bantuan multilateral global environment facility
advertisement
BANTUAN MULTILATERAL GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY TERHADAP CINA Skripsi Diajukan untuk Memenuhi Persyaratan Memperoleh Gelar Sarjana Sosial (S.Sos) Oleh Ika Zahara Qur’ani 108083000071 PROGRAM STUDI HUBUNGAN INTERNASIONAL FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS ISLAM NEGERI SYARIF HIDAYATULLAH JAKARTA 2014 ABSTRAK' ! ! Global! Environment! Facility! (GEF)! adalah! institusi! keuangan! multilateral! yang! berfungsi! sebagai! penyalur! bantuan! dana! untuk! negara<negara! berkembang! dalam! mengatasi! masalah! lingkungan.! Sejak! pembentukan! GEF! di! tahun! 1991! hingga! saat! skripsi! ini! ditulis! di! tahun! 2013,! negara! yang! paling! banyak! mendapatkan! bantuan! adalah! Cina.! Padahal,! berdasarkan! Indeks! Kerentanan! Terhadap!Dampak!Perubahan!Iklim,!Cina!masih!berada!dalam!kategori!Medium' Risk.! Artinya,! Cina! bukan! negara! yang!mengalami! kerusakan! terparah! di! sektor! lingkungan.!Data!tersebut!menginspirasi!skripsi!ini!untuk!meneliti!faktor<faktor! apa! saja! yang! melatarbelakangi! GEF! dalam! memprioritaskan! bantuannya! pada! Cina.!Untuk!menganalisisnya,!skripsi!ini!menggunakan!kerangka!pemikiran!dari! Bradley! Parks! et.al! tentang! motif! pendonor! memberikan! bantuan! di! sektor! lingkungan.!Menurut!Bradley!Parks!et.al,!ada!empat!motif!yang!biasanya!dimiliki! oleh!pendonor,!yaitu!a)!Kepentingan!Ekologis;!b)'Kapasitas'Good'Environmental' Governance'Negara!Penerima!Bantuan;!c)!Level!Kemiskinan;!dan!d)!Kepentingan! Ekonomi! Negara<Negara! Pendonor.! Setelah! menganalisis! keempat! faktor! tersebut!dala!kasus!GEF!dan!Cina,!dapat!disimpulkan!bahwa!motif!kepentingan! ekonomi! negara<negara! pendonor! merupakan! faktor! yang! paling! kuat.! Ini! ditunjukan! oleh! tingginya! tingkat! impor! Cina! terhadap! teknologi! bersih! yang! berasal! dari! negara<negara! pendonor! seperti! AS,! Jepang,! Jerman,! dan! Perancis.! Sedangkan! ketiga! faktor! lain! kurang! signifikan! karena! berdasarkan! data! yang! ditemukan,! Cina! bukanlah! negara! yang! paling! rentan! terhadap! dampak! perubahan! iklim,! bukan! pula! negara! yang! paling! miskin,! serta! kapasitas! good' environmental'governance!yang!dimilikinya!pun!terbilang!cukup!rendah.! ! !! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! KATA PENGANTAR ! Puji! syukur! penulis! panjatkan! kehadirat! Allah! SWT! yang! telah! memberikan! rahmat,! hidayah,! serta! kekuatan! sehingga! penulis! dapat! menyelesaikan!skripsi!dengan!judul!“Bantuan Multilateral Global Environment Facility Terhadap Cina”. Terwujudnya skripsi ini tidak lepas dari bantuan berbagai pihak. yang telah menyemangati dan membimbing penulis, baik dalam bentuk tenaga, pemikiran maupun dukungan lainnya. Oleh karenanya, dalam kesempatan ini penulis ingin mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Mutiara Pertiwi, MA. Sebagai Dosen Pembimbing yang telah memberikan ilmu dan arahan agar penulis dapat menulis dengan benar dan menyelesaikan skripsi ini. Penulis juga ingin mengucapkan terima kasih kepada Kiky Rizki M.Si, sebagai Ketua Jurusan Hubungan Internasional Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta. Tak lupa pula Armein Daulay M.Si, sebagai Pembimbing Akademik sekaligus Dosen yang telah mengajarkan dan membimbing penulis sejak awal memasuki Jurusan Hubungan Internasional. Selanjutnya, Bapak/Ibu Dosen serta staf Jurusan Hubungan Internasional Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik UIN Syarif Hidayatullah Jakarta yang telah mengajarkan berbagai ilmu dan membantu penulis menyelesaikan tugasnya sebagai mahasiswa. Penulis juga ingin menyampaikan terima kasih yang sebesar-besarnya pada kedua orang tua penulis yang dengan doa serta dukungannya telah sangat berkontribusi atas selesainya skripsi ini. Angkatan 2008 HI UIN Jakarta yang selalu menemani penulis dalam berbagai situasi, serta keluarga besar KMPLHK RANITA, terima kasih atas pelajaran berharganya tentang semangat dan pantang menyerah. Semoga semua pihak yang telah membantu penulis mendapat balasan yang setimpal dari Allah SWT. Penulis juga berharap meskipun skripsi ini masih terdapat banyak kekurangan, namun tetap dapat memperkaya literatur kajian hubungan internasional. ! DAFTAR ISI ABSTRAK .............................................................................................................. iv KATA PENGANTAR .............................................................................................. v DAFTAR ISI ........................................................................................................... vi DAFTAR GAMBAR ............................................................................................... viii DAFTAR TABEL ................................................................................................... ix DAFTAR SINGKATAN .......................................................................................... x DAFTAR LAMPIRAN ............................................................................................ xi BAB I: PENDAHULUAN I.1 Latar Belakang ............................................................................................1 I.2 Pertanyaan Penelitian ...................................................................................5 I.3 Hipotesa .......................................................................................................6 1.4 Tujuan dan Manfaat Penelitian ..................................................................6 1.5 Tinjauan Pustaka ........................................................................................6 I.6 Kerangka Pemikiran ....................................................................................8 a. Konsep Bantuan Luar Negeri ..................................................................8 b. Konsep Bantuan Multilateral ..................................................................9 c. Konsep Bantuan Lingkungan ................................................................10 I.7 Metode Penelitian .....................................................................................13 BAB II: GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY II.1 Latar Belakang dan Tujuan Pembentukan GEF .......................................16 II.2 Mekanisme Bantuan GEF.........................................................................20 II.3 Proses Pembuatan Kebijakan GEF ...........................................................23 vi II.4 Negara yang Mempengaruhi Keputusan GEF ..........................................26 II.5 Alokasi Dana GEF ....................................................................................29 BAB III: GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY DAN CINA III.1 Permasalahan Lingkungan di Cina .........................................................33 III.2 Dampak Internasional Permasalahan Lingkungan Cina .........................44 III.3 Keanggotaan Cina dalam GEF ................................................................47 III.4 Bantuan GEF untuk Cina ........................................................................50 III.5 Perbandingan Jumlah Bantuan GEF Untuk Cina dengan Negara Lain 56 BAB IV: MOTIVASI GLOBAL ENVIRONMENT FACILITY MEMPRIORITASKAN ALOKASI BANTUANNYA UNTUK CINA IV.1 Kepentingan Ekologis .............................................................................61 IV.2 Performa Environmental Governance ....................................................65 IV.3 Kemiskinan .............................................................................................69 IV.4 Kepentingan Ekonomi Negara-Negara Pendonor ..................................72 KESIMPULAN .........................................................................................................80 DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN-LAMPIRAN vii DAFTAR GAMBAR Gambar II.1 Struktur GEF.................................................................................... 25 Gambar II.2 Kontribusi Dana GEF Fase 1 - 5...................................................... 28 Gambar II.3 Distribusi Dana GEF Berdasarakan Focal Area dan Region ........... 32 Gambar III.1 Lintasan Sungai Mekong ................................................................. 45 Gambar IV.1 Penurunan Kemiskinan di Cina, Sub-sahara, dan Negara Berkembang Lain (1981-2010) ............................................................................. 71 Gambar IV.2 Data Perdagangan Cina dengan Jepang, Jerman, Perancis dan AS di Bidang Energi Terbarukan (2010 dan 2011) .................................... 75 viii DAFTAR TABEL Tabel II.1 Total Dana GEF Tahun 1991-2014 ..................................................... 28 Tabel III.1 Jumlah Bantuan GEF kepada Cina...................................................... 50 Tabel III.2 Distribusi Dana GEF Berdasarakan Focal Area dan Region .............. 53 Tabel III.3 Beberapa Contoh Program GEF di Cina ............................................. 54 Tabel III.4 Beberapa Negara Penerima Dana GEF dan Indeks Kerentanan Lingkungan ........................................................................................ 56 Tabel IV.1 Beberapa Indikator Good Governance Cina ...................................... 66 ix DAFTAR SINGKATAN CBD Convention on Biological Diversity CCD Convention to Combat Decertification DAC Development Assistance Committee FAO Food and Agriculture Organization GBI Global Benefit Index GDP Gross Domestic Product GEF Global Environment Facility GPI Global Performance Index IBRD International Bank for Reconstruction and Development ODA Official Development Assistance POPs Persistent Organic Pollutants RAF Resource Allocation Framework STAR System for Transparent Allocation of Resources UNDP United Nations Development Program UNEP United Nations Environment Program UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change x DAFTAR LAMPIRAN Lampiran 1 Badan dan Fungsi Lembaga Kerja GEF Lampiran 2 Daftar Anggota Council GEF Fase 1 – 5 xi BAB I PENDAHULUAN I.1 Latar Belakang Masalah Global Environment Facility (GEF) adalah institusi keuangan multilateral di bidang lingkungan yang beroperasi di bawah koordinasi Bank Dunia. Secara global, GEF tercatat telah mendonorkan US$11,5 miliar untuk lebih dari 3.215 proyek di 165 negara sejak badan ini mulai beroperasi di tahun 1991.1 Dari data tersebut, Cina selalu menjadi tujuan utama pemberian bantuan proyek lingkungan. Ini terlihat dari jumlah dana yang ia dapatkan dari GEF sejak tahun 1991 hingga 2012 yang hampir mencapai US$1 miliar, atau sekitar 9,25 % dari total bantuan internasional yang disediakan GEF untuk 165 negara.2 Pengutamaan Cina dalam GEF tersebut akan menjadi fokus analisis skripsi ini. GEF dibentuk pada tanggal 28 November 1990 atas inisiatif dari Departemen Lingkungan Bank Dunia untuk merespon berbagai wacana tentang pembentukan mekanisme bantuan keuangan untuk rehabilitasi lingkungan di negara berkembang. Mekanisme yang digunakan adalah dengan menyediakan bantuan dana tambahan (incremental cost) dalam bentuk hibah ataupun pinjaman dalam rangka mengatasi masalah lingkungan global. Dana tambahan disini berarti bahwa GEF tidak akan mendanai penuh biaya proyek lingkungan yang diajukan, tetapi hanya sebagian saja sesuai jumlah yang telah disepakati. Sedangkan, yang termasuk dalam kategori masalah lingkungan global yang bisa dibantu menurut 1 GEF. 2012. “Behind The Numbers: GEF Achievement Report”. Washington DC: Global Environment Facility. h. 4. 2 GEF. 2012. “China-GEF Fact Sheet”. Washington DC: Global Environment Facility. h. 1. 3 Korinna Horta. 2002. “Global Environmental Facility: The First Ten Years - Growing Pains 1 GEF adalah perubahan iklim, keanekaragaman hayati, degradasi tanah, pengelolaan hutan, pencemaran kimiawi, air internasional dan penipisan lapisan ozon.3 Ada empat dokumen utama yang menjadi dasar pembentukan GEF, yaitu, Convention on Biological Diversity (CBD), United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), Convention to Combat Decertification (CCD) dan Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (POPs).4 Keempatnya mengisyaratkan kebutuhan akan adanya institusi finansial dalam masalah lingkungan yang mereka hadapi, dan dalam hal inilah GEF berperan. Kelembagaan GEF diatur dalam tripartite agreement yang mengintegrasikan Bank Dunia, United Nations Development Program (UNDP) dan United Nations Environment Program (UNEP) sebagai implementing agencies.5 Posisi ini berarti bahwa merekalah yang bertanggung jawab dalam hal strategi keuangan, persiapan dan efisiensi biaya proyek, implementasi kebijakan dan penasehat operasional. Ketiganya memiliki fungsi tersendiri, yaitu, Bank Dunia sebagai pengelola utama yang bertugas mengatur keuangan dan memberikan investasi pada proyek lingkungan. Kemudian, UNDP bertanggung jawab sebagai kordinator serta menyediakan bantuan logistik yang diperlukan, 3 Korinna Horta. 2002. “Global Environmental Facility: The First Ten Years - Growing Pains or Inherent Flaws?” Environmental Defense Working Paper. h. 12. 4 GEF. 2005. “Guide to the GEF for NGOs”. Washington DC: Global Environment Facility. h. 5. 5 Helen Sjoberg. 1994. “From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility”. The Global Environment Facility Working Paper. h. 27. 2 dan UNEP yang bertanggung jawab untuk memberikan riset ilmiah, analisa program dan penasehat teknis. Pada awal pembentukannya, GEF bertanggung jawab pada Departemen Lingkungan Bank Dunia. Namun, dalam Earth Summit di Brazil tahun 1992, diputuskan bahwa GEF direstrukturisasi dan menjadi badan independen yang pengawasannya berada di bawah Dewan serta Badan Pengawasan dan Evaluasi independen. 6 Meski demikian, Bank Dunia tetap bertugas menyediakan mekanisme keuangan serta pelayanan administratif dalam GEF. Sistem pengambilan keputusan GEF dapat dilakukan dengan cara konsensus antara Dewan dan Majelis atau melalui pemungutan suara. GEF memiliki 182 negara anggota. Setiap negara anggota PBB dapat bergabung jika mereka telah meratifikasi salah satu dari keempat konvensi lingkungan yang menjadi instrumen GEF, yaitu, UNFCCC, CBD, POPs dan CCD. Selain itu, agensi Persatuan Bangsa-Bangsa (PBB), institusi keuangan internasional lain, Non-Government Organizations (NGO) serta kalangan industri juga dapat menjadi anggota GEF, tetapi status mereka hanya sebagai Executing Agencies ataupun project partner dan tidak memiliki hak suara.7 GEF terdiri dari 31 negara maju dan 151 negara berkembang. Negara maju disini berperan sebagai pendonor utama, sedangkan negara berkembang sebagai target potensial bantuan. Menariknya, di antara negara berkembang yang menjadi anggota GEF, Cina selalu merupakan negara penerima bantuan terbesar 6 Zoe Young. 2002. A New Green Order? World Bank and The Politics of Global Environment Facility. Virginia: Pluto Press. h. 32. 7 Carlos del Castillo. 2009. Governance of the Global Environment Facility. Washington DC: Global Environment Facility. h. 23. 3 organisasi ini di setiap fasenya. Sejak 1991 hingga Oktober 2012, jumlah program yang telah dilakukan di Cina mencapai 117 proyek dengan total dana hampir mencapai US$1 Miliar. Jumlah ini belum termasuk sisa dana yang akan diberikan pada Cina hingga GEF fase 5 berakhir pada tahun 2014 yang berjumlah US$56,9 juta. Prioritas dana GEF yang selalu diberikan pada Cina ini mengundang tanda tanya. Terlebih lagi, jika dilihat dari tingkat kerentanan terhadap perubahan iklim yang dikeluarkan Maplecroft, negara ini berada dalam kategori medium risk.8 Level ini menunjukkan bahwa pemerintah Cina dan institusi lokal masih memiliki kapasitas yang memadai untuk beradaptasi, ataupun berinovasi, terhadap dampak perubahan iklim. Ini menunjukkan bahwa kebijakan GEF tidak didasarkan pada skala kebutuhan. Sebagai badan keuangan lingkungan terbesar, GEF seharusnya lebih memprioritaskan negara lainnya yang lebih rentan. Dibandingkan dengan Cina, beberapa negara anggota GEF lain sebenarnya lebih membutuhkan bantuan. Banyak di antara mereka yang bahkan termasuk dalam kategori extreme risk seperti Nigeria, Bangladesh dan Republik Kongo. 9 Ketiganya mengalami dampak perubahan iklim yang parah seperti kenaikan permukaan laut yang mulai menutupi pinggiran daratan, kelangkaan pangan, punahnya keanekaragaman hayati, serta kapabilitas nasional yang lemah dalam mengatasi masalah lingkungan. Meski demikian, tampaknya negara-negara 8 Maplecroft menetapkan empat kategori kerentanan, yaitu dimulai dari low risk, medium risk, high risk dan extreme risk. Kategori ini dibuat berdasarkan keterkaitan antara ancaman perubahan lingkungan dengan bencana alam di suatu negara, populasi dan pembangunan, ketergantungan pangan dan kapabilitas nasional dalam menghadapi masalah lingkungan. Maplecroft, Climate Change Vulnerability Index 2012, diunduh tanggal 4 Januari 2013. (www.maplecroft.com). 9 Ibid. 4 tersebut bukanlah target utama GEF. Hingga tahun 2012, total dana yang disalurkan tidak lebih dari US$60 juta di masing-masing negara. 10 Ini hanya mencapai sekitar 6% dari dana yang diterima Cina pada periode yang sama. Cina juga secara ekonomi tidak dalam keadaan kritis. Negara ini bahkan merupakan salah satu negara dengan perkembangan paling pesat. Dari tahun 1993 sampai 2012, pertumbuhan GDP-nya selalu di atas 9%. 11 Selain itu, Cina menempati urutan pertama sebagai penerima investasi dari luar negeri, akumulasi jumlah yang diterima sejak 1985 sampai akhir 2011 diperkirakan telah mencapai US$1,2 triliun. 12 Data-data tersebut menunjukkan bahwa negeri ini memiliki kapabilitas nasional yang jauh lebih kuat untuk menangani masalah lingkungannya dibanding negara lain yang termasuk kategori kerentanan ekstrim. Bantuan GEF yang tidak sesuai dengan proporsi kerusakan lingkungan inilah yang dijadikan bahan penelitian. Skripsi ini membahas faktor apa saja yang selama ini mendorong GEF untuk memprioritaskan sebagian besar bantuannya ke Cina, meskipun banyak negara lain yang kondisinya lebih rentan terhadap ancaman lingkungan. I.2 Pertanyaan Penelitian 1. Mengapa Global Environment Facility memprioritaskan bantuannya untuk Cina? 10 Data dikompilasi dari GEF Spending Project Report. 2012. www.thegef.org/projectandfund/. Diakses 6 Januari 2013. 11 GDP Growth, World Bank http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG diakses tanggal 5 Maret 2013. 12 Wayne M. Morrison, 2012. China’s Economic Conditions. CRS Report for Congress. h.12 5 I.3 Hipotesa Berdasarkan pertanyaan penelitian tersebut, dugaan sementara alasan utama GEF memprioritaskan bantuannya kepada Cina disebabkan oleh performa environmental governance Cina yang berjalan dengan efektif. Ini dikarenakan institusi lingkungan di negara tersebut telah berkembang sejak masa awal pendirian GEF. I.4 Tujuan dan Manfaat Penelitian a. Tujuan Mengungkap faktor-faktor yang mempengaruhi kebijakan GEF dalam mengalokasikan dana bantuannya. b. Manfaat Memperkaya wacana dan literatur tentang kebijakan GEF terhadap negara berkembang, khususnya Cina. I.5 Tinjauan Pustaka Pembahasan mengenai kebijakan GEF sebelumnya telah ditulis oleh beberapa pakar lain seperti, Zoe Young yang menulis buku berjudul A New Green Order? World Bank and The Politics of Global Environment Facility di tahun 2002. Buku ini mengkritik kebijakan GEF yang terlalu dipengaruhi oleh kepentingan Bank Dunia dan AS. Selain itu, Young juga berpendapat bahwa bantuan GEF tidak efektif karena dalam prakteknya, tujuan utamanya adalah kepentingan ekonomi, bukan lingkungan. 6 Akan tetapi, argumen-argumen yang terdapat dalam buku tersebut kebanyakan hanya berdasarkan dari wawancaranya dengan beberapa staf GEF tanpa didukung oleh data-data yang terkait. Dalam penulisannya, Young juga tidak membahas tentang Cina yang mendapat bantuan paling besar dari GEF. Literatur berikutnya adalah buku yang dikarang oleh Bradley Parks et.al dengan judul, Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance. Buku yang diterbitkan di tahun 2008 ini mengulas tentang faktor-faktor yang mempengaruhi pengalokasian bantuan lingkungan dari negara maju ataupun insitusi multilateral ke negara-negara berkembang. Disertai dengan data bantuan lingkungan internasional yang lengkap serta contoh-contoh kasus yang relevan, Bradley Parks et.al berargumen bahwa faktor-faktor tersebut antara lain, kerentanan ekologis, kepentingan ekonomi, dan kemiskinan. Meski demikian, dalam buku ini tidak dibahas secara mendalam mengenai peran GEF sebagai institusi keuangan lingkungan yang berfungsi membantu negara-negara berkembang. Ditambah lagi, Parks et.al juga tidak menjelaskan tentang apa yang menyebabkan perolehan dana bantuan yang diterima Cina lebih tinggi dibanding dengan negara-negara lain. Artikel yang khusus membahas kerja sama antara GEF dan Cina ditulis oleh Sun Ying et.al di tahun 2005 dengan judul, Performance of the GEF in China: Achievements and Challenges as Seen by Chinese. Artikel ini menganalisa sejauh mana proyek-proyek GEF membantu perbaikan lingkungan di Cina. Dalam sebuah survey yang dilakukan Sun Ying et.al terhadap para staf biro lingkungan Cina, ditemukan bahwa kebanyakan responden berpendapat GEF telah 7 berkontribusi positif. Selain itu, program-program di bidang perubahan iklim merupakan proyek yang paling banyak disetujui GEF. Pembahasan dalam artikel tersebut hanya terbatas pada pengukuran efektifitas proyek-proyek GEF di Cina, tanpa menganalisa mengapa tema perubahan iklim menjadi yang paling banyak diimplementasikan. Berdasarkan berbagai kekurangan dari ketiga literatur yang telah dipaparkan sebelumnya, maka dalam skripsi ini penulis akan memberikan analisis mengenai motivasi GEF dalam memprioritaskan bantuannya untuk Cina. I. 6 Kerangka Pemikiran Skripsi ini menggunakan beberapa konsep dan pendekatan untuk menjawab pertanyaan penelitian yang diajukan. Mengingat GEF adalah badan multilateral di bidang lingkungan, maka penulis juga menggunakan konsep bantuan multilateral dan bantuan lingkungan dalam menganalisa keputusan alokasi dana GEF ke Cina. 1.3.A Konsep Bantuan Luar Negeri Development Assistance Committee (DAC) mendefinisikan bantuan luar negeri sebagai pemasukan finansial, bantuan teknis, dan komoditas yang, a) didesain untuk mempromosikan pembangunan ekonomi dan kesejahteraan; b) penyediaannya berupa hibah dan/atau pinjaman.13 13 Dikutip dari Steven Radelet. 2006. “A Primer on Foreign Aid”. Center for Global Development Working Paper. h. 14. 8 DAC mengkategorikan bahwa suatu pinjaman dapat dikatakan sebagai sebuah bantuan jika ia memiliki ‘elemen bantuan’ setidaknya 25%, artinya, nilai dari pinjaman tersebut harus 25% di bawah nilai standar yang ada di pasaran. Ada beberapa jenis bantuan luar negeri menurut sumbernya, pertama, Official Development Assistance (ODA) merupakan bantuan yang berasal dari negara pendonor untuk negara dengan pendapatan rendah dan menengah. Kedua, Official Assistance (OA) yaitu bantuan yang diberikan pemerintah untuk negara yang cukup mapan dengan pendapatan per kapita lebih dari US$9,000 seperti Singapura, Israel dan negara pecahan Uni Soviet. Ketiga, bantuan pribadi sukarela (Private Voluntary Assistance) adalah bantuan yang diberikan oleh badan yang tidak terkait dengan pemerintah seperti NGO, yayasan dan industri.14 Dalam skripsi ini, bantuan yang akan diteliti termasuk dalam kategori ODA karena berasal dari pemerintah dan dikelola oleh lembaga pemerintah internasional, bantuan ini juga ditujukan untuk Cina yang berstatus sebagai negara berkembang. 1.3.B Konsep Bantuan Multilateral Menurut DAC, bantuan multilateral berarti bantuan kolektif dari suatu organisasi pemerintah internasional yang diberikan kepada pihak lain untuk tujuan-tujuan tertentu. Sebuah bantuan dapat dikatakan multilateral jika: a) berasal dari agensi atau organisasi internasional yang beranggotakan atau didanai oleh lebih dari dua negara; b) semua program dari badan tersebut bertujuan untuk 14 Ibid. h. 4. 9 pembangunan; c) menjalankan mekanisme pengumpulan dana dan memposisikan bantuan tersebut sebagai bantuan bersama.15 Schneider dan Tobin mengatakan, secara umum, ada dua prinsip pengalokasian bantuan multilateral. Pertama, pemberian berdasarkan tingkat kebutuhan, yaitu bantuan yang memprioritaskan pada pembangunan di negaranegara yang paling membutuhkan, baik dari segi ekonomi ataupun pengembangan sumber daya manusia. Kedua, bantuan berdasarkan kepentingan strategis, yaitu bantuan yang bertujuan untuk memberikan pengaruh politik di negara penerima bantuan.16 Lebih lanjut, para pendonor dalam sebuah institusi juga berperan penting dalam memutuskan kepada siapa bantuan akan diberikan. Jika di dalamnya ada suatu individu atau koalisi yang memiliki power lebih besar dibanding anggota lainnya, maka kemungkinan besar pengalokasian dana akan ditujukan sesuai kepentingan mereka. Berbeda jika badan multilateral itu terdiri dari anggota yang heterogen dan memiliki power yang kurang lebih sama, maka penempatan bantuan tersebut akan semakin objektif.17 1.3.C Konsep Bantuan Lingkungan Sama dengan pemberian bantuan luar negeri pada umumnya, negara atau institusi pendonor menghadapi serangkaian pilihan ketika memutuskan pengalokasian bantuan lingkungan. Contohnya apakah mereka akan memberikan 15 Ibid. h. 8. Christina Schneider dan Jennifer Tobin. 2010. Tying the Hands of its Masters? Interest Coalitions and Multilateral Aid Allocation in the European Union. Political Economy of International Organizations (PEIO) Working Paper. h. 4. 17 Ibid. h. 5-7. 16 10 bantuan jangka panjang, jangka pendek atau tergantung pada hasil evaluasi pelaksanaan program tersebut. Pendonor juga harus memutuskan jenis bantuan yang dapat diberikan apakah (transfer teknologi, dana hibah atau pinjaman rendah bunga), berapa banyak, negara mana yang menerima, siapa yang akan memberikan bantuan dan mengelola proyeknya (pemerintah lokal, NGO atau organisasi internasional). Parks, et.al mengatakan setidaknya ada empat faktor yang berperan dalam pengambilan keputusan para pendonor, yaitu:18 1.3.C.1 Kepentingan ekologis Pendonor akan memberikan bantuannya pada negara yang paling rentan, memiliki kualitas lingkungan yang rendah, dan berperan signifikan dalam mendukung penyelamatan lingkungan secara regional maupun global. Pengukuran terhadap signifikansi lingkungan tersebut misalnya dapat dilihat dari pelestarian keanekaragaman hayati, serta kontribusi negara tersebut dalam mengurangi tingkat karbon secara global. 1.3.C.2 Performa Environmental Governance Bantuan disediakan pada negara yang menerapkan kebijakan lingkungan yang efektif, memberikan informasi yang transparan dan dapat diverifikasi, serta memiliki pelayanan publik yang baik. Hal ini penting untuk memastikan bantuan 18 Bradley Parks et.al. 2008. Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance. New York: Oxford University Press. h. 98-108. 11 dikelola dengan baik, proyek berjalan dengan efektif, dan tercapainya target proyek. 1.3.C.3 Kemiskinan Negara yang miskin dan memiliki jumlah penduduk yang besar juga menjadi sasaran para pendonor. Ini dikarenakan negara miskin dianggap tidak mampu untuk mengatasi masalah lingkungannya sendirian. Dalam konteks ini, organisasi internasional seperti Bank Dunia menciptakan mekanisme pemberian bantuan yang mencakup variabel pendapatan per kapita dan jumlah penduduk. 1.3.C.4 Kepentingan Ekonomi Negara-Negara Pendonor Keputusan pendonor mengenai jumlah dan jenis bantuan lingkungan banyak dipengaruhi oleh tingkat pengembalian (rate of return) yang akan dihasilkan dari investasi mereka. Karenanya, dibutuhkan negara penerima dengan situasi ekonomi yang kondusif dan pasar yang potensial. Selain itu, Kanbur mengatakan bahwa bantuan luar negeri sering kali digunakan sebagai alat promosi ekspor. Hal ini disebabkan sumber dana bantuan yang didapatkan negara pendonor sebagian berasal dari kontrak yang dilakukan dengan kalangan industri. 19 Dengan demikian, melalui transfer teknologi hijau yang mereka implementasikan, diharapkan negara penerima akan terus menggunakan produk negara pendonor. 19 Ravi Kanbur. 2000. "Aid, conditionality and debt in Africa." h. 318 di Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, diedit Finn Tarp. London: Routledge. 12 I.7 Metode Penelitian Penelitian ini akan menggunakan pendekatan kualitatif, yaitu metode yang ditujukan untuk memahami fenomena sosial berdasarkan analisis data dan wawancara serta perbandingan berbagai perspektif agar mendapatkan analisa mendalam untuk menjelaskan masalah yang dikaji. Kualitatif dianggap lebih sesuai untuk penelitian ini karena menekankan pendekatan yang holistik dan berkeyakinan bahwa sesuatu yang terjadi tidak bisa berdiri sendiri.20 Selanjutnya, peneliti akan menggunakan metode eksplanatif dalam pemaparannya. Teknik ini digunakan untuk menjelaskan sebab akibat atau hubungan kausalitas antara variabel-variabel melalui pengujian hipotesis.21 Dalam hal ini, peneliti akan mencari kausalitas yang mempengaruhi GEF untuk memberikan sebagian besar dananya kepada Cina. Teknik pengumpulan data akan dilakukan dengan mengumpulkan datadata primer yang berasal dari laporan dan situs resmi yang relevan seperti situs GEF dan Bank Dunia. Data sekunder juga akan didapatkan dari buku, artikel, jurnal seperti Jstor, buku, laporan atau hasil penelitian pakar lain yang telah terlebih dahulu menganalisa tentang masalah ini. Data yang didapat akan diverifikasi, diseleksi, dan diklasifikasikan sesuai dengan kategorinya. Kemudian, peneliti akan menganalisa hasil data tersebut, menghubungkannya dengan teori dan fakta yang ditemukan. Hasil dari proses ini akan dijadikan sebuah kesimpulan atas jawaban dari pertanyaan penelitian yang diajukan. 20 Nana Sukmadinata. 2005. Metodologi Penelitian untuk Pendidikan. Jogjakarta: Rosda Karya. h. 32. 21 Masri Singarimbun dan Sofian Effendi (editor). 2011. Metode Penelitian Survei. Jogjakarta: LP3ES. h. 46 13 I.6 Sistematika Penulisan BAB I : Pendahuluan I.1 Latar Belakang I.2 Pertanyaan Penelitian I.3 Hipotesa I.4 Tujuan dan Manfaat Penelitian I.5 Tinjauan Pustaka I.6 Kerangka Pemikiran a. Konsep Bantuan Multilateral b. Konsep Bantuan Luar Negeri c. Konsep Bantuan Lingkungan I.7 Metode Penelitian BAB II : Global Environment Facility II.1 Latar Belakang dan Tujuan Pembentukan GEF II.2 Mekanisme Bantuan GEF II.3 Proses Pembuatan Kebijakan GEF II.4 Negara yang Mempengaruhi Keputusan GEF II.5. Alokasi dana GEF BAB III : Global Environment Facility dan Cina III.1 Permasalahan Lingkungan di Cina III.2 Dampak Internasional Permasalahan Lingkungan Cina 14 III.3 Keanggotaan Cina dalam GEF III.4 Bantuan GEF untuk Cina III.5 Perbandingan Jumlah Bantuan GEF Untuk Cina dengan Negara Lain BAB IV : Motivasi Global Environment Facility Memprioritaskan Alokasi Bantuannya untuk Cina IV.1 Kepentingan Ekologis IV.2 Performa Environmental Governance IV.3 Kemiskinan IV.4 Kepentingan Ekonomi Negara-Negara Pendonor BAB V : Kesimpulan 15 BAB II Global Environment Facility Bab ini akan menjelaskan sejarah pendirian GEF serta apa yang menjadi tujuan institusi ini. Selanjutnya, akan diuraikan mengenai mekanisme bantuan yang diterapkan GEF. Pada bagian berikutnya, untuk mengetahui bagaimana proses suatu kebijakan mengenai pengalokasian dana bantuan, penulis akan mendeskripsikan sistem pengambilan keputusan, dan negara apa saja yang mempengaruhi kebijakan GEF. II.1 Latar Belakang dan Tujuan Pembentukan GEF Isu lingkungan mulai menarik perhatian internasional di akhir 1940-an. Ketika itu, para ilmuwan dunia mulai mengkhawatirkan dampak eksploitasi sumber daya alam secara masif terhadap ketersediaanya di masa depan. Beberapa dekade kemudian, pada tahun 1972, PBB mengadakan konferensi internasional yang khusus membahas masalah lingkungan bernama UN Conference on Human and Environment di Stockholm. 22 Meski demikian, peningkatan kesadaran terhadap perlindungan ekologi tidak serta merta memicu terbentuknya komitmen serius seperti pengumpulan dana untuk menanggulangi masalah tersebut. Pertemuan Stockholm memang memunculkan gagasan tentang perlunya kalangan internasional menyediakan dana multilateral untuk membantu mengatasi 22 Peter Jackson. 2007. From Stockholm to Kyoto: A Brief History of Climate Change. https://www.un.org/wcm/content/site/chronicle/home/archive/issues2007/greenourworld/pid/2162 0 diakses tanggal 5 Maret 2013. 16 masalah lingkungan, terutama yang terjadi di negara berkembang. Namun, saat itu ide tersebut belum direspon secara antusias karena isu lingkungan dianggap hanya berdampak dalam skala nasional. Oleh sebab itu, aspirasi yang berkembang lebih mendukung penanganan isu lingkungan secara lokal oleh masing-masing pemerintah dan bukan secara multilateral.23 Komitmen untuk membentuk mekanisme keuangan baru muncul kembali di tahun 1980-an ketika banyak konvensi-konvensi lingkungan yang mengisyaratkan perlunya dukungan pendanaan dari negara maju untuk mengatasi masalah lingkungan di negara berkembang. Beberapa konvensi itu di antaranya Konvensi Vienna (1985), Protokol Montreal (1987) dan Laporan Bruntland (1987).24 Salah satu contoh dari permintaan mekanisme finansial itu terdapat pada Laporan Bruntland yang menyatakan:25 Developing countries…need a significant increase in financial support from international sources for environmental…and to help them through the necessary transition to sustainable development (par. 100). At the global level, there is an extensive institutional capacity to channel this support. This consists of the United Nations and its specialized agencies: the multilateral development banks, notably the World Bank; other multilateral development cooperation organizations (par. 101). Negara berkembang…membutuhkan peningkatan yang signifikan terhadap dukungan finansial di bidang lingkungan yang bersumber dari lembaga internasional…dan membantu mereka melewati transisi yang diperlukan untuk mencapai pembangunan berkelanjutan (par. 100). Pada tingkatan global, ada institusi dengan kapasitas besar untuk menyalurkan bantuan tersebut. Ini terdiri dari Perserikatan Bangsa-Bangsa dan agensiagensi khususnya: bank pembangunan multilateral, terutama Bank Dunia; badan kerjasama pembangunan multilateral lainnya (par. 101). Keinginan untuk membentuk mekanisme keuangan di bidang lingkungan semakin nyata dengan banyaknya pihak yang turut mengembangkan penelitian 23 Helen Sjoberg. 1994. “From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility”. The Global Environment Facility Working Paper. h. 9. 24 Ibid. 25 Persatuan Bangsa-Bangsa. 1987. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. 17 terkait sistem paling efektif untuk mewujudkan gagasan tersebut. Inisiatif pertama datang dari International Conservation Financial Program (ICFP) dan World Resource Institute (WRI) yang penelitiannya disponsori oleh UNDP di tahun 1987 hingga 1989. Upaya tersebut menghasilkan rekomendasi untuk membentuk institusi bernama International Environment Facilities (IEF) yang bersifat (i) baru, bebas dan independen; (ii) konsorsium dari badan antar pemerintah; (iii) entitas yang dinaungi oleh Bank Dunia, UNEP atau IUCN.26 Keinginan tersebut disusul dengan proposal yang dibuat oleh Departemen Lingkungan Bank Dunia di tahun 1988 dengan judul Environmental Funding Options – A World Bank Perspective. Secara garis besar, proposal ini menyatakan kesediaanya untuk mengambil peran utama dalam mengelola dana multilateral untuk kepentingan lingkungan global. Sepanjang tahun 1989, telah muncul berbagai gagasan serupa yang berasal dari beberapa negara lain seperti India, Belanda dan Perancis. 27 Sementara itu, UNEP yang merupakan satu-satunya agensi PBB yang fokus pada isu lingkungan juga sedang mengembangkan mekanisme finansial untuk Protokol Montreal.28 Menanggapi banyaknya respon positif dari pihak-pihak terkait terhadap implementasi pengumpulan bantuan internasional untuk lingkungan, Departemen Lingkungan Bank Dunia berinisiatif untuk mempertemukan semua pihak terkait. 26 Helen Sjoberg. 1994. “From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility”. The Global Environment Facility Working Paper. h. 14. 27 Ide tentang GEF juga muncul di tahun 1980-an sebagai dampak tidak langsung dari krisis hutang yang menimpa negara-negara di Amerika Selatan. Peristiwa tersebut membuat negaranegara maju berinisiatif untuk merancang kembali sistem bantuan luar negeri mereka dan lebih melebarkan sektor-sektor lain yang selama ini tidak terlalu diperhatikan, termasuk isu lingkungan. Ibid. 28 Lin Gan. 1993. “The Making of Global Environment Facility: An Actor’s Perspective.” Global Environmental Change. h. 257 18 Ini termasuk 17 negara pendonor untuk membahas isu tersebut pada 15-16 Maret 1990 di Paris.29 Ini disusul dengan beberapa pertemuan lain di Montreal dan Washington, hingga akhirnya pertemuan terakhir yang kembali diadakan di Paris pada bulan November 1990 yang mengikutsertakan 27 delegasi dengan 9 di antaranya adalah perwakilan negara berkembang. 30 Forum tersebut berhasil merumuskan pembentukan institusi keuangan internasional di bidang lingkungan bernama Global Environment Facility (GEF). GEF baru mulai beroperasi pada Maret 1991 dengan dikeluarkannya resolusi 91-5 yang secara resmi membuka program pilot phase GEF yang akan berjalan selama tiga tahun. Beberapa waktu kemudian di bulan Oktober, dilakukan penandatangan tripartiate agreement antara Bank Dunia, UNEP dan UNDP. 31 Pada awal pembentukannya, disepakati bahwa tujuan GEF adalah menjalin kerja sama di antara Implementing Agencies untuk menyediakan bantuan tambahan demi mencapai keuntungan lingkungan global di bidang (a) keanekaragaman hayati; (b) perubahan iklim; (c) air internasional; (d) degradasi tanah, desertifikasi dan deforestasi; dan di tahun 2002 ditambahkan (e) penipisan lapisan ozon; dan (f) organik polutan. GEF mengadopsi empat konvensi yang juga menjadi instumen institusionalnya, yaitu, 1) Convention on Biological Diversity (CBD) yang mengatur tentang perlindungan dan penggunaan keanekaragaman hayati secara berkelanjutan; 2) United Nations Framework Convention on Climate Change 29 Ibid. h. 258. 27 delegasi dan 9 perwakilan negara berkembangnya, yaitu Indonesia, Brazil, India, Cote d’Ivoir, Mexico, Maroko, Turki, Cina dan Zimbabwe. Ibid. 31 Helen Sjoberg. 1994. “From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility”. The Global Environment Facility Working Paper. h. 18. 30 19 (UNFCCC), yaitu traktat PBB yang bertujuan untuk mempromosikan pengurangan jumlah emisi karbon; 3) Convention to Combat Desertification (CCD), merupakan konvensi yang mewadahi kerja sama internasional dalam isu kekeringan dan desertifikasi; dan 4) Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (POPs) yang mengatur produksi dan penggunaan polutan organik. Operasional GEF berlangsung dalam suatu periode yang disebut fase. Setiap fase berjalan selama empat tahun. GEF semakin berkembang di setiap fasenya, baik dari jumlah anggota maupun program yang diimplementasikan. Saat skripsi ini ditulis, GEF sedang menjalani fase kelima dengan 185 negara anggota, serta telah memberikan hibah sebesar US$11,5 miliar untuk lebih dari 3.215 proyek di 165 negara. II.2 Mekanisme Bantuan GEF Ada tiga kategori dana yang diberikan GEF untuk setiap proposal program yang disetujui, yaitu, full-sized grant (berkisar US$3 juta - US$20 juta), medium grant (lebih dari US$1 juta) dan small grant (maksimal US$50,000).32 Dukungan dana tersebut diberikan dalam mekanisme incremental cost, artinya baik untuk program kecil maupun besar, GEF hanya menyediakan sebagian dana dari total biaya yang diperlukan. Sisa biaya harus ditanggung melalui sistem cofinancing yang dibebankan pada pihak lain yang terlibat seperti pemerintah, implementing agencies, executing agencies, dan sebagainya.33 h. 15. 32 GEF. 2005. “Guide to the GEF for NGOs”. Washington DC: Global Environment Facility. 33 Ibid. h. 17 20 Terdapat beberapa syarat utama yang harus dipenuhi untuk menerima dana GEF. Pertama, program yang diajukan harus berlokasi di negara berkembang yang berhak menerima pinjaman Bank Dunia serta telah meratifikasi konvensi yang menjadi instrumen GEF; Kedua, program itu harus mengikutsertakan pemerintah, NGO dan komunitas lokal; Ketiga, berkontribusi pada penanganan masalah lingkungan global; Keempat, desain proyek yang diajukan harus inovatif (belum pernah dilakukan di lokasi tersebut sebelumnya), target yang jelas, transparan dan fleksibel; Kemudian, syarat kelima, menyetujui kesepakatan incremental cost dan memiliki pihak yang bersedia memberikan co-financing. Meski demikian, selain syarat-syarat di atas, setiap kategori dana bantuan memiliki mekanisme tersendiri dalam menyetujui proposal projek yang diajukan. Misalnya, untuk pengajuan Small Grant Program (SGP) hanya boleh dilakukan oleh NGO lokal meskipun pada tahap operasinya pemerintah dan badan lain boleh berpartisipasi. SGP mendanai semua tema bantuan GEF kecuali sektor penipisan lapisan ozon. 34 NGO yang ingin mendapatkan dana SGP dapat mengajukan proposal ke SGP National Coordinator (NC) di kantor UNDP negaranya. Jika diterima, NC akan merekomendasikannya ke National Steering Coordinator (NSC). Proposal yang disetujui oleh NSC selanjutya akan memasuki implementasi program dengan kontrak resmi yang ditandatangani oleh pihak NGO dan UNDP.35 34 Sektor penipisan lapisan ozon tidak didanai dalam program SGP karena membutuhkan biaya yang lebih besar. Sedangkan maksimal anggaran SGP hanya US$50,000 per proyek. GEF. 2008. “Small Grants Programme (SGP) Strategic Framework”. h. 13. 35 GEF. 2008. “Policies And Procedures For The GEF Project Cycle”. Washington DC: Global Environment Facility. h. 8. 21 Sedangkan untuk Medium-Sized Program (MSP), NGO, pemerintah atau badan internasional dapat mengajukan program ini. Langkah pertama adalah mengirimkan proposal program ke kantor nasional Implementing Agencies atau Executing Agencies GEF. Jika disetujui, maka proposal akan dilanjutkan ke sekretariat GEF yang berada di New York. Kemudian, sekretariat akan meminta surat persetujuan dari operational focal point, biasanya merupakan staf Kementerian Lingkungan Hidup di negara yang bersangkutan. Setelah itu operational focal point merekomendasikan proposal tersebut ke direktur GEF. Direkturlah yang akan memutuskan apakah proposal itu akan disetujui, ditolak atau direvisi untuk diajukan kembali.36 Di antara ketiga jenis proposal program, Full-sized Program (FSP) memiliki proses peninjauan proposal yang lebih panjang. Mekanisme bantuan ini hampir sama dengan MSP, hanya saja surat persetujuan dari operational focal point harus sudah ada sejak awal pengajuan. Selanjutnya, selain oleh sekretariat, proposal tersebut juga akan ditinjau oleh Implementing Agencies dan Executing Agencies lain, STAP dan Council. Ketika semua pihak sudah setuju, proposal akan diteruskan ke direktur GEF untuk final endorsement. Tahap berikutnya adalah penandatangan kontrak kerja dan Project Implementation Review setiap setahun sekali selama program itu berlangsung.37 Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, harus ada pihak lain yang melakukan co-financing karena GEF tidak akan menanggung dana program bantuan sepenuhnya. Oleh karenanya, ada konsep bernama baseline dan 36 GEF. 2010. GEF Project and Programmatic Approach Cycles. Washington DC: Global Environment Facility. h. 27. 37 Ibid. h. 2. 22 alternative yang berfungsi untuk menentukan seberapa besar biaya projek yang akan dibebankan pada GEF. 38 Baseline adalah apa yang pernah dilakukan terhadap masalah yang akan diatasi melalui program GEF; atau skenario yang akan terjadi jika tidak ada bantuan dari GEF. Sedangkan alternative adalah cara baru dan berbeda yang belum pernah dilakukan sebelumnya untuk mengatasi masalah tersebut. GEF akan terlebih dahulu meneliti skenario alternative dan memutuskan bagian mana yang berkontribusi bagi kepentingan lingkungan global, untuk kemudian menjadi porsi yang didanai GEF. II.3 Proses Pembuatan Kebijakan GEF Pada awal pendiriannya di tahun 1990, GEF direncanakan hanya akan berjalan selama tiga tahun sebagai proyek percobaan (pilot project) dari mekanisme keuangan untuk perlindungan lingkungan global dan pembangunan berkelanjutan. Struktur yang ada di GEF bersifat tidak mengikat dan partisipasi negara anggota berdasarkan sistem sukarela. Para anggota bertemu dua kali setahun dan keputusan diambil secara konsensus, sedangkan persetujuan atas pelaksanaan proyek GEF yang diajukan ada di tangan ketiga Implementing Agencies.39 Selama periode pilot phase, Bank Dunia merupakan Implementing Agency dengan peran paling kuat. Badan ini bertanggung jawab sebagai pengelola dana, melakukan tugas administratif, menjalankan pemantauan harian, mengetuai 38 GEF. 2011. Guidelines for Project Financing. Washington DC: Global Environment Facility. h. 11. 39 Charlotte Streck. 2000. “The Network Structure of The Global Environment Facility”. UN Vision Project on Global Policy. h.14. 23 pertemuan anggota, menjadi kordinator serta berperan dalam membuat keputusan terhadap program GEF.40 Sistem tersebut banyak dikritik, terutama oleh NGO lingkungan dan negara berkembang, karena kurangnya transparasi atas proses pengambilan keputusan dan pengaruh Bank Dunia yang terlalu besar. Maka di tahun 1994, melalui penandatanganan Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility yang dilakukan oleh 73 negara anggota dan ketiga Implementing Agencies, GEF resmi merestrukturisasi sistem operasionalnya.41 Salah satu perubahan signifikan setelah restrukturisasi adalah sistem pengambilan keputusan GEF yang dinilai lebih demokratis melalui mekanisme double majority voting. Ini adalah persetujuan yang mensyaratkan 60% suara dari negara penerima dan 60% mayoritas dari total kontribusi dana. 42 Walaupun demikian, dalam prakteknya, pengambilan keputusan selalu melalui konsensus dan hingga saat ini voting tidak pernah dilakukan. Selain itu, pembagian kerja diatur lebih merata dengan dibentuknya badan-badan lain dalam struktur GEF seperti, Majelis, Sekretariat, project partners, Scientific Technical and Strategic Advice Panel (STAP), dan beberapa divisi lainnya. Masing-masing divisi juga memiliki pertemuan berkala tersendiri untuk membahas program kerja mereka. Seluruh anggota GEF bertemu empat tahun sekali dalam sebuah Sidang Umum untuk membicarakan kebijakan 40 Zoe Young. 2002. A New Green Order? World Bank and The Politics of Global Environment Facility. Virginia: Pluto Press. h. 52. 41 Laurence De Chazournes. 2005. “The Global Environment Facility (GEF): a unique and crucial institution”. Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL). h. 202. 42 GEF. 2011. Instrument for the Establishment of the Restructured GEF. Washington DC: Global Environment Facility. h. 33. 24 kebijakan umum dan perencanaan keuangan untuk fase GEF berikutnya. 43 Gambaran lebih detail tentang struktur kepengurusan GEF dapat dilihat pada bagan di bawah ini. Gambar II.1 Struktur Organisasi Global Environment Facility Catatan: STAP (Scientific and Technical Advisory Panel) M&E Office (Monitoring and Evaluation Office) Sumber: Bagan diolah dari, GEF. 2005. Guide to the GEF for NGOs. Dari bagan di atas dapat dilihat bahwa pusat pemerintahan GEF terletak pada posisi Dewan. Berdasarkan kerangka kerja yang ditulis dalam GEF Governing Instrument, Dewan merupakan badan yang paling berpengaruh dalam proses pengambilan keputusan. Semua kebijakan penting seperti alokasi proyek GEF, amandemen kebijakan, tema program, dan rencana keuangan harus melalui persetujuan Dewan. Komposisi anggota Dewan memang dapat dikatakan 43 Penjelasan lebih rinci tentang pembagian tugas dalam GEF dapat dilihat pada lampiran 1. 25 seimbang secara geografis dengan adanya perwakilan dari negara maju dan berkembang, akan tetapi pada realitanya proses pengambilan keputusan Dewan banyak didominasi oleh negara pendonor.44 Selain Dewan, posisi lain yang cukup mempengaruhi kebijakan GEF adalah Direktur karena ia memiliki wewenang untuk merekomendasikan kebijakan yang akan diambil serta proyek yang akan didanani GEF. Secara prosedur, masa jabatan Direktur hanya sampai tiga tahun, meski demikian orang yang sama dapat terpilih kembali untuk periode berikutnya. Hingga tahun 2013, GEF telah dipimpin oleh lima orang yang memiliki masa jabatan yang berbedabeda. Direktur pertama adalah Mohamed El-Ashiri yang berasal dari Mesir, ia menjabat sejak 1994 hingga 2003. Selanjutnya, posisi tersebut diganti oleh Leonard Good yang berkewarganegaraan Kanada, ia hanya bertugas selama satu periode hingga 2006. Direktur berikutnya adalah Monique Barbut yang berasal dari Perancis yang bekerja hingga dua periode sampai tahun 2012. Terakhir, posisi direktur ditempati oleh Naoto Ishii yang berkebangsaan Jepang yang berlangsung hingga saat skripsi ini ditulis.45 II.4 Negara yang Mempengaruhi Keputusan GEF Menurut survey yang dilakukan pada staf GEF, 74% percaya bahwa tujuan strategis dan prioritas program GEF sangat ditentukan oleh negara-negara 44 Daftar mengenai anggota Dewan sejak GEF fase pertama hingga kelima dapat dilihat pada lampiran 2. 45 GEF. GEF Former CEO. http://www.thegef.org/gef/former_GEFCEO diakses tanggal 18 Juli 2013. 26 pendonor, khususnya penyumbang dana yang lebih besar.46 Sistem voting yang dilakukan pun mensyaratkan adanya 60% suara dari total kontribusi dana. Artinya, jika misalkan dana GEF di fase tersebut US$ 3 miliar, maka harus ada persetujuan dari satu atau lebih negara pendonor yang merepresentasikan nilai kontribusi setidaknya US$1,8 miliar (60%). Ini menjadikan para pendonor memiliki hak veto. Dengan kata lain, pengumpulan suara tidak akan sah tanpa dukungan dari negara-negara donor utama. Pengumpulan dana dilakukan setiap empat tahun sekali. Ketika satu fase berakhir, direktur GEF akan membuka kembali penawaran kontribusi dana kepada seluruh anggota untuk berpartisipasi pada fase GEF berikutnya. Kegiatan ini disebut dengan replenishment. Ini dimulai sejak pilot phase di tahun 1991-1994, dilanjutkan dengan fase pertama di tahun 1994-1998. Hingga saat skripsi ini ditulis, GEF telah mencapai fase ke lima untuk tahun 2010-2014. Di setiap awal fase, seluruh anggota berkumpul untuk membicarakan siapa saja yang akan menjadi negara pendonor dan berapa dana yang akan dikeluarkan.47 Sampai tahun 2012, tercatat ada sekitar 35 negara yang ikut membiayai GEF, termasuk beberapa negara berkembang juga ikut membantu dengan jumlah kontribusi minimal yang telah ditetapkan, yaitu, US$5 juta.48 Dari tabel berikut, dapat dilihat bahwa para negara pendonor terus meningkatkan jumlah bantuan dana di setiap fasenya. 46 Carlos del Castilo. 2009. “Governance of GEF”. GEF Evaluation Paper Series. h. 13. Global Environment Facility. 2011. Instrument for the Establishment of the Restructured GEF. Washington DC: Global Environment Facility. h. 100. 48 GEF. 2012. “Behind The Numbers: GEF Achievement Report”. Washington DC: Global Environment Facility. h. 22. 47 27 Tabel II.1 Total Dana GEF Tahun 1991-2014 Periode Tahun Jumlah Dana Fase Percobaan (Pilot Phase) 1991-1994 US$ 1 miliar Fase Pertama (GEF-1) 1994-1998 US$ 2 miliar Fase Kedua (GEF-2) 1998-2002 US$ 2,75 miliar Fase Ketiga (GEF-3) 2002-2006 US$ 3 miliar Fase Keempat (GEF-4) 2006-2010 US$ 3,13 miliar Fase Kelima (GEF-5) 2010-2014 US$ 4.34 miliar Sumber: Data dikompilasi dari, GEF 1-5 Replenishment Documents. Berdasarkan data yang dipublikasikan oleh sekretariat GEF, sejak fase pertama hingga kelima sumber dana selalu didominasi oleh negara-negara maju. Dalam hal ini, Amerika Serikat merupakan pendonor terbesar GEF sejak fase pertama hingga sekarang, disusul oleh Jepang, Jerman, Perancis dan Inggris. Berikut adalah diagram kontributor dana GEF dengan lima pendonor terbesar. Gambar II.2 Kontributor Dana GEF Fase 1 – Fase 5 Sumber: Data dikompilasi dari, GEF 1-5 Replenishment Documents. 28 Data di atas mengindikasikan bahwa negara yang paling berpengaruh dalam proses pengambilan keputusan di GEF adalah negara-negara maju, terutama Amerika Serikat. Menurut Fonseca, AS sangat mempengaruhi strategi dan program-program GEF. Delegasi AS selalu mengupayakan berbagai proyek dengan biaya seefektif mungkin namun dapat mendukung kepentingan AS secara maksimal. Contohnya, program kehutanan GEF untuk menanggulangi perdagangan kayu ilegal dapat meningkatkan pendapatan perusahaan kayu AS sebesar US$275 juta per tahun. Selain itu, sebagian besar teknologi dan peralatan untuk proyek GEF di bidang hydro-energy juga diekspor dari industri AS.49 II.5. Alokasi Dana GEF GEF bertujuan untuk memberikan bantuan dana untuk mengatasi isu-isu lingkungan yang dikategorikan berdampak global, yaitu, perubahan iklim, air internasional, keanekaragaman hayati, penipisan ozon—di tahun 2002 ditambah dengan—degradasi tanah, dan polutan organik. Selama tiga fase pertama (19912006), GEF dapat dikatakan tidak memiliki kriteria rinci mengenai negara seperti apa alokasi dana akan diberikan. Secara garis besar, negara dapat menjadi penerima program GEF jika memenuhi kriteria konvensi yang diakui oleh Conference of the Parties (COP) atau merupakan anggota konvensi; dan merupakan negara yang termasuk anggota penerima bantuan dari Bank Dunia atau bantuan teknis dari UNDP. 49 Gustavo Fonseca. 2011. “Understanding the Role of the Global Environment Facility”. ICCF Briefing Paper. h. 6. 29 Di tahun 2005, kriteria yang lebih spesifik mulai ditentukan. Dewan mengesahkan beberapa rekomendasi kebijakan baru. Salah satunya mengenai pendanaan untuk GEF fase keempat. Mengingat sumber keuangan GEF terbatas sedangkan isu lingkungan yang harus diatasi cukup banyak, maka diputuskan bahwa GEF akan membuat sistem alokasi dana baru yang hanya memprioritaskan pada isu perubahan iklim dan keanekaragaman hayati.50 Sistem tersebut bernama Resource Allocation Framework (RAF). Melalui sistem ini, bantuan GEF akan diberikan pada negara yang memiliki potensi tinggi terhadap Global Benefit Index (GBI) dan Global Performance Index (GPI). 51 GBI adalah potensi negara tersebut untuk berkontribusi mengurangi masalah lingkungan global serta mampu memberikan co-financing yang efektif pada proyek GEF. Sedangkan GPI merupakan ukuran sejauh mana dampak program GEF di negara tersebut. Hal ini dapat tercermin dari kebijakan nasional dan kontribusi pihak lokal dalam menyukseskan program GEF. Pada GEF fase kelima di tahun 2010, Dewan mengadopsi mekanisme baru yang merupakan pengembangan dari RAF. Konsep ini dikenal dengan System for Transparent Allocation of Resources (STAR). Berbeda dengan RAF yang hanya menggunakan indeks GBI dan GPI, STAR juga memasukan ukuran Gross Domestic Product (GDP) dalam kriteria pengalokasian dana. 52 Ini disebabkan keinginan GEF untuk memberikan bantuan yang lebih merata dan kesadaran 50 GEF. 2005. Resource Allocation Framework. Washington DC: Global Environment Facility. h. 2. 51 Ibid. 52 GEF. 2010. System for Transparent Allocation of Resources. Washington DC: Global Environment Facility. h. 2. 30 bahwa negara miskin membutuhkan lebih banyak dukungan untuk mencapai target program yang diberikan. Melalui sistem ini negara yang memiliki GDP lebih rendah akan menerima dana tambahan. Sebaliknya, bantuan kepada negara yang lebih kaya akan sedikit dikurangi. Mekanisme STAR tidak hanya mencakup tema perubahan iklim dan keanekaragaman hayati, tetapi juga degradasi tanah. Isu lain seperti penipisan ozon dan polutan organik tidak diikutsertakan karena kurangnya indikator GBI dan fasilitas teknis yang tidak memadai di banyak negara. Meski demikian, isu tersebut akan dipertimbangkan kembali di fase GEF berikutnya. Agar memenuhi kelayakan untuk mendapatkan dana dari sistem STAR, negara penerima juga harus memiliki setidaknya satu proyek nasional selama lima tahun terakhir dan bukan anggota Uni Eropa terhitung sejak 1 Juli 2010.53 Ini harus dipenuhi selain syarat dasar lainnya yang telah disebutkan sebelumnya. Dilihat dari distribusi dana berdasarkan focal area, sejak periode pilot phase di tahun 1991 hingga fase kelima yang direncanakan berakhir pada tahun 2014, perubahan iklim merupakan program yang mendapat alokasi dana paling banyak, yakni mencapai 32% dari total bantuan GEF. Data selengkapnya mengenai presentase distribusi dana GEF bedasarkan focal area dapat dilihat pada diagram berikut. 53 Ibid. h. 3. 31 Gambar II.3 Distribusi Dana GEF Berdasarkan Focal Area dan Region Sumber: Data dikompilasi dari GEF Annual Report 2011 dan GEF-5 Replenishment Dari diagram di atas juga dapat disimpulkan bahwa distribusi bantuan GEF lebih banyak berada di wilayah Asia, disusul oleh Afrika, Amerika Latin dan Karibia, dan Eropa. Salah satu hal yang memfaktori hal tersebut adalah banyaknya penerima utama bantuan GEF yang merupakan negara Asia, khususnya Cina yang selama ini selalu menjadi penerima bantuan terbesar. Pembahasan lebih rinci mengenai jumlah dana yang diperoleh Cina serta permasalahan lingkungan apa saja yang dialami negara tersebut akan diuraikan dalam bab berikutnya. 32 BAB III Global Environment Facility dan Cina Bab ini akan menguraikan tentang kerusakan lingkungan di Cina dan dampaknya dalam skala domestik maupun internasional. Kemudian, di pembahasan berikutnya akan dijelaskan mengenai latar belakang bergabungnya Cina dengan GEF. Masuknya Cina dalam keanggotaan GEF telah menjadikan negara ini sebagai penerima dengan jumlah bantuan terbesar. Deskripsi lebih rinci terkait berapa jumlah yang diterima Cina serta perbandingannya dengan dana yang didapatkan negara-negara lain akan dipaparkan pada bagian akhir bab ini. III.1 Permasalahan Lingkungan di Cina Cina merupakan salah satu negara yang mengalami degradasi lingkungan yang cukup parah, terutama setelah negara ini berhasil membangun industrinya sejak tahun 1980-an. Tumbuhnya perekonomian ini tidak disertai dengan upaya serius dalam melestarikan lingkungannya. Berdasarkan laporan Environmental Sustainability Index 2005, Cina menempati urutan ke-133 dari 146 negara. 54 Peringkat ini menunjukkan bahwa Cina termasuk dalam deretan terbawah dalam kategori pemanfaatan lingkungan secara berkelanjutan. Permasalahan lingkungan tersebut tidak hanya berdampak pada pencemaran ekologi, tetapi juga telah mengakibatkan kerugian di sektor ekonomi, kesehatan dan sosial. Dewan Nasional Cina menyatakan bahwa: 54 Yale Center for Environmental Law and Policy. 2005. Environmental Sustainability Index 2005. h. 133 33 “… polusi lingkungan dan kerusakan ekologi telah menyebabkan kerugian besar di sektor ekonomi, membahayakan kesehatan masyarakat, serta berdampak negatif pada kestabilitasan sosial dan keamanan lingkungan.”55 Hal ini ditunjukkan dengan besarnya estimasi biaya yang ditimbulkan dari kerusakan lingkungan Cina yang mencapai 8-13% total GNP. Angka tersebut hampir sama dengan tingkat pertumbuhan ekonomi Cina selama tiga dekade terakhir yang mencapai rata-rata 9,4% pertahun. 56 Selain itu, kerusakan lingkungan Cina juga berdampak negatif bagi kesehatan masyarakatnya. Ini terutama terlihat pada statistik penderita kanker paru-paru di Cina yang telah meningkat 465% selama tiga puluh tahun terakhir. Dari jumlah tersebut, 80% diantaranya merupakan kanker karena masalah ekologis.57 Sementara itu, Cina juga mengalami dampak negatif kerusakan lingkungan di sektor sosial. Setiap tahunnya, muncul ribuan demonstrasi di berbagai daerah untuk menuntut perbaikan lingkungan. 58 Jumlah demonstrasi tersebut terus meningkat. Menurut pernyataan Direktur State Environmental Protection Agency (SEPA), Zhou Shengxian, tercatat ada 31.000 insiden dalam skala nasional maupun lokal di tahun 2003. Protes lingkungan ini kemudian bertambah menjadi 40.000 pada tahun 2004 dan 51.000 di tahun 2005.59 Lokasi demonstrasi tersebut kebanyakan bertempat di pabrik-pabrik yang melakukan 55 Dikutip dari, Darcey J. Goelz. 2009. “China’s Environmental Problems: Is A Specialized Court The Solution?” Pacific Rim Law & Policy Journal Association. h. 159. 56 Dikutip dari, Jianguo Liu dan Peter Raven. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. 2010. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. h. 835. 57 Joseph Kahn dan Jim Yardley. 2007. As China roars, pollution reaches deadly extremes. http://www.nytimes.com/2007/08/26/world/aconsia/26china.html?pagewanted=all diakses tanggal 24 Juli 2013. 58 Elizabeth Economy. 2007. “The Great Leap Backward? The Costs of China’s Environmental Crisis”. Foreign Affairs. h. 5. 59 Dikutip dari, Li Ma dan François G. Schmitt. 2008. Development and Environmental Conflicts in China. China Perspectives. h. 97. 34 polusi udara, pencemaran air dan pembuangan limbah beracun. Misalnya saja sempat terjadi insiden di kota Dongyang yang menyebabkan kerusuhan antara 20.000 petani dan 3000 polisi di tahun 2005. Para petani menolak adanya pembangunan pabrik baru karena sudah ada tiga belas pabrik di kawasan tersebut yang disinyalir berdampak negatif pada kehidupan masyarakat setempat. Ditambah lagi, selama pabrik-pabrik itu beroperasi, terjadi peningkatan dalam jumlah penduduk yang menderita saluran pernafasan. Hasil pertanian pun menjadi tidak layak dikonsumsi karena pencemaran air dan tanah.60 Secara umum, masalah lingkungan utama yang terjadi di Cina meliputi beberapa sektor, yaitu air, udara, keanekaragaman hayati dan deforestasi. Pembahasan lebih lanjut mengenai masing-masing sektor tersebut akan dijelaskan berikut ini. a. Pencemaran Air Pencemaran dan kelangkaan air merupakan salah satu masalah lingkungan terparah di Cina. Sebuah laporan menyatakan bahwa diperkirakan 90% air tanah telah terkontaminasi dan lebih dari 75% permukaan air di area perkotaan Cina tidak layak minum. 61 Ini menyebabkan ratusan juta penduduk tidak dapat mengakses air minum yang sehat. Pada tahun 2010, sekitar 400 dari 669 kota di Cina mengalami kelangkaan air dengan lebih dari 100 kota dalam kategori ancaman serius.62 Kelangkaan air 60 Ibid. h. 100. Elizabeth Economy. 2007. The Great Leap Backward? Foreign Affairs. h. 3. 62 Jianguo Liu dan Peter Raven. 2010. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. h. 829. 61 35 membuat petani terpaksa mencari berbagai cara alternatif yang kadang berbahaya untuk menumbuhkan ladangnya. Misalnya saja, para petani di sebuah desa di Provinsi Henan menggunakan limbah air dari pabrik kertas untuk mengairi persawahannya. 63 Ini menunjukkan bahwa ketiadaan air bersih dapat menyebabkan para penduduk Henan tidak memiliki pilihan lain selain menggunakan air kotor untuk penghidupannya. Lebih lanjut lagi, Menteri Sumber Daya Air Cina menyatakan bahwa 40% air sungai di negara tersebut kategorikan telah terkontaminasi pada level yang parah. 64 Keadaan ini ditimbulkan oleh banyaknya proses industri yang tidak ramah lingkungan di mana pabrik-pabrik secara terus menerus membuang limbahnya ke sungai tanpa melakukan penyaringan terlebih dahulu. Beberapa contoh pabrik tersebut di antaranya pabrik tekstil di Zheijang yang mengalirkan limbah pewarna ke sungai Qiantang dan pabrik komputer di Jilin yang membuang limbah logam ke sungai Songhua.65 Berbagai pencemaran tersebut diperburuk dengan lemahnya penegakan hukum lingkungan di Cina. Contohnya, seperti yang terjadi pada perusahaan tambang di Kunming Timur, di mana pendapatan daerah kebanyakan berasal dari pembayaran pajak industri. Pemerintah setempat tidak menindak tegas perusahaan yang mencemari lingkungan karena kuatir industri tersebut akan tutup dan 63 Edwad Wong. 2013. Cost of Environmental Damage in China Growing Rapidly Amid Industrialization http://www.nytimes.com/2013/03/30/world/asia/cost-of-environmentaldegradation-in-china-is-growing.html?_r=0 diakses tanggal 20 Juli 2013. 64 Jonathan Kaiman. 2013. Chinese environment official challenged to swim in polluted river http://www.guardian.co.uk/environment/2013/feb/21/chinese-official-swim-polluted-river diakses tanggal 26 Juli 2013. 65 Fox News. Tons Toxic Coal Tar Dumped into River in China. http://www.foxnews.com/story/2006/06/15/60-tons-toxic-coal-tar-dumped-into-river-in-china/ diakses tanggal 2 Oktober 2013. 36 pendapatan daerah akan turun drastis.66 Hal ini juga terjadi di sungai Dongchuan yang airnya berubah menjadi putih karena limbah penambangan.67 Selain itu, banyak proyek dan pabrik dengan tingkat konsumsi air yang tinggi serta mengandung limbah berbahaya berlokasi di wilayah rentan dengan kapasitas lingkungan rendah. Setidaknya terdapat 200 juta ton limbah yang dibuang ke perairan Cina di tahun 2004 dan hampir setengah (46,2%) dari 26 danau di Cina mengalami perubahan warna karena pencemaran. Ini diantaranya terjadi pada danau-danau di provinsi Kunming, Anhui dan Guangdong.68 Kontaminasi air juga ditimbulkan oleh limbah agrikultur, yaitu limbah yang berasal dari pemakaian pupuk dan sisa tanaman. Berdasarkan survey Food and Agriculture Organization (FAO), Cina merupakan konsumen dan produsen pestisida serta pengguna pupuk kimia terbesar dunia. Di kawasan perkotaan dan industri Shanghai, air limbah yang diolah dalam proses pembuangannya hanya 10%. Sedangkan, dalam skala nasional, hampir tiga perempat wilayah Cina tidak memiliki pengolahan sama sekali.69 Data-data di atas menunjukkan bahwa sebagian besar wilayah Cina telah mengalami kelangkaan air. Ketersediaan air bersih semakin menipis akibat tercemarnya sungai, danau dan air tanah. Masalah ini tentunya membawa dampak 66 Li Ma dan François G. Schmitt. 2008. Development and Environmental Conflicts in China. China Perspectives. H. 98. 67 NBC news. River Turns White in China. http://photoblog.nbcnews.com/_news/2013/04/02/17568385-river-turns-white-from-pollution-inchina?lite diakses tanggal 2 Oktober 2013. 68 Jianguo Liu dan Peter Raven. 2010. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. h. 830. 69 Ibid. 37 buruk bagi kesehatan, tidak hanya menyebabkan warga kekurangan air minum, tetapi juga membuat sebagian petani mengairi pertaniannya dengan air kotor. b. Polusi Udara Polusi udara juga menjadi masalah lingkungan di Cina. Berdasarkan laporan Bank Dunia, dari total penduduk di area perkotaan yang berjumlah sekitar 560 juta, hanya 1% saja dari jumlah tersebut yang mencapai standar udara yang sehat. Buruknya kualitas udara menyebabkan 66% penduduk kota (sekitar 240 juta) menghadapi gejala penyakit yang dapat dikaitkan dengan polusi udara, seperti gangguan pernafasan dan kanker paru-paru. 70 Angka kematian yang disebabkan oleh polusi udara mencapai sekitar 700.000 orang per tahun.71 Ini menunjukkan bahwa kerusakan lingkungan di Cina sudah mencapai level yang sangat parah, bahkan menjadi salah satu faktor utama kematian dalam jumlah besar. Berdasarkan data China State of Environment 2008, dari 519 kota yang tercatat memberi laporan kualitas udara, hanya 21 (4%) yang mencapai standar tertinggi pemerintah.72 Dalam pengukuran kualitas udara yang dilakukan setiap tahun, standar tertinggi yang ditetapkan pemerintah Cina adalah golongan Grade 1 dimana partikel beracun yang terdapat dalam udara tersebut tidak melebihi 40 microgram/m3. Contoh kota yang termasuk kategori ini antara lain, Haikou, 70 World Bank. 2007. Cost Of Pollution In China: Economic Estimates Of Physical Damages. 71 Time. 2013. China Rivers Problems. http://world.time.com/2013/03/12/china-a-river-ofpigs-and-5-other-environmental-nightmares/ diakses tanggal 26 September 2013. 72 Jianguo Liu dan Peter Raven. 2010. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. h. 838 38 Fuzhou dan Zhousan. Sedangkan, kategori kualitas terendah adalah Grade 3 dengan komposisi partikel beracun lebih dari 75 microgram/m3.73 Salah satu kota yang paling parah dalam kategori ini adalah Benxi. Kota ini berlokasi di tempat pengolahan batu bara dan baja terbesar di Cina dengan produksi mencapai 7 juta ton per tahun. Polusi mengakibatkan awan di Benxi sangat pekat dan gelap, bahkan area kota ini tidak dapat dilihat dari satelit.74 Sumber polusi udara Cina kebanyakan berasal dari pembakaran diesel dan batu bara. Ini menjadikan Cina sebagai negara penghasil emisi SO2 (sulfur dioksida) terbesar di dunia, yakni mencapai 20 juta ton pertahun.75 Emisi tersebut mengakibatkan terjadinya hujan asam di sepertiga wilayah Cina.76 Berdasarkan laporan Menteri Perlindungan Lingkungan Cina tahun 2009, terdapat 258 kota yang mengalami hujan asam seperti yang terjadi di Xiamen, Dalian dan Chengdu.77 c. Keanekaragaman Hayati Cina merupakan negara terkaya ketiga di dunia dalam hal keanekaragaman hayati. Berdasarkan laporan UNEP, Cina menempati posisi ketiga setelah Brazil 73 Greenpeace. 2012. Report on Ranking Eastern Chinese Cities by Their Clean Air Action. Simona A. Grano. 2008. “China’s Environmental Crisis: Why Should We Care?” Centre for East and South-East Asian Studies Lund University Working Paper. h. 7. 75 SO2 menjadi indikator polusi udara karena sulfur dapat menjadi parameter seberapa tinggi zat asam dan logam yang terkandung dalam udara. 76 Hujan asam adalah hujan dengan pH air kurang dari 5,7. Ini terjadi karena meningkatnya emisi sulfur dioksida dan nitrogen oksida di atmosfer. Yoko Nagase dan Emilson Silva. 2001. “The China-Japan Acid Rain Problem: Efficient Agreements with Voluntary Participation”. International Centre for the Study of East Asia Development (ICSEAD). h. 1. 77 Dikutip dari, NDTV. 2007. Acid rains make life hard http://www.ndtv.com/article/world/acid-rains-make-life-hard-in-258-chinese-cities-79213 diakses tanggal 12 September 2013. 74 39 dan Kolombia. 78 Ini didasarkan pada keberadaan lebih dari 35,000 spesies tumbuhan di negara tersebut. Data ini termasuk 2.200 jenis lumut dan sekitar 2.600 macam pakis. Jumlah total kedua spesies tumbuhan tersebut mencapai 9,1% dan 22% dari total spesies yang ada di dunia. Cina juga memiliki spesies hewan yang berlimpah. Negeri ini diperkirakan memiliki 10% spesies invertebrata dan 14% vertebrata dari total spesies hewan yang ada di dunia.79 Namun, kekayaan hayati Cina di atas terancam berkurang akibat kepunahan. Indikasi ke arah ini contohnya terjadi di daerah konservasi hutan bernama Changbai Mountain Biosphere Reserve yang berlokasi di Provinsi Jilin. Pemerintah Cina telah mengonservasi area ini dengan mengubahnya menjadi tempat wisata berkonsep eco-tourism di tahun 1980. Meski demikian, eksploitasi alam ilegal tetap marak dilakukan.80 Tercatat sejak tahun 1995 hingga tahun 2005 terdapat lebih dari 100.000 kasus pelanggaran area konservasi di Changbai. Dalam menyikapinya, pemerintah Cina bahkan mengerahkan 340 personil tentaranya untuk menjaga hutan tersebut pada tahun 2005.81 Kekayaan hayati lain yang diambang kepunahan adalah harimau liar di Cina yang terdiri dari spesies Bengal, Siberia dan Indocina. Diperkirakan hanya 78 United Nations. 2004. World Conservation Monitoring Centre of the United Nations Environment Programme (UNEP-WCMC). 79 Jianguo Liu dan Peter Raven. 2010. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. h. 840. 80 Contoh hukuman yang diterapkan jika melanggar daerah konservasi tersebut seperti mengambil 10 katak akan dipenjara 1 tahun dan memasuki hutan atau menebang sebatang pinus akan dipenjara selama 3 tahun. Pemerintah Cina tidak memberi alternatif pekerjaan lain pada penduduk lokal sehingga pelanggaran tetap terjadi. 81 Jian Qiong Yuan et.al. 2008. “State-Led Ecotourism Development and Nature Conservation: a Case Study of the Changbai Mountain Biosphere Reserve China”. Ecology and Society. h. 55. 40 tersisa 50 ekor pada tahun 2010.82 Padahal, spesies harimau menempati posisi teratas dalam rantai makanan hewan. Sehingga, secara tidak langsung, spesies ini menjaga keseimbangan populasi hewan-hewan yang berada di bawahnya seperti rusa, kijang dan tumbuh-tumbuhan. Hilangnya harimau akan membuat jumlah hewan lain meningkat drastis dan menyebabkan semakin sedikitnya tumbuhan yang menjadi sumber makanan. Hewan yang lebih kecil seperti serangga akan mencari area tumbuhan lain yang akhirnya menyerang ladang pertanian. Adanya dampak perubahan ekosistem Cina ini secara nyata terlihat pada data lingkungan Cina yang dipublikasikan oleh China Daily. Media massa tersebut melaporkan bahwa telah terjadi peningkatan serangan hama hingga hampir dua kali lipat pada periode 2010 sampai 2011. Pada tahun 2010, terdapat 268 juta Ha ladang yang mengalami serangan hama. Namun, serangan hama di tahun 2011 melanda hingga 402 juta Ha ladang di Cina.83 e. Deforestasi dan Desertifikasi Berdasarkan laporan Environmental Investigation Agency, Cina adalah konsumen produk kayu terbesar dunia dengan jumlah 371 juta m2 di tahun 2007.84 Tingginya kebutuhan akan kayu ini menyebabkan banyaknya penebangan hutan 82 Telegraph. 2005. China's wild tigers face extinction 'in 30 years' http://www.telegraph.co.uk/earth/wildlife/7028421/Chinas-wild-tigers-face-extinction-in-30years.html diakses tanggal 12 September 2013. 83 China Daily. 2011. Pests and diseases plague crops. http://www.china.org.cn/environment/2011-02/21/content_21963404.htm diakses tanggal 12 September 2013. 84 EIA. 2012. “Appetite for Destruction: China Illegal Trade Timber”. London: Environmental Investigation Agency. h. 3. 41 yang pada akhirnya menimbulkan deforestasi. Menurut data FAO, sejak tahun 1990 hingga 2010, luas hutan Cina telah menghilang sekitar 2.4 juta Ha per tahun. Deforestasi juga menyebabkan kekeringan seperti yang terjadi di Provinsi Yunan. Di area ini, hutannya berfungsi sebagai penampung air di musim hujan. Namun, karena banyaknya penebangan yang dilakukan, hanya sedikit persediaan air yang tersisa di musim kemarau. Di tahun 2009, setidaknya ada 247 sungai yang mengering di Provinsi tersebut. Di periode yang sama, 18% dari total penduduk Yunan dilaporkan mengalami kelangkaan air minum serta mengalami kerugian senilai US$2,5 miliar karena gagal panen.85 Sementara itu, pada Juli 2013, penebangan hutan juga mengakibatkan banjir besar melanda Sichuan dengan jumlah korban yang terkena dampaknya mencapai 360.000 orang, ratusan bangunan hancur dan 6.100 jiwa dievakuasi.86 Pemerintah setempat telah menyatakan bahwa penebangan hutan merupakan faktor utama penyebab banjir tersebut.87 Masalah lain yang muncul karena penebangan hutan adalah desertifikasi yang menjadi salah satu faktor hilangnya lahan pertanian.88 Dari tahun 19962008, terdapat 8.4 juta Ha lahan pertanian menghilang karena pengembangan sektor konstruksi, perumahan, jalan raya, dan aktifitas manusia lainnya. Di akhir 2008, hanya 122 juta Ha lahan pertanian yang tersisa, sehingga hampir mendekati 85 M. Thupgon. 2012. http://www.greensnows.com/2012/09/a-brief-report-on-yunnandrought/ diakses tanggal 13 September 2013. 86 Guardian. 2013. China floods lanslides http://www.theguardian.com/world/2013/jul/10/china-floods-landslide-buries-sichuan-province diakses tanggal 13 September 2013. 87 http://www.huffingtonpost.com/2013/07/11/china-floods-kill-31-sichuan_n_3579442.html diakses tanggal 13 September 2013. 88 Desertifikasi adalah berubahnya suatu lahan produktif menjadi padang pasir yang disebabkan faktor-faktor seperti perubahan iklim, erosi tanah, penebangan hutan dan pertanian. 42 batas keamanan pangan nasional yang ditetapkan oleh pemerintah Cina, yaitu sejumlah 120 juta Ha. Di periode yang sama area lahan yang mengalami erosi tanah mencapai 370 juta Ha (38% wilayah Cina).89 Pada tahun 2012, terdapat setidaknya 1.75 juta km2 atau sekitar 18% total lahan di Cina telah berubah menjadi padang pasir. Jumlah ini akan terus bertambah dengan rata-rata 3.436 km2 pertahun.90 Selain itu, kawasan tanah subur juga menurun sekitar 300 – 600 ribu hektar pertahun. Desertifikasi juga telah menyebabkan penduduk Provinsi Ningxia Utara yang mayoritas adalah petani dan peternak tidak dapat melakukan pekerjaannya. Pada tahun 2006, setidaknya tercatat 600.000 penduduk telah bermigrasi ke Ningxia Selatan yang memiliki tanah subur dan persediaan air yang lebih banyak.91 Sementara itu, 4000 desa di Provinsi Gansu juga terancam terkubur oleh badai pasir.92 Data-data yang telah dipaparkan sebelumnya mengenai degradasi di sektor air, udara, keanekaragaman hayati dan kerusakan lahan membuktikan bahwa hal tersebut dapat mengancam keselamatan penduduk Cina sendiri. Pada bagian berikutnya, akan dijelaskan bahwa dampak negatif di berbagai sektor lingkungan Cina ini tidak hanya menjadi masalah domestik saja, tetapi juga menjadi masalah internasional. 89 Area of Arable Land May Drop Below Red Line http://www.china.org.cn/english/GSe/210817.htm diakses tanggal 13 September 2013 90 Desertification affects over 18% of Chinese territory http://www.gov.cn/english/200606/17/content_313172.htm diakses tanggal 13 September 2013. 91 Saibal Dasgupta. 2006. Migration: China's answer to desertification and poverty. http://articles.timesofindia.indiatimes.com/2006-06-22/rest-ofworld/27818540_1_desertification-ningxia-dust diakses tanggal 13 September 2013. 92 Linden Ellis. 2007. “Desertification and Environmental Health Trends in China”. Wilson Center Research Paper. h. 5. 43 III. 2 Dampak Internasional Permasalahan Lingkungan Cina Hugh C. Dyer mengatakan bahwa masalah lingkungan dapat menjadi borderless problem karena terkadang efeknya tidak memandang batas-batas territorial suatu negara.93 Hal ini pula yang terjadi pada masalah lingkungan di Cina. Negara ini memiliki beberapa sungai yang melintasi atau terhubung dengan perairan di negara-negara sekitarnya. Salah satu contohnya adalah ketika Cina harus bertanggung jawab atas mengalirnya limbah yang berasal dari sungai Songhua. Pada tahun 2005, sungai ini telah terkontaminasi oleh tumpahan minyak dan limbah pabrik di provinsi Jilin sehingga turut mencemari perairan Rusia karena alirannya bermuara pada sungai Amur, teluk Sakhalin, selat Tatar dan laut Okhotsk.94 Menteri Keadaan Darurat Rusia memperkirakan bahwa tumpahan limbah tersebut akan berdampak pada 70 kota di Rusia yang berlokasi di sepanjang sungai Amur dengan total penduduk sekitar 1 juta jiwa.95 Selain karena limbah, Cina juga bermasalah dengan pembangunan lima bendungan di sungai Mekong yang alirannya melintasi Kamboja, Thailand, Vietnam dan Laos. Terlebih lagi, sungai ini juga menjadi sumber kehidupan bagi 93 Hugh C. Dyer. 2005. “Environmental Security” h. 38 di Environment and International Relations diedit John Vogler dan Mark F. Imber. London: Taylor and Francis. 94 China dumps toxic waste in the world's seas http://english.pravda.ru/hotspots/disasters/2802-2006/76614-chinese_pollution-0/ diakses tanggal 14 September 2013. 95 http://www.ens-newswire.com/ens/jan2006/2006-01-13-05.asp diakses tanggal 14 September 2013. 44 sekitar 60 juta penduduk yang tersebar di keempat negara tersebut.96 Lintasan sungai Mekong dapat dilihat pada gambar berikut ini. Gambar III.1 Lintasan Sungai Mekong Masalah terjadi ketika Cina kekurangan sumber energi dan memutuskan untuk membangun lima bendungan besar di hulu Sungai Mekong sebagai sumber listrik. 97 Pembangunan bendungan tersebut mengundang banyak kritikan dari negara-negara yang dilintasi sungai Mekong karena dalam jangka panjang akan mengakibatkan berkurangnya volume air, persediaan ikan, dan nutrisi alam yang terkandung dalam aliran sungai tersebut.98 International Rivers memperkirakan bahwa jumlah spesies ikan yang ada di sungai Mekong akan menurun setidaknya 96 WWF. 2012. The Mekong River at Risk. WWF Report Brief. kelima bendungan tersebut adalah Dachaoshan (2003), Manwan (2007), Jinghong (2009), Xiaowan (2010), dan Nuozhadu (2012). 98 Dikutip dari, Simona A. Grano. 2008. “China’s Environmental Crisis: Why Should We Care?” Centre for East and South-East Asian Studies Lund University Working Paper. h. 12. 97 45 26% atau sama dengan kerugian senilai US$500 juta per tahun.99 Begitupun dengan Kamboja yang persediaan ikannya dapat menurun hingga 42%. Ini merupakan angka yang signifikan mengingat Kamboja adalah negara pengkonsumsi ikan terbesar di dunia.100 Contoh lainnya adalah masalah yang dialami oleh Vietnam. Ini dikarenakan sekitar 90% beras Vietnam yang akan diekspor, pengairannya berasal dari sungai Mekong. Presiden Vietnam, Truong Sang, mengatakan bahwa isu pengeksploitasian air di sungai Mekong merupakan masalah yang cukup sensitif karena akan berpengaruh pada produksi beras di negerinya.101 Tidak hanya terjadi pada sektor air, deforestasi yang dialami Cina pun membawa dampak negatif bagi negara-negara lain. Pada prakteknya, hutan nasional Cina hanya cukup memenuhi 40% dari kebutuhan kayunya. 102 Ini menyebabkan Cina harus mengimpor kayu dari negara lain, bahkan secara illegal. Environmental Investigation Agency melaporkan bahwa di tahun 2011 Cina mengimpor sejumlah kayu ilegal yang berasal dari Rusia (5,6 juta m2), Indonesia (1,3 juta m2), Papua New Guinea (2,5 juta m2), Myanmar (500,000 m2), Mozambik (183,000 m2) dan Peru (85,000 m2).103 Dengan menampung hasil penebangan illegal, berarti Cina secara tidak langsung mendukung eksploitasi hutan yang tidak bertanggung jawab. 99 http://www.internationalrivers.org/resources/the-lower-mekong-dams-factsheet-text-7908 diakses tanggal 14 September 2013. 100 http://www.ipsnews.net/2013/06/dams-threaten-mekong-basin-food-supply/ diakses tanggal 14 September 2013. 101 http://www.rfa.org/english/commentaries/east-asia-beat/mekong-09302012160353.html diakses tanggal 14 September 2013. 102 http://www.guardian.co.uk/environment/2012/dec/11/china-illegal-logging-deforestation diakses tanggal 14 September 2013. 103 EIA. 2012. “Appetite for Destruction: China Illegal Trade Timber”. London: Environmental Investigation Agency. h. 10. 46 Beberapa contoh kasus dia atas menunjukkan bahwa efek dari kerusakan lingkungan tidak hanya menimpa Cina saja, tetapi juga dialami oleh negaranegara tetangga, bahkan negara yang jauh sekalipun seperti Peru dan Mozambik. Oleh karenanya, dengan membantu Cina membangun kapabilitas lingkungannya, maka hal itu akan berkontribusi positif juga bagi negara-negara lain yang selama ini terkena dampaknya. III.3 Keanggotaan Cina dalam GEF Isu lingkungan baru mulai diperhatikan oleh pemerintah Cina di tahun 1971. Ketika itu, Cina yang baru menjadi anggota PBB bertugas untuk menyiapkan komite kecil sebagai persiapan keikutsertaannya dalam UN Conference on Human and Environment di Swedia tahun 1972.104 Meskipun isu utama dalam konferensi tersebut adalah perlindungan terhadap lingkungan, Perdana Menteri Cina saat itu, Zhou Enlai, melihat forum ini sebagai media untuk membangun kembali hubungan politik dan ekonomi dengan dunia luar.105 Melalui forum tersebut, Cina kemudian menyadari bahwa perlindungan lingkungan merupakan aspek penting untuk mendukung pembangunan ekonomi nasionalnya. 104 Dikutip dari, Yuka Kobayashi. 2005. “The ‘Troubled Modernizer’: Three Decades of Chinese Environmental Policy and Diplomacy” di Confronting Environmental Changes in East and Southeast Asia diedit Paul G. Harris. Tokyo: United Nations University Press. h. 94. 105 Di tahun 1950-1960-an Cina sempat terisolasi dari dunia internasional dikarenakan intervensi Cina dalam perang Korea serta keputusan Mao untuk bergabung dengan aliansi Soviet. Ini mengakibatkan AS memblok keanggotaan Cina di PBB, menjatuhkan embargo perdagangan dan mengakui kedaulatan Taiwan. Meskipun demikian, pada tahun 1960 ketika Cina berhasil mengembangkan nuklir dan keluar blok Soviet, AS mulai memulihkan hubungannya dengan Cina. Tahun 1971, embargo dihapuskan dan Cina kembali ke PBB menggantikan Taiwan. Stephen G. Craft. 1998. Review on The Practice of Power: US Relations with China since 1949. http://www.h-net.org/reviews/showrev.php?id=2074 47 Dalam prakteknya, diplomasi lingkungan Cina selalu dilandaskan beberapa prinsip, diantaranya: 106 a) Melindungi kedaulatan negara, karenanya tidak ada yang berhak memaksa Cina untuk menyetujui suatu perjanjian internasional; b) perlindungan terhadap lingkungan baru dapat optimal dilakukan jika pembangunan ekonomi tercapai; c) Berdasarkan sejarah, negara maju merupakan pihak yang paling bertanggung jawab atas kerusakan lingkungan global, karenanya Cina bukanlah aktor yang harus disalahkan;107 dan d) Negara maju harus menyediakan mekanisme dan bantuan yang dibutuhkan sesuai dengan apa yang telah disepakati dalam deklarasi internasional. Kebijakan Cina dalam isu lingkungan internasional disusun sesuai dengan prinsip-prinsip tersebut. Dalam dokumen kebijakannya, Cina menyatakan bahwa negara ini akan selalu berupaya mencari investasi dari komunitas internasional untuk mendanai proyek yang berkontribusi pada pengurangan dampak perubahan iklim. 108 Salah satu langkahnya adalah dengan bergabungnya Cina dalam keanggotaan GEF. Di bawah mekanisme GEF, bantuan internasional yang diberikan (baik berbentuk dana maupun teknis) dapat dimanfaatkan untuk membangun industri ramah lingkungan sekaligus mendapatkan keuntungan ekonomis. 106 Elizabeth Economy.1997. Chinese Policy-Making and Global Climate Change: TwoFront Diplomacy and The International Community di The Internationalization of Environmental Protection diedit Miranda Schruers dan Elizabeth Economy. Cambridge: Cambridge University Press. h.32. 107 Negara maju dianggap paling bertanggung jawab karena pada masa revolusi industri mereka mengeksploitasi sumber daya alam secara masif serta menyebabkan kerusakan lingkungan. Level karbon yang muncul di masa sekarang juga sebagian dihasilkan dari zaman revolusi industri. Karenanya, di saat negara-negara tersebut telah maju, mereka dianggap wajib membayar kompensasi atas apa yang telah diperbuatnya di masa lalu. 108 China’s Agenda 21: White Paper on China’s Population, Environment and Development in The 21st Century. http://www.acca21.org.cn/ca21pa.html dikases tanggal 15 September 2013. 48 Sebelum GEF dibentuk, pemerintah Cina telah aktif berpartisipasi dalam persiapan proyek GEF. Ini dikarenakan kesadaran bahwa GEF memiliki potensi besar menjadi salah satu donor utama dalam skema bantuan lingkungan internasional. 109 Salah satu bentuk persiapan tersebut adalah dengan hadirnya Cina dalam pertemuan final pembentukan GEF di Paris tahun 1990.110 Setahun setelah pendirian GEF, Cina bekerja sama dengan Bank Dunia untuk membuat China Environmental Strategy Paper yang menjadi acuan Bank Dunia dan GEF untuk membantu pembangunan lingkungan di Cina.111 GEF baru secara terbuka menerima keanggotaan pada tahun 1994, di tahun tersebut Cina bergabung dan menjadi anggota Dewan pada periode hingga 1997. Sebagai upaya untuk meningkatkan kemungkinan disetujuinya proposal proyek yang Cina ajukan, negara ini menempatkan Wang Liansheng, yang sedang menjabat sebagai Direktur Eksekutif Cina untuk Bank Dunia sebagai perwakilannya.112 Pada bagian berikutnya akan dijelaskan bagaimana Bank Dunia, melalui divisi International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) yang merupakan bagian dari Bank Dunia sebagai pendonor co-financing utama bagi proyek-proyek Cina. 109 Lin Gan. 1993. “The Making of Global Environment Facility: An Actor’s Perspective”. Global Environmental Change. h. 270. 110 Pertemuan terakhir pembentukan GEF diadakan di Paris pada bulan November 1990 yang mengikutsertakan 27 delegasi dengan 9 di antaranya adalah perwakilan negara berkembang, yaitu Indonesia, Brazil, India, Cote d’Ivoir, Mexico, Maroko, Turki, Cina dan Zimbabwe. Helen Sjoberg. 1994. From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility. The Global Environment Facility Working Paper. h. 28. 111 World Bank. 2001. China - Air, land, and water: environmental priorities for a new millennium. Washington, D.C: The World Bank. 112 GEF. 1994. First Council Meeting Document. 49 III.4 Bantuan GEF untuk Cina Sejak GEF didirikan di tahun 1991, Cina merupakan penerima bantuan dengan jumlah terbanyak. Di setiap fasenya, bantuan yang diberikan GEF selalu meningkat kepada Cina, baik yang bersumber langsung dari GEF maupun yang berasal dari dana co-financing. Rincian dana tersebut dapat dilihat pada tabel berikut. Tabel III.1 Jumlah Bantuan GEF kepada Cina Fase Dana dari GEF Dana Co-Financing Percobaan (Pilot Phase) US$ 52,000,000 US$ 157,436,870 Pertama (GEF-1) US$ 132,500,400 US$ 690,944,500 Kedua (GEF-2) US$ 155,847,400 US$ 1,005,340,000 Ketiga (GEF-3) US$182,234,150 US$ 1,612,987,070 Keempat (GEF-4) US$ 249,364,780 US$ 3,616,851,700 Kelima (GEF-5) US$ 221,569,336 US$ 2,334,521,160 Sumber: Data dikompilasi dari, http://www.thegef.org/gef/gef_projects_funding Fase pilot yang berlangsung dari tahun 1991 hingga 1993, telah memberikan Cina total dana US$52,000,000. Jumlah ini merupakan yang terbesar kedua setelah Filipina yang mendapatkan US$53,420,000. Selain itu, Cina juga menerima dana co-financing senilai US$157,436,870. Berdasarkan data dari GEF Projects Funding, pada fase ini, lembaga yang memberikan co-financing adalah IBRD dan UNDP. Meski demikian, dalam hal ini IBRD memiliki kontribusi yang jauh lebih besar dengan pemberian dana sekitar US$146,7 juta, sedangkan UNDP kurang dari US$10 juta. 50 Memasuki fase pertama, jumlah dana GEF yang dialokasikan ke Cina bertambah menjadi US$132,500,400. Begitu pun dengan total co-financing yang mengalami peningkatan sejumlah US$690,944,500. Sama halnya dengan fase pilot, IBRD tetap mendominasi pembiayaan co-financing dengan kontribusi dana senilai US$584 juta. Selanjutnya, di fase kedua, Cina memperoleh bantuan GEF sebesar US$155,847,400. Dana co-financing terbesar juga masih berasal dari IBRD dengan jumlahUS$592,8 juta dari total US$1,005,340,000. Di periode ini, ada lebih banyak lembaga yang berkontribusi dalam skema co-financing, yaitu IBRD, UNDP, UNEP dan Asian Development Bank (ADB). Kemudian pada fase ketiga, dana yang diberikan GEF mencapai US$182,234,150, dengan total co-financing US$1,612,987,070. Di fase ini, badan yang berperan sebagai co-financer tidak hanya IBRD, UNDP, UNEP, dan ADB, tetapi ada pula International Fund for Agricultural Development (IFAD), United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), dan Food and Agricultural Organization (FAO). Banyaknya agensi internasional yang berpartisipasi tidak mengubah dominasi IBRD sebagai co-financer utama dengan jumlah US$576,74 juta. Pada fase keempat, baik bantuan yang didonorkan GEF maupun dana cofinancing mencapai jumlah terbanyak yang pernah didapatkan Cina, yaitu US$349,043,211 dan US$3,616,851,700. Lembaga-lembaga yang terlibat dalam co-financing di periode ini juga sama dengan yang ada di fase sebelumnya. Dana co-financing tertinggi juga tetap datang dari IBRD, yakni sekitar US$700 juta. 51 Di fase kelima, dana yang diterima Cina sedikit menurun dibanding fase sebelumnya, yaitu US$221,569,336. Begitu pun dengan jumlah co-financing yang senilai US$2,334,521,160. Dari jumlah tersebut, sama seperti yang terjadi pada fase-fase sebelumnya, kontribusi IBRD dalam segi co-financing masih merupakan yang terbesar dengan nilai US$590 juta. Meskipun bantuan yang didapat sedikit berkurang, posisi Cina sebagai penerima bantuan terbesar GEF tidak berubah setidaknya hingga fase kelima yang direncanakan berakhir di tahun 2014. Dari data alokasi dana GEF untuk Cina tersebut, terlihat bahwa secara garis besar bantuan GEF dan dana yang diperoleh Cina hampir selalu meningkat di tiap fasenya. Dari segi co-financing, IBRD merupakan pendukung utama proyek-proyek GEF di Cina. Ini dibuktikan dengan peran lembaga tersebut yang selalu menjadi kontributor utama bahkan hingga fase kelima. Adapun dalam setiap fasenya, sektor lingkungan Cina yang dibantu GEF berbeda-beda. Sektor-sektor tersebut antara lain, perubahan iklim, keanekaragaman hayati, air internasional, organik polutan dan degradasi tanah. Meski demikian, jika dilihat dari jumlah distribusi proyek GEF sejak fase pilot hingga fase kelima, dapat dikatakan bahwa bantuan GEF lebih banyak terkonsentrasi pada proyek perubahan iklim. Hal tersebut dapat dilihat dari tabel berikut di mana area perubahan iklim mencapai 64 proyek. Angka ini jauh melebihi focal area lainnya yang hanya mendapatkan 46 proyek di bidang keanekaragaman hayati, 22 proyek air internasional, 15 proyek organik polutan dan 4 proyek degradasi tanah. 52 Tabel III.2 Distribusi Bantuan GEF di Cina Berdasarkan Focal Area GEF FOCAL AREA FASE MFA CC BD IW POPs LD OD Pilot - 4 1 1 - - - I - 9 5 2 - - - II - 14 6 3 - - - III 7 6 5 7 3 - - IV 6 18 14 6 7 1 - V 5 13 15 3 5 3 - Jumlah Program 18 64 46 22 15 4 - Ket: MFA (Multi Focal Area) CC (Climate Change) BD (Biodiversity) IW (International Waters) OD (Ozone Depletion) LD (Land Degradation) POPs (Persistent Organic Pollutants) Sumber: Data dikompilasi dari, http://www.thegef.org/gef/gef_projects_funding Semua bantuan GEF tersebut direalisasikan melalui co-financing, ini artinya setiap program GEF yang diimplementasikan harus disertai dengan dukungan dana dari pihak lain. Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, GEF pada prinsipnya tidak bersedia untuk mendanai secara penuh suatu program. Oleh karena itu, pihak lain yang berperan sebagai co-financer akan menutupi sisa dana yang dibutuhkan. Co-financer dalam proyek GEF biasanya adalah perusahaan yang memberikan investasi, pemerintah, agensi internasional dan badan keuangan internasional. Jumlah dana co-financing tersebut dapat bervariasi, biasanya bahkan lebih besar dari bantuan yang dikeluarkan GEF. Beberapa contoh program GEF dapat dilihat pada tabel berikut. 53 Tabel III.3 Beberapa Contoh Program GEF di Cina (dalam USD) Organik Polutan Degradasi Tanah Air Internasional Keanekaragaman Hayati Perubahan Iklim Focal Area Dana GEF $4,345,000 $9,200,000 Dana CoFinancing $247,230,000 $231,800,000 $4,800,000 $20,250,000 $35,000,000 $5,354,540 $372,270,000 $18,500,000 $11,689,000 $23,024,000 $17,900,000 $30,000,000 $10,876,300 $5,700,000 $34,800,000 $33,374,400 $3,652,600 $12,400,000 $6,116,730 $33,263,500 $1,000,000 $3,146,260 $9,959,000 $31,470,000 Nama Proyek Green Energy Schemes for Low-Carbon City in Shanghai Integrated Renewable Biomass Energy Development Project Eco-Transport in City Clusters: Model Development & Pilots Renewable Energy Development CBPF: Strengthening the Effectiveness of the Protected Area System in Qinghai Province Wetland Biodiversity Conservation and Sustainable Use Nature Reserves Management Ship Waste Disposal Implementation of Sustainable Development Strategy for the Seas of East Asia (SDS-SEA) Sustainable and Climate Resilient Land Management in Western PRC Decision Support for Mainstreaming and Scaling up of Sustainable Land Management Pilot project on the development of a mercury inventory in China Environmentally Sound Management and Disposal of Obsolete POPs Pesticides Sumber: Data dikompilasi dari, http://www.thegef.org/gef/gef_projects_funding Tabel di atas menunjukkan bahwa di setiap programnya, GEF hampir selalu membutuhkan dana co-financing yang lebih besar dari dana bantuan yang dapat dikeluarkannya. Oleh karena itu, baik negara yang mengajukan proyek maupun GEF bertugas untuk mencari pihak-pihak yang bersedia menjadi partner keuangan agar proyek tersebut dapat terlaksana. 54 Pemerintah Cina sendiri selalu menyambut positif bantuan yang diberikan oleh GEF. Melalui program-programnya, masyarakat Cina percaya bahwa GEF memiliki kontribusi penting dalam membangun kapasitas lingkungan di negerinya. Ini ditunjukan dalam sebuah survey yang dilakukan oleh Yu Hongyuan pada tahun 1998 dengan responden 40 orang yang terdiri dari para ahli dan pejabat Cina yang terkait dengan pembuatan kebijakan perubahan iklim dan GEF. Hasil survey tersebut menyatakan bahwa 17 orang setuju bahwa bantuan dari GEF memiliki peran yang cukup signifikan, 7 menyatakan signifikan dan 8 sangat signifikan.113 Hal serupa juga dikemukakan oleh survey lain yang dilakukan oleh Sun Ying et.al di tahun 2005, di mana pejabat publik Cina berpendapat bahwa kontribusi GEF telah meningkatkan kesadaran dan perlindungan terhadap lingkungan, selain itu juga GEF berperan dalam membawa inovasi teknologi hijau dan pembukaan lapangan kerja dari proyek-proyek yang dijalankan.114 Berbagai kasus yang telah dijelaskan di atas mengindikasikan bahwa Cina menganggap GEF merupakan institusi yang tepat untuk membantu mengatasi masalah lingkungannya. Program-program yang dijalankan GEF telah berfungsi untuk meningkatkan kapabilitas Cina dalam isu ini. Meski demikian, prioritas GEF terhadap Cina melalui alokasi dana yang jauh melebihi negara-negara lain tetap mengundang tanda tanya mengingat Cina bukanlah negara yang paling rentan terhadap dampak perubahan iklim. Pembahasan lebih lanjut terkait 113 Yu Hongyuan. 2008. Global Warming and China’s Environmental Diplomacy. New York: Nova Publisher. h. 86 114 Sun Ying, et.al. 2005. “Performance of the Global Environmental Facility (GEF) in China: Achievements and Challenges as seen by the Chinese”. Research Council of Norway. h. 329 55 perbandingan dana yang diterima Cina dengan negara lain yang lebih rentan akan diuraikan pada bagian berikutnya. III. 5 Perbandingan Jumlah Bantuan GEF Terhadap Cina dengan Negara Lain Total jumlah bantuan yang didapatkan Cina hingga tahun 2013 saat skripsi ini ditulis adalah USUS$944,678,226. Perolehan tersebut sebenarnya jauh melebihi negara anggota GEF lain yang memiliki masalah lingkungan yang lebih parah, bahkan menempati kategori kerentanan ekstrim. Perbandingan jumlah bantuan GEF terhadap Cina dan negara-negara lainnya dapat dilihat pada tabel berikut ini. Tabel III.4 Daftar Negara Penerima Bantuan GEF dan Indeks Tingkat Kerentanan Lingkungan Negara Cina India Brazil Meksiko Indonesia Bangladesh Nigeria Rep. Kongo Negara lain (sekitar 160 negara) Total dana GEF Fase 1-5 Jumlah Dana GEF yang Diterima US$ 944,678,226 US$ 413,431,048 US$ 401,227,444 US$ 385,428,702 US$ 149,908,313 US$ 36,607,835 US$ 35,076,798 US$ 50,798,535 US$ 7,802,957,983 US$ 11,5 miliar Tingkat Kerentanan Sedang Ekstrim Sedang Tinggi Tinggi Ekstrim Ekstrim Ekstrim - Sumber: Data dikompilasi dari, GEF Country Fact Sheet. 56 Berdasarkan tabel di atas, Cina hanya menempati kategori sedang dalam indeks kerentanan lingkungan. Meski demikian, Cina merupakan penerima bantuan terbesar dengan nilai mendekati US$1 miliar. Dana tersebut jauh lebih banyak jika dibandingkan dengan Rep. Kongo, Bangladesh dan Nigeria yang masing-masing hanya memperoleh kurang dari US$60 juta. Padahal ketiga negara tersebut berada di posisi kerentanan tingkat ekstrim. Jumlah yang diterima negara miskin seperti Republik Kongo hanya sekitar 6% dari total bantuan GEF yang diterima Cina, padahal negara ini juga memiliki masalah lingkungan yang parah. Di tahun 2002, hampir 50% dari luas hutan Rep. Kongo (sekitar 43.5 juta Ha) digunakan untuk industri kayu.115 Ini berkontribusi pada terjadinya deforestasi di negara tersebut yang mencapai sekitar 80.000 Ha per tahun. Padahal, 70% penduduk termiskin Rep. Kongo (sekitar 40 juta jiwa) mengantungkan hidupnya pada hasil hutan.116 Negara dengan kerentanan ekstrim lainnya adalah Bangladesh. Negara ini bahkan menerima bantuan yang lebih sedikit dengan total hanya sekitar 4% dari jumlah yang didapatkan Cina. Di sisi lain, Bangladesh yang 60% wilayahnya berada di bawah permukaan air laut sedang mengalami ancaman banjir besar akibat perubahan iklim.117 Bangladesh merupakan negara keenam sebagai negara paling rentan banjir dan badai di dunia. Biasanya banjir besar terjadi 20 tahun sekali, namun sejak tahun 1990-an, bencana tersebut berulang setiap lima tahun. 115 Greenpeace. Carving Up the Congo. Greenpeace Report on Deforestation. h. 3. SIDA. 2008. “Democratic Republic of Congo – Environmental and Climate Change Policy Brief”. SIDA Working Paper. h. 4. 117 Sonja Butzengeiger dan Britta Horstmann. 2004. “Sea-Level Rise in Bangladesh and the Netherlands: One Phenomenon, Many Consequences”. Germanwatch Working Paper. h. 21. 116 57 Pada September 2008 telah terjadi banjir yang mengakibatkan 6000 orang kehilangan rumah dan 35.000 orang mengungsi.118 Hal yang sama terjadi pada Nigeria yang juga menerima sekitar 4% dari total alokasi dana GEF ke Cina. Negara yang menempati peringkat ketujuh sebagai negara termiskin di dunia ini mengalami masalah kekeringan yang menyebabkan gagal panen di hampir semua wilayahnya.119 Akibatnya, di tahun 2004 terdapat sekitar 3 juta orang mengalami kelangkaan bahan makanan. Dalam jumlah tersebut, setidaknya ada 800.000 anak yang kritis karena malnutrisi.120 Ketimpangan jumlah bantuan yang diberikan GEF ini menunjukkan bahwa Cina, terlepas tingkat kerentanan ekosistemnya terhadap perubahan iklim yang masih tergolong medium risk, telah menjadi prioritas dalam pengalokasian dana GEF. Di bab selanjutnya, penulis akan membahas lebih mendetail faktor apa saja yang menyebabkan GEF memprioritaskan Cina dalam mendonorkan bantuannya. 118 NYtimes. 2009. Climatewire http://www.nytimes.com/cwire/2009/03/09/09climatewirethe-road-from-growing-rice-to-raising-shrimp-10034.html?pagewanted=all diakses tanggal 20 September 2013. 119 RTCC. 2012. Nigerias Desertification http://www.rtcc.org/2012/07/27/how-nigeriasvortex-of-violence-is-being-driven-by-climate-change-and-desertification/ diakses tanggal 20 September 2013. 120 WHO. 2008. Nigeria famine http://www.who.int/hac/donorinfo/campaigns/ner/en/ diakses tanggal 20 September 2013. 58 BAB IV Motivasi Global Environment Facility Memprioritaskan Alokasi Bantuannya untuk Cina Pada bab sebelumnya, telah dijelaskan mengenai permasalahan lingkungan dan jumlah bantuan yang diberikan GEF kepada Cina di setiap fasenya. Selanjutnya, di bab ini penulis akan membahas faktor-faktor apa saja yang menjadi motivasi utama GEF dalam menjadikan Cina sebagai negara penerima dana terbesar dibanding negara anggota lainnya. Dilihat dari jenisnya, bantuan GEF merupakan jenis bantuan luar negeri resmi yang bersifat multilateral karena berasal dari dana kolektif negara-negara anggota GEF yang digunakan untuk tujuan tertentu. 121 Schneider dan Tobin mengatakan, pemberian bantuan multilateral dapat dipengaruhi oleh kepentingan strategis yang salah satunya bertujuan untuk memberikan pengaruh politik di negara penerima bantuan.122 Motif politik ini dapat dilihat terutama pada masa pasca Perang Dingin ketika AS berupaya menyeimbangkan pengaruh Rusia terhadap Cina. 123 Meskipun di tahun 1989 Uni Soviet telah runtuh, namun hal itu tidak mengubah 121 Dikutip dari, Steven Radelet. 2006. “A Primer on Foreign Aid”. Center for Global Development Working Paper. h. 14. 122 Christina Schneider dan Jennifer Tobin. 2010. “Tying the Hands of its Masters? Interest Coalitions and Multilateral Aid Allocation in the European Union.” Political Economy of International Organizations (PEIO) Working Paper. h. 4. 123 Nicolas K. Laos. 1999. “International Security in The Post Cold War Era”. Journal of Interational Affairs. h. 2. 59 kedudukan Rusia sebagai partner strategis utama Cina, khususnya di bidang perdagangan senjata.124 Salah satu upaya yang dilakukan AS adalah melalui pemberian bantuan lingkungan dengan jumlah yang lebih banyak dibanding ketika Perang Dingin masih berlangsung. Setidaknya pada tahun 1980 hingga 1989, Cina tidak termasuk dalam sepuluh besar negara penerima bantuan lingkungan yang bersumber dari Bank Dunia, ADB, dan pemerintah Jepang.125 Akan tetapi, sejak tahun 1990, Cina melesat menjadi peringkat pertama dalam urutan tersebut.126 Pemberian bantuan juga ditujukan sebagai upaya mempromosikan demokrasi di negeri komunis seperti Cina. Sejak tahun 2001 hingga 2012, selain mengalokasikan dana di bidang lingkungan, AS juga telah mendonorkan bantuannya senilai US$279 juta untuk penegakan prinsip-prinsip demokrasi di Cina.127 Hal serupa juga dilakukan oleh pemerintah Jerman dan Prancis yang masing-masing menyumbangkan €255 juta dan €153 juta di tahun 2005. 128 Melalui penegakkan prinsip-prinsip demokrasi diharapkan Cina dapat lebih meliberalisasi regulasi perdagangan, menjalankan hukum yang berkeadilan, dan memperhatikan aspirasi masyarakat sipil.129 124 Marcel de Haas. 2013. “Russian–Chinese Security Relations: Moscow’s Threat from the East?”. Netherlands Institute of International Relations Clingendael. h. 19. 125 10 negara tersebut adalah Brazil, Mesir, India, Indonesia, Pakistan, Filipina, Korea Selatan, Algeria, Bangladesh, dan Turki. Bradley Parks et.al. 2008. Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance. New York: Oxford University Press. h. 57 126 ibid. h. 58 127 Thomas Lum. 2013. U.S. Assistance Programs in China. Congressional Research Service. 128 Richard Youngs. 2008. Is European democracy promotion on the wane?. CEPS Working Document No. 292. h. 5 129 Helen Milner dan David Tingley. 2010. “The Political Economy Of U.S. Foreign Aid: American Legislators And The Domestic Politics Of Aid”. Economics & Politics Vol.22. h. 209 60 Selain motif kepentingan politik, dalam konteks yang khusus mengenai bantuan lingkungan, Bradley Parks et.al, mengatakan bahwa setidaknya ada empat faktor yang dapat mempengaruhi suatu aktor untuk mendonorkan bantuan lingkungan kepada aktor lain. Faktor-faktor tersebut adalah:130 1) Kepentingan Ekologis; 2) Performa Environmental Governance; 3) Kemiskinan; dan 4) Kepentingan Ekonomi Negara Pendonor. Sebelum menyimpulkan faktor mana yang mendominasi keputusan pengalokasian dana GEF, penulis akan terlebih dahulu membahas masing-masing faktor. IV.1 Kepentingan Ekologis Pemberian bantuan berdasarkan kepentingan ekologis adalah pemberian yang motivasi utamanya untuk melindungi lingkungan, sehingga penerima dananya cenderung merupakan negara-negara dengan kondisi lingkungan paling rentan. 131 Berdasarkan kepentingan ini, pendonor GEF akan memberikan bantuannya pada negara yang paling rentan, memiliki kualitas lingkungan yang rendah, dan berperan signifikan dalam mendukung penyelamatan lingkungan secara regional maupun global. Mekanisme alokasi bantuan berdasarkan faktor ekologis sendiri telah diterapkan pada GEF fase keempat. Sistem yang disebut dengan Resource Allocation Framework (RAF) ini memiliki suatu indeks pengukuran kualitas lingkungan bernama Global Benefit Index (GBI), fungsinya adalah untuk melihat 130 Bradley Parks et.al. 2008. Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance. New York: Oxford University Press. h. 98-108. 131 Ibid. h. 98 61 sejauh negara tersebut berkontribusi mengurangi masalah lingkungan global.132 Laporan GBI tahun 2008 menyatakan bahwa di bidang perubahan iklim, Cina menempati urutan tertinggi dengan kontribusi pengurangan dampak perubahan iklim global sebesar 30,6%, jauh di atas negara-negara lain yang rata-rata hanya mencapai 1,5%. Namun dalam bidang Keanekaragaman Hayati, Cina berada di peringkat keempat dengan kontribusi global 6,2%, di bawah Brazil (9,3%), Indonesia (7,5%), dan Meksiko (6,4%).133 Ini berarti bukan hanya Cina saja yang memiliki peran signifikan dalam pengurangan dampak kerusakan lingkungan global, karena di sektor lain seperti keanekaragaman hayati pun masih ada beberapa negara yang berkontribusi lebih besar. Pada bab tiga telah dijelaskan bahwa Cina memang memiliki banyak masalah lingkungan yang sudah mencapai tingkat yang cukup rentan terutama di sektor air, degradasi tanah, dan keanekaragaman hayati. Dalam lingkup regional, kerusakan lingkungan Cina telah membawa dampak buruk bagi negara-negara tetangganya seperti Kamboja, Myanmar, dan Rusia. Masalah lingkungan ini diperparah dengan tingginya tingkat konsumsi sumber daya alam seperti batu bara, minyak, dan gas alam yang menjadikan negara ini menempati urutan pertama sebagai penghasil karbon.134 Menurut penelitian indeks Global Climate Risk Index 2011, Cina berada pada peringkat ke-20 dari 179 negara paling 132 Smita Nakhooda dan Maya Forstater. 2013. “The Effectiveness of Climate Finance: A Review Of The Global Environment Facility.” ODI Working Paper. h. 6. 133 GEF. 2008. GBI Report on Biodiversity and Climate Change. 134 International Energy Agency. 2012. Co2 Emissions From Fuel Combustion Highlights. 62 beresiko terhadap perubahan iklim.135 Indeks tersebut mengindikasikan bahwa perlindungan ekologi di Cina tergolong lemah dan membutuhkan banyak perbaikan. Kepentingan ekologis memang tampaknya dapat menjadi motif yang tepat bagi GEF mengingat Cina mengalami dampak perubahan iklim yang parah dalam kategori medium risk. Cina juga berperan signifikan dalam skala regional dan global. Namun jika kepentingan ekologi merupakan alasan utama GEF dalam memutuskan alokasi bantuannya, maka negara-negara dengan tingkat kerentanan ekstrim seperti Nigeria, Kamboja dan Bangladesh seharusnya mendapat dana yang besar. Akan tetapi hingga tahun 2012 total dana untuk masing-masing negara tersebut kurang dari US$60 juta. Angka ini jauh lebih sedikit dengan bantuan yang didapatkan Cina yang mencapai hampir US$1 miliar. Di tambah lagi, terlepas dari berbagai permasalahan lingkungan yang dialami Cina, bukan berarti negara ini tidak memiliki kapabilitas yang memadai untuk mengatasi masalah lingkungannya. Climate Change Vulnerability Index 2011 masih menempatkan Cina dalam kategori medium risk. 136 Kategori ini menandakan bahwa kondisi Cina yang memang memiliki resiko yang tinggi terhadap dampak perubahan iklim, namun kapabilitas nasionalnya masih cukup kuat untuk mengatasi masalah lingkungan yang ada. Ini berbeda dengan kategori extreme risk, kategori tersebut memiliki indikator ancaman dampak perubahan 135 Sven Harmeling dan David Eckstein. 2013. “Global Climate Risk Index 2013: Who Suffers Most From Extreme Weather Events? Weather-Related Loss Events In 2011”. Germanwatch Briefing Paper. h.12. 136 Maplecroft. 2011. CCVI. http://maplecroft.com/about/news/ccvi.html 63 iklim yang sangat tinggi, ditambah dengan infrastruktur yang tidak memadai, situasi politik yang tidak stabil, dan perekonomian yang lemah. Cina tidak berada dalam situasi ekstrim, melainkan masih dalam kategori medium risk. Kapabilitas Cina terlihat dari banyaknya infrastruktur yang dibangun, kemampuan pemerintah nasional untuk mendapatkan bantuan atau investasi asing, keseriusan dalam mengimplementasikan kebijakan lingkungan, situasi politik yang stabil serta perekonomian yang kuat.137 Dari segi infrastruktur, Cina memiliki industri energi terbarukan dengan kapasitas 200 Gigawatt (GW) di bidang hydropower, 47GW wind energy dan 3GW solar power. 138 Untuk mendukung industri ini, pemerintah Cina telah mengeluarkan investasi sejumlah US$68 miliar di tahun 2012. Angka ini merupakan yang terbesar di dunia setelah AS (US$44 miliar), Jerman (US$23 miliar) dan Jepang (US$16 miliar).139 Apabila didasarkan data-data kerentanan ekosistem tersebut, Cina semestinya tidak diprioritaskan sebagai penerima terbesar dana GEF. Ini dikarenakan Cina masih memiliki kapabilitas nasional yang cukup memadai untuk mengatasi dampak kerusakan lingkungannya. Dibanding Cina, masih banyak negara lain yang berada dalam kategori extreme risk dengan kondisi yang lebih rentan. Ironisnya, negara-negara tersebut justru mendapat bantuan yang jauh lebih sedikit daripada Cina. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa kepentingan ekologis bukanlah faktor yang menjadi prioritas dalam penempatan bantuan GEF. 137 ibid. REN 21. 2013. Renewables 2013 Global Status Report. 139 Ernst and Young. 2013. “Renewable Energy Country Attractiveness Indices”. hal. 33. 138 64 IV.2 Performa Environmental Governance Alokasi dana GEF juga dipengaruhi oleh sejauh mana tata kelola pemerintahan, khususnya di bidang lingkungan, di Cina dapat berjalan efektif. Dalam konteks ini, GEF memiliki sistem pengukuran tersendiri yang disebut Global Performance Index (GPI), indeks ini menginvestigasi sejauh mana implementasi good environmental governance di suatu negara. Ini dilihat dari tingkat efektifitas kebijakan lingkungan, kapasitas pemerintah, serta implementasi hukum dan keadilan. GEF menyatakan indeks tersebut dibuat tidak hanya berdasarkan penelitian yang dilakukan staf GEF sendiri, melainkan juga dipengaruhi oleh survey good governance yang dikeluarkan Bank Dunia.140 Dalam World Bank Worldwide Governance Indicators, aspek yang diteliti diantaranya prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas, kebijakan yang efektif dan efisien, penegakan hukum yang adil serta aparatur negara yang berkualitas.141 Survey ini memberikan skor 0 sampai 100 bagi setiap prinsip yang diimplementasikan di suatu negara. Kategori penilaian dibagi empat, yaitu skor 100 – 80 untuk golongan ‘Sangat Baik’; 79 – 60 ‘Baik’; 59 – 40 ‘Buruk’; dan 39 – 0 ‘Sangat Buruk’. Berdasarkan laporan World Bank Worldwide Governance Indicators tersebut, secara umum skor yang didapatkan Cina dari tahun 2002 hingga tahun 2012 terbilang cukup buruk. Data selengkapnya dapat dilihat pada tabel berikut. 140 Smita Nakhooda dan Maya Forstater. 2013. “The Effectiveness of Climate Finance: A Review Of The Global Environment Facility”. ODI Working Paper. 141 World Bank. 2013. World Bank Worldwide Governance Indicators http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports diakses tanggal 10 November 2013. 65 Tabel IV.1 Beberapa Indikator Good Governance Cina Indikator Tahun 2002 2007 2012 Transparansi 6,25 5,29 4,74 Efektifitas pemerintah 55,12 59,71 55,98 Kualitas aparatur negara 33,33 50,97 43,54 Penegakan hukum 39,23 41,15 38,86 Sumber: World Bank Worldwide Governance Indicators 2012 Tabel di atas mengindikasikan bahwa Cina belum dapat melaksanakan prinsip-prinsip good governance dengan baik. Skor terendah ada pada prinsip transparansi yang semakin menurun dari 6,25 di tahun 2002 menjadi 4,72 di tahun 2012. Transparansi data biasanya dilakukan pemerintah Cina dengan mengeluarkan laporan berkala untuk publik. Meskipun demikian, laporan tersebut masih dipertanyakan validitasnya terkait dengan metode yang dipakai dalam segi pengukuran dan pengumpulan data.142 Bahkan, pemerintah Cina bukanlah mitra yang dapat diandalkan komitmennya. Beberapa data survey tentang good governance dapat dimodifikasi oleh staf pemerintahan Cina sendiri agar hasil kerjanya terlihat baik dan mendapatkan promosi jabatan. Hal ini ditemukan pada penelitian yang dilakukan Steven Andrews yang mendapati beberapa pegawai pemerintahan Cina dengan sengaja mengubah laporan tingkat polusi di kotanya sehingga kota tersebut 142 Richard Edmonds. 2011. “The Evolution of Environmental Policy in the People’s Republic of China”. Journal of Current Chinese Affairs. h.16. 66 terlihat lebih bersih. 143 Pandangan tersebut juga didukung oleh pernyataan seorang staf Badan Perlindungan Lingkungan Nasional Cina, Lu Xinyuan, yang mengungkapkan tentang data polusi udara:144 “Memberikan data ke publik merupakan hal yang baru bagi pemerintah dan masyarakat Cina. Kami khawatir masyarakat akan menganggap polusi udara sebagai masalah yang terlalu serius. Ketika kesadaran akan isu ini semakin tinggi, mereka akan lebih mempercayai kerja pemerintah jika mengeluarkan data dengan hasil positif.” Prinsip berikutnya yang dievaluasi untuk menentukan level good governance Cina adalah efektifitas pemerintah. Dalam indikator ini, Cina mendapatkan skor tertinggi di antara indikator lainnya meskipun hanya mencapai 55,98 di tahun 2012. Ini disebabkan pemerintah Cina yang kurang efektif karena seringkali mengeluarkan kebijakan bukan sebagai tindakan pencegahan, melainkan respon atas suatu musibah lingkungan. Misalnya, ketika sungai Yangtze mengalami kekeringan di tahun 1997 dan kemudian banjir di tahun 1998, pemerintah baru menerapkan program perlindungan hutan dan konservasi lahan di wilayah barat Cina. Selanjutnya, pada tahun 2005 terjadi ledakan di pabrik kimia yang menyebabkan 100 ton cairan minyak dan bahan kimia mencemari sungai Songhua. Setelah kejadian itu pemerintah baru menetapkan standar pengamanan pabrik dan lingkungan di provinsi tersebut.145 Kemudian, dari segi kualitas aparatur negara, skor yang dicapai pun belum memuaskan, yakni 33,33 (2002), 50,71 (2007) dan 43,54 (2012). Salah satu 143 Steven Andrews. 2008/2009. “Seeing Through the Smog: Understanding the Limits of Chinese Air Pollution Reporting”. Woodrow Wilson Center Working Paper. h. 2. 144 Nytimes. 1998. China lifts filter on pollution. http://www.nytimes.com/1998/06/14/world/china-officially-lifts-filter-on-staggering-pollutiondata.html?pagewanted=all&src=pm 145 OECD. 2006. “Environmental Compliance and Enforcement in China: An Assessment Of Current Practices And Ways Forward”. OECD Working Paper. h. 8. 67 contoh kasus yang menggambarkan kinerja aparatur negara di Cina yaitu ketika mereka menginginkan promosi jabatan. Cara yang paling umum dilakukan oleh pegawai pemerintah Cina untuk meningkatkan karirnya adalah dengan memenuhi target yang ditetapkan oleh atasannya. Biasanya, target yang menjadi prioritas adalah jumlah pemasukan daerah yang banyak bersumber dari pajak industri. Ini mengakibatkan pemerintah sering kali membiarkan industri melanggar regulasi kesehatan dan lingkungan untuk memaksimalkan produksinya. Ketika berhadapan dengan standar lingkungan, beberapa pegawai pemerintah mengakalinya dengan menekan industri tersebut agar mematuhi standar lingkungan untuk sementara waktu, ketika inspeksi selesai dilakukan, industri itu akan dibiarkan melakukan aktifitasnya seperti semula.146 Prinsip terakhir, yang dinilai dalam menentukan level good governance Cina adalah penegakan hukum. Cina mendapat skor 38,82 di tahun 2012, lebih rendah dibanding tahun 2002 dan 2007. Salah satu kebijakan yang diterapkan untuk menegakan hukum adalah dengan menginspeksi pabrik-pabrik yang tidak mematuhi regulasi pemerintah. Sepanjang tahun 2003 hingga 2005 diperkirakan terdapat 48.000 pabrik yang melanggar dituntut ke pengadilan. 147 Meski demikian, hal itu belum dapat dikatakan efektif karena beberapa alasan. Pertama, jika ada sengketa antara pemerintah dengan industri, penyelesaian masalahnya cenderung dilakukan dengan negosiasi dan kompromi. Kedua, meskipun pelanggaran itu dibawa ke pengadilan, para korban yang dirugikan akibat pencemaran sulit memenangkan kasus tersebut karena mereka biasanya 146 147 Ibid. h. 13. Ibid. h. 14. 68 masyarakat miskin yang tidak mampu membayar biaya pengadilan dan pengacara, dan ketiga, Cina belum banyak memiliki hakim yang ahli di bidang hukum lingkungan.148 Contoh-contoh kasus yang telah dijelaskan di atas telah menggambarkan bahwa tata kelola pemerintahan Cina belum berjalan dengan baik. Dimulai dari kinerja pemerintah yang tidak transparan dalam mempublikasikan informasi publik, kebijakan yang cenderung terlambat dan kurang efektif, aparatur negara yang tidak profesional serta penegakan hukum yang lemah merupakan masalah utama birokrat Cina. Dengan demikian, meskipun GEF memasukan ukuran faktor good environmental governance, bukan berarti aspek ini menjadi penyebab utama GEF memprioritaskan bantuannya ke Cina. IV.3 Kemiskinan Kemiskinan di suatu negara dapat menjadi alasan utama bagi GEF untuk mengalokasikan bantuannya. Ini dikarenakan negara miskin dianggap tidak memiliki kapasitas yang memadai untuk menyelesaikan masalah domestiknya. GEF sendiri sejak 2005 telah menerapkan kriteria yang mencakup GDP suatu negara dalam pengalokasian dananya. Mekanisme tersebut bernama System for Transparent Allocation of Resources (STAR). Salah satu aspek yang 148 Neil Carter dan Arthur Mol. 2007. Environmental Governance in China. New York: Routledge. h. 19. 69 dipertimbangkan dalam sistem ini adalah tingkat kemiskinan suatu negara, jika GDP-nya rendah maka GEF akan memberikan bantuan yang lebih banyak.149 Ketika skripsi ini ditulis pada tahun 2013, Cina memang masih memiliki banyak penduduk miskin. Namun keadaan tersebut jauh lebih baik jika dibandingkan dengan masa sebelum transformasi ekonomi diterapkan. Pada tahun 1978, Deng Xiao Ping menggagas transformasi ekonomi yang mengurangi kontrol pemerintah dalam mengatur perekonomian negara. 150 Desentralisasi tersebut berupa privatisasi agrikultur, stimulasi perusahaan swasta, pembukaan investasi dari luar negeri, serta pembangunan pasar saham. Kebijakan ini telah berhasil membuat Cina menjadi salah satu negara dengan pertumbuhan GDP tertinggi, serta negara dengan pemberantasan kemiskinan terbesar. Menurut Menteri Informasi Cina, Cai Mingzhou, pendapatan per kapita Cina meningkat hingga 30 kali lipat dari US$205 di tahun 1981 menjadi US$6,064 pada tahun 2010. Begitu pun dengan angka kemiskinan yang telah jauh menurun dari 84% (sekitar 850 juta) menjadi 12% (sekitar 150 juta) di periode yang sama.151 Ini berarti pemerintah Cina telah berhasil mengeluarkan kurang lebih 600 juta penduduk dari garis kemiskinan dalam tiga dekade. Tingkat pemberantasan kemiskinan Cina ini jauh lebih besar jika dibandingkan dengan kemiskinan di negara sub-sahara Afrika ataupun negara berkembang lainnya. Perbandingan tersebut dapat dilihat pada grafik berikut ini. 149 GEF. 2005. STAR Operational Guideline. Loren Brandt dan Thomas Rawski. 2008. Chinese Great Economic Transformation. London: Cambridge. h. 82. 151 http://articles.economictimes.indiatimes.com/2013-09-13/news/42041969_1_chinahuman-rights-poverty-line diakses tanggal 20 November 2013. 150 70 Gambar IV.1 Penurunan Kemiskinan di Cina, Sub-Sahara Afrika dan Negara Berkembang Lain Tahun 1981 – 2010 (dalam %) Sumber: World Bank Grafik di atas menunjukkan bahwa, pada awalnya, memang presentase kemiskinan di Cina lebih tinggi daripada negara lainnya, yakni mencapai 84% dari total penduduk di tahun 1981. Akan tetapi pada tahun-tahun berikutnya, kemiskinan Cina telah menurun secara drastis hingga mencapai 12%. Hal yang berbeda terlihat pada negara di kawasan Sub-Sahara Afrika yang tingkat kemiskinannya cenderung stagnan, bahkan sempat naik di tahun 1990 dan 1999. Penurunan juga dialami oleh negara berkembang lain, yakni dari 52% di tahun 1981 menjadi 21% di tahun 2010. Walaupun demikian, laju penurunan tersebut dapat dikatakan masih lambat jika dibandingkan dengan Cina. 71 Hingga tahun 2013, status Cina masih tergolong dalam kategori negara berkembang. Namun, terlepas dari status tersebut, dilihat dari pencapaian ekonomi serta upayanya yang sangat signifikan dalam memberantas kemiskinan, dapat dikatakan bahwa Cina berada dalam tingkat yang relatif sejahtera dibandingkan negara berkembang lainnya. Ditambah lagi Cina merupakan salah satu negara dengan pertumbuhan ekonomi tercepat di dunia dengan pertumbuhan GDP rata-rata 9,4% per tahun. Jika dikaitkan dengan mekanisme STAR yang menyertakan aspek kemiskinan sebagai faktor yang dapat membuat suatu negara menerima bantuan lebih, maka operasi GEF dapat dikatakan tidak berjalan sesuai prosedur yang telah ditetapkan. Karena pada prakteknya, kemiskinan tidak dilihat sebagai faktor utama dalam pengalokasian bantuan GEF. Berdasarkan mekanisme STAR, kawasan Afrika—yang merupakan wilayah termiskin di dunia—seharusnya menjadi region yang paling banyak dibantu GEF. Akan tetapi, data-data yang telah disajikan di bab 2 justru menunjukkan bahwa kebanyakan dana disalurkan ke kawasan Asia Pasifik dengan Cina sebagai penerima dana terbesar. IV.4 Kepentingan Ekonomi Negara-Negara Pendonor Dalam mekanisme distribusi bantuan GEF memang tidak pernah disebutkan ketentuan bahwa dana yang diberikan harus menghasilkan keuntungan ekonomi, namun bukan berarti bahwa faktor ini tidak mempengaruhi negara pendonor untuk memberikan bantuannya. Kepentingan ekonomi tersebut dapat terlihat dari proses pengambilan kebijakan GEF dalam memutuskan 72 pengalokasian dana bantuan, terutama keputusan yang diambil oleh Dewan. Dalam struktur GEF, Dewan memiliki wewenang untuk mengadopsi kebijakan baru serta menyetujui ataupun menolak program full-sized GEF. Ballesteros et.al menyatakan bahwa dalam pengambilan keputusan terkait distribusi bantuan GEF, negara pendonor akan menentukan secara spesifik focal area yang akan menjadi prioritas dan ke negara mana sebagian besar bantuan tersebut dialokasikan. Jika persyaratannya tidak dipenuhi, pendonor dapat mengancam akan mengurangi jumlah kontribusi bantuannya. 152 Ini berarti setiap keputusan pengalokasian bantuan GEF dapat bersifat subjektif karena diwarnai dengan kepentingan para pendonor. Ravi Kanbur berpendapat bahwa bantuan luar negeri yang berbentuk teknologi atau logistik sering kali digunakan sebagai alat promosi ekspor. Ini dikarenakan sumber bantuan negara pendonor sebagian berasal dari kontrak yang dilakukan dengan kalangan industri.153 Sama halnya dengan yang terjadi di Cina, sebagian dari dana GEF yang telah diberikan digunakan untuk membeli produkproduk ramah lingkungan yang berasal dari negara pendonor. Hal itu terlihat dari banyaknya kerja sama antara pemerintah Cina dengan industri yang berasal dari negara pendonor dalam upaya mereduksi dampak perubahan iklim. Misalnya saja, program GEF dalam pembangunan transportasi ramah lingkungan di Beijing pada tahun 2004. Bis berbahan bakar hydrogen untuk proyek ini merupakan produk 152 Ballesteros et.al. 2010. “Power, Responsibility, and Accountability: Re-Thinking the Legitimacy of Institutions for Climate Finance”. Washington, DC: World Resources Institute. h. 8. 153 Ravi Kanbur. 2000. "Aid, conditionality and debt in Africa." h. 318 di Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, diedit Finn Tarp. London: Routledge. 73 dari perusahaan Jerman, Daimler AG. 154 Selain itu, perusahaan AS seperti Dupont, General Electric, Chrysler, dan Dow Chemicals juga mendapat keuntungan langsung dari proyek-proyek GEF, salah satunya dengan memperoleh kuota pengadaan barang senilai US$10 juta per tahun.155 Kanbur menambahkan, keputusan pendonor mengenai jumlah dan jenis bantuan lingkungan banyak dipengaruhi oleh tingkat pengembalian (rate of return) yang akan dihasilkan dari investasi mereka. 156 Berdasarkan laporan Renewable Energy Country Attractiveness Indices 2013, Cina berada di peringkat pertama sebagai negara paling potensial dalam menghasilkan rate of return, disusul oleh Jerman, AS dan India. Urutan peringkat tersebut dilihat dari potensi energi bersih, ketersediaan pasar, infrastruktur dan regulasi pemerintah.157 Menurut Matthew Kahn, Cina merupakan partner perdagangan yang tepat bagi AS karena kebutuhan Cina akan energi bersih menyediakan pasar yang sangat besar dan potensial.158 Tidak hanya bagi AS, keuntungan ekonomi tersebut juga dialami oleh negara-negara pendonor lain seperti Jepang, Jerman, dan Perancis. Ini dibuktikan dengan banyaknya produk ramah lingkungan yang diimpor Cina dari keempat negara tersebut sebagaimana yang ditunjukan oleh kedua diagram di bawah ini. 154 http://www.china.org.cn/english/environment/96463.htm International Conservation Programs — U.S. Economic and National Security Interests. http://www.conservation.org/how/policy/pages/security.aspx. Diakses tanggal 10 Juni 2013. 156 Ravi Kanbur. 2000. "Aid, conditionality and debt in Africa." h. 318 di Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, diedit Finn Tarp. London: Routledge. 157 Ernst and Young. 2013. Renewable Energy Country Attractiveness Indices. Issue No. 36. 158 http://www.nytimes.com/roomfordebate/2011/01/18/can-the-us-compete-with-china-ongreen-tech/how-we-gain-from-chinas-advances dikases tanggal 22 November 2013. 155 74 Gambar IV.2 Data Perdagangan Cina dengan Jepang, Jerman, Perancis, dan AS Di Bidang Energi Terbarukan Perdagangan Teknologi Wind Energy Cina dengan Jepang, Jerman, dan Perancis Tahun 2010 (dalam juta USD) 3,460 Jepang 1,120 1,450 Jerman Perancis 260 550 50 Impor Ekspor Sumber: DIW 2013 Perdagangan Energi Terbarukan AS – Cina Tahun 2011 (dalam juta USD) Sumber: Pew Charitable Trust 2013 Diagram pertama memperlihatkan bahwa baik Jepang, Jerman, maupun Perancis telah menjadi pihak yang diuntungkan dalam transaksi tersebut. Jumlah 75 impor Cina lebih tinggi daripada tingkat ekspor. Artinya, Cina merupakan pasar yang menguntungkan bagi produk ramah lingkungan yang berasal dari ketiga negara tersebut. Dalam hal ini, Jepang yang merupakan pendonor terbesar kedua di GEF, mendominasi perdagangan dengan penjualan senilai US$3,460 miliar sedangkan Cina hanya US$1,142 miliar. Begitu juga dengan Jerman dan Perancis yang masing-masing mampu mengekspor produknya senilai US$1,450 miliar dan US$550 juta. Hal serupa juga ditunjukan oleh diagram kedua di mana Cina lebih banyak mengimpor dari pada mengekspor barang ke AS, sehingga dapat dikatakan AS lebih diuntungkan dalam transaksi ini. Produk yang paling banyak dibeli Cina adalah teknologi solar (US$3,7 miliar), Energy Smart Technologies (US$838 juta) dan turbin angin (US$535 juta). Pew Research mencatat, dari perdagangan tersebut saja AS telah menciptakan 230.000 lapangan kerja dan mendapat laba sebesar US$ 1,63 miliar.159 Data perdagangan di atas mengindikasikan bahwa Cina merupakan negara yang menguntungkan bagi para pendonor untuk memasarkan produk ramah lingkungannya. Jika dikaitkan dengan enam focal area yang ada di GEF, maka dapat diketahui bahwa tema perubahan iklim merupakan area yang paling sesuai bagi penyediaan teknologi bersih seperti energi tenaga matahari (solar power) ataupun tenaga angin (wind power). Beberapa contoh proyek dalam tema ini di antaranya, Green Energy Schemes for Low-Carbon City in Shanghai, dan EcoTransport in City Clusters: Model Development & Pilots. 159 The Pew Charitable Trust. 2013. “Advantage America: The U.S. China Clean Energy Technology Trade Relationship In 2011”. Pew Research Institute. 76 Dibandingkan dengan focal area lain, perubahan iklim adalah program dengan dukungan dana tertinggi. Sejak pilot phase hingga fase kelima, total alokasi dana untuk area ini mencapai US$4,360 miliar, lebih banyak dibandingkan program keanekaragaman hayati yang mendapat US$4,220 miliar, air internasional US$1,1 miliar, degradasi tanah US$774 juta, polutan organik US$503 juta, dan penipisan ozon US$191 juta.160 Merujuk pada jumlah tersebut, dapat dilihat bahwa sektor perubahan iklim merupakan prioritas GEF. Lebih lanjut, jika dicermati dari segi co-financing pun proyek perubahan iklim mendapat perolehan dana paling banyak dari pengelola utama GEF, yaitu Bank Dunia. Hal ini terlihat dari peran IBRD yang merupakan co-financer terbesar untuk seluruh proyek perubahan iklim yang ada di Cina, yakni mencapai sekitar 72% dari total co-financing.161 Pengutamaan program perubahan iklim oleh negara-negara pendonor sebenarnya tidak hanya terjadi di GEF saja. Di beberapa institusi keuangan lingkungan internasional lain seperti Clean Development Mechanism (CDM), Climate Investment Fund, dan Clean Technology Fund, juga terjadi pola yang sama. Institusi keuangan tersebut lebih berfokus pada usaha pengurangan karbon melalui investasi di industri energi terbarukan. Dalam skema CDM Cina juga bahkan menjadi penerima bantuan terbesar dengan menguasai 34% proyek-proyek CDM di dunia.162 Negara-negara yang menjadi pendonor terbesarnya pun tidak 160 Data dikompilasi dari GEF 20 Years Program dan GEF-5 Replenishment. Sun Ying et.al. 2005. “Performance of the GEF in China: Achievements and Challenges as Seen by Chinese”. International Environmental Agreements. h. 330. 162 Samira Elkhamlichi. 2009. Regional Distribution of CDM Projects. Carbon Assist Presentation Paper. 161 77 berbeda dengan yang berada di GEF, yaitu AS, Jepang, Inggris, Jerman, dan Perancis.163 Beberapa persamaan tersebut mengindikasikan bahwa para pendonor memang menerapkan kebijakan yang lebih memprioritaskan program di bidang perubahan iklim. Akan tetapi, di sisi lain negara-negara tersebut tetap berusaha mencari cara agar dapat menghasilkan keuntungan ekonomi dari upaya perlindungan terhadap lingkungan yang dijalankannya. Salah satu cara yang dianggap paling efektif adalah dengan menginvestasikan dana yang mereka miliki pada industri ramah lingkungan yang berpotensi menghasilkan keuntungan, misalnya saja di sektor energi terbarukan. Investasi tersebut kemudian diberikan melalui mekanisme bantuan lingkungan yang diatur dalam sebuah institusi keuangan multilateral seperti GEF. Di sisi lain, bagi Cina sendiri, pembangunan industri energi terbarukan tidak hanya berdampak pada perbaikan lingkungan, tetapi juga telah menciptakan lapangan kerja. Terhitung sejak tahun 2006 sampai 2010 sektor ini telah memunculkan sekitar 500.000 lapangan kerja dan diprediksi akan meningkat tiga kali lipat pada tahun 2020.164 Dalam pidatonya di World Future Energy Summit 2012, Wen Jiabao mengatakan bahwa negaranya saat ini sedang berupaya serius untuk mengembangkan kapasitas di sektor energi terbarukan.165 Hal tersebut juga 163 www.climatefundsupdate.org/contributor_data diakses tanggal 22 November 2013. Jiahua Wan, et.al. 2011. “Green Economy and Green Jobs in China: Current Status and Potentials for 2020”. Worldwatch Institute. h. 5. 165 http://www.businessgreen.com/bg/news/2137653/wen-jiabao-chinese-renewable-energyshare-tops-cent diakses tanggal 22 November 2013. 164 78 bertujuan untuk mencapai target nasionalnya untuk mengurangi 17% intensitas karbon dan 8% tingkat polusi di tahun 2015.166 Dilihat dari keuntungan ekonomi yang didapatkan negara-negara pendonor serta upaya Cina dalam mengembangkan energi terbarukan, maka tidak heran bila proyek perubahan iklim merupakan yang paling banyak diimplementasikan GEF. Industri energi bersih di Cina dapat dikatakan sangat menjanjikan untuk menghasilkan rate of return. Hal ini tentunya mengundang banyak pihak untuk berinvestasi, khususnya melalui skema GEF. Komitmen Cina untuk menurunkan tingkat karbonnya juga sejalan dengan misi pembentukan GEF yang bertujuan mengatasi masalah lingkungan global. Jika dibandingkan dengan ketiga faktor lain yang telah dibahas sebelumnya, penulis menyimpulkan bahwa faktor kepentingan ekonomi negara pendonor merupakan motif utama GEF dalam memprioritaskan Cina sebagai penerima bantuan terbesar. Dilihat dari sisi GEF, penulis berpendapat bahwa meskipun misi utama lembaga tersebut adalah memberikan bantuan untuk perlindungan lingkungan, namun tidak dapat dipungkiri bahwa keuntungan ekonomi merupakan faktor yang paling penting dalam memutuskan alokasi dana bantuan. Banyak negara yang lebih rentan dan lebih miskin tetapi hanya mendapat sedikit bantuan karena perekonomiannya tidak kondusif untuk berinvestasi. Faktor good governance pun tidak terlalu berpengaruh karena meski pemerintahan Cina belum berjalan secara efektif, Cina tetap menjadi negara prioritas GEF. 166 http://www.c2es.org/international/key-country-policies/china/energy-climate-goalstwelfth-five-year-plan diakses tanggal 22 November 2013. 79 BAB V KESIMPULAN Skripsi ini bertujuan untuk menganalisa faktor-faktor yang menyebabkan GEF memberikan sebagian besar bantuannya kepada Cina. Pada bab pertama telah dijelaskan bahwa GEF adalah lembaga keuangan multilateral yang khusus mendanai program-program lingkungan di negara berkembang. Meski demikian, berdasarkan data alokasi dana GEF, terlihat bahwa negara-negara dengan kondisi lingkungan yang sangat rentan terhadap dampak perubahan iklim tidak menjadi prioritas bantuan GEF. Sebagian besar dana tersebut justru diberikan kepada Cina yang masih termasuk dalam negara dengan perekonomian kuat dan memiliki kapabilitas nasional yang cukup untuk menangani masalah lingkungannya. Sebelum menganalisa apa yang menjadi motif GEF memprioritaskan Cina, penulis terlebih dahulu membahas secara rinci mengenai kelembagaan GEF itu sendiri pada bab dua. Di bagian ini, isi pembahasan lebih ditekankan pada apa yang membuat GEF didirikan, bagamana institusi ini bekerja, dan negara mana saja yang mendominasi pengambilan keputusan GEF. Data yang didapat menyatakan bahwa AS merupakan negara yang menyumbang paling banyak serta memiliki pengaruh paling kuat di GEF, diikuti oleh pendonor lain seperti Jepang, Jerman dan Perancis. Selanjutnya, bab tiga menggambarkan tentang kondisi permasalah lingkungan di Cina yang cukup parah, bahkan dampak kerusakannya terasa hingga ke kawasan regionalnya maupun internasional. Hal ini mendorong pemerintah Cina untuk mengajukan diri menjadi anggota GEF di tahun 1994. 80 Berdasarkan data alokasi dana GEF sejak pilot phase hingga fase kelima, penulis menemukan fakta bahwa sejak GEF beroperasi, Cina selalu menerima bantuan dengan jumlah tertinggi dibanding negara lainnya. Perbedaan jumlah bantuan tersebut mencapai angka yang sangat signifikan. Beberapa negara dengan kondisi lingkungan yang lebih buruk bahkan hanya mendapat sekitar 4% dari jumlah yang Cina terima. Analisa mengenai apa yang menyebabkan GEF menyumbangkan sebagian besar dananya untuk Cina dijelaskan pada bab empat. Penulis merujuk pada Bradley Parks et.al yang mengatakan bahwa pemberian bantuan lingkungan setidaknya dilatar belakangi oleh empat faktor: a) Kepentingan ekologis; b) Performa environmental governance; c) Kemiskinan; dan d) Kepentingan ekonomi negara pendonor. Masing-masing faktor tersebut kemudian dibandingkan dengan fakta dan data yang didapatkan. Penulis berargumen bahwa kepentingan ekologis tidak tepat dikatakan sebagai motif utama GEF karena negara dengan kerentanan ekstrim terbukti hanya mendapat sedikit bantuan. Beralih ke faktor kedua, yaitu performa environmental governance, yang ternyata memiliki performa yang cukup buruk menurut World Bank Worldwide Governance Indicators. Hal ini dikarenakan kinerja pemerintah yang tidak efisien, tidak terwujudnya penegakan hukum, kebijakan yang tidak efektif dan informasi publik yang tidak transparan. Dengan demikian, good environmental governance bukanlah alasan yang tepat bagi GEF untuk mengutamakan Cina dibanding negara lain. Begitu pun dengan faktor ketiga, yakni kemiskinan. Data GEF 81 menunjukkan bahwa kawasan termiskin dunia seperti Afrika justru merupakan salah satu kawasan dengan jumlah bantuan paling sedikit. Penulis berkesimpulan bahwa motif kepentingan ekonomi merupakan faktor yang paling kuat serta sesuai dengan data dan fakta yang ada. Hal ini dikarenakan pendonor cenderung memberikan bantuan berdasarkan rate of return yang dapat mereka hasilkan. Dalam hal ini, Cina merupakan negara dengan tingkat keuntungan tertinggi di dunia di bidang energi terbarukan. Perdagangan teknologi bersih antara Cina dengan AS, Jepang, Jerman, dan Perancis juga dapat menjadi contoh bahwa para negara pendonor tersebut merupakan pihak yang diuntungkan. Selain itu, proyek-proyek GEF di Cina, khususnya di bidang perubahan iklim, terbukti menggunakan produk yang berasal dari AS dan Jerman. Ini tentunya berkontribusi untuk meningkatkan pasar ekspor industri tersebut. Di sisi lain, Cina juga sedang berupaya memenuhi komitmennya untuk menekan tingkat karbon dan polusinya di tahun 2015. Ini membuat pemerintah Cina membuka pasar yang potensial serta investasi yang besar di bidang teknologi ramah lingkungan. Sehingga dapat dilihat bahwa proyek industri yang ditujukan untuk menangani masalah perubahan iklim merupakan sesuatu yang dibutuhkan baik dari pihak pendonor maupun bagi Cina sendiri. Dengan demikian, skripsi ini telah menjelaskan alasan utama GEF memprioritaskan bantuannya untuk Cina. Dalam hal ini, hipotesa penulis tidak terbukti karena ternyata motif keuntungan ekonomi negara-negara donor GEF merupakan faktor yang paling dominan. Ini artinya, operasi GEF tidaklah murni didasarkan pada motif konservasi lingkungan saja, melainkan juga motif ekonomi. 82 DAFTAR PUSTAKA Buku: Brandt, Loren dan Thomas Rawski. 2008. Transformation. London: Cambridge. Chinese Great Economic Carter, Neil dan Arthur Mol. 2007. Environmental Governance in China. New York: Routledge. Dyer, Hugh C. 2005. “Environmental Security” di Environment and International Relations diedit John Vogler dan Mark F. Imber. London: Taylor and Francis. Economy, Elizabeth. 1997. Chinese Policy-Making and Global Climate Change: Two-Front Diplomacy and The International Community di The Internationalization of Environmental Protection diedit Miranda Schruers dan Elizabeth Economy. Cambridge: Cambridge University Press. Hongyuan, Yu. 2008. Global Warming and China’s Environmental Diplomacy. New York: Nova Publisher. Kanbur, Ravi. 2000. "Aid, conditionality and debt in Africa." di Foreign Aid and Development: Lessons Learnt and Directions for the Future, diedit Finn Tarp. London: Routledge. Kobayashi, Yuka. 2005. “The ‘Troubled Modernizer’: Three Decades of Chinese Environmental Policy and Diplomacy” di Confronting Environmental Changes in East and Southeast Asia diedit Paul G. Harris. Tokyo: United Nations University Press. Parks, Bradley et.al. 2008. Greening Aid? Understanding the Environmental Impact of Development Assistance. New York: Oxford University Press. Singarimbun, Masri dan Sofian Effendi (editor). 2011. Metode Penelitian Survei. Jogjakarta: LP3ES. Sukmadinata, Nana. 2005. Metodologi Penelitian untuk Pendidikan. Jogjakarta: Rosda Karya. 83 Young, Zoe. 2002. A New Green Order? World Bank and The Politics of Global Environment Facility. Virginia: Pluto Press. Jurnal dan Artikel: Andrews, Steven. 2008/2009. “Seeing Through the Smog: Understanding the Limits of Chinese Air Pollution Reporting”. Woodrow Wilson Center Working Paper. Ballesteros, Athena et.al. 2010. “Power, Responsibility, and Accountability: ReThinking the Legitimacy of Institutions for Climate Finance”. Washington, DC: World Resources Institute. Butzengeiger, Sonja dan Britta Horstmann. 2004. “Sea-Level Rise in Bangladesh and the Netherlands: One Phenomenon, Many Consequences”. Germanwatch Working Paper. de Chazournes, Laurence. 2005. “The Global Environment Facility (GEF): a unique and crucial institution”. Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL). del Castillo, Carlos. 2009. Governance of the Global Environment Facility. Washington DC: Global Environment Facility. de Haas, Marcel. 2013. “Russian–Chinese Security Relations: Moscow’s Threat from the East?”. Netherlands Institute of International Relations Clingendael. Economy, Elizabeth. 2007. “The Great Leap Backward? The Costs of China’s Environmental Crisis”. Foreign Affairs. Edmonds, Richard. 2011. “The Evolution of Environmental Policy in the People’s Republic of China”. Journal of Current Chinese Affairs. Elkhamlichi, Samira. 2009. Regional Distribution of CDM Projects. Carbon Assist Presentation Paper. 84 Ellis, Linden. 2007. “Desertification and Environmental Health Trends in China”. Wilson Center Research Paper. Fonseca, Gustavo. 2011. “Understanding the Role of the Global Environment Facility”. ICCF Briefing Paper. Gan, Lin. 1993. “The Making of Global Environment Facility: An Actor’s Perspective”. Global Environmental Change. Goelz, Darcey J. 2009. “China’s Environmental Problems: Is A Specialized Court The Solution?” Pacific Rim Law & Policy Journal Association. Grano, Simona A. 2008. “China’s Environmental Crisis: Why Should We Care?” Centre for East and South-East Asian Studies Lund University Working Paper. Horta, Korinna. 2002. “Global Environmental Facility: The First Ten Years Growing Pains or Inherent Flaws?” Environmental Defense Working Paper. Harmeling, Sven dan David Eckstein. 2013. “Global Climate Risk Index 2013: Who Suffers Most From Extreme Weather Events? Weather-Related Loss Events In 2011”. Germanwatch Briefing Paper. Liu, Jianguo dan Peter Raven. “China’s Environmental Challenges and Implications for the World”. 2010. Critical Reviews in Environmental Science and Technology. Lum, Thomas. 2013. “U.S. Assistance Programs in China”. Congressional Research Service. Ma, Li dan François G. Schmitt. 2008. “Development and Environmental Conflicts in China”. China Perspectives. Milner, Helen dan David Tingley. 2010. “The Political Economy Of U.S. Foreign Aid: American Legislators And The Domestic Politics Of Aid”. Economics & Politics Vol.22. 85 Morrison, Wayne M., 2012. China’s Economic Conditions. CRS Report for Congress. Nakhooda, Smita dan Maya Forstater. 2013. “The Effectiveness of Climate Finance: A Review Of The Global Environment Facility”. ODI Working Paper. Laos K. Nicolas. 1999. “International Security in The Post Cold War Era”. Journal of Interational Affairs. OECD. 2006. “Environmental Compliance and Enforcement in China: An Assessment Of Current Practices And Ways Forward”. OECD Working Paper. Radelet, Steven. 2006. “A Primer on Foreign Aid”. Center for Global Development Working Paper. Schneider, Christina dan Jennifer Tobin. 2010. “Tying the Hands of its Masters? Interest Coalitions and Multilateral Aid Allocation in the European Union”. Political Economy of International Organizations (PEIO) Working Paper. SIDA. 2008. “Democratic Republic of Congo – Environmental and Climate Change Policy Brief”. SIDA Working Paper. Sjoberg, Helen. 1994. “From Idea to Reality: The Creation of Global Environment Facility”. The Global Environment Facility Working Paper. Streck, Charlotte. 2000. “The Network Structure of The Global Environment Facility”. UN Vision Project on Global Policy. The Pew Charitable Trust. 2013. “Advantage America: The U.S. China Clean Energy Technology Trade Relationship In 2011”. Pew Research Institute. Wan, Jiahua et.al. 2011. “Green Economy and Green Jobs in China: Current Status and Potentials for 2020”. Worldwatch Institute. Youngs, Richard. 2008. “Is European democracy promotion on the wane?”. CEPS Working Document No. 292. 86 Ying, Sun et.al. 2005. “Performance of the GEF in China: Achievements and Challenges as Seen by Chinese”. International Environmental Agreements. Yuan, Jian Qiong et.al. 2008. “State-Led Ecotourism Development and Nature Conservation: a Case Study of the Changbai Mountain Biosphere Reserve China”. Ecology and Society. Laporan: EIA. 2012. “Appetite for Destruction: Report on China Illegal Trade Timber”. London: Environmental Investigation Agency. Ernst and Young. 2013. “Renewable Energy Country Attractiveness Indices”. GEF. 1994. First Council Meeting Document. Washington DC: Global Environment Facility. ------. 2005. Guide to the GEF for NGOs. ------. 2005. Resource Allocation Framework. ------. 2005. STAR Operational Guideline. ------. 2008. Policies And Procedures For The GEF Project Cycle. ------. 2008. Small Grants Programme (SGP) Strategic Framework. ------. 2008. GBI Report on Biodiversity and Climate Change. ------. 2010. GEF Project and Programmatic Approach Cycles. GEF. 2010. System for Transparent Allocation of Resources. ------. 2011. Guidelines for Project Financing. ------. 2011. Instrument for the Establishment of the Restructured GEF. ------. 2012. Behind The Numbers: GEF Achievement Report. 87 ------. 2012. China-GEF Fact Sheet. Greenpeace. 2012. Report on Ranking Eastern Chinese Cities by Their Clean Air Action. Greenpeace. Carving Up the Congo. Greenpeace Report on Deforestation. International Energy Agency. 2012. Co2 Emissions From Fuel Combustion Highlights. REN 21. 2013. Renewables 2013 Global Status Report. United Nations. 1987. Report of the World Commission on Environment and Development: Our Common Future. United Nations. 2004. World Conservation Monitoring Centre of the United Nations Environment Programme (UNEP-WCMC). World Bank. 2001. China - Air, land, and water: environmental priorities for a new millennium. Washington, D.C: The World Bank. World Bank. 2007. Cost Of Pollution In China: Economic Estimates Of Physical Damages. WWF. 2012. The Mekong River at Risk. WWF Report Brief. Yale Center for Environmental Law and Policy. 2005. Environmental Sustainability Index 2005. Internet: Craft, Stephen G. 1998. Review on The Practice of Power: US Relations with China since 1949. http://www.h-net.org/reviews/showrev.php?id=2074 Dasgupta, Saibal. 2006. Migration: China's answer to desertification and poverty. http://articles.timesofindia.indiatimes.com/2006-06-22/rest-ofworld/27818540_1_desertification-ningxia-dust diakses tanggal 13 September 2013. 88 Friedman, Lisa. 2009. The road from growing rice to raising shrimp http://www.nytimes.com/cwire/2009/03/09/09climatewire-the-road-fromgrowing-rice-to-raising-shrimp-10034.html?pagewanted=all diakses tanggal 20 September 2013. http://www.nytimes.com/1998/06/14/world/china-officially-lifts-filter-onstaggering-pollution-data.html?pagewanted=all&src=pm Jackson, Peter. 2007. From Stockholm to Kyoto: A Brief History of Climate Change. https://www.un.org/wcm/content/site/chronicle/home/archive/issues2007/ greenourworld/pid/21620 diakses tanggal 5 Maret 2013. Kahn, Joseph dan Jim Yardley. 2007. As China roars, pollution reaches deadly extremes. http://www.nytimes.com/2007/08/26/world/aconsia/26china.html?pagewa nted=all diakses tanggal 24 Juli 2013. Kaiman, Jonathan. 2013. Chinese official challenged to swim polluted river http://www.theguardian.com/environment/2013/feb/21/chinese-officialswim-polluted-river Maplecroft. 2013. Climate Change Vulnerability http://maplecroft.com/about/news/ccvi.html Index 2012. NBC news. 2013. River Turns White in China. http://photoblog.nbcnews.com/_news/2013/04/02/17568385-river-turnswhite-from-pollution-in-china?lite. diakses tanggal 2 Oktober 2013. NDTV. 2007. Acid rains make life hard http://www.ndtv.com/article/world/acidrains-make-life-hard-in-258-chinese-cities-79213 diakses tanggal 12 September 2013. RTCC. 2012. Nigerias Desertification http://www.rtcc.org/2012/07/27/hownigerias-vortex-of-violence-is-being-driven-by-climate-change-anddesertification/ diakses tanggal 20 September 2013. Telegraph. 2005. China's wild tigers face extinction 'in 30 years' http://www.telegraph.co.uk/earth/wildlife/7028421/Chinas-wild-tigersface-extinction-in-30-years.html diakses tanggal 12 September 2013. 89 Thupgon, M. 2012. http://www.greensnows.com/2012/09/a-brief-report-onyunnan-drought/ diakses tanggal 13 September 2013. Time. 2013. China Rivers Problems. http://world.time.com/2013/03/12/china-ariver-of-pigs-and-5-other-environmental-nightmares/ diakses tanggal 26 September 2013. WHO. 2008. Nigeria famine http://www.who.int/hac/donorinfo/campaigns/ner/en/ diakses tanggal 20 September 2013. 90 COUNCIL MEMBER ALTERNATE MEMBER CONSTITUENCY Albán, Andrea (Colombia) Baez, Oswaldo (Ecuador) Brazil, Colombia, Ecuador Adeishvili, Malkhaz (Georgia) Iliaz, Fathme (Bulgaria) Albania, Bulgaria, Croatia, Georgia, Moldova, FYR Macedonia, Poland, Romania, Ukraine Agha, Tanwir Ali (Pakistan) Lutfi, Sultan N. (Jordan) Afghanistan, Jordan, Lebanon, Pakistan, Yemen Barge, Ray (Australia) Cho, Won Ho (Korea, Rep of) Australia, New Zealand, Republic of Korea Bjornebye, Erik (Norway) Isaksen, Bodil Troelstrup (Denmark) Denmark, Latvia, Lithuania, Norway Brown, Linda (UK) Parry, Glenys (UK) United Kingdom Chamero, Jorge Luis Fernandez T.B.D. (Guyana) (Cuba) Antigua & Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Cuba, Dominica, Dom. Rep., Grenada, Guyana, Haiti, Jamaica, St. Kitts & Nevis, St. Lucia, St. Vincent & the Grenadines, Suriname, Trinidad and Tobago Dia Toure, Fatima (Senegal) T.B.D. (Cape Verde) Burkina Faso, Cape Verde, Chad, Guinea-Bissau, Mali, Mauritania, Niger, Senegal, The Gambia Echirk, Djamel (Algeria) Hilali, M'hamed (Morocco) Algeria, Egypt, Morocco, Tunisia Enkhsaikhan, Jargalsaikhany (Mongolia) Mekprayoonthong, Manop (Thailand) D.P.R. Korea, Lao (PDR), Malaysia, Mongolia, Myanmar, Thailand, Vietnam Fayolle, Ambroise (France) Martin, Marc-Antoine (France) France Harada, Yuzo (Japan) Kijima, Yoshiko (Japan) Japan Hosseini, Pirooz (Iran) Moeini, Hossein (Iran) I.R. Iran Hoven, Ingrid (Germany) Biskup, Eckhardt (Germany) Germany Kishore, Adrash (India) Ahmed, Sabihuddin (Bangladesh) Bangladesh, Bhutan, India, Maldives, Nepal, Sri Lanka Martin-Acebes, Angel (Spain) Cordeiro, Helena (Portugal) Greece, Ireland, Portugal, Spain 1 COUNCIL MEMBER ALTERNATE MEMBER CONSTITUENCY Melanson, Jim (Canada) Hagerman, Ellen (Canada) Canada Metsing, JT (Lesotho) T.B.D. Botswana, Lesotho, Malawi, Mozambique, South Africa, Swaziland, Zambia, Zimbabwe Muduuli, Mary (Uganda) T.B.D. Comoros, Djibouti, Eritrea, Ethiopia, Kenya, Madagascar, Mauritius, Sudan, Tanzania, Uganda Mustonen, Pauli (Finland) Hartvig, BrittMarie (Sweden) Estonia, Finland, Sweden Ochoa, Ricardo (Mexico) Balid, Ramon A. (Panama) Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Panama, Venezuela Okopido, Imeh T. (Nigeria) Worou, Theophile (Benin) Benin, Cote d’Ivoire, Ghana, Guinea, Nigeria, Sierra Leone, Togo, Roch, Philippe (Switzerland) Dubois, Jean-Bernard (Switzerland) Azerbaijan, Kyrgyzstan, Tadjikistan, Switzerland, Turkmenistan, Uzbekistan Rovira, Jaime (Chile) Grisetti, Menando (Paraguay) Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Peru, Uruguay Schuerch, William E. (USA) Burnam, Jeffrey (USA) United States Slade, Tuiloma Neroni (Samoa) Camat, Rafael E. (Philippines) Cook Islands, Fiji, Indonesia, Kiribati, Marshall Islands, Micronesia, Nauru, Niue, Papua New Guinea, Philippines, Samoa, Solomon Islands, Tonga, Tuvalu, Vanuatu Tanyi Mbianyor, Clarkson (Cameroon) Treppel, Leander (Austria) Doungabe, Gustave (Central African Republic) Mojik, Ivan (Slovak Republic) Burundi, Cameroon, Central African Republic, Congo, D. R. of Congo Tveritinov,Sergey (Russian Federation) T.B.D. Armenia, Belarus, Russian Federation Austria, Belgium, Czech Republic, Hungary, Luxembourg, Slovak Republic, Slovenia, Turkey van Voorst Tot Voorst Sweder van den Bergen, Vincent (The Netherlands) (The Netherlands) The Netherlands Zhu, Guangyao (China) Chen, Huan (China) China Zucchini, Silvia (Italy) Pettinari, Paola (Italy) Italy The Constituencies for the following new member countries are yet to be determined: Bosnia & Herzegovina, Cambodia, Gabon, Grenada, Israel, Kazakhstan, Liberia, Libya, Malta, Namibia, Palau, Seychelles, Syria, Yugoslavia 2