Tujuan Penerbitan Surat Utang Negara

PERAN SURAT UTANG NEGARA
SEBAGAI PENUTUP DEFISIT APBN
Oleh:
Dungtji Munawar
Widyaiswara Utama BDK Cimahi
Abstrak
Penerbitan surat utang negara pada awalnya dimaksudkan untuk membiayai
pelaksanaan program restrukturisasi dan rekapitalisasi perbankan akibat terjadinya krisis
keuangan dan moneter yang melanda Indonesia pada tahun 1997.
Namun dalam
perkembangan selanjutnya, penerbitan surat utang dipandang sebagai salah satu cara untuk
memenuhi kebutuhan pembiayaan anggaran akibat defisit anggaran yang meningkat dari
tahun ke tahun sampai saat ini.
Salah satu bentuk pinjaman negara yang berupa surat utang dinamakan Surat Berharga
Negara (SBN). SBN terdiri atas (a) Surat Utang Negara (SUN), (b) obligasi negara ritel (ORI),
(c) surat perbendaharaan negara (SPN), (d) Surat Berharga Syariah Negara (SBSN) alias
Sukuk. Penerbitan SUN sendiri dibagi dalam dua kategori, yaitu denominasi rupiah dan dolar.
Kecuali dijual di dalam negeri dengan sasaran pembeli pihak perbankan, asuransi, dan
lembaga keuangan lainnya, pemerintah juga mengejar investor asing melalui penjualan SUN
langsung ke negara target antara lain Jepang dan Amerika Serikat.
Mobilisasi dana melalui pasar keuangan merupakan upaya peningkatan partisipasi
masyarakat secara optimal dalam program pembiayaan pembangunan nasional melalui
mekanisme pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Penerbitan Surat Utang
Negara kepada publik merupakan salah satu potensi pembiayaan untuk mengurangi beban
dan risiko keuangan bagi negara di masa mendatang. Dengan kata lain, Surat Utang Negara
memegang peran penting sebagai penutup defisit anggaran.
Latar Belakang
Surat Utang Negara yang kita kenal saat ini berawal dari adanya dampak krisis ekonomi
dan moneter yang pernah melanda Indonesia. Krisis yang terjadi pada tahun 1997 tersebut
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
1
telah memberikan dampak yang sangat luas terhadap berbagai sektor khususnya perbankan
yang semakin terpuruk. Sebagaimana ditulis Majalah Anggaran No.79 Tahun 2002, pada
kuartal keempat tahun 1998 Neraca gabungan bank-bank umum menunjukkan bahwa sektor
ini mengalami in-solvabilitas yang ditunjukkan capital equity sebesar negatif Rp. 28,5 trilliun
pada akhir Oktober 1998 dan negatif Rp. 244,6 triliun pada akhir Maret 1999.
Untuk menyelamatkan sektor perbankan dari systemic insolvency, maka Pemerintah saat
itu memutuskan untuk melaksanakan program restrukturisasi dan rekapitalisasi perbankan
dengan menerbitkan surat utang kepada Bank Indonesia untuk keperluan program
penjaminan (termasuk pengalihan hak BLBI) dengan nilai nominal sebesar Rp. 218,3 triliun
dan menerbitkan obligasi negara kepada bank-bank umum dalam rangka rekapitalisasi
perbankan berjumlah Rp. 422,6 triliun.
Sejak saat itulah secara konsisten Pemerintah
menerbitkan Surat Utang Negara sampai dengan saat ini, bahkan untuk tahun 2015
mendatang.
Dalam perkembangan selanjutnya, Surat Utang Negara merupakan salah satu instrumen
sumber pembiayaan anggaran manakala terjadi defisit pada APBN. APBN sampai saat ini
masih mengalami defisit yang menggambarkan bahwa pengeluaran Negara masih lebih besar
dibanding dengan pendapatannya. Kebutuhan pembiayaan anggaran untuk menutup defisit
tersebut, baik secara nominal maupun rasionya terhadap PDB terus mengalami kenaikan dari
tahun ke tahun.
Perkembangan Defisit Anggaran
Pada masa sepuluh tahun terakhir ini, defisit APBN mengalami kenaikan signifikan dari
tahun ke tahun. Dalam APBN 2005, defisit tercatat hanya 0,7% dari PDB atau sekitar Rp16,5
triliun. Setahun kemudian defisit jadi double 1,5%. Ketika RAPBN 2007 disusun, defisit
diperkirakan turun menjadi 1,1% dengan nilai absolut Rp40,6 triliun. Namun, angka itu
kemudian 'disesuaikan' menjadi 1,5% atau sama dengan defisit APBN 2006. Namun, nilai
absolutnya meningkat pesat menjadi Rp58 triliun. Angka defisit anggaran belanja 2008 pun
mengalami beberapa kali perubahan, akibat fluktuasi harga minyak di tingkat internasional
yang benar-benar di luar perkiraan. Maka, dari APBN 2008, kita kenal APBN-P (Perubahan)
2008, dan APBN P-P (Perubahan atas Perubahan) 2008. Defisit akhirnya ditetapkan sekitar
Rp110 triliun atau sekitar 2% dari PDB.
Peningkatan kebutuhan pembiayaan anggaran untuk menutupi defisit anggaran terus
berlanjut dalam lima tahun terakhir ini.
Hal ini tampak dari peningkatan kebutuhan
pembiayaan yaitu dari Rp91,6 triliun atau 1,4 persen terhadap PDB dalam tahun 2010 menjadi
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
2
Rp241,5 triliun atau 2,4 persen terhadap PDB dalam APBN-P 2014 (meningkat dengan ratarata pertumbuhan sebesar 13,8 persen).
Menjadi pertanyaan banyak pihak, mengapa defisit anggaran terus meningkat? Menurut
Tjipta Lesmana, defisit anggaran semakin membengkak karena 2 (dua) faktor utama.
Pertama, pengeluaran terus meningkat tajam karena kebutuhan pemenuhan belanja wajib
antara lain kewajiban pemenuhan anggaran pendidikan sebesar 20 % dan belanja subsidi
yangmasih belum bisa dihapus atau dikurangi. Sebagian juga akibat korupsi yang menggurita
di semua strata. Kedua, penerimaan negara yang tersendat-sendat. Faktanya penerimaan
negara setiap tahun selalu berada di bawah target.
Defisit anggaran tahun 2015 diperkirakan akan mencapai Rp245,9 triliun (2,21 persen
terhadap PDB) lebih rendah dibandingkan APBNP 2014 sebesar 2,40 % terhadap PDB.
Namun, jumlah defisit tahun 2015 ini secara nominal naik Rp4,4 triliun dari target defisit
anggaran dalam APBN-P 2014 sebesar Rp241,5 triliun, atau naik 10 persen apabila
dibandingkan dengan realisasi defisit anggaran (APBN-P) tahun 2013 yang berjumlah
Rp224,2 triliun.
Kebutuhan pembiayaan anggaran dalam APBN tahun 2015 tersebut direncanakan akan
dipenuhi dengan menggunakan sumber-sumber pembiayaan dari dalam maupun dari luar
negeri yang antara lain berupa pinjaman negara. Surat Utang Negara merupakan salah satu
jenis pinjaman negara sebagai sumber utama pembiayaan anggaran berasal dari utang, yang
sebagian besar dari penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) yang merupakan salah satu
jenis Surat Utang Negara. Sementara itu, sumber pembiayaan yang berasal dari pinjaman
luar negeri ditetapkan sebagai pelengkap. Hal ini sejalan dengan kebijakan penarikan
pinjaman luar negeri negative net flow yang telah ditetapkan pada periode sebelumnya.
Mengingat masih adanya defisit anggaran dalam APBN kita maka disinilah peran penting
Surat Utang Negara sebagai salah satu sumber pembiayaan negara dalam upaya mengatasi
defisit anggaran tersebut.
Pengertian dan Jenis Surat Utang Negara
Pengertian Surat utang negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 24
Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara adalah surat berharga yang berupa surat
pengakuan utang dalam mata uang rupiah maupun valuta asing yang dijamin
pembayaran bunga dan pokoknya oleh Negara Republik Indonesia sesuai dengan masa
berlakunya.
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
3
Berdasarkan pengertian tersebut diatas maka Surat Utang Negara pada hakekatnya
merupakan Pinjaman Negara. Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pinjaman berarti
utang yang dipinjam dari pihak lain dengan kewajiban membayar kembali.
Dalam pengertian
Pinjaman Negara tentunya terkandung makna yaitu kegiatan atau penyelenggaraan pinjaman
yang dilakukan oleh negara sebagai subyeknya.
Surat Utang Negara atau dikenal juga sebagai Obligasi Pemerintah diterbitkan untuk
menutupi defisit APBN yang terjadi akibat pembiayaan pembangunan nasional, termasuk
membiayai penyertaan Pemerintah pada Bank Umum sebagai bagian program nasional untuk
restrukturisasi dan penyehatan sektor perbankan. Meskipun obligasi tersebut pada mulanya
diterbitkan untuk merekapitalisasi perbankan, namun beberapa seri tertentu saat ini telah
tersedia untuk dibeli oleh masyarakat.
Berbagai jenis pinjaman negara dikembangkan oleh pemerintah melalui penerbitan Surat
Berharga Negara (SBN). Target penerbitan SBN
dalam APBN dipenuhi melalui dua
instrumen, yaitu Surat Utang Negara (SUN) dan Surat Berharga Syariah Negara (SBSN).
Instrumen SUN yang diterbitkan terdiri atas Obligasi Negara (ON) dengan: (1) tingkat suku
bunga tetap, yaitu seri fixed rate (FR) dan ON Ritel (ORI); (2) tingkat suku bunga
mengambang, yaitu seri variable rate (VR); (3) tanpa bunga, yaitu Surat Perbendaharaan
Negara (SPN) dan Zero Coupon Bond (ZC); serta (4) ON valas. Sementara itu, instrumen
SBSN yang diterbitkan terdiri atas Islamic Fixed Rate (IFR), Sukuk Ritel (SUKRI), Sukuk Dana
Haji Indonesia (SDHI), Surat Perbendaharaan Negara Syariah (SPNS), Project Based Sukuk
(PBS), dan sukuk valas.
Dalam perkembangan terakhir, pemerintah terus menerbitkan berbagai seri SBN sebagai
instrumen pinjaman neara. Pada periode Januari—Juni 2014 tercatat realisasi penerbitan
SBN domestik meliputi penerbitan SUN dan SBSN domestik berbunga tetap yang terdiri dari
SPN, FR, SPNS, PBS, SUN Ritel yaitu ORI dan SUKRI. Sebagai upaya mengembangkan
pasar SUN domestik seri ritel melalui diversifikasi instrumen dan perluasan basis investor,
Pemerintah menerbitkan instrumen Saving Bonds Retail (SBR) pada lelang bulan Mei 2014.
Perbedaan utamanya dengan ORI yaitu SBR bersifat instrumen nontradable/tidak
diperdagangkan di pasar sekunder hingga jatuh tempo. Realisasi penerbitan SBR sampai
dengan semester I 2014 adalah sebesar Rp2,4 triliun.
Selanjutnya, dalam upaya lebih memaknai pengertian Surat Utang Negara tersebut kita
dapat membahasnya dikaitkan dengan posisi Surat Utang Negara dalam APBN. Dalam
perkembangan kebutuhan pembiayaan anggaran melalui Surat Utang Negara yang terus
meningkat,
maka posisi Surat Utang Negara semakin dominan dalam format APBN dari
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
4
tahun ke tahun yaitu sebagai bagian dari Pembiayaan Defisit Anggaran sebagaimana
tergambar dalam Tabel Perkembangan Pembiayaan Utang 2010 – 2014 yang penulis kutip
dari RAPBN 2015 berikut ini.
(Sumber : Nota Keuangan dan RAPBN 2015)
Peran Surat Utang Negara
Guna mewujudkan masyarakat adil dan makmur sesuai dengan cita-cita dan tujuan
nasional yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945, perlu ditingkatkan kemampuan dan kemandirian untuk melaksanakan
pembangunan ekonomi nasional secara berkesinambungan dengan bertumpu pada kekuatan
masyarakat.
Nota Keuangan dan RAPBN 2015 mencatat bahwa dalam kurun waktu 2010–2014,
pembiayaan utang cenderung meningkat mengikuti kebutuhan pembiayaan defisit APBN.
Peningkatan yang cukup signifikan dari pembiayaan utang dapat dilihat dari jumlahnya pada
Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) tahun 2010 yang berkisar Rp86,9 triliun
meningkat menjadi Rp253,7 triliun dalam APBNP 2014 atau meningkat rata-rata sebesar 30,7
persen. Dalam periode tersebut, instrumen SBN memegang peranan utama sebagai sumber
pembiayaan utang sebagaimana tergambar dalam Tabel Perkembangan Pembiayaan Utang
2010 – 2014 tersebut di atas.
Surat Utang Negara diterbitkan sebagai pinjaman negara yang bersumber dari para
pemodal/investor baik dari dalam maupun luar negeri. Mobilisasi dana melalui pasar
keuangan merupakan upaya peningkatan partisipasi masyarakat secara optimal dalam
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
5
program pembiayaan pembangunan nasional melalui mekanisme pengelolaan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara. Penerbitan Surat Utang Negara kepada publik merupakan
salah satu potensi pembiayaan untuk mengurangi beban dan risiko keuangan bagi negara di
masa mendatang.
Dalam konteks kemandirian bangsa, potensi yang tersedia di dalam negeri harus
dioptimalkan untuk melaksanakan kegiatan ekonomi dan membiayai kegiatan pembangunan.
Sehubungan dengan hal tersebut, Pemerintah perlu diberikan peluang untuk meningkatkan
akses yang dapat menggali potensi sumber pembiayaan pembangunan dan memperkuat
basis pemodal domestik. Pembiayaan tersebut akan terjamin keamanannya apabila
mobilisasi dana masyarakat disertai dengan bekerjanya sistem keuangan, meliputi sistem
perbankan, pasar uang dan pasar modal, yang efisien. Terciptanya keragaman dalam
mobilisasi dana dapat menghasilkan sistem keuangan yang kuat dan memberikan alternatif
bagi para pemodal.
Dalam kegiatan di pasar keuangan, peranan pasar surat utang negara sangat strategis.
Artinya, tingkat keuntungan (yield) dari surat utang negara, sebagai instrumen keuangan yang
bebas risiko, dipergunakan oleh para pelaku pasar sebagai acuan atau referensi dalam
menentukan tingkat keuntungan suatu investasi atau aset keuangan lain. Dengan demikian,
penerbitan surat utang negara secara teratur dan terencana diperlukan untuk membentuk
suatu tolok ukur yang dapat dipergunakan dalam menilai kewajaran suatu harga aset
keuangan atau surat berharga.
Adanya pasar keuangan yang efisien akan memberikan beberapa manfaat, antara lain :
(1) memberikan peluang dan partisipasi yang lebih besar kepada pemodal untuk melakukan
diversifikasi portofolio investasinya,
(2) membantu terciptanya suatu tata kelola yang baik (good governance) dikarenakan
adanya tingkat transparansi informasi keuangan yang tinggi dalam pasar modal, dan
(3) membantu terwujudnya suatu sistem keuangan yang stabil karena berkurangnya risiko
sistemik (systemic risk) akibat menurunnya ketergantungan pada modal yang berasal dari
sistem perbankan.
Mobilisasi dana melalui pasar keuangan merupakan upaya peningkatan partisipasi
masyarakat secara optimal dalam program pembiayaan pembangunan nasional melalui
mekanisme pengelolaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Penerbitan Surat Utang
Negara kepada publik merupakan salah satu potensi pembiayaan untuk mengurangi beban
dan risiko keuangan bagi negara di masa mendatang.
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
6
Mencermati defisit anggaran pada APBN 2015, walaupun dalam APBN tahun 2015 angka
defisit anggaran masih dapat dikendalikan, namun kebutuhan pembiayaan anggaran untuk
memenuhi kewajiban pembayaran utang, baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri
diperkirakan justru akan membengkak. Jumlah seluruh kebutuhan pembiayaan anggaran
dalam APBN tahun 2015 diperkirakan mencapai Rp245,9 triliun (2,21 persen terhadap PDB)
lebih rendah dibandingkan dengan total kebutuhan pembiayaan anggaran dalam APBNP
2014 sebesar 2,40 % terhadap PDB. Namun, jumlah kebutuhan pembiayaan anggaran tahun
2015 ini secara nominal naik Rp4,4 triliun dari target pembiayaan anggaran dalam APBN-P
2014 sebesar Rp241,5 triliun, atau naik 10 persen apabila dibandingkan dengan realisasi
pembiayaan anggaran (APBN-P) tahun 2013 yang berjumlah Rp224,2 triliun.
Adapun peranan Surat Utang Negara sebagai sumber Pembiayaan anggaran terus
meningkat melalui penerbitan SBN di pasar keuangan domestik dari tahun ke tahun yang
berdampak secara nyata pada peningkatan outstanding SBN domestik. Meningkatnya
penerbitan SBN terlihat pada kenaikan outstanding SBN domestik dalam periode 2010–Juni
2014 terhadap total outstanding utang secara rata-rata berada di atas 50,0 persen. Proporsi
outstanding SBN domestik terhadap total utang pada akhir tahun 2014 diperkirakan lebih
besar dibandingkan proporsi pada akhir tahun 2010. Gambaran tersebut dapat dilihat pada
Grafik di bawah ini.
(Sumber : Nota Keuangan dan RAPBN 2015)
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
7
Dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2014 tentang APBN 2015 yang telah disahkan,
pinjaman dalam negeri berupa Surat Berharga Negara atau Surat Utang Negara (neto)
mencapai jumlah Rp269,7 triliun. Jumlah pinjaman dalam negeri ini besarnya lebih dari 11
kali lipat daripada target penarikan pinjaman luar negeri (neto) APBN 2015 yang hanya
sebesar Rp23,8 triliun. Dengan demikian, sampai saat ini pinjaman dalam negeri berupa
Surat Berharga Negara atau Surat Utang Negara masih merupakan sumber utama
pembiayaan APBN untuk menutup defisit maupun untuk pembayaran kembali pokok utang
yang telah jatuh tempo (refinancing).
Tujuan Penerbitan Surat Utang Negara
Adapun tujuan penerbitan Surat Utang Negara adalah sebagai berikut:
a.
membiayai defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Jika suatu saat APBN mengalami defisit, maka salah satu sumber pembiayaannya
adalah penerbitan Surat Utang Negara. Pilihan atas Surat Utang Negara sebagai
sumber dari berbagai sumber pembiayaan lainnya harus didasarkan atas perhitungan
yang cermat yang dapat meminimalkan biaya utang pada anggaran negara.
b.
menutup kekurangan kas jangka pendek akibat ketidaksesuaian antara arus kas
penerimaan dan pengeluaran dari Rekening Kas Negara dalam satu tahun anggaran.
Agar kegiatan-kegiatan dan/atau proyek yang telah ditetapkan di dalam APBN tidak
mengalami hambatan, penerbitan Surat Utang Negara berjangka pendek (Surat
Perbendaharaan Negara) digunakan untuk menutup kekurangan kas tersebut. Apabila
penerimaan yang direncanakan tersebut terealisasi, dananya digunakan untuk
menebus kembali Surat Perbendaharaan Negara tersebut.
c.
mengelola portofolio utang negara.
Manajemen portofolio utang negara bertujuan untuk meminimalkan biaya bunga utang
pada tingkat risiko yang dapat ditoleransi. Untuk itu, portofolio utang negara terutama
portofolio Surat Utang Negara harus dilakukan secara efisien berdasarkan praktekpraktek yang berlaku umum di berbagai negara. Manajemen portofolio dimaksud
meliputi penerbitan, pembelian kembali sebelum jatuh tempo (buyback), dan pertukaran
(bond swap) sebagian Surat Utang Negara yang beredar.
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
8
Rangkuman
Pengertian Surat utang negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang Nomor 24
Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara adalah surat berharga yang berupa surat
pengakuan utang dalam mata uang rupiah maupun valuta asing yang dijamin
pembayaran bunga dan pokoknya oleh Negara Republik Indonesia sesuai dengan masa
berlakunya.
Kebutuhan pembiayaan anggaran dalam APBN tahun 2015 antara lain direncanakan
akan dipenuhi dengan menggunakan sumber pembiayaan dari dalam negeri diantaranya
melalui penerbitan Surat Utang Negara. Mengingat masih adanya defisit anggaran maka
disinilah peran penting Surat Utang Negara sebagai salah satu sumber pembiayaan Negara
dalam upaya mengatasi defisit anggaran tersebut.
Dengan demikian, penerbitan Surat Utang Negara adalah bertujuan untuk: (a) membiayai
defisit Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara; (b) menutup kekurangan kas jangka
pendek akibat ketidaksesuaian antara arus kas penerimaan dan pengeluaran dari Rekening
Kas Negara dalam satu tahun anggaran; dan (c) mengelola portofolio utang negara.
DAFTAR PUSTAKA
Undang-undang Nomor 24 Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2014 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara Perubahan 2014
Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2014 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara 2015
Kementerian Keuangan, Direktorat Jenderal Anggaran, Majalah Anggaran No.79 Tahun
2002, Jakarta
Kementerian Keuangan, Nota Keuangan dan RAPBN P 2014, 2014, Jakarta
Kementerian Keuangan, Nota Keuangan dan RAPBN 2015, 2014, Jakarta
Lesmana, Cipta, “Bom Waktu SUN”, Media Indonesia Online diakses Rabu, 17
September 2008 14:26 WIB
www.djpu.kemenkeu.go.id
Dungtji Munawar@2014| Peran Surat Utang Negara sbg Penutup Defisit APBN
9