menangani penyelenggaraan penanggulangan masalah tentang Tata Tahun dan 2000 Daerah, kemudian dilanjutkan dengan PP Nomor 56 Tahun 2002 tentang Laporan Kinerja Penyelenggara Pemerintah Daerah dan fasilitas pengembangan ketenagakerjaan, Rencana Kerja Pemerintah. Nomor pengembangan koperasi, usaha kecil dan lingkungan tentang dan PP pengendalian Cara Pertanggungjawaban sosial, pelayanan bidang ketenagakerjaan, menengah, melalui Pertanggungjawaban Kepala Daerah, PP pemanfaatan dan pengawasan tata ruang, ketertiban daerah Selain dapat dilihat 20 Tahun itu, 2004 tentang implementasi dengan NPM diberlakukannya hidup, pelayanan pertanian kependudukan peraturan dan catatan sipil, pelayanan administrasi privatisasi seperti Kepres Nomor 122 umum Tahun pemerintahan, administrasi penanaman pelayanan 2001 perundangan tentang Tim tentang Kebijakan modal, Privatisasi Badan Usaha Milik Negara pelayanan-pelayanan dasar lainnya, dan (BUMN). Tujuannya untuk meningkatkan urusan wajib lainnya yang diamanatkan kinerja BUMN yang meliputi perbaikan Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 7 struktur permodalan, profesionalisme atas posisi jabatan yang akan ditempati perusahaan, oleh kelompok jabatan yang bersifat politis memperluas partisipasi masyarakat dalam yang berasal dari kekuatan partai politik, kepemilikan serta dan jabatan yang berasal dari pegawai perusahaan karier pemerintah. Apabila hal ini terjadi penciptaan efisiensi digambarkan sebagai bentuk yang terdiri usaha, perubahan dan meningkatkan budaya saham nilai BUMN tambah melalui penerapan prinsip good corporate maka governance perubahan kebijakan yang begitu cepat, yang transparansi, didasarkan pada akuntabilitas, dan kemandirian. tidak walaupun akan pejabat terjadi perubahan- dalam organisasi tersebut berubah. Walaupun para pejabat yang menduduki jabatan tertentu sudah C. Pendekatan Demokratisasi dan Desentralisasi (Otonomi Daerah) penyelenggaraan masa penyelenggaraan 1. Pendekatan Demokratisasi Demokratisasi berakhir jabatannya, maka pemerintahan akan tetap stabil, berjalan, dan profesional. dalam pemerintahan akan Dalam demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan terlaksana apabila dalam pemerintahan diharapkan akan terjadi proses di mana sudah terjadi paradigma ke arah high trust pejabat society (Fukuyama, 1995). Kepercayaan sekaligus sebagai wakil rakyat akan ikut masyarakat terhadap pemerintah sebagai menentukan penyelenggara pemerintah meningkat negara tinggi yang akan sudah yang bersifat kebijakan yang akan politis yang departemen berlangsung menghasilkan selama lima tahun ke depan. Jabatan ini terjadinya proses demokratis, sehingga akan ikut menentukan proses pembuatan memungkinkan kebijakan departemen sekaligus juga ikut terjadinya good governance. mengontrol seberapa jauh kebijakan yang Bentuk pemerintahan yang penyelenggaraan dibuat itu dilaksakan oleh penyelenggara demokratis pemerintahan. Sebaliknya, setiap pejabat itu Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 8 politik itu bisa langsung dikontrol oleh ideal dalam pelaksanaannya. Hal tersebut rakyat pemilihnya. Jabatan politis ini juga akan diperlihatkan dengan tergambarnya ikut bertanggung jawab terhadap rakyat struktur atas kerja/tugas yang sesuai dengan tugasnya keberhasilan kebijakan yang dibuatnya. organisasi dan pembagian masing-masing. Proses pertanggungjawaban itu tidak hanya dilakukan oleh pejabat yang melaksanakan kebijakan Daerah) dan Seringkali melayani rakyat, akan tetapi pejabat politik penyelenggaraan harus juga bertanggung jawab kepada berdasarkan rakyat dan desentralisasi berhubungan dengan yang politik 2. Pendekatan Desentralisasi (Otonomi mempercayainya di masalah pendekatan pemerintahan prinsip-prinsip departemen. Rakyat harus mempunyai tingkat akses aktif terhadap kontrol, baik kepada negara-negara jabatan politik yang mewakilinya maupun permulaan kepada bangsa dalam arti membina kesatuan jabatan sebagai pelayanan masyarakat. perkembangan sentralisasi baru bangsa merdeka. kemerdekaan, dan Pada pembinaan bangsa dari afinitas-afinitas kedaerahan, Kontrol pemerintahan kepada dilakukan penyelenggara kesukuan, penggolongan politik dan lain- dari lain, pelbagai terasa lebih penting, sehingga jurusan tidak hanya membatasi dari jalur tercermin dalam kebijaksanaan dan tata birokrasi sendiri, akan tetapi bisa melalui cara penyelenggaraan pemerintahan yang jalur politik. Akses rakyat kepada kontrol sentralistis. Dalam tingkat lebih lanjut penyelenggara pemerintahan ini dibuka dimana dengan seluas-luasnya. Dengan adanya bangsa kontrol keperluan terhadap penyelenggara perkembangan sudah lebih pembinaan matang, perluasan maka kegiatan pemerintahan oleh masyarakat, itu akan pembangunan seringkali menumbuhkan menuntut kebutuhan akan desentralisasi. para penyelenggara pemerintahan untuk mencapai tujuan yang Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 9 Konsep desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan dalam pada tingkat lokal sehingga dapat lebih terasa realistis, (4) melatih rakyat untuk bisa semakin sangat dipentingkan di tengah- mengatur tengah pembangunan bangsa di negara- government), dan (5) pembinaan kesatuan negara berkembang. Hal ini bersamaan nasional. dengan terlihatnya berbagai kelemahan urusannya Ada dua bentuk sendiri (self desentralisasi yang tampak dengan jelas dalam kontrol (Coralie Bryant, 1979: 213-214), yaitu sentral. Namun demikian pada umumnya desentralisasi yang bersifat administratif bentuk dan desentralisasi yang bersifat politik. desentralisasi yang diinginkan tetap hendaknya dijaga dalam rangka Desentralisasi kesatuan politik, kulturil, ekonomi, dan disebut dekonsentrasi dan berarti delegasi bahkan administratif suatu negara. Hal ini wewenang pelaksanaan kepada tingkat- sejalan Maryanov tingkat lokal. Para pejabat tingkat lokal (dalam LP3ES, 1994: 81-82), bahwa bekerja dalam batas rencana dan sumber- desentralisasi bertujuan antara lain: (1) sumber anggaran, namun mereka memiliki mengurangi beban pemerintah pusat, dan elemen kebijaksanaan dan kekuasaan campur tangan tentang masalah-masalah (diskresi) serta tanggung jawab tertentu kecil pada tingkat lokal. Demikian pula dalam hal sifat-hakikat jasa dan pelayanan memberi dengan peluang pelaksanaan meningkatkan pada pendapat administratif biasanya untuk koordinasi pada tingkat lokal. Diskresi mereka dapat tingkat lokal, bervariasi mulai dari peraturan-peraturan pengertian rakyat (2) serta proforma sampai lebih keputusan-keputusan dukungan mereka dalam kegiatan usaha yang pembangunan sosial ekonomi. Demikian politik pula pada tingkat lokal, dapat merasakan wewenang pembuatan keputusan dan keuntungan dari kontribusi kegiatan yang kontrol tertentu terhadap sumber-sumber mereka lakukan, (3) penyusunan program- daya program untuk perbaikan sosial ekonomi regional dan lokal. atau substansial. devolusi diberikan pada Desentralisasi berarti bahwa pejabat-pejabat Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 10 Dewasa ini masalah desentralisasi pengelolaan administrasi publik. Good dihubungkan dengan usaha perencanaan Governance adalah koordinasi bahkan pembangunan sinergi kepengelolaan yang baik antara daerah. Dengan ini diusahakan supaya perencanaan nasional governance memberi perhatian pada pertimbangan (pemerintahan) dengan governance di regional. Dan sektor kegiatan usaha lokasinya yang demikian diusahakan penyelenggaraan sektor masyarakat, terutama publik swasta, dengan sehingga dapat dihasilkan transaksional baik. Dengan output melalui mekanisme pasar yang supaya potensi- paling ekonomis dari kegiatan masyarakat. dimanfaatkan, Oleh karena itu, dalam good governance sehingga perkembangan antar daerah tidak saja dituntut suatu birokrasi publik berjalan lebih wajar. Kegiatan-kegiatan yang efisien dan efektif, melainkan juga usaha private sector governance yang efisien potensi regional yang disesuaikan suatu di paling dapat lebih menyangkut kepentingan masyarakat daerah dapat dan kompetitif. seluruhnya atau sampai tingkat tertentu, ditentukan dan J. Bellone (1980: 285) oleh menyebutkan bahwa birokrasi adalah: an pemerintah daerah sendiri. Tetapi hal ini organizational structure characterized by dalam perencanaan hierarchical arrangement of office, merit- pembangunan daerah perlu diusahakan based selection, impartial application of secara written rules and regulations, and some rangka konsisten diselenggarakan Carl suatu dan komplementer dengan usaha-usaha nasional di daerah centralization tersebut. merupakan of authority. karakteristik Birokrasi struktur organisasi (pemerintahan) yang memiliki D. Membangun Birokrasi Pemerintah Menuju Good Governance Saat ini, good urutan hierarki. Berdasarkan hierarki tersebut di dalamnya terdapat posisi-posisi governance atau jabatan yang mempunyai kewajiban merupakan isu yang mengemuka dalam dan tugas pekerjaannya masing-masing Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 11 dalam mencapai tujuan. Dalam mewujudkan good governance, yang menjalankan tugas pekerjaannya selalu terjadi selama ini governance sektor publik berpatokan pada nilai-nilai hukum dan yang intervensinya justru mengeroposkan peraturan yang berlaku. Dalam birokrasi governance juga pembagian pertengahan tahun 80-an, dengan apa kekuasaan (otoritas) dalam menjalankan yang disebut “crony capitalism” (Miftah roda pemerintahan. Thoha, 1999: 67) atau transaksi ekonomi mengatur tentang Pada sisi lain, birokrasi pemerintah sering diartikan sebagai “officialdom” atau kerajaan pejabat sebuah kerajaan (Thoha, (raja) 2003: di pada saat ini Dalam kekuasaan seseorang Sejak Administrasi negara di Indonesia sebagai tersebut, swasta. Nepotisme). memiliki yuridiksi yang jelas dan pasti. yuridiksi sektor KKKN (Kolusi, Korupsi, Kronisme, dan 68); dalamnya di lebih tepat dikatakan alat untuk negara bukan kekuasaan mempunyai tugas dan tanggung jawab rakyat. resmi (official duties) yang memperjelas administrasi negara saat ini lebih banyak batas-batas kewenangan pekerjaannya. sebagai gambaran atau lukisan dari pada Mereka pola realitanya. Sehingga diperlukan pemikiran- hierarki sebagai perwujudan dari tingkatan pemikiran baru yang dapat meluruskan otoritas dan kekuasaannya. kembali ke arah pelaksanaan administrasi bekerja Dalam birokrasi terdapat tatanan aplikasinya tidak sebagaimana dalam berjalan teorinya. banyak Di penerapan mulus dalamnya negara Itulah menegakkan yang sebabnya ideal realitas menuju good governance. Birokrasi pemerintah yang rintangan-rintangan, dipandang perlu untuk dibangun kembali sehingga birokrasi hanya sebagai kedok guna menuju pemerintahan yang adil, untuk menutupi kepentingan-kepentingan bersih, berwibawa, dan demokratis (good aparatur yang berperilaku menyimpang. governance). Sehingga permasalahan- Indonesia misalnya, semakin sulit untuk Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 12 permasalahan yang perlu dikaji kembali percaturan sebagai jalan pemecahannya antara lain: sehabis dilaksanakan pemilihan umum. 1. Evaluasi diri terhadap kondisi birokrasi Oleh karena itu birokrasi pemerintah pemerintah Indonesia saat ini. 2. Adanya perubahan politik terlebih lagi ketika sangat ditentukan oleh kehidupan politik paradigma dan pemilunya. Sejalan dengan pendapat birokrasi pemerintah ke arah yang Carl J. Bellone (1946: 34-35) bahwa ilmu lebih ideal. pengetahuan politis adalah induk dari 3. Repositioning birokrasi pemerintah. administrasi 4. Memiliki aparatur pemerintah yang kalangan akademisi beranggapan bahwa memiliki komitmen terhadap nilai-nilai, administrasi sehingga sekedar terjadinya demokratisasi birokrasi. dalam membangun birokrasi. Diharapkan Bahkan lebih pengetahuan modern telah di dari politis. mendorong birokrasi menjadi alat yang unggul dalam mengatur proses pemerintahan. adanya Kekuasaan birokratis telah menjadikan perubahan paradigma pemerintah ke arah lembaga pemerintahan memiliki kapasitas birokrasi yang ideal, didukung aparatur yang luar biasa dan menjadi sentral untuk pemerintah yang menjunjung tinggi nilai- mengarahkan nilai akibatnya, pemerintahan birokratis lebih dan dengan pemerintahan ilmu Kehidupan 5. Peranan pemerintah dan masyarakat pemerintahan. berperilaku positif, adanya komunikasi yang baik antara pemerintah dengan masyarakat, dan ikut berperan di energi politis. Sebagai dari partai politik. Partai politik didirikan tidak dalamnya, maka good governance dapat memiliki keinginan lain, kecuali untuk bisa diwujudkan. memerintah 1. Kondisi Birokrasi Pemerintah Saat Ini memerintah itu menurut paham demokrasi Kehidupan kembangnya Indonesia birokrasi sangat dan tumbuh pemerintah ditentukan negara. Upaya untuk dibatasi oleh waktu tertentu dan harus di dilakukan melalui cara pemilihan umum oleh yang dijalankan secara demokratis, jujur, Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 13 adil, bebas, rahasia, dan konstitusional. pemerintah. Pemerintah melaksanakan kebijakan publik tersebut partai politik ini akan Upaya membawahi dan memerintah birokrasi merupakan pemerintah administrasi negara. memalui yang eksistensinya pemilihan umum, tidak melainkan wilayah Birokrasi melalui jalur karier yang dibinanya dengan mencerminkan cara-cara menekankan merit. Agar supaya birokrasi dan domain pemerintah birokrasi pada saat ini besar yang kewenangan yang profesionalisme birokrasi tidak terganggu tidak didukung dengan aparatur yang dengan silih bergantinya partai politik, profesional para birokratnya tidak dibenarkan untuk sesuai memihak. dilaksanakan. Disamping itu Asep Kartiwa Selain itu dengan kompetensi bidang fungsi yang yang negara (2004: 7) menyatakan bahwa birokrasi digambarkan pula sebagai upaya yang pemerintahan kita belum didukung dengan lebih sistem concern administrasi dengan terhadap “pelaksanaan kepegawaian yang didasarkan suatu konstitusi ketimbang membuatnya” pada sistem merit, dalam kondisi swasta (Miftah Thoha, 1999: 46). Ungkapan ini belum dapat menciptakan lapangan kerja. menjelaskan bahwa administrasi negara Pada masa krisis ini birokrasi pemerintah lebih menanggung beban yang cukup banyak. populer disebut mengutamakan melaksanakan kebijakan membuatnya. Proses ketimbang pembuatan Sehingga aparatur yang profesional dan memahami paradigma sesuai dengan kebijakan publik domain dari wilayah konsep birokrasi ideal menjadi kebutuhan politik. yang mendesak. Di wilayah ini partai politik berkiprah menentukan visi politik ke arah 2. mana Pemerintah pemerintahan negara ini dikendalikan. Sedangkan visi politik itu bagaimana mewujudkan diserahkan kepada ahlinya yakni kepada birokrasi Perubahan Paradigma Birokrasi Pembaharuan dan penyempurnaan birokrasi telah menjadi perhatian serius di negara-negara Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 14 berkembang, termasuk negara Indonesia. menuntut Bahkan di negara-negara maju sekalipun, semakin baik. Birokrasi yang berada di masih merasakan kekurangpuasan peran tengah-tengah masyarakat tersebut tidak birokrasi terus dapat tinggal diam, tetapi harus lebih berupaya untuk mencari identitas baru mampu memberikan berbagai pelayanan bagi birokrasinya. sesuai dengan kebutuhan masyarakat. pemerintah, Para pakar sehingga administrasi selalu kualitas Carl J. pelayanan Bellone yang (1980: 35) mengamati adanya alur pikir baru yang menyebutkan bahwa sejak Thomas Kuhn ditunjang dengan seperangkat teori yang menerbitkan melahirkan paradigma baru dalam dunia sarjana ilmu sosial bergerak cepat untuk ilmu administrasi negara. Paradigma baru menemukan yang bidang administrasi pemerintahan modern. memandang organisasi birokrasi pemerintahan sebagai tidak lagi Ada lima Struktur Ilmiah, paradigma model sarjana- baru teori dalam administrasi semata-mata hanya melakukan tugas- pemerintahan yang diambil untuk menuju tugas pemerintahan akan barang-barang perubahan yang lebih baik berdasarkan publik pengalaman empiris, yaitu: (public goods), tetapi juga 1) Model melakukan dorongan dan motivator bagi birokratis klasik, yang mempunyai dua tumbuh komponen basis dasar. Pertama adalah kembangnya peran serta masyarakat. struktur Pertumbuhan tradisional arah birokrasi dan yang suatu kedua adalah pembagian tugas dan pekerjaan yang menjadi suatu kenyataan yang bersifat didesain secara organisatoris; 2) Model implikatif. Seiring neo-birokratis, adalah suatu produk dari kemajuan dan dengan berbagai munculnya birokrasi mengakibatkan birokrasi organisasi, perancangan modern aparatur ke ciri atau yang kebutuhan profesional, kebutuhan akan pelayanan juga semakin kompleks, serta era prilaku. Nilai-nilai untuk dicapai biasanya serupa dengan model birokratis klasik, karenanya dalam model neo- birokratis adanya “tujuan”. Model birokratis Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 15 ini menekankan struktur, kendali, dan efisiensi, prinsip-prinsip administrasi. Unit analisis pergerakan hubungan pada umumnya kelompok kerja, agen, Dalam departemen, manusia mencerminkan nilai-nilai yang atau pemerintah. keseluruhan Nilai-nilai untuk dicapai ekonomi, rasionalitas, pergerakan mendasarinya. dan antar manusia. hubungan Nilai-nilai ini antar meliputi adalah efektivitas, efisiensi, atau ekonomi. pekerja dan keikutsertaan klien dalam Dalam model neo-birokratis, keputusan pengambilan keputusan yang adalah unit analisa yang umum, dan mengurangi perbedaan status proses pengambilan keputusan menjadi kompetisi hubungan antar pribadi, serta fokusnya; 3) Model kelembagaan, dalam menekankan pada proses keterbukaan, model kelembagaan ini lebih ditekankan kejujuran, perwujudan diri, dan kepuasan pada bagaimana cara mendisain efisien, masyarakat, dan 5) Model administrasi efektif, atau organisasi produktif. Dalam pemerintahan model birokrasi kelembagaan tidak hanya birokrat harus mulai bersikap bahwa nilai- mengutamakan rasionalitas, tetapi juga nilai yang berbeda perlu mendominasi. menggantungkan pada Dengan Keputusan yang diambil merupakan tawaran kelompok yang menggerakkan nilai-nilai. dan birokrasi membantu kompromi demokratis berminat pemerintahan dan secara baru, dalam perbedaan dan model tersebut perkembangan ini akan organisasi didesentralisasi mendistribusikan dapat yang jabatan dalam pemerintahan yang sesuai. Sasaran hasil berangsur-angsur ke arah sasaran hasil. dari Model ini sungguh-sungguh menjalankan adalah pemerintahan menguraikan, atau membuat organisasi secara demokratis; 4) administrasi untuk Model Hubungan antar manusia, model ini mata-mata merupakan penilaian. birokratis reaksi klasik Penekanannya terhadap dan model neo-birokratis. pada kendali, struktur, yang pemerintahan baru mengorganisasi, berfungsi memberi Pendapat di atas sejalan dengan pendapat Weber sebagai tokoh yang Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 16 memperkenalkan birokrasi. Weber Keempat, setiap pejabat mempunyai memandang birokrasi rasional atau ideal kontrak jabatan yang harus dijalankan. sebagai unsur pokok dalam rasionalisasi Uraian tugas (job description) masing- dunia modern, yang baginya jauh lebih masing pejabat merupakan domain yang penting menjadi wewenang dan tanggung jawab dari Diantara seluruh yang proses lain-lain, sosial. ini yang harus dijalankan sesuai dengan mencakup ketepatan dan kejelasan yang kontrak; Kelima, setiap pejabat diseleksi dikembangkan dalam prinsip memimpin atas dasar kualifikasi profesionalitasnya, organisasi sosial. Menurut Weber dalam yang idealnya dilakukan melalui ujian (Miftah Thoha, 2002: 16-17) menyatakan kompetitif; Keenam, birokrasi ideal yang rasional itu singkatnya mempunyai gaji dilakukan menerima pensioun sesuai berikut: Pertama, individu pejabat secara tingkatan hierarki jabatan personal bebas, akan tetapi dibatasi oleh disandangnya. Setiap pejabat bisa jabatannya menjalankan memutuskan untuk keluar dari tugas-tugas atau kepentingan individual pekerjaannya jabatannya sesuai dalam jabatannya untuk keperluan dan dengan kepentingan termasuk dapat diakhiri dalam keadaan tertentu; keluarganya; Kedua, jabatan-jabatan itu Ketujuh, terdapat struktur pengembangan disusun dalam tingkatan hierarki dari atas karier ke berdasarkan senioritas dan merit sesuao dengan proses cara-cara manakala ia pribadinya bawah dan sebagai kesamping. termasuk dan keinginannya yang setiap jelas dan pejabat hak untuk dengan yang kontraknya dengan promosi Konsekuensinya ada pejabat atasan dan dengan bawahan dan ada pula yang menyandang Kedelapan, setiap pejabat sama sekali kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih tidak dibenarkan menjalankan jabatannya kecil; Ketiga, tugas dan fungsi masing- dan masing jabatan dalam hierarki itu secara kepentingan spesifik Kesembilan, setiap pejabat berada di berbeda satu sama lainnya; pertimbangan yang objektif; resources pribadi intansinya dan untuk keluarganya; Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 17 bawah pengendalian dan pengawasan otoritarian suatu sistem yang dijalankan secara kepada egalitarian dan demokrasi. disiplin. Kecenderungan Sejalan dengan konsep birokrasi menjadi berorientasi orientasi yang mementingkan aspirasi negara bisa ideal di atas, penyelenggaraan birokasi melahirkan sistem pemerintah Indonesia harus terjadi otoritarian. Pendekatan kekuasaan perubahan paradigma menuju good yang terkonsentrasi pada satu orang governance, antara lain: cenderung a. Perubahan paradigma dari orientasi kepentingan manajemen Paradigma pemerintahan yang sarwa negara menjadi berorientasi banyak ke dengan pasar (market). Selama ini ditinggalkan rakyat Semuanya pertama bisa ditentukan Kepentingan oleh negara macam dalam mengatasi persoalan yang segala timbul. telah dan diganti yang peranan rakyat. Kedaulatan menjadi dan dan pertimbangan utama jika menginginkan tatanan pemerintahan menjadi pertimbangan pertama dan utama ini paradigma kedaulatan mengutamakan kepentingan negara. banyak. semacam paradigma negara. b. rakyat mengutamakan lebih bersifat mengabaikan manajemen pemerintahan mengikuti yang yang yang demokratis. c. Perubahan paradigma sentralisasi kekuasaan dari menjadi Orientasi manajemen pemerintahan desentralisasi kewenangan. Selama diarahkan kepada pasar. Aspirasi ini kekuasaan pemerintahan lebih masyarakat menjadi lebih penting condong dilakukan secara sentral, artinya seperti untuk menjadi bahan yang pertimbangan pemerintah. Kegiatan Perubahan paradigma dan orientasi kebijaksanaan manajemen pemerintahan mulai diuraikan dari dimuka. perumusan dilakukan secara yang Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 18 d. terpusat dan dilakukan oleh aparat mengetrapkan pemerintah pusat. technology Perubahan manajemen pemerintahan (Lucas, 1996). Kompetensi inilah yang seharusnya hanya banyak diwujudkan dalam menekankan pada batas-batas dan pendidikan dan pelatihan profesional aturan yang berlaku untuk satu bagi pegawai-pegawai pemerintah. negara e. yang information tertentu, mengalami f. Perubahan paradigma dari a low perubahan ke arah boundaryless trust society ke arah high trust organization (Ashkenas et al, 1995). society (Fukuyama, 1995). Di dalam Seringkali masyarakat dikemukakan bahwa yang rendah tingkat sekarang ini merupakan jamannya kepercayaannya tidak bakal terjadi tata manajemen pemerintahan yang suasana cenderung dipengaruhi oleh tata pemerintah aturan global. Keadaan seperti ini masyarakat akan membawa akibat bahwa tata melahirkan cara-cara kerja yang aturan yang hanya menekankan tidak demokratis, membatasi ruang pada aturan nasional saja kurang gerak, menjauhkan birokrasi dari menguntungkan dalam percaturan interaksi dengan masyarakat, dan global. membelenggu Perubahan dari paradigma demokrasi. yang Birokrasi hidup seperti dalam ini, organisasi akan dengan dari serangkaian aturan-aturan birokrasi. tatanan administrasi negara yang Sebaliknya paradigma baru yang berorientasi menekankan terhadap kepercayaan pada paperwork menjadi tatanan administrasi negara sehingga melahirkan yang paperless (Osborn, 1992). Tata masyarakat yang birokrasi pemerintahan seperti ini kepercayaannya membutuhkan kompetensi sumber membuat birokrasi lebih demokratis. daya aparatur yang memahami dan Birokrasi seperti suatu tinggi akan tingkat mampu ini Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 akan 19 menciptakan suasana kerja yang promosi secara terus-menerus doktrin- lebih fleksibel dan berbasiskan pada doktrin orientasi kelompok kerja dengan berkembang. lebih memberikan tanggung jawab mengalihkan bentuk pelayanan yang yang besar pada tataran organisasi selama ini ditangani oleh pemerintah yang dipindahkan paling pemerintah bawah. Birokrasi seperti ini akan NPM swasta. di negara-negara Doktrin ke tangan Doktrin privatisasi, agen-agen debirokratisasi, memperlakukan para pegawainya diyakini memiliki keunggulan karena sebagai orang dewasa yang bisa lebih menjanjikan peningkatan kinerja dipercaya untuk dibandingkan konstribusi pelayanan memberikan kepada masyarakat. dengan doktrin administrasi publik klasik. 3. Pemerintah Indonesia mulai mengenal Reinventing Government sejak akhir E. Penutup tahun 1990-an. Implementasi yang Berdasarkan uraian di atas, dapat ditarik beberapa pemikiran sebagai paling nyata adalah pemberlakuan sistem pemerintahan yang kesimpulan tentang administrasi public, desentralistis melalui Undang-Undang antara lain: Nomor 1. Pelaksanaan reformasi administrasi 22 Tahun 1999 Pemerintahan Daerah yang kemudian publik makin nyata di berbagai negara diubah termasuk Nomor 32 Tahun 2004. Indonesia. Reformasi administrasi publik sangat diperlukan tentang dengan Undang-Undang 4. Demokratisasi dalam karena tantangan terhadap prinsip- penyelenggaraan pemerintahan akan prinsip administrasi klasik semakin terlaksana berat. pemerintahan sudah terjadi paradigma 2. Keberhasilan NPM di negara-negara maju, mengakibatkan terjadinya ke arah Kepercayaan apabila high dalam trust society. masyarakat terhadap Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 20 pemerintah sebagai penyelenggara Bellone, Carl. K.1980. negara yang sudah meningkat tinggi Theory akan menghasilkan terjadinya proses Administrator. demokratis, sehingga memungkinkan Bacou. terjadinya good governance. Bryant, 5. Penyelenggaraan administrasi negara di Indonesia terlihat dari adanya perubahan dengan sistem konstitusi, and C. The Negara New Boston: dan Manajemen Organization Public Allyn White, and L.G. 1989. Pembangunan untuk Berkembang. LP3ES. Yogyakarta. pemerintahan, ekonomi, dan politik, Caiden, G.E. 1991. Administrative Reform serta paradigma yang melandasinya, Comes of Ages. Berlin: Water de yang Gruyter. membawa terhadap sistem dampak proses Cooper, P.J. 1998. Public Administration penyelenggaraan negara, khususnya for The Twenty-first Century. Orlando, dalam Florida: Harcourt Brace. hubungan dan tertentu pemerintah dan masyarakat. 6. Diharapkan Fukuyama, Francis. 2004. State Building, dengan adanya perubahan paradigma pemerintah ke arah birokrasi yang ideal, didukung Governance and World Order in The Twenty First, Profile Books Limited. Kartiwa, Asep. 2004. Membangun aparatur pemerintah yang menjunjung Birokrasi Pemerintah Daerah yang tinggi nilai-nilai dan berperilaku positif, Profesional adanya komunikasi yang baik antara Good Governance. UNPAD. Bandung pemerintah dengan masyarakat, dan Levine, C.H., Menuju B.G. Terwujudnya Peters and ikut berperan di dalamnya, maka good Thompson. governance dapat diwujudkan. Administration: Challenges, Choices, Concequences. Referensi 1990. F.J. Illinois: Foresman. Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1 Public Scott, 21 LP3ES. 1994. Administrasi Pembangunan. PT. Pustaka. Yogyakarta. Mahfud, MD. 2000. Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia: Studi Tentang Interaksi Politik dan Ketatanegaraan. Kehidupan Jakarta: Rineka Cipta. Nogi, S. Hessel. 2000. Analisis Kebijakan Publik Kontemporer. Yogyakarta: Lukman Offset. Notoatmodjo, Soekidjo. Pengembangan 1998. Sumber Daya Manusia. Jakarta: Rineka Cipta. Osborns, D. and T. Gaebler. 1992. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Addison Wesley. Riggs, Fred W. 1986. Administrasi Pembangunan (Batas-batas, Strategi Pembangunan Kebijakan dan Pembaharuan Administrasi). CV. Rajawali. Jakarta. Jurnal Ilmiah “Politea” FISIP Universitas Al-Ghifari Volume 14 Nomor 7, Januari 2015 ISSN: 873-3741-1