World Bank Document

Public Disclosure Authorized
33352
Bank Dunia
Catatan Penting Jaring Pengaman Sosial
2006
Jaring Pengaman di Perekonomian dalam Transisi
Public Disclosure Authorized
Public Disclosure Authorized
Kinerja Perekonomian dan Kemiskinan
Public Disclosure Authorized
No. 2
Perekonomian dalam transisi pada umumnya didefinisikan
sebagai negara-negara yang telah berpindah dari perekonomian
dengan perencanaan terpusat menjadi sistem perekonomian pasar
dengan kepemilikan pribadi dari aset-aset dan lembaga-lembaga
yang mendukung pasar. Termasuk didalamnya adalah negaranegara bekas Uni Soviet, negara-negara di Eropa Timur dan Tengah
yang pernah memiliki ikatan dengan Uni Soviet dan negara-negara
di Asia dan Afrika yang baru-baru saja mengalami transformasi
dalam sistem ekonominya, seperti RRC, Mongolia, dan Vietnam.
Dalam beberapa hal negara-negara transisi bekas Uni Soviet
berbeda dengan negara-negara transisi di Asia dan Afrika—seperti
dalam budaya, struktur ekonomi, lingkup sektor informal,dan
titik awal pra-transisi—namun mereka sama dalam hal pengaruh
dari dirombaknya sistem badan usaha milik negera. Perubahan
ini diperburuk dengan runtuhnya hubungan dagang historis dan
guncangan dalam aspek fiskal di dalam anggaran pemerintah.
Dampak dari kombinasi berbagai guncangan ini sangat dramatis.
Kemiskinan dan pengangguran meningkat, tingkat upah
menurun, dan perusahan-perusahaan yang baru terbentuk
berjuang agar dapat bersaing di dalam pasar. Sampai tahun 1998,
5,1 persen dari populasi di negara-negara tersebut hidup dengan
pendapatan kurang dari US$1 per hari (dibandingkan dengan
US$1,5 persen pada tahun 1990), diikuti dengan tingkat
kesenjangan pendapatan yang semakin melebar di negara-negara
berpendapatan rendah ataupun yang sedang mengalami konflik
internal.
Kelompok masyarakat yang rentan akibat berbagai masalah
tersebut tidak dapat seterusnya bergantung pada programprogram subsidi pemerintah. Peningkatan urbanisasi melemahkan
peran dari keluarga dan masyarakat dalam mengatasi masalah
sehari-hari, terutama di negara-negara Asia. Konflik dan semakin
memburuknya nilai tukar perdagangan (terms of trade) membuat
proses transisi semakin rumit di negara-negara Afrika yang
berpendapatan rendah.
Peran dan Efektivitas dari Program Jaring Pengaman
Terdapat tiga jenis kebijakan yang muncul sebagai tanggapan
terhadap masalah kemiskinan dan mengurangi tingkat kerentanan.
Negara-negara ber pendapatan menengah,dengan
perubahan yang cepat serta pengeluaran yang tinggi dan
tingkat kemiskinan yang paling rendah secara regional.
Di negara-negara ini, pengeluaran sosial—kebanyakan transfer
tunai (jaminan anak dan program pensiun publik)—mencakup
15-20 persen dari PDB dan merupakan sumber pendapatan
penting bagi kebanyakan rumah tangga. Sebaliknya, sistem
bantuan sosial berdasarkan uji-kepemilikan atas penerima
bantuan, yang diperkenalkan pada tahun-tahun awal transisi,
tetap menjadi bagian terkecil dari pengeluaran sosial.
Hanya beberapa negara yang telah menggunakan program
beasiswa atau keringanan biaya, daripada mengandalkan
program-program asuransi kesehatan untuk semua serta
pendidikan dasar dan menengah yang gratis. Pembagian subsidi
atas barang-barang yang dikonsumsi secara pribadi sangat
terbatas.
Alokasi sumber daya untuk program pensiun membantu
mempertahankan kohesi sosial—syarat yang harus dipenuhi agar
reformasi dapat menciptakan pertumbuhan—tetapi di saat yang
sama mengurangi penawaran tenaga kerja, mengurangi
penyerapan tenaga kerja dan pertumbuhan ekonomi serta
meningkatkan rasio ketergantungan.
Pengeluaran untuk kesehatan dan pendidikan menjamin akses
untuk berbagai jasa-jasa sosial, dan menurunkan resiko
pembayaran medis yang lebih besar lagi akibat masalah
kemiskinan. Kebanyakan dari pengeluaran ini bersifat progresif
namun tidak memiliki target, sehingga banyak terjadi kebocoran
dana.
Tidak diragukan lagi bahwa paket yang tersusun dari pengeluaran
jaminan sosial yang tinggi dikombinasikan dengan program
bantuan untuk anak-anak dan program-program bantuan sosial
mencegah kemiskinan yang lebih parah.
Negara-negara berpendapatan menengah, dengan
perubahan yang lamban,dan tingkat kemiskiman yang
jauh lebih besar dibandingkan dengan kelompok
pertama. Negara-negara ini memiliki kesamaan dalam hal
alokasi 10 persen dari PDB ke dalam pendidikan dan
kesehatan, namun secara relatif lebih besar pengeluarannya
untuk subsidi barang-barang konsumsi —perumahan, listrik,
gas, air bersih, dan lain-lain, dibandingkan dengan negaranegara dalam kelompok sebelumnya. Mereka juga
mempertahankan berbagai macam subsidi tanpa target yang
ditujukan untuk beberapa kelompok dalam masyarakat, seperti
untuk veteran perang, sebesar 3-5 persen dari PDB. Negara-
Carlo del Ninno mempersiapkan catatan in berdasarkan Louise Fox’s “Safety Nets in Transition Economies: A Primer” (2003). Social Protection Discussion
Paper No. 0306. Bank Dunia. Washington, DC.
negara ini tidak mengeluarkan dana yang cukup banyak untuk
bantuan anak, hanya 10 persen dari PDB ditujukan untuk dana
pensiun, dan hanya sedikit—kalaupun ada—ditujukan untuk
berbagai program yang bantuan sosial yang terarah.
Sistem yang kompleks ini menguntungkan mereka yang tinggal
di perkotaan, sektor-sektor milik pemerintah, dan tidak
memberikan manfaat kepada penduduk yang tinggal di daerah
pedesaan. Banyak dari dana bantuan tersebut tidak bersifat
progresif. Dana bantuan ini dimandatkan secara nasional, tetapi
didanai dan diurus secara lokal, dan daerah-daerah yang miskin
tidak dapat mendukung program-program tersebut.
Kesalahan dalam pola pengeluaran di negara-negara ini
merupakan kombinasi dari berbagai aspek sosial-perlindunganpengeluaran—dimana terlalu banyak pengeluaran dalam
program-program penjaminan yang tidak menguntungkan
penduduk kurang mampu dan mendorong berkurangnya
angkatan kerja—dan penetapan sasaran yang buruk. Walaupun
penetapan sasaran dianggap secara teknis dapat dilakukan,
dengan pengecualian pada bantuan anak, secara politis hal
tersebut tidaklah populer.
Negara-negara dengan pendapatan rendah, perubahan
yang lambat, dan tingkat kemiskinan yang tinggi.
Pengeluaran sosial di negara-negara ini adalah yang terendah
(secara absolut dan relatif), walaupun memiliki kebutuhan
yang paling tinggi dan sumber daya yang rendah. Pengeluaran
untuk pendidikan dan kesehatan paling besar
Banyak dari negara ini juga memiliki cakupan bantuan sosial
yang dimiliki negara-negara berpenghasilan tinggi, tetangga
mereka sesama bekas Uni Soviet; tetapi hanya di atas kertas.
Dari cakupan bantuan sosial ini, hanya beberapa kewajiban yang
dipenuhi, mengingat minimnya pendanaan. Administrasi yang
lama untk mengurus bantuan kecil dengan partisipasi terbatas.
Subsidi kebutuhan hidup, seperti listrik dan air, dalam bentuk
pengurangan tarif atau keringanan pembayaran, terkonsentrasi
pada rumah tangga perkotaan di kota-kota besar.
Rumah tangga kurang mampu tidak mendapat perlindungan
terhadap tingginya pengeluaran perawatan kesehatan dan
kemungkinan yang lebih besar untuk jatuh ke dalam
kemiskinan. Penjualan aset, migrasi tenaga kerja, dan
mengandalkan pada jaringan transfer informal dari keluarga dan
komunitas menjadi cara bertahan hidup kelompok kurang
mampu.
Sistem penetapan sasaran yang sukses dalam alokasi bantuan
asing hanya telah dilakukan di beberapa negara saja, yaitu Armenia, Kosovo dan Albania.
Pelajaran dan Rekomendasi
Beberapa pelajaran dapat ditarik dari pengalaman negaranegara transisi. Pertama, di dalam negara yang tumbuh lebih
lambat, dengan pendapatan menengah, dimana kebanyakan
penduduk kurang mampu tidak ter marjinalisasi dan
kebanyakan pencari nafkah rumah tangga terlatih dan mampu
untuk bekerja, kemiskinan hanya bersifat sementara. Dalam
keadaan seperti ini, sumber daya publik sebaiknya diarahkan
pada investasi yang mendukung pertumbuhan dan bukan pada
sistem kompensasi yang mahal dan kompleks.
Kedua, mungkin lebih baik untuk mengembangkan strategi
yang berdasarkan pada lembaga-lembaga dan undang-undang
yang telah ada, meskipun ini bukanlah solusi yang terbaik.
Lembaga-lembaga yang “diimpor” dari budaya lain
membutuhkan waktu untuk diadopsi secara lokal. Sementara
itu, pemerintah harus mempertimbangkan untuk mencoba
memindahkan sumber daya dari program penjaminan sosial
kepada program pencapaian jasa sosial yang menyeluruh dan
program-program investasi.
Terakhir, ketika program-program sosial di negara-negara
berpendapatan menengah dan rendah dipandang perlu,
perubahan dibutuhkan untuk mengurangi program-program
yang tidak berguna. Hal ini dapat tercapai dengan melakukan
beberapa langkah dibawah ini:
• Memperketat proses pemberian dana, meningkatkan
subsidi yang diarahkan untuk jasa-jasa sosial dan programprogram pendidikan serta menghapus program subsidi yang
tidak terarah.
• Lebih mengandalkan metode uji-kepemilikan (means-test)
untuk pencapaian sasaran yang lebih baik, dengan pertimbangan
hal ini lebih sulit dilakukan di negara-negara berpendapatan
rendah dengan kemampuan administratif yang rendah.
• Menjamin pendanaan yang cukup untuk program jaring
pengaman sosial. Pendanaan lokal hanya menguntungkan
daerah-daerah yang kaya, sementara pendanaan nasional berujung
pada hasil yang lebih baik.
• Mengawasi hasil-hasil dari program dan mengevaluasi
dampaknya terhadap kondisi rumah tangga, terutama bagi anakanak yang beresiko tinggi, dari perubahan program dan
pendekatan-pendekatan baru.
Beberapa negara di Eropa Tengah dan Timur, dan di Asia Tengah
telah memperbaiki cakupan dan penetapan target program-program mereka. Dengan menyediakan dana yang memadai, mereka
telah memperlihatkan bahwa penanganan kemiskinan dapat
diatasi dengan biaya yang rendah.
Seri Catatan Penting Jaring Pengaman Sosial Bank Dunia bertujuan untuk memberikan informasi praktis bagi mereka yang terlibat dalam rancangan dan pelaksanaan program jaring pengaman di
seluruh dunia. Pembaca akan mendapatkan informasi teladan (good practice) tentang jenis intervensi, latar belakang negara, tema dan kelompok-kelompok sasaran, serta pemikiran terkini tentang peran
jaring pengaman sosial dalam agenda pembangunan yang lebih luas
Bank Dunia, Jaring Pengembangan Manusia
Perlindungan Sosial, Jaring Pengaman Sosial
http://www.worldbank.org/safetynets
Institut Bank Dunia
memberikan pengetahuan dan mendambakan dunia yang lebih baik