1 POLITIK DAN ADMINISTRASI Frank J. Goodnow Jika kita

POLITIK DAN ADMINISTRASI
Frank J. Goodnow
Jika kita menganalisa organisasi di dalam pemerintah yang konkrit, maka bisa
ditemukan bahwa ada tiga jenis otoritas yang terlibat dalam pelaksanaan
kepentingan negara. Yang pertama adalah otoritas yang menerapkan hukum
dalam kasus konkrit. Meski begitu, kontroversi selalu muncul saat individu
privat atau otoritas publik gagal melihat hak orang lain. Otoritas semacam ini
disebut otoritas judisial. Yang kedua adalah otoritas yang melakukan
pengawasan terhadap pelaksanaan kepentingan negara, dan ini disebut
otoritas eksekutif. Yang terakhir adalah otoritas yang berisi pertimbangan
aktivitas ilmiah, teknis dan komersil di dalam pemerintahan. Di semua
negara, aktivitas ini penting, dan disebut otoritas administratif.
Ketika pemerintah menjadi lebih kompleks, tiga otoritas tersebut, yang
semuanya terlibat dalam pelaksanaan kepentingan negara, menjadi semakin
berbeda. Yang pertama yang berbeda adalah otoritas judisial. Ini bukan hanya
yang pertama dalam perbedaan, tapi juga yang terjelas perbedaannya. Di
beberapa situasi, aktivitas judisial adalah sebuah kekuasaan atau fungsi dari
pemerintahan.
Sebenarnya, ada dua fungsi di pemerintah, dan perbedaan ini
menghasilkan perbedaan dalam organ pemerintah, meski efeknya kecil. Ini
terpicu oleh sistem pemerintahan yang formal. Dua fungsi pemerintahan
tersebut disebut sebagai Politik dan Administrasi. Politik berhubungan
dengan kebijakan atau ekspresi kepentingan negara. Administrasi berkaitan
dengan pelaksanaan kebijakan tersebut.
Makna dari kata “politik” di sini bukan makna yang berhubungan
dengan apa yang dikemukakan pakar politik. Politik seperti diartikan sebagai
urusan orang kebanyakan. Karena itu, Century Dictionary mendefinisikan
“politik” sebagai:
1
Dalam arti lebih sempit dan lebih wajar, politik adalah tindakan atau
usaha memberikan arah atau mempengaruhi terhadap kebijakan sebuah
pemerintah lewat organisasi sebuah partai yang berisi rakyat –
termasuk bukan hanya etika pemerintah, tapi juga eksklusi prinsip
etika, cara mempengaruhi opini publik, menarik dan mengumpulkan
voter, dan memperoleh dan menyebarkan patronase publik, dengan
tujuan pemilihan; yang mana, berhasil atau tidaknya pemilihan
tergantung pada opini publik atau layanan politik dari individu terkait.
Menjelaskan kata “administrasi” kurang dianggap perlu karena kata tersebut
tidak memiliki makna tetap seperti “politik”. Block, dalam Dictionnaire de
l’administration
francaise,
mendefinisikan
“administrasi”
sebagai:
“L’ensemble des services publiques destines a concourir a l’execution de
layanan pensee du gouvernement et a l’application des lois d’interet general”.
Century
Dictionary
menyatakan
administrasi
sebagai
“kewajiban
administratur, khususnya fungsi eksekutif dari pemerintah, yang berisi
pelaksanaan kekuasaan dan kewajiban pemerintah, baik general dan lokal,
yang bukan termasuk dalam legislatif dan judisial”.
Dua definisi di atas memberikan penekanan ke fakta bahwa politik
berhubungan dengan mengarahkan atau mempengaruhi kebijakan pemerintah,
sedangkan administrasi berkaitan dengan pelaksanaan kebijakan. Dua fungsi
itulah yang ingin dibedakan, dan karena itulah, dipilih kata “Politik” dan
“Administrasi”.
Penggunaan kata “administrasi” sebenarnya membingungkan karena
ini menunjukkan beberapa otoritas pemerintah. “Administrasi” bisa berarti
otoritas eksekutif atau administratif. “Administrasi”, karena itu, ketika
digunakan
sebagai
indikasi
fungsi,
memunculkan
ide
bahwa
fungsi
pemerintahan ini hanya ditemukan dalam pekerjaan yang dilakukan otoritas
eksekutif atau administratif. Setelah saling sepakat, kemudian muncullah apa
yang disebut fungsi administrasi. Meski begitu, ini kasus langka di sistem
2
politik, dan jarang digunakan di sistem pemerintah Amerika. Legislatur
Amerika menghubungkan fungsi administrasi dengan kekuasaan pembuatan
hukum. Eksekutif Amerika memiliki pengaruh penting terhadap pelaksanaan
fungsi politik lewat penggunaan kekuasaan veto-nya.
Di United States, kata “administrasi” dan “administratif”, sebagai
indikasi fungsi pemerintah, umum digunakan di mahkamah tapi dalam cara
yang tidak kaku. Di saat tertentu ada usaha untuk memasukkan prinsip
pemisahan kekuasaan ke dalam sistem pemerintahan. Apa yang disebut
sebagai teori ilmu politik (nebula/ yang sangat bersinar terang), karena itu,
kemudian menjadi doktrin hukum rigid. Kemudian, teori politik yang bersinar
lewat bentuk nebula-nya mendadak menjadi aturan hukum yang mati dan
tidak berjalan.
Untuk
pemerintah,
menghindari
maka
para
persoalan
hakim
di
akibat
salah
terapan
United
States
terbiasa
di
si stem
menyebut
“administratif” bagi kekuasaan yang tidak menjadi milik semata-mata
legislatif, eksekutif atau judisial, dan kekuasaan yang dimaksud bisa
digunakan oleh otoritas mana pun.
Meski kebiasaan hakim ini membuat kata “administrasi” menjadi sal ah
tempat, di saat sama, ini mengindikasikan fakta bahwa meski perbedaan dua
fungsi pemerintahan menjadi jelas, ternyata penugasan fungsi administrasi ke
otoritas yang terpisah masih mustahil.
Terakhir, di negara berbeda, organ yang menjalankan kepentingan
negara memiliki posisi berbeda. Ini mencerminkan berbedanya konsepsi
administrasi di negara berbeda. Ini karena administrasi masih dianggap
sebagai fungsi pelaksanaan (executing), yang dilakukan oleh otoritas
eksekutif. Meski begitu, para peneliti administrasi melihat bahwa dari sudut
pandang
spekulasi
teori
dan
kelayakan
praktikal,
administrasi
tidak
seharusnya dikatakan sebagai sekadar fungsi otoritas eksekutif, yaitu otoritas
di pemerintahan yang berdasarkan hukum positif menjadi otoritas pelaksana.
3
Administrasi, sebaliknya, juga bisa menjadi fungsi untuk melaksanakan
kepentingan negara. Ini kadarnya lebih besar daripada fungsi otoritas
pelaksana seperti yang ditunjukkan hukum positif.
Di semua sistem pemerintah, ada dua fungsi pokok atau tertinggi dar i
pemerintah, yaitu ekspresi kepentingan negara dan pelaksanaan kepentingan
tersebut. Ada organ berbeda yang terkait dengan fungsi tersebut, dan
semuanya sibuk menjalankan fungsinya. Fungsi ini disebut Politik dan
Administrasi.
Fungsi Politik
Fungsi politik berisi ekspresi kepentingan negara. Meski begitu, fungsi ini
tidak diberikan secara eksklusif ke otoritas tertentu di pemerintah. Selain itu,
otoritas tertentu tidak dibentuk secara eksklusif untuk mengurus ini. Prinsip
pemisahan kekuasaan dalam bentuk ekstrim, karena itu, tidak bisa dijadikan
landasan organisasi politik konkrit. Ini karena prinsip tersebut menya tbahwa
harus ada otoritas terpisah di pemerintah, yang masing-masing diberi satu
fungsi pemerintah yang jelasnya berbeda. Kebutuhan politik yan g sebenarnya,
meski begitu, mengharap adanya harmoni antara ekspresi dan pelaksanaan
kepentingan negara.
Kurangnya harmoni antara hukum dan pelaksanaan menyebabkan
paralisis politik. Tatacara, yaitu ekspresi kepentingan negara, tidak berarti
apapun bila tidak dijalankan. Ini hanya menjadi brutum fulmen. Di lain pihak,
pelaksanaan sebuah tatacara yang bukan ekspresi negara adalah sebuah
pelaksanaan dari otoritas pelaksana atas hak untuk mengekspresikan
kepentingan negara.
Bila ada harmoni antara ekspresi dan pelaksanaan kepentingan negara,
maka independensi badan yang mengekspresikan kepentingan negara dan
badan yang melaksanakan kepentingan negara harus dikorbankan. Otoritas
pelaksana harusnya di bawah otoritas ekspresi, atau otoritas ekspresi harus
4
dikontrol oleh otoritas pelaksana. Dengan cara inilah, baru terjadi harmoni di
pemerintah. Dengan cara inilah, ekspresi negara riil menjadi tatacara aktual.
Pemerintah populer berpendapat bahwa otoritas pelaksana adalah yang
di bawah otoritas ekspresi, karena otoritas ekspresi, menurut sifatnya, lebih
representatif rakyat dibanding otoritas pelaksana.
Dengan kata lain, kebutuhan politik praktis menyulitkan pemisahan
fungsi politik dari fungsi administrasi. Politik harus memiliki kontrol
terhadap administrasi. Hubungan semacam itu muncul bila kita melihat
departemen politik di berbagai negara.
Bila berharap politik tidak mempengaruhi administrasi secara detail,
dan jika ada usaha untuk membedakan badan di pemerintah yang menjalankan
dua fungsi ini, maka kecenderungannya adalah terbentuknya kontrol secara
ekstra-legal. Ini terjadi di sistem politik Amerika.
Sistem politik Amerika didasarkan pada prinsip pemisahan kekuasaan
pemerintah. Sulit menghasilkan kontrol politik terhadap administrasi di d alam
sistem pemerintahan formal bila masih mempertimbangkan posisi independen
yang diberikan hukum konstitusi ke pejabat eksekutif dan administratif.
Kontrol, karena itu, dibentuk di sistem partai. Sistem politik Amerika sibuk
mengurus pemilihan pejabat administratif dan eksekutif, dan begitu juga
dengan pemilihan badan yang dianggap berkarakter politis, seperti yang
berkaitan dengan ekspresi kepentingan negara. Sistem partai, karena itu,
menciptakan harmoni antara fungsi politik dan administrasi yang memang
harus ada jika pemerintah ingin dijalankan dengan sukses.
Di lain pihak, jika tidak ada usaha di sistem pemerintah untuk
memisahkan politik dan administrasi, dan jika institusi pemerintah tidak
dicetak dalam bentuk kaku oleh konstitusi tertulis, maka kontrol dan
pengawasan fungsi administrasi cenderung dijalankan oleh badan pemerintah
yang menjalankan fungsi politik.
5