BAB II KEDUDUKAN PRESIDEN DALAM SISTEM

BAB II
KEDUDUKAN PRESIDEN
DALAM SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA
A. Sistem Pemerintahan Indonesia
Dalam perjalanan sejarah ketatanegaraan Indonesia, bentuk republik telah
dipilih sebagai bentuk pemerintahan, yaitu melalui sidang Badan Penyelidik Usaha
Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) atau disebut juga dengan Dokuritsu
Zyumbi Tyosakaai.
Ketentuan mengenai bentuk republik kemudian tercermin dalam rumusan
Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi: ”Negara Indonesia adalah Negara
Kesatuan yang berbentuk Republik”.59 Sistem ketatanegaraan Republik Indonesia
tidak menganut suatu sistem negara manapun tetapi adalah suatu sistem yang khas
menurut kepribadian bangsa Indonesia.60 Artinya bahwa negara Indonesia yang
dikenal dengan keanekaragaman bangsa haruslah berdasarkan aliran pengertian
Negara Persatuan (paham unitarismus) yang berlandaskan Pancasila sebagai dasar
negara.61
59
Ketentuan dalam pasal ini tetap dipertahankan walaupun telah dilakukan empat kali
perubahan terhadap UUD 1945.
60
Joeniarto, Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Jakarta, Bina Aksara,
1986, hal. 41.
61
C.S.T. Kansil, Sistem Pemerintahan Indonesia, Jakarta, Aksara Baru, 1978, hal. 34.
Universitas Sumatera Utara
Untuk mengetahui sistem pemerintahan selama Indonesia merdeka, maka
konstitusi-konstitusi tersebut harus dianalisis satu per satu;
1. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Konstitusi Republik
Indonesia Serikat (KRIS) Tahun 1949;
Pasal 1 ayat 2 KRIS 1949 menyatakan: “Kekuasaan kedaulatan Republik
Indonesia Serikat dilakukan oleh pemerintah bersama-sama dengan Dewan
Perwakilan Rakyat dan senat”. Lembaga-lembaga negara tersebut secara bersamasama mempunyai kewenangan membentuk undang-undang yang menyangkut hal-hal
khusus.62 Untuk undang-undang yang tidak bersifat khusus maka pembentukannya
hanya dilakukan oleh pemerintah dan DPR saja, tidak melibatkan senat.63
Pemegang kekuasaan pemerintahan menurut konstitusi RIS adalah Presiden
dengan seseorang atau beberapa menteri.64 Presiden dalam menjalankan kekuasaan
pemerintahan negara tidak dapat diganggu gugat.65 Menteri-menterilah yang akan
Pasal 127 huruf a Konstitusi RIS berbunyi, “Pemerintah bersama-sama dnegan
Dewan Perwakilan Rakyat dan Senat sekadar hal itu mengenai peraturan-peraturan
mengenai hal khusus mengenai satu, beberapa atau semua daerah bagian atau bagianbagiannya, ataupun yang khusus mengenai perhubungan antara Republik Indonesia
Serikat dan daerah-daerah yang tersebut dalam Pasal 2.”
63
Pasal 127 huruf b Konstitusi RIS berbunyi, “Pemerintah bersama-sama dengan
Dewan Perwakilan Rakyat dalam seluruh lapangan pengaturannya selebihnya.”
64
Pasal 68 Ayat (1) Konstitusi RIS berbunyi, “Presiden dan menteri-menteri
bersama-sama merupakan pemerintah.”
65
Ketentuan tersebut diatur di dalam Pasal 118 Ayat (1) Konstitusi RIS.
62
Universitas Sumatera Utara
mempertanggungjawabkan roda pemerintahan, baik secara bersama-sama untuk
seluruhnya maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri.66
2. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan UUD Sementara Tahun
1950 (UUDS 1950);
Dalam UUDS 1950, kedudukan presiden sebagai kepala negara jelas
disebutkan pada Pasal 45 ayat (1) berbunyi: “Presiden ialah Kepala Negara.”67 Pasal
45 ayat (2) berbunyi: “Dalam melakukan kewajibannya Presiden dibantu oleh
seorang Wakil Presiden.”68
Sedangkan Pasal 83 ayat (1) mengatakan: “Presiden dan Wakil Presiden tidak
dapat diganggu gugat.”69 Pasal 83 ayat (2) mengatakan: “Menteri-menteri
bertanggung jawab seluruhnya maupun masing-masing untuk seluruhnya, maupun
masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri.”70
Dari pemaparan pasal-pasal tersebut, dapat disimpulkan bahwa sistem
pemerintahan negara menurut UUDS 1950 adalah sistem pemerintahan parlementer.
Hal ini disebabkan karena menteri-menteri baik secara bersama-sama maupun secara
sendiri-sendiri
yang
mempertanggungjawabkan
pemerintahannya.
Sedangkan
Presiden dalam hal ini selaku kepala negara tidak dapat diganggu gugat, karena
Pasal 118 Ayat (2) Konstitusi RIS berbunyi, “Menteri-menteri bertanggung jawab
atas seluruh kebijaksanaan pemerintah baik secara bersama-sama, seluruhnya maupun
masing-masing untuk bagiannya sendiri-sendiri dalam hal itu.”
67
Undang-Undang Dasar Sementara 1950, Pasal 45 ayat (1).
68
Ibid., Pasal 45 Ayat (2).
69
Ibid., Pasal 83 Ayat (1).
70
Ibid., Pasal 83 Ayat (2).
66
Universitas Sumatera Utara
seorang kepala negara dianggap tidak pernah melakukan kesalahan (the king can do
no wrong).
3. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar
1945 Sebelum Perubahan;
Menurut Sri Soemantri, Undang-Undang Dasar 1945 sebelum perubahan
menganut sistem pemerintahan campuran, karena mengandung unsur sistem
parlementer dan unsur sistem pemerintahan presidensiil.71
Ada beberapa factor yang menyebabkan UUD 1945 dianggap menganut
sistem pemerintahan campuran yaitu; karena Presiden dipilih dan diangkat oleh MPR;
MPR adalah pemegang kekuasaan negara tertinggi; Presiden adalah mandataris MPR;
Presiden tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR; dan Presiden untergeordnet
kepada Majelis.72
4. Sistem Pemerintahan Republik Indonesia Setelah perubahan UUD 1945
Setelah UUD 1945 mengalami perubahan dari yang hanya 37 pasal menjadi
73 pasal, banyak yang telah berubah. Begitu juga dalam sistem pemerintahan.
Perubahan-perubahan tersebut ditandai pada perubahan Pasal-pasal mengenai
71
Sri Soemantri, Sistem Pemerintahan Negara-negara ASEAN, Bandung, Tarsito,
1976, hal. 56.
72
Abdul Ghoffar, Perbandingan Kekuasaan Presiden Indonesia Setelah Perubahan
UUD 1945 dengan Delapan Neagra Maju, Jakarta, Kencana, 2009, hal. 5.
Universitas Sumatera Utara
kekuasaan presiden yang mengatakan bahwa Presiden Republik Indonesia memegang
kekuasaan pemerintahan menurut UUD.73
Selain itu Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara
langsung oleh rakyat.74 “Presiden dan Wakil Presiden terpilih memegang jabatan
selama lima tahun, sesudahnya dapat dipilih kembali dalam jabatan yang sama, hanya
untuk satu kali masa jabatan.75 Kemudian Presiden tidak dapat membekukan dan/atau
membubarkan DPR karena sebelumnya ketentuan ini tidak ada diatur oleh Undang
Undang Dasar.76
Presiden juga dapat memberi grasi dan rehabilitasi kepada para pelaku tindak
pidana meskipun dengan memperhatikan pertimbangan Mahkamah Agung, dan
Presiden berhak memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan
DPR.77 Dalam perubahan tersebut juga menyatakan bahwa menteri-menteri diangkat
dan diberhentikan oleh Presiden.78
73
Pasal 4 Ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Pasal 6A Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(Perubahan Ketiga).
75
Pasal 7 Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Perubahan
Ketiga).
76
Pasal 7C Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(Perubahan Ketiga).
77
Pasal 14 Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(Perubahan Pertama).
78
Pasal 17 Ayat (2) Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
(Perubahan Pertama).
74
Universitas Sumatera Utara
Menurut Dasril Radjab, dari pasal-pasal yang dianut oleh UUD 1945 setelah
perubahan adalah sistem presidensial, karena:79
a. Presiden adalah kepala negara dan sekaligus meraqngkap kepala pemerintahan
yang memimpin penyelenggaraan pemerintahan sehari-hari.
b. Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, maka tidak
bertanggung jawab kepada parlemen baik kepada DPR maupun kepada MPR.
c. Presiden dan DPR menempati kedudukan yang sejajar sehingga PResiden tidak
berwenang membubarkan Parlemen.
d. Presiden menagngkat dan memberhentikan menteri-menteri.
e. Presiden melaksanakan tugas dan wewenangnya selama 5 (lima) tahun atau dalam
masa jabatan yang tetap (fixed term).
B. Tugas dan Kewenangan Presiden
“Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut
Undang Undang Dasar.” Demikian bunyi Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945 yang menjadi
dasar presiden dalam menyelenggarakan pemerintahan. Pasal tersebut sama sekali
tidak mengalami perubahan.80
Menurut Bagir Manan, ditinjau dari teori pembagian kekuasaan yang
dimaksud kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan eksekutif. Sebagai kekuasaan
eksekutif, penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan presiden dapat
79
80
Firdaus, opcit., hal. 60.
Abdul Ghoffar, opcit., hal. 98.
Universitas Sumatera Utara
dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum dan
kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat khusus.81
1. Kekuasaan Penyelenggaraan Pemerintahan yang Bersifat Umum
Bahwa Presiden sebagai penyelenggara pemerintahan memiliki kekuasaan
menyelenggarakan
fungsi
administrasi
negara.
Presiden
adalah
pimpinan
penyelenggaraan administrasi negara tertinggi. Penyelenggaraan administrasi negara
meliputi lingkup tugas dan wewenang yang sangat luas, yaitu setiap bentuk perbuatan
atau kegiatan administrasi negara. Lingkup tugas dan wewenang ini makin meluas
sejalan dengan makin meluasnya tugas-tugas dan wewenang negara atau pemerintah,
yaitu:82
a. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulai dari
surat-menyurat sampai kepada dokumentasi dan lain-lain. Maksudnya adalah
Presiden sebagai pemegang kekuasaan eksekutif memiliki tugas dan wewenang
memelihara, menjaga, dan menegakkan keamanan dan ketertiban umum yang
merupakan tugas dan wewenang paling awal dan tradisional setiap pemerintahan.
Bahkan dapat dikatakan bahwa asal mula pembentukan negara dan pemerintahan
ditunjukkan pertama-tama ditujukan pada usaha memelihara, menjaga, dan
menegakkan keamanan dan ketertiban umum. Tugas semacam ini terdapat juga
81
82
Bagir Manan, opcit., hal. 122.
Ibid., hal. 122-123.
Universitas Sumatera Utara
dalam tujuan membentuk pemerintahan Indonesia merdeka, yaitu “melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia.”
b. Tugas dan wewenang menyelenggarakan tata usaha pemerintahan mulaid ari
surat-menyurat sampai kepada dokumentasi dan lain-lain. Maksudnya adalah
tugas-tugas ketatausahaan ini termasuk salah satu tugas tradisional pemerintahan
yang
baik
berupa
surat-menyurat
maupun
pencatatan-pencatatan
untuk
mengetahui keadaan dalam bidang-bidang tertentu serta memberi pelayanan
administratif kepada masyarakat.
c. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang pelayanan umum.
Maksudnya adalah Presiden sebagai penyelenggara negara memiliki tugas dan
wewenang melayani masyarakat secara umum. Tugas ini dianggap penting
sehingga pekerjaan dan tugas administrasi negara yang lazim disebut sebagai
public service. Melayani masyarakat, pada saat ini dipandang sebagai hakikat
penyelenggaraan administrasi negara untuk mewujudkan kesejahteraan umum,
sehingga sering disebut the service state. Sebagai contoh pelayanan umum
meliputi penyediaan fasilitas umum seperti jalan, taman, dan lapangan olahraga.
Hal-hal seperti perizinan, pemberian dispensasi, dan semacamnya dapat juga
digolongkan sebagai bentuk-bentuk pelayanan umum. Termasuk pula ke dalam
tugas-tugas pelayanan adalah bantuan-bantuan seperti subsidi atau bentuk-bentuk
bantuan lain, yang sekaligus mengandung pula fungsi pengawasan dan ketertiban.
d. Tugas dan wewenang administrasi negara di bidang penyelenggaraan
kesejahteraan umum. Tugas dan wewenang ini sudah tercantum baik di dalam
Universitas Sumatera Utara
Pembukaan, Batang Tubuh, maupun Penjelasan UUD 1945, yang terdapat
berbagai ketentuan dan keterangan mengenai kewajiban negara atau pemerintah
untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum, membangun sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat yang bersendikan keadilan sosial bagi seluruh rakyat
Indonesia.
2. Kekuasaan Penyelenggaraan Pemerintahan yang bersifat khusus
Tugas-tugas penyelenggaraan pemerintahn yang bersifat khusus adalah
penyelenggara tugas dan wewenang pemerintahan yang secara konstitusional ada
pada Presiden pribadi yang memiliki sifat prerogatif (di bidang pemerintahan). Tugas
dan wewenang tersebut adalah Presiden sebagai pimpinan tertinggi angkatan perang,
hubungan luar negeri, dan hak memberi gelar dan tanda jasa.83
Meskipun tugas dan wewenang konstitusional Presiden bersifat “prerogatif”,
tetapi ada dalam lingkungan kekuasaan pemerintahan sehingga menjadi bagian dari
objek administrasi negara, seperti halnya dalam kewenangan untuk mengangkat dan
memberhentikan orang dalam jabatan-jabatan kenegaraan dan jabatan-jabatan
administrasi negara. Pengangkatan dan pemberhentian pejabat publik seringkali
dianggap sebagai hak mutlak Presiden. Istilah yang biasa disebut untuk hal tersebut
adalah Hak Prerogatif Presiden.
83
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jurnal Konstitusi. Volume 7, Nomor 5,
Jakarta, Oktober 2010, hal. 19.
Universitas Sumatera Utara
C. Presiden Sebagai Kepala Negara sekaligus Kepala Pemerintahan Republik
Indonesia
Dalam sistem pemerintahan Republik Indonesia jabatan kepala negara dan
kepala pemerintahannya hanyalah dijabat oleh satu orang yang sama, yaitu Presiden.
Di dalam suatu negara pada umumnya kepala negara adalah simbol dari suatu negara,
sedangkan kepala pemerintahan yang menjalankan kekuasaan eksekutif. Berdasarkan
Pasal 1 Ayat 1 UUD 1945, Negara Indonesia adlaah negara kesatuan yang berbentuk
republik. Berdasarkan hal itu dapat disimpulkan bahwa bentuk negara Indonesia
adalah kesatuan dan bentuk pemerintahannya adalah republik. Sehingga PResiden
Republik Indonesia memegang kekuasaan sebagai kepala negara sekaligus kepala
pemerintahan.
Hal tersebut mengikuti cirri-ciri yang dianut oleh negara-negara dengan
sistem Presidensial. Dalam hal konsep presidensial itu, Presiden Republik Indonesia
tidak dipilih oleh Parlemen, melainkan dipilih langsung oleh rakyat. Presiden tidak
bertanggung jawab kepada parlemen, karena presiden tidak dipilih oleh parlemen.
Meskipun demikian, Presiden sebagai kepala negara sekaligus kepala pemerintahan
dalam mengambil keputusan atau kebijakan publik umumnya adalah hasil tawar
menawar antara eksekutif dan legislatif sehingga dapat terjadi keputusan tidak tegas
dan memakan waktu yang lama.
Universitas Sumatera Utara
Maka dari itu, dalam hal menjalankan fungsi Presiden sebagai kepala negara
sekaligus kepala pemerintahan sudah diatur dalam Undang Undang Dasar 1945
sesudah perubahan, yaitu;
a. Kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan84
b. Kekuasaan mengajukan RUU, dan membahasnya bersama dengan DPR85
c. Kekuasaan membentuk Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang Undang
(Perppu)86
d. Kekuasaan menetapkan Peraturan Pemerintah87
e. Kekuasaan memberikan grasi, amnesti, abolisi, dan rehabilitasi88
f. Kekuasaan mengadakan perjanjian dengan negara lain89
g. Kekuasaan mengadakan perdamaian dengan negara lain90
h. Kekuasaan mengangkat dan menerima duta dan konsul91
i. Kekuasaan menyatakan keadaan bahaya92
j. Kekuasaan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi angkatan bersenjata93
k. Kekuasaan memberi gelar dan tanda kehormatan lainnya94
84
Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945
Pasal 5 UUD 1945 (Perubahan Pertama)
86
Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945
87
Pasal 5 Ayat (2) UUD 1945
88
Pasal 14 UUD 1945 Perubahan Pertama, grasi dengan memperhatikan
pertimbangan mahkamah agung. Amnesti dan abolisi dengan memperhatikan
pertimbangan DPR
89
Pasal 11 Ayat (2) UUD 1945 (Perubahan Ketiga)
90
Pasal 11 UUD 1945 (Perubahan Ketiga)
91
Pasal 13 UUD 1945
92
Pasal 12 UUD 1945
93
Pasal 10 UUD 1945
85
Universitas Sumatera Utara
l. Kekuasaan membentuk Dewan Pertimbangan Presiden95
m. Kekuasaan mengangkat dan memberhentikan menteri-menteri96
n. Kekuasaan meresmikan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK)97
o. Kekuasaan untuk menetapkan calon hakim agung98
p. Kekuasaan untuk mengangkat dan memberhentikan anggota Komisi Yudisial99
q. Kekuasaan untuk mengusulkan dan menetapkan hakim konstitusi100
94
Pasal 15 UUD 1945 (Perubahan Pertama)
Pasal 16 UUD 1945 (Perubahan Ketiga), dulunya adalah dewan pertimbangan
agung
96
Pasal 17 Ayat (2) UUD 1945 (Perubahan Pertama)
97
Pasal 23F UUD 1945 (Perubahan Ketiga), anggota BPK dipilih oleh DPR dengan
memperhatikan pertimbangan DPD. Sementara itu Pimpinan BPK dipilih dari dan
oleh anggota
98
Pasal 24 Ayat (1) UUD 1945 (Perubahan Ketiga), usulan Komisi Yudisial yang
telah disetujui DPR
99
Pasal 24B Ayat (3) UUD 1945 (Perubahan Ketiga), dengan persetujuan DPR
100
Pasal 24C UUD 1945 (Perubahan Ketiga), sembilan hakim konstitusi; 3 calon
usulan MA, 3 calon usulan DPR dan 3 calon usulan dari Presiden
95
Universitas Sumatera Utara