Proceeding INNOVATIVE GOVERNANCE Editor
advertisement
Proceeding INNOVATIVE GOVERNANCE Editor: Dr.M.R. KhairulMuluk,S.Sos.,M.Si Published by: UB Press and Faculty of Administrative Science University of Brawijaya Innovative Governance e-ISBN : 978-602-203-444-5 Copyright @ June, 2013 Published by : Universitas Brawijaya Press (UB Press) Veteran St., Malang 65145 Indonesia Phone: 0341-551611 Ext. 376 Fax: 0341-565420 e-Mail: [email protected], [email protected] http://www.ubpress.ub.ac.id Kata Pengantar Puji dan syukur kami panjatkan kehadirat Allah SWT atas terselesaikannya Proceeding Konferensi Nasional “Innovatie Governance”. Proceeding yang merupakan kumpulan dari makalah (paper) konferensi ini, merupakan kegiatan yang diselenggarakan dalam rangkaian ASPA Indonesia International Seminar and IAPA Annual Conference pada Juni 2012 yang lalu. Seminar yang mengusung konsep Innovative Governance ini membahas fenomena-fenomena dalam administrasi publik baik secara teoritis maupun praktis yang terbagi menjadi enam (6) tema besar, meliputi: Ideologi dan Kepemimpinan, Kebijakan Publik, Manajemen Publik, Kesejahteraan Sosial, Public Services and Utilities, serta Community, Sustainable and Development. Kepemimpinan dan Ideologi membahas mengenai peran kepemimpinan yang efektif dalam pembangunan. Kebijakan publik berbicara mengenai implementasi kebijakan di beberapa substansi kebijakan, aktor-aktor kebijakan serta dinamika kebijakan. Manajemen publik menyajikan berbagai pembahasan mengenai pengelolaan organisasi publik dalam upaya menjamin kualitas pelayanan publik. Hal ini terkait juga dengan perencanaan, pengorganisasian serta pengendalian fungsi manajemen publik. Kesejahteraan sosial (social welfare) menyangkut pembahasan mengenai upaya memberikan jaminan kesejahteraan kepada masyarakat seperti melalui asuransi maupun konsep zakat. Public Services and Utilitiesmembahas mengenai pengembangan pelayanan public melalui pembangunan infrastruktur (ekonomi, sosial), jejaring sosial serta kinerja pelayanan itu sendiri. Sedangkan tema Community, Sustainable and Developmentmengangkat mengenai upaya membangun masyarakat di berbagai sisi (ekonomi, sosial dan lingkungan) baik melalui empowerment, environmental management maupun partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Kami menyadari bahwa buku ini masih jauh dari sempurna, oleh karena itu kritik dan saran dari semua pihak yang bersifat membangun selalu kami harapkan demi kesempurnaan buku ini.Akhir kata, kami sampaikan terima kasih kepada semua pihak yang telah berperan serta dalam penyusunan jurnal ini dari awal sampai akhir. Semoga Allah SWT senantiasa meridhai segala usaha kita. Amin. Ketua Umum ASPA Indonesia International Seminar and IAPA Annual Conference 2012 Dr. M. R. KhairulMuluk, M.Si Innovative Governance v Daftar Isi Kata Pengantar ........................................................................................................................................v Daftar Isi ...............................................................................................................................................vii Kepemimpinan Berbasis Budaya Kinerja Tinggi Pada Organisasi Publik Desna Aromatica ...................................................................................................................................1 Pembangunan Free Idea di Indonesia Heru Nurasa,Yogi Suprayogi Sugandi, Asep Sumaryana.................................................................9 Quo Vadis Pendidikan Demokrasi Di Indonesia Mustiqowati Ummul Fithriyyah ........................................................................................................19 Gagasan Kebijakan DariPerubahan Kultur, Kewenangan DanKepemimpinan Walikota Tamrin..................................................................................................................................................29 Resep Sukses Untuk Pemerintahan Inovatif di Indonesia Yuni Budiastuti ...................................................................................................................................39 PUBLIC POLICY Stakeholder Dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Studi Kasus Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa Amrullah..............................................................................................................................................51 Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Sebagai Kebijakan “Kelas Dua” Dalam Pembangunan Kota: Kasus Kota Makassar Andi Luhur Prianto ............................................................................................................................67 Implementasi Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahandi Kabupaten Rokan Hilir Provinsi Riau Febri Yuliani.......................................................................................................................................79 Diskresi Birokrasi Pemerintahan Dan Korupsi Haniah Hanafie ...................................................................................................................................91 Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik: Analisis Peluang dan Ancaman Dengan Pendekatan Model Edwards III, di Kota Palembang Hardiyansyah ....................................................................................................................................103 Potret Kebijakan Berbasis Good Governance Hendri Koeswara ..............................................................................................................................117 Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran (Studi Kepentingan Politik Budget Actorsdalam Pembahasan APBD Provinsi Jawa Timur 2010) Hermanto Rohman ...........................................................................................................................129 Kebijakan Tribina Cita Kota Malang : Kajian Implementasi Dalam Perspektif Ekologi Administrasi Publik Mochammad Makmur......................................................................................................................144 Innovative Governance vii Implementasi Program Sertifikasi Guru dalamPeningkatan Mutu Pendidikan Nur Hafni ...........................................................................................................................................125 Kebijakan Anggaran Pemilu Kada: Wajah Reformasi Birokrasi Di Daerah (Studi: Perumusan Kebijakan Angaran PemiluKaDa Sumatera Barat) Rozidateno Putri Hanida..................................................................................................................143 Dinamika Pengembangan Kebijakan Publik yang Demokratis Rutiana Dwi Wahyuningsih ...........154 Kebijakan Pajak Pertambahan Nilai TerhadapPengusaha Kecil di Indonesia Titi Muswati Putranti .......................................................................................................................163 Kajian Kebijakan Diklat Dalam Rangka Reformasi Birokrasi Di Pemda Provinsi Kalimantan Tengah Wisber Wiryanto...............................................................................................................................187 Perpaduan Logika, Etika, dan Estetika Dalam Kebijakan Publik yang Populis Yuli Tirtariandi El Anshori..............................................................................................................211 PUBLIC MANAGEMENT Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal, Dengan Efektivitas TindakLanjut Sebagai Variabel Pemoderasi Dityatama...........................................................................................................................................219 Telaah Implementasi Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik Sebagai Wujud Penerapan Prinsip Good Governance Eko Sakapurnama, Lina Miftahul Jannah, Muh Azis Muslim, Nurul Safitri ............................229 Strategi Dan Inovasi Pemerintah Menghadapi Dampak Demokrasi:Kasus Konflik Etnis Enceng ................................................................................................................................................243 Kerja Sama Antarpemerintah Daerah di Bidang Penataan Ruang (Studi Kasus: Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangareng,Bekasi, Puncak, dan Cianjur) Lina Marlia ........................................................................................................................................250 Desentralisasi Dan Efektivitas Pemerintahan Daerah:Studi Efektifitas Organisasi Perangkat Daerah Kabupaten MarosMelalui Pendekatan Competing Values Muh. Tang Abdullah.........................................................................................................................261 Mekanisme Hubungan Parpol Dan BirokrasiDalam Sistem Politik Indonesia Piers Andreas Noak...........................................................................................................................273 Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam PerencanaanPembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut RD. Ahmad Buchari..........................................................................................................................283 Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan Negara (Studi Kasus Kabupaten Sanggau,Kalimantan Barat) Rusdiyanta .........................................................................................................................................293 Governance Policy dalam Aplikasi E-Government pada Layanan Publik di Daerah (Studi Kasus Pengembangan E-GovernmentPemerintah Kota Denpasar) Tedi Erviantono.................................................................................................................................309 viii Innovative Governance Nilai Budaya dalam Human Governance Wewen Kusumi Rahayu ...................................................................................................................315 Bureaucracy And Corruption: An Overview Of Cultural Perspective Sri Weningsih ....................................................................................................................................321 Inovasi di Pemerintahan Daerah: Bagaimana Dapat Menang di “Lautan Berdarah?” (Innovation In Local Government: How To Win In “Red Ocean?”) Irwan Noor dan Sjamsiar Sjamsuddin ...........................................................................................329 SOCIAL WELFARE Prospek Pengembangan Asuransi Bencana Mikrodi Indonesia Arif Budi Rahman.............................................................................................................................338 Model Collaborative Governance Dalam Pengelolaan Zakat (UntukMencapai Target Mdgs Dalam Bidang Kemiskinan) Faizatul Ansoriyah............................................................................................................................347 PUBLIC SERVICES & UTILITIES When Democratic Values Meet Public Service(Ketika Nilai-nilai Demokrasi Bertemu dengan Pelayanan Publik) Bambang Irawan...............................................................................................................................239 Pengembangan Pelayanan Publik Di Tingkat Desa/Kelurahan Studi Pada Desa dan Kelurahan di Kecamatan Setu Kota Tangerang Selatan Bambang Pujiyono............................................................................................................................244 Pemanfaatan Jejaring Sosial Dalam Meningkatkan Pelayanan Masyarakat Dedi Rianto Rahadi...........................................................................................................................254 Peningkatan Kinerja Pelayanan Publik dalam Perspektif Governance Kristina Setyowati.............................................................................................................................265 Pelaksanaan Pelayanan Kesehatan Pada Keluarga Miskin di Puskesmas Kecamatan Cilandak Kota Administrasi Jakarta Selatan” Kuswara E Kusdianto.......................................................................................................................277 Diskriminasi Waria dalam Memperoleh Pelayanan Publik Dasar: Tinjauan dari Perspektif Human Governance Sri Yuliani..........................................................................................................................................301 Pelayanan Publik pada Kondisi Turbulensi Togar Arifin Silaban.........................................................................................................................309 COMMUNITY, SUSTAINABLE & DEVELOPMENT Model Pengelolaan Air Berbasis Komunitas (Studi Pengelolaan Air Oleh Kelompok Masyarakat di Lereng GunungKawi Desa Sumber Urip Kabupaten Blitar) Anwar.................................................................................................................................................323 Revitalization of Family Planning Extension Program (A Case Study from Purbalingga District) Dyah Retna Puspita and Slamet Rosyadi........................................................................................335 Innovative Governance ix Pengaruh Pemberdayaan Terhadap Kinerja Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kota Depok Jawa Barat Dr. Muh Kadarisman........................................................................................................................343 Pemberdayaan Diri Masyarakat Miskin Melalui Modal Sosial (Studi di Kecamatan AlangAlang Lebar Palembang) Siti Rohima ........................................................................................................................................355 AnalisaPola KeterwakilanMasyarakatDalam Badan Permusyawaratan Desa Susanti ................................................................................................................................................377 Manajemen Penyediaan Air Bersih Berbasis Komunitas Di Kota Bandung Tomi Setiawan ...................................................................................................................................383 Konsep Keadilan terhadap Hak-Hak Minoritas di Era Otonomi Daerah (Studi pada Tanah Konflik di Bulukumba, Sulawesi Selatan) Meita Istianda....................................................................................................................................393 x Innovative Governance Kepemimpinan Berbasis Budaya Kinerja Tinggi Pada Organisasi Publik Desna Aromatica Universitas Andalas, Padang, Sumatera Barat Email: [email protected] Abstrak:Perubahan dan ketidakpastian lingkungan organisasi publik disertai Unpredictable attack. Padahal posisinya sebagai organisasinon profit oriented mengharuskan organisasi selalu dalam kondisi siap melakukan tindakan layanan pada masyarakat. Organisasi wajib memenuhi harapan sosial dari lingkungan sekitarnya disertai tanggungjawab sosialnya. Jika fungsi ini gagal, maka keberadaan organisasi akan menjadi tidak berarti dimata lingkungan,sehingga memungkinkan organisasi tergusur dari eksistensinya. Hal Ini menuntut organisasi publik harus memiliki pemimpin yang mampu menjadi leader yang menggiring organisasi menghadapi serangan lingkungan.Dibutuhkan pemimpin yang inovatif dan berbudaya kinerja tinggi sehingga dapat menggerakkan anggota organisasinya mencapai tujuan dengan efektif dan efisien.Perubahan lingkungan seringkali ditanggapi dengan melakukan perubahan nilai-nilai yang dicerminkan dari visi dan misi organisasi.Seharusnya perubahan visi dan misi disertai dengan meningkatnya budaya kinerja aparatur, sehingga budaya kinerja yang terpatri dalam visi dapat diaplikasikan dan dicapai.Sayangnya kebanyakan pemimpin organisasi publik khususnya pada lingkungan organisasi pemerintahan daerah mengalami apa yang disebut Peter AC Smith dan Hubert sebagai Titanic syndrome, dengan penyakit plat merahnya. Hal ini dilatar belakangi oleh paradigma yang melekat bahwa organisasi publik dalam hal ini pemerintah daerah adalah organisasi yang tidak akan mungkin dapat runtuh karena hal apapun (plat merah). Ini juga mempengaruhi paradigma dan budaya kinerja aparatur publik sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara.Aparatur publik justru menjadi bad employee dimana kinerja yang diberikan kurang dari kompensasi yang diberikan.Bahkan sulit menemukan aparatur dengan tipikal great employee yang mampu memberikan kinerja lebih dari yang diterimannya. Perubahan yang dilakukan pun terkesan tidak termanajerial dengan baik karena hanya melakukan apa yang disebut Tjahjono (2011:21) sebagai change paradox.Perubahan nilai seharusnya diikuti perubahan sikap.Pertanyaan yang sampai saat ini bagi kebanyakan pimpinan masih sulit untuk dituntaskan jawabannya adalah bagaimana membuat anggota organisasi memiliki budaya kinerja yang tinggi.Jawabannya adalah dengan melakukan transformasi budaya kinerja dengan kepemimpinan berbasis budaya kinerja.tulisan ini akan mengupas bagaimana melakukan transformasi budaya kinerja agar tercapainya tujuan organisasi oleh aparatur yang memiliki high performing culture Kata Kunci:Kepemimpinan, Transformasi Budaya Kinerja Innovative Governance 1 Pendahuluan Dalam dunia administrasi Negara, selain bagaimana menciptakan sistem yang baik dalam negara, manusia yang baik juga menjadi faktor penting yang harus diperhatikan. Bagaimanapun bagusnya sebuah sistem diciptakan dan aturan diberlakukan, bila manusianya tidak memiliki budaya kinerja yang tinggi, maka tujuan Negara akan tetap sulit dicapai. Kondisi Perubahan dan ketidakpastian lingkungan organisasi publik yang disertai Unpredictable attack, dan posisinya sebagai organisasinon profit oriented mengharuskan organisasi selalu dalam kondisi siap melakukan tindakan layanan pada masyarakat dengan prima. Baik sistemnya ataupun manusianya. Organisasi wajib memenuhi harapan sosial dari lingkungan sekitarnya disertai tanggungjawab sosial. Jika fungsi ini gagal, maka keberadaan organisasi akan menjadi tidak berarti dimata lingkungan,sehingga memungkinkan organisasi tergusur dari eksistensinya. Hal Ini menuntut organisasi publik harus memiliki pemimpin yang mampu menjadi leader yang menggiring organisasi menghadapi serangan lingkungan. Dibutuhkan pemimpin yang berkomitmen menciptakan dan menjaga organisasi dengan budaya kinerja tinggi, sehingga dapat menggerakkan anggota organisasinya mencapai tujuan dengan efektif. Kebanyakan organisasi publik khususnya pada organisasi pemerintahan daerah menurut Peter AC Smith dan Hubert justru mengalami apa yang disebut sebagai Titanic syndrome, dengan penyakit plat merahnya, sehingga mempengaruhi paradigma dan budaya kinerja aparatur publik sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara. Aparatur publik justru menjadi bad employee, dimana kinerja yang diberikan kurang dari kompensasi yang diterima. Sulit menemukan aparatur dengan tipikal great employee yang mampu memberikan kinerja lebih dari yang diterimannya. Lantas pertanyaan yang sampai saat ini bagi kebanyakan pimpinan masih sulit untuk dituntaskan jawabannya adalah bagaimana membuat anggota organisasi memiliki budaya kinerja yang tinggi agar tercapainya tujuan organisasi oleh aparatur yang memiliki high performing culture, sehingga menjadi Great employee. Tulisan ini bukanlah tentang apa yang dimaksud dengan kepemimpinan berbasis budaya kinerja tinggi. Tulisan ini adalah tentang bagaimana menjadi pemimpin yang dapat menjadikan organisasinya sebagai Great Organization, dengan budaya kinerja tinggi. Organisasi publik pada hakikatnya ada adalah untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Tujuannya tentu terciptanya kesejahteraan bagi masyarakat, yang dalam aktivitasnya tidak berorientasi pada optimalisasi pencapaian profit. Dari keberadaannya yang berfungsi untuk melayani kepentingan masyarakatyang non Provit oriented, maka aktivitasnya adalah dalam konteks sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara. Kenyataannya pertanyaan yang justru selalu muncul diruang-ruang publik dan dikeluhkan banyak pihak dimanapun, kapanpun, ternyata value in action organisasi publiktidak sesuai dengan nilainilai budaya organisasi publik itu sendiri, atau ideologi intinya. Tidak selarasnya antara ideologi inti dengan value in actionini dapat dilihat dari seringkali ditemukannya organisasi publik yang anggota organisasinya tidak memiliki budaya kinerja tinggi. Budaya kinerja tinggi adalah kondisi dimana anggota organisasi mampu menjadi Great Employee, dimana kinerja yang dihasilkan lebih besar dari pendapatan yang diterima. Bukan hanya pegawai yang memiliki kinerja sebaliknya yaitu bad employee, atau hanya sebatas Good Employee. Ketika banyak perbincangan, bahkan keluhan 2 Innovative Governance tentang tidak tingginya kinerja aparatur publik tersebut,maka itu berarti mereka tidak memainkan dengan sungguh dan baik perannya sebagai seorang abdi. Salah satu penelitian tentang profesionalisme aparatur RSUD Kota Solok dalam penyelenggaraan layanan Jamkesmas tahun 2011, yang penulis lakukan bersama tim menunjukkan hasil tersebut. Salah satu faktor ketidakprofesionalan aparaturyang ditemukan ternyata bersumber dari paradigma yang salah dari aparatur RSUD. Aparatur tidak menyadari (sengaja ataupun tidak) makna abdi dalam memberikan layanan kesehatan yang melekat dalam status mereka sebagai pegawai negeri. Hasil penelitian menunjukan bahwa value in action justru tidak sesuai dengan nilai budaya atau ideologi inti dari organisasi publik itu sendiri sebagai pelayan. Bukan abdi namun majikan. Bukan melayani namun merasa harus dilayani. Budaya kinerja dalam bentuk perilaku tidak professional dari aparatur dapat disebabkan banyak faktor. Diantaranya, pertama adalah faktor Pemimpin. Pada hakikatnya pemimpin bertugas mendirect anggota organisasi bergerak mencapaitujuan organisasi. Namun sesuai dengan makalah yang pernah penulis sampaikan pada seminar Nasional pada KAN 4 diMakasar, tentang persyaratan pemilihan calon kepala daerah terhadap desain organisasi publik dalam hal ini pemerintah daerah.Lemahnya persyaratan dan proses kampanye yang tidak sehat, menyebabkan desain pemerintah daerah menjadi tidak rasional, sehingga proses pengorganisasian juga menjadi tidak tepat dengan berbagai alasan dan kepentingan. Artinya kinerja aparatur tentu menjadi tidak bagus karena kesalahan pengorganisasian. Selanjutnya dalam tulisan yang pernah ditulis dalam Jurnal ilmu politik no 1 vol 10 tahun 2010 tentang persyaratan calon kepala daerah dan implikasinya bagi birokrasi publik. Lemahnya persyaratan calon kepala daerah berdampak pada semrawutnya birokrasi publik,karena pemimpin yang terpilih adalah pemimpin masa bukan pemimpin yang mampu jadi manajer dalam pemerintahan daerah. Hal-hal tersebut menyebabkan ketika memimpin sipemimpin tidak mampu mendirect anggota organisasinya untuk berkinerja tinggi. Tentu hal yang sama akan terjadi dimana nilai budaya organisasi akan berbeda dengan value in actionnya. Kedua adalah karena faktor titanic syndrome. Keberadaan organisasi pada syndrome ini menurut Tjahjono (2011:10) adalah sikap mental patologis yang menghinggapi pemimpin, anggota organisasi, bahwa organisasi tempat mereka bekerja tidak akan bisa tenggelam atau bangkrut.Dalam organisasi publik, sikap ini lebih dilatar belakangi oleh karena sifat plat merah yang melekat dalam organisasi publik. Dampak yang memprihatinkan dari titanic syndrome tersebut menurut Tjahjono (2011:11) antara lain adalah absennya semangat in search of excellent. Rendahnya motivasi untuk melakukan yang terbaik, dan miskinnya etos continuous improvement.Disini lahir orang-orang yang bekerja dibatasan standar, apa adanya, cenderung menghindari tantangan dan hal-hal baru. Artinya akan banyak tercipta tipe-tipe anggota organisasi bertipe X, bukannya Y. kewenangan memonopoli dalam sejumlah urusan dan layanan juga menjadi pemicu penting hilangnya budaya kinerja tinggi dalam organisasi publik. Ketika masyarakat tidak bisa memilih atau tidak punya pilihan lain, maka perilaku asal-asalan dalam bekerja jika tidak dibarengi dengan pemimpin yang punya kepemimpinan akan menumbuh suburkan sikap tidak profesional tadi sebagai seorang abdi. Innovative Governance 3 Ketiga. Hal mendasar yang juga menjadi pemicu adalah seleksi pegawai yang tidak selektif dan metode yang efektif. Kebanyakan seleksi seperti pada Pemerintah daerah dengan menggunakan merital sistem memang baik dari sisi keadilan. Sistem ini sejauh ini menghasilkan aparatur yang terseleksi secara ketat dan memenuhi rasa keadilan dalam hal kesamaan peluang mendapatkan pekerjaan. Sayangnya teknis penerapan metode sistem ini dilapangan masih tidak mampu menghadirkan abdi yang menurut Gallagher dalam Tjahjono (2011:94) harusnya punya karakteristik berikut ini: a. b. c. d. e. f. g. The strategist The motivator for another Team builder The nimble The customer champions The passionate The visionaries Rekruitmen kebanyakan direcoki dengan pertanyaan yang sifat seleksinya hanya menguji intelektualitas pegawai dengan tidak imbangnya porsi ujian seleksi yang dapat menggali soft skill calon pegawai. Akibatnya kebanyakan ditemui seperti pada pemerintah daerah, kebanyakan pegawai miskin inovasi, lamban bekerja dan hanya menunggu instruksi atasan. Keempat. Setelah rekruitmen merital sistem dengan segala aspek kelemahannya saat ini yang perlu diperbaiki, Pendidikan prajabatan pada calon anggota organisasi (pegawai negeri) juga tidak baik. Salah satunya dari hasil penelitian Fadli Novebriko tahun 2010 tentang efektifitas pelaksanaan Pendidikan dan pelatihan Prajabatan Gol III angkatan XVI tahun 2010 bagi CPNS dilingkungan PemKab Solok, menunjukkan hasil bahwa banyak faktor yang dapat dikemukakan tentang penyebab kelemahan dan tidak efektifnya diklat ini. Mulai dari sumberdaya manusia sampai minimnya sumber daya keuangan. Kelima. Salah satu pemicu terjadinya lack of innovation dalam organisasi publik seperti pada Pemerintah daerahadalah karena sistem penilaian kinerja (DP3) pegawai yang tidak efektif. Ada semacam tuntutan bagi pimpinan untuk stabil menaikkan nilai capaian kinerja tahunan pegawainya. Padahal hakikatnya DP3 haruslah penilaian riil ditahun penilaian. Apakah kinerja naik atau turun itulah penilaiannya.Tapi itu jarang diterapkan diorganisasi publik (Pemda). Itulah yang disebut formalitas belaka. Dari rekrutmen, cara kerja, dan penilaian yang tidak tepat maka apa yang ditulis Taliziduhu Ndraha (2005:167) tentang sistem nilai pada organisasi publik seolah mendapat pembenaran.Nilai yang menjadi karakteristik dominan dari organisasi publik adalah bangun kekuasaan semudah mungkin. Gunakan kekuasaan seefektif mungkin. Pertanggungjawabkan penggunaan kekuasaan seformal mungkin. Ini sebenarnya tidak terlepas dari apa yang disebut pheffer dalam Robbin (2005:47) dimana jika ingin tau bagaimana sebuah desain organisasi dirancang, tergantung pada preferensi dan kepentingan politik yang berkuasa, sehingga organisasi publik kemudian menjadi arena politik. Ketika lahir atau didirikan, sebuah organisasi publik memiliki tujuan melayani publik. Dalam rangka itulah maka kemudian tujuan itu disajikan secara signifikan dan terspesialisasi dalam sebuah visi organisasi. Didalam visi terkandung ideology inti yang merupakan jati diri 4 Innovative Governance budaya dari organisasi tersebut. Namun seiring berjalannya waktu dan semakin heterogen dan kompleksnya manusia yang terlibat didalamnya dan proses yang dilakukan didalam organisasi, dalam rangka mencapai tujuan tersebut, maka anggota organisasi mulai bersentuhan dengan berbagai perilaku yang menggiring mereka pada merosotnya kinerja. Sebutlah fenomena PNS yang sering bolos dari kantor di jam kerja. Duduk diwarung setelah apel pagi dan baru menempati posnya melewati jam 9 pagi. Ideology inti kemudian dalam implementasinya tidak sejalan. Budaya senyum sapa dalam keseharian kerja berubah menjadi cemberut dan ketus. Ini membuat tampilan organisasi publik menjadi tidak baik dimata publik. Organisasi membutuhkan transformasi budaya untuk mendapatkan keselarasan itu. Menghadapi hal tersebut, maka apa yang harus dilakukan? Ini adalah pertanyaan singkat namun tidak mudah untuk dijawab. Banyak pilihan perbaikan yang dapat dilakukan dalam meningkatkan budaya kinerja menjadi berbudaya kinerja tinggi. Agar nilai budaya menjadi selaras dengan implementasinya. Memperbaiki sistem kerjakah, atau orang yang bekerja didalamnya?. Menurut penulisdua-duanya sangat penting dan terkait. Lalu bagaimana cara agar keduanya bisa dilakukan?. Mari kita berusaha melakukan transformasi budaya pada organisasi publik, agar masyarakat merasa dilayani, bukannya melayani. Artinya bagaimana agar ideology inti sama dengan value in action nya. Dimulai dengan pertanyaan apa itu transformasi budaya? Transformasi Budaya Transformasi sering disebut sebagai fundamental change. Sebuah perubahan mendasar. Artinya kita membongkar. Bukan membongkar nilai yang dilegalkan, namun membongkar nilai illegal yang terjadi dan telah membudaya sehingga membuat kinerja aparatur menjadi tidak tinggi. Menurut Tjahjono (2011;xiii) bahwa seperti dua sisi mata uang, maka berbicara soal transformasi dalam organisasi maka akan melibatkan dua hal. Kepemimpinan dan budaya organisasi. Dalam konteks kepemimpinan berbasis budaya kinerja tinggi ini, pemimpin adalah sisi penting yang sangat menentukan proses transformasi itu. Sebagai inti dari organisasi pemimpin akan menjadi penentu arah kebijakan dan manajemen organisasi dalam melanggengkan jalan organisasi menuju transformasi budaya. Apakah perubahan yang akan dilakukan terkategori seperti yang dikemukakan Tjahjono (2011:20) sebagai change Euphoria atau asal berubah. Change Paradox atau seharusnya berubah tetapi mengalami paradox. Ataukah Change Simplification atau asal berubah. Transformasi budaya yang dikawal pemimpin hendaknya bukan terkategori tiga perubahan tersebut. Perubahan yang dilakukan haruslah dengan cara yang benar dan metode yang tepat. Perubahan ini hendaknya menghasilkan lahirnya anggota organisasi yang berkualitasdengan paradigma kerja yang baru yang berkinerja tinggi. Bagaimana Melakukannya? Banyak cara untuk memulai melakukannya. Diantaranya adalah: 1. Butuh komitmen dari pemimpin selaku top manajemen Sebagai pemegang kendali jalannya organisasi tentu komitmen pimpinan sangat diperlukan. Tanpa kesungguhan pimpinan mustahil rangkaian transformasi ini bisa dilakukan. Tidak hanya keinginan yang sungguh namun disertai komitmen untuk penuh menjalankannya mulai dari planning hingga controlling pelaksanaan proses transformasi. Innovative Governance 5 2. 3. 4. 5. 6 Komitmen pimpinan adalah harga mati. Maka bagi Pemerintah Daerah, sang Kepala Daerah harus menjadi manajer handal yang mampu mendorong para pegawai berkinerja tinggi. Untuk itu perlu pemimpin yang memenuhi teori kelebihan.salah satunya dengan memperbaiki persyaratan pencalonan Kepala Daerah menjadi lebih maksimal. Dengan begitu terpenuhilah kebutuhan teori kelebihan dan didapatkannya pemimpin yang tidak hanya punya masa dan wibawa tapi juga punya skill sebagai manajer. Inventarisir budaya organisasi anda (ideology inti) Komitmen pimpinan harus dilanjutkan dengan melihat kembali visi,misi dan tujuan organisasi. Untuk apa organisasi didirikan, apa saja kepribadian organisasi yang telah dirumuskan sebelumnya. Sebagai pimpinan cara ini dapat dilakukan dengan membentuk tim kerja yang seharusnya berisi seluruh stake holder organisasi. Buat catatan tentang apa saja ideology inti yang telah dibuat dan disepakati sebelumnya Inventarisir value in action diorganisasi anda Ideologi inti adalah sesuatu yang ideal layaknya dunia utopis. Saatnya untuk melihat realita yang terjadi dalam keseharian aktivitas dalam organisasi. Seperti apa sejujurnya budaya kinerja anggota organisasi. Buat catatan tentang penyimpangan kinerja dari ideology inti dan keselarasan kinerja dengan ideology inti. Catatan itu akan sangat berguna dilangkah berikutnya. Buat kembali ideology inti budaya yang tidak menyakiti anggota organisasi Saatnya melihat dengan jelas. Yang seharusnya dilakukan dengan yang nyatanya dilakukan. Buat pasangannya lalu berikan catatan solusinya. Kegiatan ini sebaiknya jangan dilakukan oleh beberapa orang saja. Stake holder semua komponen organisasi harus terwakili dengan adil dan tepat. Saat bertanya budaya kinerja yang bagaimana yang anggota organisasi inginkan. Kemudian anda sampaikan budaya kinerja organisasi seperti apa yang anda inginkan, atau seharusya dilakukan. Kegiatan ini bisa dilakukan dalam pertemuan seperti rapat khusus dan sejenisnya. Anda bisa meminjam metode SOAR yang biasa dipakai dalam perencanaan strategis. Metode ini dikenalkan oleh Stavros, Cooperider dan Kelly dalam AB Susanto (2011:25). Metode ini lahir sebagai kritikan terhadap metode SWOT. SOAR menitik beratkan pada kekuatan, Peluang,Aspirasi dan Hasil. Metode ini dapat dipakai untuk merumuskan budaya kinerja organisasi yang diharapkan semua pihak. SOAR (Strenght, opportunity,aspiration, result), mungkin membutuhkan biaya yang relatif besar dan tempat yang representatif namun untuk hasil yang memuaskan cara ini sangat sebanding. Dari metode ini anda dapat melanjutkan membuat ideology inti organisasi. Maka jika ada perubahan terhadap ideology inti, sertakan juga hal itu dalam visi organisasi. Organisasi publik seperti pemerintah daerah dalam hal ini organisasi perangkat daerahnya biasanya hanya membuat visi dengan melibatkan beberapa orang saja. Saatnya sekarang melibatkan seluruh perwakilan lini manajemen baik top,middle dan lower manajemen. Hasil nilai-nilai yang dirumuskan (ideology inti) tentunya bukan sebuah ideology yang akan menyakiti anggota organisasi. Rubah paradigma anggota organisasi anda dengan menanamkan ideology inti barutersebut. Saat didapatkan hasil kegiatan D, maka lakukan sosialisasi pada seluruh anggota organisasi. Berikan motivasi dan izinkan kecanggungan dibulan-bulan pertama saat budaya itu mulai diterapkan. Anggaplah sebagai masa sosialisasi. Karena budaya yang dirancang adalah melalui kesepakatan seluruh stake holder, maka anggota organisasi pasti akan melaksanakannya. Anda hanya harus lebih bersabar dibulan awal dan terus Innovative Governance mengontrol pelaksanaan dengan memotivasi Jangan terapkan sanksi atau ancaman diminggu pertama karena akan membuat ketegangan pada anggota organisasi, sehingga menimbulkan kecemasan dan perasaan tertekan. 6. Jika perubahan paradigma sulit dilakukan dengan persuasif, terapkan control ketat Saat masa sosialisasi selesai. Anda tegaskan kembali bahwa pelanggaran akan disertai sangki. Jika memungkinkan buat lembaga khusus atau bidang khusus yang mengontrol pelaksanaan tersebut, seperti adanya komisi disiplin. Laksanakan dengan sungguh sanksi atas pelanggaran secara proporsional. Kebanyakan pada pemerintah daerah pelanggaran sering diabaikan tanpa sanksi yang jelas penegakannya meskipun telah diatur jelas dalam Peraturan Pemerintah. Karena jika dibiarkan, artinya anda membiarkan pemusnah budaya berkeliaran dalam organisasi anda dan itu merupakan penyakit menular yang berbahaya. Kadang kala kebijakan tidak popular perlu dilakukan dalam penegakan sangsi. 7. Evaluasi kembali dan perbaiki ketidak sempurnaan secara berkala karena ini tanggungjawab anda sebagai pemimpin Tidak ada yang sempurna didunia selama itu temuan manusia. Maka selalu adakan evaluasi berkala pada periode tertentu agar budaya kinerja selalu membaik dari waktu kewaktu. Itulah saatnya anda dan organisasi anda disebut sebagai great organization karena anggota organisasi anda memiliki high performing culture.and be the best. Daftar Pustaka Ndraha,Taliziduhu.2005.Teori Budaya Organisasi.Jakarta:Rineka Cipta Robbins,Stephen P.1994.Teori Organisasi;Struktur,Desain dan Aplikasi.Jakarta:Arcan Susanto,A.B.2011.Management for Everyone 4;organisasi.Jakarta:Esensi Erlangga Tjahjono,Herry.2010.Culture based leadership;Menuju Kebesaran Diri dan Organisasi Melalui Kepemimpinan Berbasiskan Budaya dan Budaya Kinerja Tinggi.Jakarta:Gramedia Pustaka Utama Aromatica,Desna.2010.Jurnal Analisa Politik;Implikasi Persyaratan Calon Kepala Daerah Pada Pemilukada Bagi Pengelolaan Birokrasi Publik ISSN:1411-3902 (89105).Jurusan Ilmu Politik Universitas Andalas Innovative Governance 7 Pembangunan Free Idea di Indonesia Heru Nurasa,Yogi Suprayogi Sugandi, Asep Sumaryana Dosen FISIP Universitas Padjadjaran Email: - Abstract:Indonesia as a multi ethnic country and the largest moslem country is a good market in international politic with a dynamic political of origin whose indicate with a succesful of election in 2004 past year ago. It is a beginning of succesful democratization in Indonesia in main purspose and western world succesfulin generally, but all of the process give some notes when the minority and majority groups showing his frigthness to thinks another idea to implemented his idea. It would be the end of democratization in Indonesia with more free of groups doing some a freedom with unresponsible action without a good idea. Keyword: Free Idea in Democracy Pendahuluan Bentuk terpenting dari trend negara modern saat ini adalah dikaitkannya negara modern dengan demokrasi, kemudian produk ekonomi kapitalis dan ekonomi pasar. Hal inilah yang menyebabkan perdebatan sengit antara para ilmuwan saat ini. Konsep awal demokrasi berasal dari bahasa Yunani, yaitu Demokratia. Demo berarti rakyat dan Kratos artinya memerintah. Arti dasar kata demokrasi adalah sistem politik yang diperintah oleh rakyat, bukan kalangan monarki atau aristokrat. Kelihatannya sederhana, tapi sebenarnya tidak. Seperti disinggung oleh David Held, pertanyaannya bisa dialamatkan pada setiap frasa berikut: Memerintah, Pemerintahan oleh dan Rakyat. Kita mulai dari frasa rakyat, yaitu: 1. Siapa yang dimaksud dengan “rakyat” itu? 2. Dalam bentuk apa partisipasi rakyat? 3. Persyaratan apa yang harus dipenuhi untuk menjamin partisipasi rakyat? Menyangkut frasaMemerintah, yaitu: 1. Sejauhmana lingkup memerintah itu? Apakah terbatas kepada bidang pemerintahan atau ada demokrasi industri? 2. Apakah memerintah mencakup keputusan sehari-hari yang harus diambil oleh pemerintah, atau hanya mengacu ke keputusan kebijakan utama saja? Menyangkut frasa Diperintah oleh, oleh yaitu: 1. Apakah perintah “rakyat” harus dipatuhi? Bagaimanakah mengukur kepatuhan dan pembangkangan? Innovative Governance 9 2. Apakah ada kemungkinandimana beberapa “rakyat” bertindak diluar hukum, jika mereka percaya bahwa hukum yang ada tidak adil? 3. Kapan Pemerintah Demokrasi menggunakan cara kekerasan terhadap mereka yang dianggap menetang kebijakan pemerintah? Jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan tadi beragam sesuai periode waktu dan masyarakat. Misalnya, “rakyat” sebelumnya sudah menyadari bahwa mereka adalah sebagai pemilik, baik kulit putih kalangan terdidik, rakyat awam, orang dewasa pria dan wanita. Pada bidang politik saja, sedang di masyarakat lain, demokrasi meliputi kehidupan sosial lainnya. Kemudian pertanyaannya adalah Rakyat mana yang harus diwakili, konsepsi rakyat memiliki beberapa ke kompleksitasan keinginan yang bisa dijadikan isu-isu untuk kemudian diformulasikan dalam bentuk hukum oleh negara. Hukum-hukum ini kemudian dijadikan alasan dasar untuk membunuhi ide-ide lain yang bertentangan. Ataupun beberapa bentuk ekstrim dengan kekerasan terhadap fisik. Fenomena semakin banyaknya ide-ide ini harus ditindak lanjuti dengan kemampuan menganalisis masalah-masalah yang benar-benar memiliki tingkat kebutuhan yang tinggi dan diperlukan waktu yang cepat untuk menilainya. Demokrasi dan Free Idea Sebagai Isu yang Sangat Pragmatis Ada beberapa hal yang harus dicermati dalam kehidupan berpolitik di dunia saat ini yaitu kombinasi demokrasi dan kapitalisme global yang menyebabkan keamanan, kebebasan di buat oleh satu pihak dengan cara pihak tersebut dengan mesin-mesin politik, ekonomi dan budayanya bahkan mesin perangnya. Pembedaan dari kombinasi demokrasi dan kapitalisme global ini sangat tipis hanya dibatasi oleh nilai-nilai antara lain; nilai sosial, agama dan budaya. Arena demokrasi selalunya dilandasi dengan tuntutan free idea, yang lebih mengedepankan isu-isu semasa, seperti contohnya kenaikan BBM (Bahan Bakar Minyak), epidemic avian influenza (flu burung), aliran agama Ahmdiyah yang dianggap sebagai ajaran sesat dan sempat menjadi fatwa larangan dari MUI (Majelis Ulama Indonesia). Beberapa isu-isu semasa itu jika tidak mendapat tempat maka kelompok-kelompok yang tidak puas akan bertindak anarkis dan cenderung lebih merusak, seperti yang terjadi di Indonesia masa lalu saat banyaknya perusakan kantor KPUD (Komisi Pemilihan Umum Daerah) di beberapa kota-kota di berbagai propinsi di Indonesia, bahkan ketidak percayaan salah satu kandidat dalam pemilihan kepala daerah di Jakarta lalu sempat terjadi ketegangan di KPUD Jakarta. Masa demokrasi sudah mulai luntur ketika nilai-nilai hormat menghormati suatu keputusan seseorang ataupun kelompok di batasi oleh kepentingan kelompok-kelompok lain yang bersebrangan idenya dengan kelompok tersebut, tindakan-tindakan itu bisa bersifat menghancurkan tatanan “free idea”. Demokrasi dan liberalisasi sangat erat kaitannya, ada beberapa pihak yang menyatakan bahwa pembebasan ide adalah suatu bentuk liberalisasi yang tidak bertanggung jawab karena suatu ide tidak bisa dibatasi oleh frame kerangka berpikirmanusia tapi dibatasi oleh nilai-nilai norma-norma yang legal di lingkungan manusia. Konsep “free market idea”biasanya dilakukan oleh negara-negara maju atau negara Industri sebagai contoh USA, 10 Innovative Governance mereka dianggap telah dewasa untuk berpikiran secara rasional yang seimbang, bahkan negara adidaya ini sudah menyumbang lebih dari 1 milyar dolar untuk menegakkan demokrasi di negara-negara dunia. Pada zaman Yunani kuno sistem Demokrasi dengan acuan pasar idea telah digunakan oleh pakar politik di zamannya dan pada zaman ini pasar demokrasi sangatlah berguna berkemampuan sehingga pada zaman Yunani kuno kota-kota kecil dibawah kerajaan Yunani kuno bisa disatukan dalam satu naungan tanpa membatasi ruang gerak kota-kota tersebut karena demokrasi digunakan secara partisipatoris. Sehingga pada zamannya bisa menumbuhkan rasa memiliki negara oleh rakyat secara menyeluruh. Mereka telah mengenal sistem referendum (Pemilihan Umum) yang dilakukan secara sederhana dengan melibatkan kelompok-kelompok kecil dari beberapa kelompok kepentingan baik di tingkat lokal ataupun di tingkat pusat sehingga seluruh aspirasi masyarakat dapat tersalurkan dengan baik (Deden Faturohman dan Wawan Sobari; 2004). Dari beberapa Kelompok yang mengeluarkan ide tersebut biasanya terdiri dari Kelompok Kepentingan dan Kelompok Penekan yang selalu memberikan isu-isu dan ide-ide untuk melakukan dorongan dan tekanan terhadap para administrator dan legislator, biasanya mereka bergerak dalam bentuk-bentuk payung hukum, contohnya adalah para NGO (Non Government Organisasi) atau kelompok-kelompok swadaya masyarakat yang bergerak di aspek-aspekdan sendi kehidupan dan selalu menjadi pihak-pihak yang mencetuskan ide-ide dan dorongan. Indonesia sebagai negara yang besar menganut suatu sistem demokrasi yang dilatarbelakangi faktor budaya bangsa memiliki kekuatan utama dalam mewujudkan “ free idea” hal ini dikaitkan dengan kemampuan kekuatan budaya-budaya dari ethnik dan suku yang ada di Indonesia. Gejala-gejala dalam free idea ini dimulai dengan: a. “Free to Speech” (Kebebasan dalam mengungkapkan pendapat), b. “Free to Move” (Dapat bergerak dengan leluasa) kemudian, c. “Free to Think” (Bebas untuk berpikir). Kode etik dalam kebebasan selalu ada nilai batas yaitu tidak melanggar hak asasi manusia dan selalu bertanggung jawab dalam menjalankan kebebasan tersebut. Jika kode etik itu dilanggar maka bukanlah bagian dari konsep free idea dalam negara demokrasi. Indonesia saat ini baru mengalami gejala bebas untuk berbicara dan leluasa untuk bergerak namun belum bisa mengamalkan bebas untuk berpikir hal ini dapat kita lihat dari ke hampaan hukum pemerintah saat bertemu dengan kelompok yang dominan, seolah-olah tidak ada ruang untuk hukum jika suatu kegiatan yang melawan hukum, jika dilakukan beramai-ramai pemerintah seolah-olah tidak berani untuk menindak secara tegas, dan kemampuan pemerintah untuk bertindakpun dibatasi dengan kecacatan oknum-oknum negarawan dalam mengambil isu-isu yang berkembang. Saat ini negara seolah-seolah sebagai negara dengan hukum rimba, siapa yang paling dominan dialah yang menjadi pemenang dan berhak untuk menguasai dan bertindak secara sewenang-wenang. Demokrasi yang diterapkan pada saat Yunani kuno adalah pengambilan keputusan dilakukan secara bersama-sama, melalui kelompok-kelompok kecil dan mengutus seorang Innovative Governance 11 senat untuk mengemukakan aspirasinya ke negara, jadi senator ini hanyalah pembawa pesan. Inilah demokrasi “asli” yang dulu dijumpai di Yunani kuno (Deden Faturohman dan Wawan Sobari; 2004). Semua warga negara berhak mengemukakan ide dan pemikirannya, termasuk kaum minoritas bahkan kaum yang terjajah sekalipun masih ada kebebasan berekspresi. Namun saat ini kebebasan dalam berekspresi ini hanyalah dimiliki oleh para elit-elit politik dengan mengatas namakan rakyat, demokrasi ini merupakan ciri demokrasi liberal dimana kepentingan rakyat di dropping dari atas melalui jargon-jargon politiknya yang tragisnya diangkat oleh rakyat. Sehingga mulai terbelunggulah idea-idea dari rakyat, yang menyebabkan kemampuan rakyat untuk berekspresi mulai terbatasi dan kemudian aspirasi tersebut dikontrol penuh oleh kemampuan para jargon-jargon politik Indonesia. Isu-isu mengenai kenaikan BBM, yang belum lama ini dinaikkan oleh Pemerintah Indonesia merupakan pembatasan free idea dari rakyat. Banyak para jargon-jargon politik Indonesia melakukan pemotongan idea-idea untuk menaikkan harga BBM namun itu bukanlah kehendak rakyat sebagai bagian dari akar rumput (grass root). Banyak masyarakat Indonesia mengalami penderitaan dan mulai menurunnya angka kesejahteraan rakyat Indonesia. “Kebebasan mengkritik” memang pada waktu sekarang merupakan semboyan yang paling menjadi mode dan semboyan, yang paling sering digunakan dalam perdebatanperdebatan antara kaum sosialis dengan kaum demokrat semua negeri. Sepintas kilas, sukar dibayangkan adanya sesuatu yang lebih aneh daripada penunjukan-penunjukan khidmat dari salah satu pihak yang berdebat mengenai kebebasan mengkritik. Apakah dalam partai-partai yang maju ada terdengar suara-suara menentang hukum konstitusional kebanyakan negeri Eropa yang menjamin kebebasan ilmu dan penelitian ilmiah ? “Nampaknya ada sesuatu yang tidak beres di sini!”—demikianlah akan komentar orang luaran yang belum menangkap sepenuhnya hakekat perbedaan-perbedaan pendapat di antara orang-orang yang berdebat itu, tetapi telah berulang-kali mendengar semboyan yang menjadimode ini di setiap persimpangan jalan. “Semboyanini, rupanya, salah satu semboyan dari kata-kata yang sudah lazim yang, seperti nama julukan, menjadi sah karena kebiasaan dan hampir menjadi nama”. Sebenarnya, bukanlah rahasia bahwa dalam sosial-demokrasi internasional dewasa ini terbentuk dua aliran. Perjuangan di antara kedua aliran ini kadang-kadang menyala berkobarkobar, dan kadang-kadang mereda dan membara di bawah abu “resolusi-resolusi gencatan senjata” yang mengesankan. Berupa apa aliran ‘baru” ini, yang mengambil sikap “kritis” terhadap Marxisme “usang yang dogmatis”, dengan cukup tepat telah dinyatakan oleh Bernstein dan ditunjukkan oleh Millerand. Sosial-demokrasi haruslah berubah dari partai revolusi sosial menjadi partai demokratis dari reform-reform sosial. Bernstein telah mengelilingi tuntutan-tuntutan politik ini dengan sederetan argumen dan pertimbangan “baru” yang disusun dengan cukup terkoordinasi. Kemungkinan meletakkan sosialisme pada dasar ilmiah dan kemungkinan membuktikan dari sudut konsepsi materialis tentang sejarah bahwa sosialisme adalah perlu dan tak terelakkan diingkari; fakta meningkatnya kemiskinan, proletarisasi dan menajamnya kontradiksi-kontradiksi kapitalis juga diingkari. Konsepsi “tujuan terakhir” itu sendiri dinyatakan sebagai tidak beralasan, dan ide tentang diktatur proletariat ditolak dengan mutlak; pertentangan secara prinsip antara liberalisme dengan sosialisme diingkari; teori 12 Innovative Governance perjuangan klas ditolak dengan dalih bahwa ia seakan-akan tak dapat diterapkan pada masyarakat yang betul-betul demokratis, yang diatur menurut kehendak mayoritas, dsb. Kekerasan bukan hanya monopoli politikus dan kelompok yang terbiasa dengan premanisme. Ada pula kecenderungan beberapa kelompok yang mengatasnamakan tatanan moral menghalalkan kekerasan. Dapatkah atas nama tatanan moral menggunakan kekerasan? Demokrasi adalah pemerintahan oleh rakyat. Rakyat kan sama saja dengan massa, jadi orang banyak boleh menggunakan kekerasan. Lalu apa artinya negara hukum? Habis, aparat tidak menindaklanjuti keluhan rakyat dan tidak memberi cukup perlindungan dan rasa aman. Tidak efektifnya aparat biasanya dikaitkan dengan dua alasan. Pertama, personel kurang, tempat tidak terjangkau; sedangkan alasan yang memicu peradilan massa, kekerasan massa adalah tuduhan bahwa petugas korup, terlibat, melindungi pelaku kejahatan dan sebagainya. Kedua, alasan ini biasanya dipakai untuk alibi penggunaan kekerasan massa. Jadi kekerasan berperan ganda sebagai alat kritik efektif terhadap aparat, serta untuk meningkatkan kekuatan tawar kelompok itu. Tetapi bukankah kekerasan semacam itu mengkhianati demokrasi itu sendiri, suatu bentuk pemerkosaan ruang publik? Dengan memberikan sedikit kebebasan berpendapat bukan berarti lingkup publik bisa dibersihkan dari tindak kekerasan. Kekerasan dalam berbagai bentuknya tetap ada dan akan tetap terjadi, bahkan dalam wicara. Memang benar, wicara merupakan alternatif terhadap kekerasan fisik, tetapi tidak merupakan alternatif terhadap kekerasan simbolis yang masih sering terjadi di dalam wacana. Demagogie (wacana politik untuk tujuan "mengobok-obok", memancing, serta mengeksploitasi hasrat dan perasaan massa), kebohongan, kemunafikan, manipulasi, dan provokasi merupakan bentuk-bentuk kekerasan simbolis ini bermuara pada kekerasan fisik. Bagaimana kalau pelaku kekerasan simbolis membela diri dengan mengatakan, sejauh masih merupakan wacana, itu tidak bertentangan dengan demokrasi? Ada dua hal yang perlu dipertimbangkan. Pertama, ada wacana yang sudah merupakan tindakan. Orang yang berbicara di depan massa di dekat gudang beras milik seseorang/perusahaan tertentu dengan mengatakan, krisis ekonomi yang menyebabkan kekurangan pangan karena ada segelintir orang menimbun bahan-bahan pokok, bukan lagi sekadar wacana. Wicara dengan retorika seperti itu sudah merupakan tindakan menghasut massa untuk melakukan penjarahan. Kedua, bisakah seorang mahasiswa dari sebuah universitas yang memberlakukan kebebasan berbicara, suatu hari mengundang penceramah yang akan berbicara menentang kebebasan berbicara? Bila universitas itu memandang kebebasan berbicara sebagai prinsip, seharusnya membolehkan kedatangan pembicara itu, karena ketidaksetujuannya masih berupa wacana. Tetapi kalau kebebasan berbicara menjadi tujuan, masuk akal kalau orang itu dilarang. Apalagi kalau anti-kebebasan berbicara dari pembicara itu menjadi praktik hidupnya. Bila demokrasi merupakan prinsip politik, seharusnya segala bentuk wacana politik dan aliran tidak bisa dilarang. Namun, perlu ada batas-batas yang harus ditetapkan untuk melindungi kerentanan demokrasi. Dua catatan kritis itu perlu dipertimbangkan. Hampir tidak ada rezim politik, bahkan yang paling antidemokrasi, yang tidak memoles diri sebagai rezim demokrasi. Dari sejarah, kita dapat belajar, demokrasi bukan sistem politik instan, yang akan terwujud begitu dikehendaki. Dunia Barat sejak mengenal Innovative Governance 13 demokrasi berulang kali mengalami kemunduran dalam menerapkannya. Setelah enam abad demokrasi, di Yunani, kemudian di Roma, kemunduran terjadi dalam bentuk kekaisaran. Sejak itu, para diktator silih berganti memerintah rakyatnya dengan tangan besi. Padahal, sudah bergenerasi-generasi mereka terbiasa berdebat bersama tentang apa yang hendak dicapai dalam kehidupan sosial politik. Ternyata, tradisi itu tidak cukup untuk melindungi mereka dari kecenderungan menggunakan kekerasan. Apakah ini suatu pembenaran terhadap kekerasan dan kekacauan di Indonesia setelah menerapkan sistem demokrasi? Tidak! Tetapi untuk menjawab romantisme yang mendambakan kembali masa rezim Orba, karena keamanan dan stabilitas dijamin, orang lupa akan harga yang harus dibayar. Dalam dunia politik yang menjadi momok selama iniadalah sarana politik itu sendiri yaitu wicara. Ketika penguasa adalah tunggal, tidak ada lagi tempat bagi wicara. Tiada lagi debat politik, dengan demikian institusi demokrasi dikosongkan dari isinya. Lalu seni wicara hanya berusaha menyesuaikan diri sehingga kemunafikan, intimidasi, sindiran mewarnai wacana. Orang cenderung bersembunyi di balik kalimat-kalimat yang kabur, kata-kata yang tidak jelas, istilah-istilah yang mendua, gaya bahasa yang merendah, padahal ingin menunjukkan yang lebih. Model bahasa seperti ini menjadi alibi bagi tuntutan penerapan wacana dalam situasi sekarang. Ini adalah cara bagaimana politikus dengan mudah menghindar dari tanggung jawab atas pernyataannya. Suasana politik semacam itu amat subur bagi upaya menjilat penguasa, kebohongan dan kesaksian palsu. Wicara menjadi manipulasi. Namun, apakah berarti dalam demokrasi tidak ada lagi manipulasi wicara? Politik tidak bisa dilepaskan dari retorika, seni membujuk rakyat, yang tentu saja menjadi bagian manipulasi. Manipulasi wicara dan sistematisasinya, terutama sepanjang abad XX, merupakan hasil ketegangan antara keinginan menggalang sebanyak mungkin pendapat masyarakat melalui sistem demokrasi dan ketidakmungkinan sistem politik mewadahi dan menyalurkan pendapat-pendapat itu. Pelembagaan manipulasi tidak lepas dari pandangan bahwa rakyat sendiri ingin diyakinkan. Jacques Ellul pernah mengatakan, bangsa Jerman pada masa Hitler dalam arti tertentu tidak menolak dimanipulasi melalui propaganda Nazi. Pada rezim demokratis sedikit terjadi kekerasan fisik tetapi banyak tekanan psikologis. Kekerasan simbolis yang dilakukan melalui wicara dan manipulasinya menggantikan kekerasan fisik. Di Indonesia kedua bentuk kekerasan itu masih digunakan. Interogasi terhadap beberapa orang yang terlibat kerusuhan yang disertai pembunuhan anggota suku lain, etnis lain, atau pemeluk agama lain di Indonesia, akhir-akhir ini menunjukkan, mereka tidak hanya ikut-ikutan. Melihat ada kesempatan atau kemungkinan bagi mereka untuk menolak terlibat, jelas tidak terpaksa. Mereka sendiri yakin akan legitimitas dari apa yang dilakukan. Kekerasan dan pembunuhan adalah akibat keyakinan sempit. Keyakinan itu terbentuk melalui pengaruh wicara dari luar, wicara yang dimanipulasi, bentuk kekerasan simbolik. Biasanya elite politik yang berkepentingan. Kapan politik intimidasi dan kekerasan akan berakhir? Pengamat pendidikan, Mochtar Buchori, dalam seminar pendidikan di Yogyakarta akhir Agustus 2000 sempat mengatakan, perbaikan itu baru akan terjadi pada generasi politisi mendatang. Generasi politisi sekarang ini masih mengutamakan kepentingan diri dan kelompoknya. Agar politisi mempunyai wawasan negarawan yang mengutamakan kepentingan semua warga negara tanpa diskriminasi agama, suku, dan kelompok, dibutuhkan 14 Innovative Governance pendidikan dasar yang kuat. Sejak pendidikan dasar peserta didik harus dibiasakan menghormati pluralisme, dididik untuk menerima perbedaan dan dilatih untuk mampu mengelola konflik. Diberi kesempatan untuk mengembangkan diri terutama dalam hal kejujuran serta percaya kepada sesamanya. Dengan demikian, bisa berkembang dalam dirinya rasa solidaritas dan empati, keprihatinan yang harus tumbuh dalam politik. Kehidupan Mahasiswa dan Fenomena Free Idea Kehidupan mahasiswa sebagai pencetus moral dan kelompok pendorong dalam kehidupan bermasyarakat selalunya dimanfaatkan oleh sekelompok golongan politik untuk menjadikan mahasiswa sebagai alat terdepannya. Ada beberapa fase seorang mahasiswa ini bisa menjadi alat politik dari para penguasa politik. Dan terkadang menjadi pencetus ide-ide bebas saat ini sudah tereduksi dengan semakin banyaknya mahasiswa pelangi. Di bawah ini akan saya uraikan bagaimana tahap-tahap mahasiswa bisa menjadi bawahan partai. Pada tahap kronik mahasiswa ini terlibat dari segi pemikiran , tenaga dan bahkan tak jarang material juga. Dalam ilmu organisasi seseorang akan mencapai N-Ach (NeedAchievement) dalam beberapa phase, mahasiswa seperti inilah yang ingin mencapai N-Ach pada tahap berikutnya yaitu kekuasaan tanpa harus melalui alur fase yang lain, mereka bermimpi jadi penguasa dengan mengikuti apa kata si politisi (ibarat kerbau yang dicucuk hidungnya dia ikuti semua kata majikannya), lihat kasus aktivis 98 yang jelas2 dulu menghardik partai penguasa pada akhirnya malah berafiliasi dan bahkan untuk mencapai rangking tertentu dia justru menghalalkan segala cara sama seperti yg pernah di perjuangkan dahulu. Pada phase ini si mahasiswa sudah lupa diri, yang dia perjuangkan power tends to corrupt (Lord Acton) sudah menjadi kebiasaan dan kelaziman. Coba kita perhatikan beberapa organisasi besar kemahasiswaan di Indonesia yang dulu begitu dihargai sekarang jadi bulan-bulanan para politikus. Sebagai kasus organisasi kemahasiswaan salah satu agama terbesar di Indonesia yang saat ini terpecah, ini ulah siapa kalau bukan politikus. Mereka jadi lebih terfragmentasi bahkan lebih parahnya ke masing-masing pecahan organisasi pecahannya ini menyatakan bebas afiliasi politik, tapi pada akhirnya para elit mahasiswanya justru menjadi pejabat politik ataupun pejabat publik ada pemerintahan Megawati, Gus Dur bahkan pada era SBY ini. Secara psikologis mahasiswa pada phase ini bermimpi dengan mengikuti beberapa organisasi kemahasiswaan yang netral justru sebagai alat untuk mencapai kekuasaan di kemudian hari (alias batu loncatan), jadi pada phase ini dia terlibat secara langsung dan tidak langsung terhadap kelompok yang akan dicapainya dikemudian hari. inilah phase yang paling berbahaya karena si mahasiswa alias si aktivis ini, hidup dalam dilema. di satu sisi dia harus memperjuangkan organisasinya dan di sisi lain dia harus memperjuangkan posisinya di masa depan terhadap kelompok politiknya. kalau dalam dunia politikdipanggil dengan dualismakelompok kepentingan (lihat Giddens dalam bukunya world political system). Kelompok apatis ini adalah kelompok yang paling apatis (tidak peduli dengan keadaan sekitar) terhadap kelompok2 masa/politik. nah kalau kelompok apatis ini dia tidak peduli dengan keadaan sekitar, dia hanya peduli dengan apa yang dia buat saat ini, tapi jangan salah kelompok ini adalah kelompok yang bisa setiap saat tersadar dan bisa lebih galak dari kelompok2 yang lain. Innovative Governance 15 Ada beberapa alternatif penyelesaian agar aktivis mahasiswa tetap pada jalur netral; perlu dibentuk yang namanya dewan pengawasan mahasiswa terhadap aktivitas-aktivitas kelompok, dewan pengawasan ini boleh menilai seseorang ada atau tidak ada dalam jalur politik tanpa interest tertentu. Kemudian organisasi-organisasi kepemudaan di partai-partai itu harus dibubarkan yang saat ini sedang dibahas oleh pemerintah dan DPR, karena dari studi-studi kepartaian yang ada di negara barat tidak adapartai yang memiliki sayap politik kepemudaan dalam partai, kecuali pada studi kepartaian di eropa timur zaman USSR (Komunis Sosialis). Sosial kontrol yang kuat, sistem norma dan nilai sosial dalam kehidupan masyarakat Indonesia belum sampai pada tahap ini, sistem kita sedang mencari nilai dan norma yang sesuai, ini bisa kita lihat dari kasus2 kurangnya perhatian rakyat, mereka kebanyakan hanya melihat kepada figur pemimpin partai bukan pada obyek yang akan dia buat. jadi si mahasiswa yang memiliki kriteria di 3 phase tadi akan malu sendiri jika dia melanggar kontrol sosial dengan ikut serta dalam partai politik lainnya. Free Idea dalam Konsep Negara Madani Welfare State sebagai suatu konsep Negara yang sejahtera (Madani) dalam segala hal merupakan konsep Negara yang memiliki kedinamisan yang dijalankan secara harmonis yang memberikan dampak pada meningkatnya kesejahteraan rakyat semesta. Sehingga welfare state ini lebih mengedepankan faktor kesejahteraan dibandingkan faktor ke stabilan dari era suatu politik.Politik tersebut juga perlu diawali dengan keinginan yang baik sehingga mampu untukmenerjemahkanisu-isu dan kepentingan kelompok-kelompok kepentingan. Free idea adalah sebagai alat untuk mengemukakan suatu keinginan seorang individu dengan cara berpikir secara praktis tentang keadaan dan kemampuan seorang itu untuk memenuhi basic needs-nya untuk mendapat persetujuan dari penguasa (authority). Free Idea ini disalurkan melalui keterwakilan dari suaranya di parlemen. Masyarakat Madani yang berhasil adalah masyarakat madani yang harmonis dan dinamis, sehingga masyarakat ini punya alat evaluasi isu dan juga formulasi isu. Sehingga isu-isu dan kepentingan-kepentingan ini tidak hanya akan dikooptasi oleh kepentingan penguasa tapi juga dapat didistribusikan dalam bentuk-bentuk kelompok-kelompok diskusi kecil yang membahas tentang isu-isu terkini, sekaligus pembahasannya. Masyarakat semakin besar maka masyarakat tersebut baik juga pola pendidikannya, bangsa Indonesia memang diakui sebagai bangsa besar namun memiliki kelemahan dalam menegakkan “benang” yaitu ujung tombak pembangunan yaitu Human Resouce yang alat ukurnya adalah Pendidikan yang masih berkekurangan sehinga masih sulit untuk menegakkan “benang” ini tanpa bantuan pendidikan yang memadai. Karena munculnya ide-ide baik adalah dari pola pendidikan yang baik juga menentukan negara tersebut sejahtera ataupun tidak. Penutup Fenomena free idea yang saat ini belum terlalu trend di kalangan akademisi dan praktisi masih sekedar wacana yang silih berganti hendaknya di biasakan. Karena bentuk kebebasan berpikir tanpa harus dihantui rasa takut mendalam oleh beberapa kalangan penguasa menjadi alinea baru terbentuknya manusia-manusia Indonesia yang dapat di unggulkan. Pembangunan pola berpikir yang terbebas dari bentuk penindasan dan kekerasan adalah sesuatu hal yang sangat jarang ditemui oleh para kalangan akademisi, hal ini 16 Innovative Governance ditunjukan dengan jarangnya para akademisi menemukan hal baru yang bersifat konsep mendalam tentang arti keilmuannya. Paradigma yang dibangun saat ini hanya berkisar pada tujuan praktis dan ekonomis sehingga orang sulit untuk lebih kreatif dan inovatif. Pembangunan free idea ini haruslah dibangun saat manusia mulai beranjak dewasa namun harus dengan penuh kebertanggung jawaban yang sangat tinggi, sehingga tidak menyulitkan para pemuka free idea ini dikemudian hari. Daftar Pustaka Almond, Gabriel A., dan Powell , Jr., Bingham G., Comparative Politics Today: A world View, New York, Harper Collins College Publisher, 1996. Lane, Robert E,. Political Ideology, New York, the free Press, 1962. Roskin, Michael G. (et al.), Political Science,- An Introduction, New Jersey, Prentice Hall Inc., 1995. Faturohman., Deden dan Sobari., Wawan Pengantar Ilmu Politik, Penerbitan Universitas Muhamaddiyah Malang ., 2004 American Journal, The Multidimensional Crisis and Inclusive Democracy, American Journal, http://www.inclusivedemocracy.org/journal. Innovative Governance 17 Quo Vadis Pendidikan Demokrasi Di Indonesia Mustiqowati Ummul Fithriyyah Dosen Jurusan Administrasi Negara di Fakultas Ekonomi dan Ilmu Sosial UIN Sulthan Syarif Kasim Riau Email: [email protected] Abstrak :Sering muncul pertanyaan mengapa di sebuahnegara bisa menerapkan sistempolitik yangdemokratis pada masa tertentu, sementara pada masa yang lain, berlangsung sistem yang kurang demokratis. Demokrasi jika ditafsirkan secara bebas, merupakan bentuk kedaulatan di tangan rakyat. Berkaitan dengan cara mengorganisasi masyarakat modern, demokrasi pada dasarnya diletakkan melalui bentuk perwakilan (representation). Aspirasi atau kepentingan masyarakat banyak tidak bisa diformulasikan secara massif, namun melalui mekanisme perwakilan organisasi sosial politik. Ide pendirian partai-partai politik untuk terlibat dalam pemilu, kemudian berfungsi mendudukkan wakil-wakilnya di parlemen, tidak lain merupakan bentuk demokrasi pada level procedural dan formal. Selanjutnya perwakilan dan rekruitmen politik ini akan mengisi pada formasi kekuasaan (eksekutif) atau pemerintahan yang akan menelurkan kebijakankebijakan publik. Pada titik inilah kemudian muncul persoalan-persoalan yang berkaitan dengan demokrasi, bahwa demokrasi tidak ayal dituduh sebagai politik yang elitis, di mana representasi berarti membatasi aspirasi rakyat secara massif, yang membuka peluang bagi permainan elit, tanpa ada kontrol publik secara terbuka. Negara lebih dominan di dalam proses politik, di mana logika top down telah melemahkan rakyat. Simbol perwakilan dalam sistem parlemen juga dianggap telah gagal memfungsikan dirinya secara artikulasi atas kepentingan rakyat.Lemahnya lembaga kontrol inilah menjadi penyebab yang sangat mendasar atas meluasnya praktik-praktik korupsi, kolusi dan nepotisme. Gejala matinya nilai-nilai demokrasi juga tercermin pada lemahnya sikap kritis masyarakat di dalam merespon persoalan-persoalan yang berkembang di masyarakat.Persoalan mendasar yang patut menjadi perhatian adalah matinya stuktur kesadaran di tingkat masyarakat bawah (grass root).Lembaga-lembaga social di tingkat lokal, yang terbukti memiliki pengalaman langsung bagi penerapan nilai-nilai demokrasi justru dimatikan oleh Negara. Dari beberapa problematika di atas, maka beberapa alternatif solusi yang dapat dilakukan adalah dengan melakukan reorientasi mendasar tentang partai politik, reorientasi makna pemilu dan membangun kesadaran masyarakat tentang kualitas pilihan. Kata Kunci: Quo Vadis, Pendidikan Demokrasi Innovative Governance 19 Pendahuluan Istilah demokrasi makin didengungkan di berbagai negara dunia ketiga, baik di tingkat wacana maupun level gerakan sosial. Sebagai sitem politik, demokrasi telah menempati stratum teratas yang hampir diterima oleh berbagai Negara, karena dianggap mampu mengatur dan menyelesaikan hubungan sosial politik, baik yang melibatkan kepentingan antar individu dalam masyarakat, huubungan antar masyarakat, masyarakat dan Negara, serta hubungan antarnegara di dunia. Jatuhnya ideologi komunisme di uni Sovyet di tahun 1989, setidaknya, telah menjadi momentum penting bagi perluasan demokrasi sebagai wacana alternatif sistem politik. Meluasnya ide-ide demokrasi itu terus diadaptasi oleh Negara-negara di dunia. Demokrasi dipandang sebagai tipe ideal dan memiliki level penghargaan yang besar bagi individu dalam proses politik. Semua anggota masyarakat memiliki hak yang sama dalam bidang sosial, ekonomi maupun politik. Demokrasi membuka kesempatan yang luas bagi rakyatnya untuk berpartisipasi secara aktif.Namun pada prakteknya kita masih banyak menjumpai kondisi demokratisasi di Indonesia belum berjalan secara optimal. Parta politik yang seharusnya mampu menjadi institusi yang menjembatani dalam proses pendidikan politik dan demokrasi, ternyata belum sesuai dangan yang diharapkan. Hal lain yang menjadi masalah adalah masih adanya kekeliruan dalam memaknai pemilu dan juga kualitas pilihan masyarakat belum diringi dengan kesadaran yang kritis. Permasalahan Pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana idealisme demokrasi itu berjalan di Indonesia; kemanakah arah (quo vadis) demokrasi Indonesia ke depan, ditinjau dari partai politiknya, makna pemilu dan rendahnya kualitas pilihan masyarakat? Idealisme Demokrasi Esensi dari demokrasi adalah bentuk atau mekanisme sistem pemerintahan sebagai upaya mewujudkan kedaulatan rakyat. Salah satu pilar demokrasi adalah prinsip trias politica yang membagi ketiga kekuasaan politik negara yaitu; eksekutif, yudikatif dan legislatif, yang saling independen dan sejajar satu sama lain. Kesejajaran dan independensi ketiga jenis lembaga negara ini diperlukan agar ketiga lembaga negara ini bisa saling mengawasi dan saling mengontrol jalannya kepemerintahan. Demokrasi Di Indonesia Seperti yang dijelaskan pada bagian sebelumnya bahwa demokrasi jika ditafsirkan secara bebas, merupakan bentuk kedaulatan di tangan rakyat. Berkaitan dengan cara mengorganisasi masyarakat modern, demokrasi pada dasarnya diletakkan melalui bentuk perwakilan (representation). Aspirasi atau kepentingan masyarakat banyak tidak bisa diformulasikan secara massif, namun melalui mekanisme perwakilan organisasi sosial politik. Ide pendirian partai-partai politik untuk terlibat dalam pemilu, kemudian berfungsi mendudukkan wakil-wakilnya di parlemen, tidak lain merupakan bentuk demokrasi pada level procedural dan formal. Selanjutnya perwakilan dan rekruitmen politik ini akan mengisi pada formasi kekuasaan (eksekutif) atau pemerintahan yang akan menelurkan kebijakankebijakan publik. Pada titik inilah kemudian muncul persoalan-persoalan yang berkaitan dengan demokrasi, bahwa demokrasi tidak ayal dituduh sebagai politik yang elitis, di mana 20 Innovative Governance representasi berarti membatasi aspirasi rakyat secara massif, yang membuka peluang bagi permainan elit, tanpa ada kontrol publik secara terbuka. Negara lebih dominan di dalam proses politik, di mana logika top down telah melemahkan rakyat. Simbol perwakilan dalam sistem parlemen juga dianggap telah gagal memfungsikan dirinya secara artikulasi atas kepentingan rakyat. Lemahnya lembaga kontrol inilah menjadi penyebab yang sangat mendasar atas meluasnya praktik-praktik korupsi, kolusi dan nepotisme. Gejala matinya nilai-nilai demokrasi juga tercermin pada lemahnya sikap kritis masyarakat di dalam merespon persoalan-persoalan yang berkembang di masyarakat. Persoalan mendasar yang patut menjadi perhatian adalah matinya stuktur kesadaran di tingkat masyarakat bawah (grass root). Lembaga-lembaga social di tingkat lokal, yang terbukti memiliki pengalaman langsung bagi penerapan nilai-nilai demokrasi justru dimatikan oleh Negara. Alfian M. menyebutkan1 bahwa proses demokratisasi bila salah langkah mampu menyedot potensi ekonomi yang seharusnya dapat dimanfaatkan untuk keperluan lebih luas terhambat gara-gara tersedot untuk membiayai proses politik. Dan ongkos politik itu ditanggung rakyat secara “sukarela” (atau “paksa rela”?) mengorbankan segenap potensi ekonominya untuk berpolitik. Selanjutnya penulis akan mencoba menyorot beberapa hal yang dapat dijadikan sebagai tolak ukur atas tercapainya sebuah tatanan demokrasi sekaligus dapat menjadi hal yang dapat dikatakan sebagai problema untuk mewujudkan tegaknya demokrasi di Indonesia, antara lain: 1. Partai Politik Dalam legitimasi sistem politik demokratis, partai politik menduduki posisi yang amat sangat penting. Keberadaan partai politik akan menjadi pendamping pemberi legalitas bagi pembentukan pemerintah dan kebijakan politik atas politik nasional. Menengok dari sejarah, partai-partai politik Indonesia telah mengalami beberapa kali restrukturisasi. Perkembangan partai politik di Indonesia dapat digolongkan dalam beberapa periode perkembangan, dengan setiap kurun waktu mempunyai ciri dan tujuan masing-masing, yaitu : Masa penjajahan Belanda, Masa pedudukan Jepang dan masa merdeka. a. Masa Penjajahan Belanda Masa ini disebut sebagai periode pertama lahirnya partai politik di Indoneisa (waktu itu Hindia Belanda). Lahirnya partai menandai adanya kesadaran nasional. Pada masa itu semua organisasi baik yang bertujuan sosial seperti Budi Utomo dan Muhammadiyah, ataupun yang berazaskan politik agama dan sekuler seperti Serikat Islam, PNI dan Partai Katolik, ikut memainkan peranan dalam pergerakan nasional untuk Indonesia merdeka. 1 Alfian M dalam Riant Nugroho, Reinventing Indonesia, Jakarta, Media Komputindo, 2001 hal. 317 Innovative Governance 21 b. Masa Pendudukan Jepang Pada masa ini, semua kegiatan partai politik dilarang, hanya golongan Islam diberi kebebasan untuk membentuk partai Masyumi, yang lebih banyak bergerak di bidang sosial. c. Masa Merdeka (mulai 1945) Beberapa bulan setelah proklamsi kemerdekaan, terbuka kesempatan yang besar untuk mendirikan partai politik, sehingga bermunculanlah partai-partai politik Indonesia. Dengan demikian kita kembali kepada pola sistem banyak partai. Pertama pada 1955, Indonesia memasuki kehidupan politik yang sebenarnya dalam alam demokrasi, dengan diselenggarakannya pemilu pertama kali sejak proklamasi kemerdekaan Republik Indonesia 17 Agustus 1945. Tiga puluh partai politik bersaing memperebutkan kursi di parlemen. Konon, menurut saksi sejarah, pemilu kala itu disebut-sebut sebagai pemilu yang paling demokratis di Indonesia sepanjang sejarah. Hal itu dikarenakan bangsa kita baru saja mengalami eforia politik, dan seluruh bangsa bersaing dalam rasa senasib sepenanggungan. Semua berlangsung secara terbuka dan fair, meski sarana komunikasi belum secanggih saat ini. Sampai akhirnya pemilu 1955 ini memunculkan 4 partai politik besar, yaitu : Masyumi, PNI, NU dan PKI. Masa tahun 1950 sampai 1959 ini sering disebut sebagai masa kejayaan partai politik, karena partai politik memainkan peranan yang sangat penting dalam kehidupan bernegara melalui sistem parlementer. Tetapi pemilu kala itu membawa sebuah konsekuensi bahwa kekuatan politik kala itu menjadi terpecah dalam partaipartai dan sangat sulit diakurkan.Sistem banyak partai ternyata tidak dapat berjalan baik. Partai politik tidak dapat melaksanakan fungsinya dengan baik, sehingga kabinet jatuh bangun dan tidak dapat melaksanakan program kerjanya. Sebagai akibatnya pembangunan tidak dapat berjaan dengan baik pula. Masa demokrasi parlementer diakhiri dengan Dekrit 5 Juli 1959, yang mewakili masa masa demokrasi terpimpin. Pada masa demokrasi terpimpin ini peranan partai politik mulai dikurangi, sedangkan di pihak lain, peranan presiden sangat kuat. Partai politik pada saat ini dikenal dengan NASAKOM (Nasional, Agama dan Komunis) yang diwakili oleh NU, PNI dan PKI. Pada masa Demokrasi Terpimpin ini nampak sekali bahwa PKI memainkan peranan bertambah kuat. Sampai akhirnya kekuatan politik Indonesia pada awal 1965 berpusat pada tiga kekuatan utama; Partai Komunis Indonesia, bung Karno dengan PNI nya, dan Angkatan Darat dengan Golkar-nya. Setelah itu Indonesia memasuki masa Orde Baru dan partai-partai dapat bergerak lebih leluasa dibanding dengan masa Demokrasi terpimpin. Suatu catatan pada masa ini adalah munculnya organisasi kekuatan politik baru yaitu Golongan Karya (Golkar). Pada pemilihan umum thun 1971, Golkar muncul sebagai pemenang partai diikuti oleh 3 partai politik besar yaitu NU, Parmusi (Persatuan Muslim Indonesia) serta PNI. Pada tahun 1973Soeharto berhasil mendorong 9 partai politik berfusi dua. Hanya satu yang dipertahankan, yakni Golkar, yang notabene dibentuk oileh Angkatan Darat dan pendiri Orde Baru. Empat partai politik Islam, yaitu : NU, Parmusi, Partai Sarikat Islam dan Perti bergabung menjadi Partai Persatu Pembangunan (PPP). Lima partai lain yaitu PNI, Partai Kristen Indonesia, Partai Katolik, Partai Murba dan Partai IPKI 22 Innovative Governance (Ikatan Pendukung Kemerdekaan Indonesia) bergabung menjadi Partai Demokrasi Indonesia. Dengan demikian terjadi segitiga dalam politik kepartaian Indonesia; PPP, Golkar dan PDI. dan terus berlangsung hinga pada pemilu 1999. Pada tahun 1999 Presiden Habibi membebaskan kehidupan kepartaian Indonesia yang menghasilkan Pemilu 1999 yang diikuti oleh 48 kontestean dan pada akhirnya tidak menghasilkan satu pemenang mayoritas (lebih dari 50%) dan dalam pemerintahan mendorong terbentuknya pemerintahan koalisi yang paa gilirannya mendorong ke bawah kinerja pembangunan. Dan terus berlanjut hingga pemilu tahun 2004 dan 2009. Dari perjalanan sejarah partai di Indonesia seperti yang tersebut di atas, dapat disimpulkan bahma keberadaan partai politik dalam alam demokrasi adalah untuk mengartikulasi dan mengagegrasi isu-isu politik yang ada. Di sini bisa difahami pernyataan para pakar bahwa sistem satu partai atau adanya satu partai yang sangat dominan sekalipun satu bangsa menganut doktrin demokrasi, sebenarnya justru tidak demokratis. Artikulasi dan agegrasi kepentingan massa yang didominasi oleh satu partai mengakibatkan fungsi partai sebagai agen sosialisasi menjadi agen indoktrinasi politik. Tumbangnya rezim orde Baru memungkinkan diselenggarakan sistem pemilu multi partai, maka sejak itu gerakan transisi ke demokrasi mulai menemukan momentumnya. Masyarakat Pasca reformasi mengaharapkan hadirnya partai-partai baru sebagai prakondisi bagai terciptanya sistem pemerntahan demokratis, sehingga akan tercipta iklim demokrasi yang sehat. Sehingga banyak pekerjaan yang harus dikerjakan partai. Dan bila dilaksanakan partai hasilnya akan lebih maksimal, karena memiliki kekuatan massa dan kekuatan politik. Partai politik merupakan elemen yang bertugas memberikan pendidikan politik kepada masyarakat. Tetapi dalam perjalannnya partai politik yang ada lebih mementingkan politik kekuasaan ketimbang pendidikan politik rakyat, sehingga pemilu bukan menjadi sarana pendidikan politik, melainkan hanya untuk memperoleh dukungan suara. Partai politik terkesan hanya memperhatikan masyarakat di saat kampanye atau menjelang pesta demokrasi, setelah itu dilupakan dan dibubarkan tanpa ada yang namanya proses evaluasi. Maka akhirnya terjadi jarak cukup lebar antara rakyat dengan partai politik dan politisi yang menjadi wakil rakyat di DPR. 2. Makna Pemilu Pertanyaan makna pemilu sangat mendasar untuk dikedepankan, mengingat serangkaian pemilu yang diselenggarakan selama ini lebih banyak bersifat ritual-kosmetis belaka, alias tidak membawa banyak perubahan bagi warga pemilih. Kenyataan ini sangat ironis ketika pemilu dipersepsi sebagai (salah satu) wahana demokrasi untuk memilih wakilwakil rakyat yang berkomitmen dan berintegritas moral tinggi dalam rangka menyelesaikan berbagai persoalan yang dihadapi bangsa, Dikhawatirkan, absennya dampak perubahan ke arah lebih baik akan mengurangi tingkat kepercayaan masyarakat terhadap parpol dan para wakil rakyat yang pada gilirannya membuncah menjadi apatisme total terhadap proses politik dan demokratisasi di negeri ini dalam bentuk rendahnya tingkat partisipasi masyarakat dalam setiap pemilu (Golput). Innovative Governance 23 Layak untuk dikedepankan, dalam konteks ini, adalah pertanyaan: untuk apa dan siapa pemilu? Apakah untuk rakyat, parpol ataukah para caleg? Perubahan sistem nomor urut menjadi suara terbanyak dalam derajat tertentu merupakan langkah maju untuk memecah kebuntuan makna pemilu dimaksud. Namun efek domino dari perubahan kebijakan semacam ini yang perlu diwaspadai adalah pergeseran dari kekuatan parpol menuju kekuatan individu dalam sistem perpolitikan kita. Akibatnya, eksistensi parpol sebagai penopang demokrasi menjadi terancam. Pilihan warga kepada para caleg bukan didasarkan atas pilihan-pilihan rasional terhadap parpol tertentu, melainkan atas favoritisme-irasional terhadap figur-figur caleg yang maju dalam proses pemilu. Dalam kampanye pemilu seharusnya peserta pemilu dapat meyakinkan para pemilih dengan menawarkan visi, misi, dan program peserta pemilu. Namun pada prakteknya kampanye terbuka hanya bermodalkan hiburan yang menyebabkan kurang terdidiknya warga negara secara politik ini. Hal tersebut disertai dengan kecenderungan pasif dan mudahnya dimobilisasi untuk kepentingan pribadi dari para elite politik. Berakhirnya kemeriahan kampanye partai politik, meninggalkan persoalan yang belum terselesaikan pada pesta demokrasi yaitu proses pendidikan politik bagi warga negara. Kampanye pemilu harusnya menjadi sarana kontrak politik melalui tatap muka, bukan jadi pesta hiburan musik atau goyang erotis lima tahunan. Dapat dikatakan dengan berakhirnya rangkaian pemilu, maka berakhir pula penetrasi warga negara dalam prosesproses pengambilan keputusan yang berkaitan erat dengan kehidupan mereka selama lima tahun kedepan. Sebuah proses demokratisasi yang sehat mensyaratkan adanya partisipasi politik yang otonom dari warga negara. Untuk menumbuhkan dan atau meningkatkan partisipasi politik yang otonom dari setiap warga negara, maka pelaksanaan pendidikan politik yang baik dan benar, mutlak diperlukan. Setidaknya kita dapat melakukan refleksi mengenai penyelenggaraan pemilu. Masihkah pemilu kita anggap sebagai aktivitas artikulasi kedaulatan rakyat atau sekedar alat pengokohan legitimasi penguasa. Jawaban atas pertanyaan itu penting sekali karena akan menentukan gerak ke depan kita. Jika memang pemilu merupakan pengejawantahan dari kedaulatan rakyat, maka kekurangan-kekurangan yang telah kita lakukan selama ini perlu diperbaiki. 3. Rendahnya Kualitas Pilihan Berdasarkan sebuah studi yang dilakukan oleh Francisco L. Rivera-Batiz, demokrasi— jika dilakukan dalam mekanisme yang normal dan sehat—memiliki korelasi yang tinggi terhadap tingkat pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan warga.2 Menurutnya, demokrasi yang mampu menghasilkan kesejahteraan adalah demokrasi yang berkelindan dengan penerapan tata-kelola pemerintahan yang baik dan bersih (clean and good governance), dan bukan demokrasi berbasis korupsi dan politik uang. Proses demokratisasi dengan praktik politik korup hanya akan menggerogoti dan membunuh ruh demokrasi itu sendiri.3 2 3 24 Francisco L. Rivera-Batiz, “Democracy, Governance, and Economic Growth: Theory and Evidence,” Review of Development Economics, 6 (2) (2002), 225-247. Mark E. Warren, “What Does a Corruption Mean in a Democracy?”, American Journal of Political Science 48/2 (April 2004), 328-43. Innovative Governance Parahnya lagi, pilihan warga terhadap figur caleg atau parpol tertentu bukan ditentukan atas pertimbangan-pertimbangan logis atau kalkulasi rasional akan sebuah keputusan politik, tetapi semata karena faktor uang (money politics) dan popularitas. Dua faktor ini merupakan persoalan ikutan akibat diterapkannya demokrasi langsung, tetapi keberadaannya justru akan menggerogoti proses demokratisasi itu sendiri. Inilah yang digambarkan oleh banyak ilmuwan sebagai persoalan melekat (embedded) sekaligus dilemma atau paradoks demokrasi. Di satu sisi, demokrasi bekerja di atas prinsip majoritarianisme, yakni segala keputusan politik ditentukan suara terbanyak. Di sisi lain, prinsip majoritarianisme seringkali tidak menjamin kualitas sebuah pilihan.4 Mestinya, aspek terpenting dalam demokrasi adalah proses pematangan dan pendewasaan politik warga negara dalam menyelenggarakan pemerintahan. Voting, referendum, dan pemerintahan oleh kelompok mayoritas menjadi elemen terpenting proses penentuan pilihan dalam demokrasi. Namun demikian, sejalan dengan penerapan prinsip majoritarianisme, selalu terdapat ruang publik terbuka untuk berdebat dan berdiskusi atas segala persoalan yang muncul di masyarakat, baik d tingkat publik maupun pemerintahan. Menurut sejumlah ilmuwan politik, proses semacam inilah yang membuat demokrasi lebih matang dan dewasa, bukan penerapan prinsip majoritarianismenya. Dalam konteks ini, John Dewey menegaskan: Majority rule, just as majority rule, is as foolish as its critics charge it with being. But it never is merely majority rule.…The means by which a majority comes to be a majority is the more important thing: antecedent debates, modification of views to meet the opinions of minorities. …The essential need, in other words, is the improvement of the methods and conditions of debate, discussion and persuasion.5 Dari kutipan di atas, menurut John Dewey, yang lebih penting dalam proses pemilu bukanlah penerapan voting atau pilihan langsung masyarakat yang mengikuti prinsip majoritarianisme, tetapi proses bagaimana “mayoritas” itu menjadi “mayoritas.” Artinya, kualitas pilihan itulah yang sebenarnya jauh lebih penting ketimbang menggumpalnya suara pemilih pada pilihan tertentu. Mengikuti kerangka pikir ini, kualitas pilihan dalam pemilu jelas tidak ditentukan oleh kekuatan popularitas caleg, terlebih kekuatan uang. Di atas itu semua, kualitas pilihan sangat ditentukan oleh sejauh mana warga mendayagunakan segala potensi rasionalitasnya untuk menentukan baik-buruknya tatanan politik. Melalui pilihan politik rasional, warga merefleksikan harapan-harapan akan perubahan keadaan menjadi lebih baik melalui wakil-wakil yang telah dipilihnya. Kualitas pilihan warga ditentukan oleh bekerjanya prinsip rasionalitas atau kalkulasi untung rugi atas pilihan masing-masing, dan bukan kekuatan uang. Pada kenyataannya, uang telah menjadi panglima dalam proses demokratisasi di negeri ini.6 Ongkos politik yang terlalu mahal bagi caleg dan biaya pemilu yang terlalu mahal menjadi cerminan betapa demokrasi di negeri ini berjalan di atas prinsip ekonomi 4 5 6 Robert A. Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation,” Political Science Quarterly, Vol 109, No. 1 (Spring 1994), 1-5. John Dewey, The Public and Its Problems, sebagaimana dikutip Jürgen Habermas, Between Facts and Norms: Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy (Cambridge: MIT Press, 1996), 304. Leo Suryadinata, Elections and Politics in Indonesia (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2002), 97. Innovative Governance 25 kapitalistik sempurna. Seorang caleg harus merogoh koceknya dalam-dalam, bahkan menggadaikan harta kekayaannya, demi menjadi caleg dalam pemilu. Sistem semacam ini sebenarnya juga menggerogoti kualitas demokrasi itu sendiri, karena sebagian biaya politik menuju kursi kekuasaan ada hakikatnya diambilkan dari anggaran belanja negara yang berasal dari pajak warga masyarakat yang seharusnya diarahkan untuk kesejahteraan rakyat banyak. Alternatif Solusi Dari beberapa problematika di atas, maka beberapa alternatif solusi yang dapat penulis tawarkan adalah: 1. Reorientasi Mendasar tentang Partai Politik Bahwa Partai politik harus mampu mengembalikan fungsi awalnya sebagai elemen yang bertugas memberikan pendidikan politik kepada masyarakat. Pendidikan Politik adalah proses pembelajaran dan pemahaman tentang hak, kewajiban, dan tanggung jawab setiap warga negara dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Jika dikaitkan dengan partai politik, pendidikan politik bisa diartikan sebagai usaha sadar dan tersistematis dalam mentransformasikan segala sesuatu yang berkenaan dengan perjuangan partai politik tersebut kepada massanya agar mereka sadar akan peran dan fungsi, serta hak dan kewajibannya sebagai manusia atau warga negara. Karena itu ada baiknya kalangan LSM harus kembali mengambil peran lamanya, melakukan pendidikan politik rakyat dan melakukan gerakan demokratisasi, bahkan di level kebijakan, karena saat ini banyak anggota DPR yang lemah dalam melakukan legal drafting, sehingga perlu kontrol dan masukan dari LSM dan masyarakat, agar tidak melenceng dengan kepentingan publik. Pengalaman semacam itu mengharuskan kalangan NGo atau kalangan non partai untuk melakukan program pendidikan demokratisasi lebih serius, baik melalui advokasi maupun pendidikan politik rakyat. Hal tersebut mendesak untuk dilaksanakan, karena kalau tujuan utama gerakan reformasi adalah untuk menciptakan sistem demokratis baik di lefel masyarakat maupun pemerintahan, sehingga menjadi jelas agenda politik yang harus dilakukan. Selain itu persoalan konflik kepentingan dalam partai politik juga memerlukan pemecahan segera agar tidak mengarah pada situasi yang lebih parah lagi, sebab hal itu akan mengganggu pelembagaan politik dan konsolidasi demokrasi. 2. Reorientasi Makna Pemilu Pemilu adalah sebuah mekanisme politik untuk mengartikulasi aspirasi dan kepentingan warga Negara. Setidaknya ada empat fungsi pemilu yang terpenting: legitimasi politik, terciptanya perwakilan politik, sirkulasi elit politik dan pendidikan politik. Melalui pemilu, legitimasi pemerintah dikukuhkan karena ia adalah hasil pilihan warga Negara yang memiliki kedaulatan. Keberadaan serta kebijakan yang dibuat pemerintah akan memperoleh dukungan dan sanksi kuat karena keduanya berlandaskan sepenuhnya pada aspirasi rakyat dan bukan karena pemaksaaan. Melalui pemilu seleksi kepemimpinan dan perwakilan dapat dilakukan secara lebih fair karena melibatkan warga Negara. Praktek demokrasi modern, yaitu melalui 26 Innovative Governance perwakilan dapat dilakukan sepenuhmya disini. Dengan pemilu pula maka akan terjadi pergantian elit kekuasaan secara lebih adil karena warga negaralah yang langsung menentukan siapa yang masih dianggap memenuhi syarat sebagai elit dan siapa yang tidak. Secara tidak langsung, ini berarti pula bahwa pemilu adalah alat kontrol warga Negara kepada penguasa apakah yang terakhir itu masih dipercayai atau tidak. Sederhananya, pemilu adalah sebuah alat untuk melakukan pendidikan politik bagi warga Negara agar mereka memahami hak dan kewajibannya. Dengan terlibat dalam proses pelaksanaan pemilu, diharapkan bahwa warga Negara berkiprah dalam system demokrasi. Ia akan mengerti dan memahami posisinya sebagai pemegang kedaulatan yang sangat menentukan gerak serta perjalanan bangsa dan negaranya. 3. Membangun Kesadaran Masyarakat tentang Kualitas Pilihan Dalam hal ini ada beberapa hal yang dapat ditawarkan; Pertama, format dan struktur politik yang dibuat oleh pemerintah tentang partai politik harus berdasarkan visi politik yang dilandasi kedaulatan rakyat, dengan memberikan tekanan pada terakomodirnya kebutuhan masyarakat dan juga dilindunginya hak-hak dasar warga Negara. Oleh sebab itu, seluruh perangkat perundangan dan institusi politik yang dibuat harus diukur sampai sejauh mana mengandung prinsip demokrasi. Kedua, agar gagasan perlindungan hak-hak politik rakyat dapat dilaksanakan, maka harus diciptakan lingkungan politik yang kondusif, yang dibuat dengan prinsip partisipatif. Artinya, melalui partai politik ataupun LSM, masyarakat diajarkan untuk dapat memiliki partisipasi dan bersikap mandiri dalam menentukan sikap politik. Sehingga ketika momen pemilu, masyarakat dapat menentukan pilihannya secara independen. Ketiga, Partai politik perlu melakukan pembuatan model-model pemberdayaan alternatif terhadap masyarakat yang mampu menggerakkan peningkatan kualitas sumber daya masyarakat. Program-program pemberdayaan masyarakat ini harus benar-benar berorientasi kepada rakyat, yang berbasis pada pengelolaan sumber daya alam yang ada. Selain partai politik, LSM dan ormas sosial keagamaan juga perlu semakin aktif dalam proses pemberdayaan ini. Elemen-elemen ini dapat membangun linkage dan network untuk menentukan strategi yang tepat bagi pemberdayaan masyarakat. Sehingga masyarakat menjadi sebuah kelompok yang mandiri dan kuat. Sehingga jika hal ini dapat tercapai, maka masyarakat tidak akan mudah terombang ambing dalam menentukan pilihan politik. Penutup Demikian makalah ini penulis buat, dengan harapan dapat memberikan kontribusi terhadap arah pendidikan demokrasi bagi masyarakat kita. Innovative Governance 27 Daftar Pustaka Alfian M dalam Riant Nugroho, Reinventing Indonesia, Jakarta, Media Komputindo, 2001 Francisco L. Rivera-Batiz, “Democracy, Governance, and Economic Growth: Theory and Evidence,” Review of Development Economics, 6 (2) 2002 John Dewey, The Public and Its Problems, sebagaimana dikutip Jürgen Habermas, Between Facts and Norms: Contribution to a Discourse Theory of Law and Democracy Cambridge: MIT Press, 1999 Leo Suryadinata, Elections and Politics in Indonesia Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2002 Mark E. Warren, “What Does a Corruption Mean in a Democracy?”, American Journal of Political Science 48/2 April 2004 Muhammad A.S. Hikam, Politik Kewarganegaraan, Landasan Redemokratisasi di Indonesia, Jakarta, Erlangga, 1999 Robert A. Dahl, “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation,” Political Science Quarterly, Vol 109, No. 1 Spring 1994 Udin S. Winataputra, Materi dan Pembelajaran PKn SD, Jakarta Universitas Terbuka, 2010 28 Innovative Governance Gagasan Kebijakan DariPerubahan Kultur, Kewenangan DanKepemimpinan Walikota Tamrin Jurusan Ilmu Politik, Fakultas Ilmu Sosial Dan Ilmu Politik. Universitas Andalas, Padang,Sumatera Barat Email: [email protected] Abstrak:Faktor kebudayaan, kewenangan serta faktor kepemimpinan merupakan beberapa unsur yang kurang diperhatikan dalam menjelaskan perkembangan (development) dan perubahan sistem pemerintahan. Kesulitan dalam menurunkan konsep tersebut ke dalam beberapa indikator yang bisa digunakan dalam mengukur serta menjelaskan perkembangan dan perubahan sebuah organisasi, mendorong para pemerhati politik dan kebijakan publik untuk lebih melihat kepada penjelasan tentang struktur, kelompok dan kebijaksanaan yang dilahirkan oleh pemerintah dalam menilai kinerjasebuah pemerintahanBerbeda dari negara-negara maju yang menghadapi persoalan partisipasi dan distribusi setelah persoalan bangsa dan negara selesai, maka di negara-negara berkembang seperti Indonesia krisis partisipasi, distribusi, pembinaan bangsa dan negaramuncul bersamaan.Untuk menjelaskan sebuah gagasan perubahan kebijakan pemerintah, diperlukan penjelasan dari gagasan-gagasan yang berasal dari luar struktur pemerintahan yang lebih menekankan unsur keseimbangan (equilibrium) dalam sebuah sistem.Berdasarkan analisa terhadap proses pengambilan kebiajakan pemerintah kota Padang dalam kebjikan relokasi pedagang Pasar Raya yang berlangsung sejak 2009 sampai 2011, makaterdapat hubungan antara pengaruh kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan yang dirumuskan pemerintah dalam mengatasi masalah pedagang korban gempa bumi 2009 di kota Padang. Kata Kunci:Kultur, Struktur, Kelompok, Kepemimnan, Kebijakan Pengantar Berbeda dari negara-negara maju yang menghadapi persoalan partisipasi dan distribusi setelah persoalan bangsa dan negara selesai, maka di negara-negara berkembang seperti Indonesia krisis partisipasi, distribusi, pembinaan bangsa dan negaramuncul bersamaan. Perbedaan politik yang terjadi di kalangan politisi yang bersaingan memperebutkan kekuasaan selesai pada saat seorang calon sudah ditentukan sebagai pemenang dalam memegang pimpinan pemerintahan, persoalan partisipasi dan distribusi terhadap sumber kewenangan politik baru hilang dalam sebuah konsensus nasional untuk melakukan pembinaan Negara dan bangsa. Perbedaan kepentingan politik di kalangan politis maupun masyarakat diatasi oleh persamaan tujuan untuk menempaykan kekuasaan politik sebagai sarana untuk meningkatkan pembinaan Negara, bangsa, partisipasi dan distribusi pemerintah ke dalam masyarakat. Innovative Governance 29 Namun, perubahan politik di negara-negara berkembang seperti Indonesia persoalan peminaan negara, bangsa, partisipasi dan distribusi muncul bersamaan.Krisis partisipasi dan distribusi lahir pada saat pola kehidupan negara dan bangsa belum selesa pembentukannya Tunntutan partisipasi dan distribusi mderupakan sarana untuk menciptakan konsensus nasional baru dalam menata ulang pola hubungan antara pemerintah dengan masyarakat. Perubahan rejim Orde Lama dengan Orde Baru dan Orde Baru dengan Reformasi tidak hanya sebagai bentuk tuntutan partisipasi politik serta distribusi terhadap sumber kewenangan politik baru, tetapi juga sebuah konsensus nasional untuk merubah penafsiran yang ada terhadap konstitusi agar sesuai dengan bentuk tuntutan partisipasi dan distribusi tersebut. Perubahan konstitusi melahirkan perubahan pola hubungan lembaga mesin politik resmi (formal) dalam sistem pemerintahan tersebut. Kecepatan perubahan sosial dan ekonomi yang mengiringi peningkatan tuntutan ini tidak diimbangi oleh pelembagaan politik yang kuat dari lembaga-lembaga politik, diperlukan berbagai inovasi dalam lembaga-lembaga pemerintahan agar bisa menyesuaikan diri dengan perkembangan lingkungan Gagasan-gagasan baru yang mengatur tentang bentuk sistem pemerintahan memerlukan penjelasan kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijaksanaan yang mengatuh bentuk partisipasi dan distribusi dari pemerintah kepada masyarakat. Tetapi, faktor kebudayaan, kewenangan serta faktor kepemimpinan merupakan beberapa unsur yang kurang diperhatikan dalam menjelaskan perkembangan (development) dan perubahan sebuahpembangunan politik. Kesulitan dalam menurunkan konsep tersebut ke dalam beberapa indikator yang bisa digunakan dalam mengukur serta menjelaskan perkembangan dan perubahan sebuah organisasi, mendorong para pemerhati politik dan kebijakan publik untuk lebih melihat kepada penjelasan tentang struktur, kelompok dan kebijaksanaan yang dilahirkan oleh pemerintah dalam menilai kinerja sistem politik. Gagasan keseimbangan (equilibrium) yang terdapat dalam pendekatan sistem tidak memungkinkan masuknya unsur-unsur baru yang berasal dari gagasan, keyakinan dari luar sistem tersebut untuk mendorong adanya perubahan yang mengganggu serta merusak keseimbangan yang telah ada. Pendekatan sistem memiliki dua pengertian, diantaranya adalah; pertama, adanya hubungan ketergantungan antara satu variabel dengan variabel lain yang dihubungkan oleh sebuah struktur, perubahan dalam sebuah variabel akan mempengaharui perubahan pada variabel lain. Selanjutnya, perubahan tersebut akan menermukan pola keseimbangan baru oleh adanya gagasan perubahan dari salah satu unsur variabel sistem, ;kedua, adanya batas-batas antara sistem yang ada dengan lingkungannya, pendekatan sistem membutuhkan pendekatan , multidiisiplin dalam memahami sebuah gejala sosial atau politik yang terjadi dalam masyarakatmaupun sistem politik. Kecenderungan ini menempatkan pendekatan sistem lebih banyak digunakan dalam manganalisa masyarakat sederhana atau kompleks, diterapkan dalam sebuah teori makro yang bisa dijadikan pedoman ukuran terhadao orientasi peran dan fungsi yang ada maupun sebagai sebuah bentuk analisa terhadap struktur maupun fungsi sistem. Pendekatan sistem lemah dalam menjelaskan perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat berkembang yang didorong oleh perbagai ideologi politik yang berbeda. Kelemahan teori sistem adalah tidak bisa menjelaskan secara instrinsik faktor pendorong dan sumber perubahan, pendekatan ini tidak bisa diterapkan dalam menilai serta menjelaskan sebuah perkembangan atau perubahan Kajian perubahan maupun perkembangan membutuhkan sebuah pendekatan idiologis yang menyangkut gagasan, keyakinan serta nilai yang mendorong lahirnya 30 Innovative Governance perubahan tersebut. Selama ini pendekatan sistem banyak digunakan dalam menjelaskan hubungan kelembagaan dalam pemerintahan (sistem pemerintahan). Sistem pemerintahan adalah pola hubunganantara sebuah lembaga negara dengan lembaga negara lainnya, hubungan ini meliputi hubungan hukuk, hubungan norganisasi, hubungan kekuasaan maupun hubungan fungsi (Rusadi Kantaprawira, 2006:139). Secara sederhana, sistem pemerintahan berfungsi menjelaskan pola hubungan antara lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif, dalam analisa sistem politik sistem pemerintahan disebut dengan mesin politik resmi (formal) atau suprastruktur politik yang diatur oleh konstitusi. Pelembagaan politik dalam sistem pemerintahan ini dapat berasal dari nilai-nilai tradisional yang ada maupun dari struktur organisasi birokrasimodern yang berasal dari organisasi sipil maupun modern, perubahan lembaga politik muncul pada saat struktur organisasi yang dibangun dari lembagta tradisional dan modern ini tidak mampu lagi mengakomodasi tuntutran politik maysrakat Dalam rangkaian hubungan perubahan yang terjadi dalam komponen kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan ini kita bisa menilai apakah perubahan yang terjadi dalam pembangunan berjalan stabil stagnan atau revolusi. Stabilitas dikaitkan jika perubahan yang terjadi secara perlahan-lahan, tetapi perubahan dalam kultur dan struktur berjalan lambat dibandingkan dengan perubahan pada komponen yang lain. Sementara, stagnan dapat diilihat jika perubahan pada komponen kultur dan struktur berjalan lambat atau stagnan dibandingkan dengan perubahan komponen kepemimpinan dan kebijakan. Sedangkan, revolusi dapat dilihat sebagai perubahan kelima komponen, yakni; kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijakan berjalan cepat (Huntington,1985:114) Kultur terdiri dari nilai-nilai, sikap-sikap, orientasi, mitor dan kepercayaan yang relevan terhadap politik dan yang berpengaruh terhadap masyarakat. Meskipun terdapat banyak subkultur, tetapi pengertian kultur yang dimaksud adalah menyangkut segenap orientasi yang berhubungan dengan politik.. Struktur, yakni organisasi-organisasi formal yang digunakan masyarakat untuk menjalankan keputusan-keputusan yang berwenang, seperti eksekutif dan birokrasi. Kelompok, yakni bentuk-bentuk sosial dan ekonomi baik formal maupun informal yang berpartisipasi dalam politik, serta mengajukan tuntuttantuntutan terhadap struktur-struktur politik. Kepemimpinan, yakni individu dalam lembagalembaga politik dan kelompok-kelompok politiki yang menjalankan pengaruhlebih daripada yang lainnya dalam memberikan alokasi nilai. Kebijaksanaan, yakni pola-pola kegiatan pemerintahan yang secara sadar mempengaharui distribusi keuntungan dan beban dalam masyarakat (Huntington, 1985;112)., Masing-masing komponen memiliki kekuasaan, baik kultur, struktur, kelompok, pemimpin maupun kebijaksanaan memiliki aspek kekuasaan, analisa politik mempelajari hubungan kekuasaan diantara masing-masing komponen tersebut. Dalam masing-masing komponen tersebut terdapat unsur kekuasaan yang berhubungan dengan perubahan politik, serta unsur substansi (materi) yang menjadi penentu kualitas komponen trersebut. Upaya untuk mengabaikan perubahan isi dari materi masing-masing komponen melalui cara menganalisa unsur kekuasaan tidak akan mengarahkan kita kepada analisa perubahan politik. Seringkali, perubahan kekuasaan kearah yang lebih besar melahirkan perubahan orientasi yang mengurangi unsur isi dari materi komponen. Isi kultur politik adalah bentuk konkrit dari gagasan, nilai, sikap dan harapan-harapan yang berpengaruh dalam masyarakat. Isi lembaga (struktur) terdiri dari pola-pola ingteraksi yang memberi cirri khas pada struktur Innovative Governance 31 tersebut, serta nilai-nilai dan kepentingan yang berhubungan dengannya. Isi kelompokkelompok politikterdiri dari kepentingan-kepentingandan tujuan-tujuan, serta tuntutantuntutan yang diberikannya terhadap sistem politik. Isi kepemimpinan terdiri dari ciri-ciri sosial, ekonomi dan psikologis para pemimpin, serta tujuan-tujuan yang ingin dicapainya. Isi kebijaksanaan meliputi materi kebijaksanaan, perumusan tentang beban dan keuntungan yang diperoleh masyarakat. Penambahan kekuasaan pemimpin bisa meruibah tujuan kepemimpinan tersebut Pengorbanan terhadap isi dari materi masing-masing kompoenen ideologi, lembaga, kelompok, kepemimpinan dan kebijaksanaan merupakan sebuah sarana untuk memperbesar kekuasaan politik, semakin tinggi pelembagaan dalam sistem politik semakin besar pengorbanan yang harus diberikan untuk memperbesar kekuasaan.Model perubahan stabilitas, stagnan dan revolusi dapat dijelaskan dari perubahan masing-masing-masing komponen, perubahan masing-masing komponen selanjutnya mempengaharui laju perubahan pada komponen lainnya dalam sebuah sistem.Untuk menjelaskan rangkaian perubahan kultur, struktur, kelompok, kepemimpinan dan kebijaksanaan dalam menilai inovasi dalam pemerintahan dapat dilihat kebijakan Pemerintah Kota Dalam Relokasi Pedagang Pasar Raya, Padang. Bentuk KebijakanDanKelompok Setelah peristiwa gempa 30 September 2009 yang merusak begitu banyak infrastrusktur di kota Padang termasuk Pasar Raya, Padang, mskasabtu tanggal 23 oktober 2009, zon zikon 13/kf dikerahkan ke Pasar Raya, Padang untuk membangun relokasi sementara pedagang korban gempa Pasar Raya inpres I yang berlantai II karena roboh dan terbakar serta pasar inpres II lantai II, Pembangunan itu tanpa sosialisasi kepada pedagang Pasar Raya Padang, dua hari berikutnya pedagang diundang walikota dengan agenda pemberitahuan pembangunan relokasi sementara di jalan pasar baru, jalan sandang pangan dan jalan pasar raya. Dalam rapat itu, organisasi kelompok pedagang pasar (KPP) beranggotakan ribuan pedagang pemilik toko dan kios di Pasar Raya padang, forum komunikasi pedagang ayam (FKPPA) beranggotakan 250 orang, ikatan pedagang kecil (IPK) jalan sandang pangan beranggotakan 350 orang dan forum komunikasi pedagang kecil kaki lima jalan pasar baru beranggotakan 350 orang pedagang mengajukan surat tuntutan menolak pembangunan relokasi di jalan-jalan yang merupakan akses transportasi bagi pembeli ke pasar raya dan mengusulkan pemakaian areal RTH Imam Bonjol. Kemudian pada malam harinya perwakilan KPP kembali mendatangi walikota Padang ke rumah dinas menyampaikan penolakan dan hasilnya tidak tercapai kesepakatan karena walikota tidak menerima usulan pedagang dan bersikukuh menetapkan pembangunan relokasi sementara pedagang di jalan-jalan yang merupakan urat nadi keluar masuknya pembeli untuk tetap dilanjutkan. Keesokan harinya karena tidak menerima dengan kondisi dan kerugian yang dialami akibat pemblokiran jalan-jalan utama pasar raya tersebut, perwakilan pedagang mendatangi DPRD kota Padang mengadukan keputusan walikota Padang yang merugikan mereka. Pengaduan itu ditanggapi dengan surat rekomendasi yang ditandatangani wakil ketua DPRD kota Padang, Budiman S.Ag yang isinya meminta pemko Padang menghentikan proses pembangunan. Namun, surat rekomendasi iru tidak dihargai pemko Padang dan pembangunan relokasi diteruskan. 32 Innovative Governance Seklanjutnya, pada tanggal 28 oktober 2009, APPK disertai 500 massa pedagang menghadap kembali ke DPRD Padang dan mengadukan nasib mereka yang dirugikan akibat keputusan Pemko Padang. Pertemuan itu kembali mengeluarkan rekomendasi DPRD kota Padang ditandatangani wakil ketua DPRD kota Padang Afrizal SH yang meminta pemko Padang menghentikan proses pembangunan relokasi. Surat rekomendasi tersebut ternyata tidak juga dihargai dengan membuktikan lewat pembangunan relokasi yang terus dilakukan. Jumat 30 september 2009, APPK menghadap ke DPRD Sumbar dan hasilnya DPRD Sumbar mengundang muspida terkait kota Padang yang meminta Walikota menjalin kembali dialog dan mencela keputusan Walikota Padang yang membangun relokasi sementara di jalan-jalan akses masuk dan keluar pasar raya Padang. Hasil pertemuan itu ternyata juga tidak dihormati Walikota Padang dengan meneruskan pembanguan relokasi sementara. Dihari yang sama APPK menghadap Gubernur Sumbar dengan agenda mengadukaon keputusan Walikota Padang soal pembangunan relokasi sementara. Hasil dari pengaduan itu, gubernur sumabr Marlis Rahman tanggal 6 november 2009 mengeluarkan surat meminta pemko padang meninjau kembali penempatan pembangunan relokasi sementara pedagang korban gempa, namun hasilnya, surat itu tidak dipertimbangkan dan dibuktikan dengan pembangunan relokasi sementara berlanjut. Rabu 11 november 2009, APPK menggelar aksi damai dengan melibatkan 2000 pedagang ke DPRD Kota Padang perihal penolakan lokasi pembangunan relokasi sementara pedagang korban gempa. DPRD Kota Padang kembali mengeluarkan rekomendasi ditandatangani wakil ketua DPRD Budiman S.Ag yang meminta pemko Segera membongkar bangunan relokasi sementara, namun rekomendasi itu kembali tidak dihargai Pemko Padang. Rabu 18 november 2009, APPK kembali menggelar aksi damai dengan meliabtkan 3000 pedagang dan organda kota Padang ke DPRD kota Padang. Aksi tersebut akhirnya menghasilkan surat pernyataan wakil walikota padang Mahyeldi Ansarullah yang bersedia membongkar bangunan relokasi dan meminta waktu 2 hari untuk menyelesaikannya, terkait urusan administrasi dalam penghapusan asset berupa bangunan darurat itu. Surat pernyataan itu juga ditandatangani oleh sejumlah saksi diantaranya Kapoltabes Padang AKBP Prio, salah seorang kadin kota Padang H Rahim Mardenis dan ketua DPW APPSI Sumbar Desrio Putra. Usai membuat surat pernyataan itu, wakil walikota juga menggelar acara simbolis pembongkaran bangunan relokasi sementara di jalan sandang pangan. Surat DPRD dengan perihal hasil hearing juga meminta Pemko melakukan rapat teknis pembongkaran lapak dan kios sementara yang dibanguan karena ditentang pedagang. Kemudian kamis, 19 november 2009, Walikota Padang menganulir surat pernyataan itu dengan mengeluarkan surat imbauan agar pedagang menempati relokasi yang disediakan dan mengamankan lokasi dengan memakai pola pendekatan orde baru yang memanfaatkan serta meminta tenaga bantuan Brimob Polda Sumbar. Dua hari berikutnya Pemko Padang memaksakan sebagian kecil pedagang inpres I dengan pengawalan ketat pleton Brimob Polda Sumbar untuk memasuki tempat relokasi sementara yang ditentang APPK. Senin 30 november 2009, DPRD Kota Padang mengundang hearing (dengar pendapat) tokoh masyarakat kota Padang dan aliansi pedagang pasar yang hasilnya seluruh tokoh masyarakat mencela tindakan Walikota Padang yang tidak menghormati dan menghargai aspirasi masyarakat serta tidak mengindahkan berbagai surat rekomendasi DPRD Kota Padang. Innovative Governance 33 Rekomendasi Gubernur Sumbar dan hasil surat pernyataan Walikota Padang yang bersedia membongkar dan memindahkan lapak dan kios yang ditentang padagang. Senin , 7 november 2009 pedagang kembali berdemo memanfaatkan acara pelantikan Gubernur Sumbar di DPRD Sumbar. Hasilnya diterima DPRD Sumbar dan komisi II DPRD Sumbar berjanji akan menyurati Mendagri dan Gubernur Sumbar terkait pengaduan pedagang dan tidak konsistennya Pemko Padang untuk memindahkan bangunan bangunan bangunan kios dan los sementara yang diprotes lokasinya. Senin, 4 januari 2010, pedagang kembali berdemo dengan kekuatan 2000 massa dan hasilnya dibentuknya pansus yang menjanjikan rekomrndasi soal tiga tuntutan yaitu relokasi tempat penampungan sementara, penyediaan terminal dan pembayaran dana bantuan gempa 2007. Tiga tuntutan forum komunikasi pedagang pasar Inpres Kota Padang : a. Fungsi jalan pasar baru dan jalan sandang pangan dikembalikan menjadi jalur transportasi umum. b. Meminta relokasi sementara kelapangan Imam Bonjol untuk pedagang korban gempa. c. Proses rehabilitasi pasar dilakukan bertahap dan menjadi tanggungjawab pemerintah dengan tidak melibatkan investor. d. Mendesak pemerintah menetapkan status bencana di Sumatra Barat. Peranan Struktur dan Kepemimpinan Kritik yang paling keras diberikan masyarakat terhadap kebnijakan relokasi pedagang Pasar Raya ini berasal dari Forum Warga Kota (FWK), kelompokatau elemen masyarakat ini meminta Pemko meninjau bahkan menghentikan pembangunan kios darurat dengan alasan kebijakan Pemko tersebut justru menimbulkan berbagai persoalan baru, tidak hanya memperumit persoalan yang ada tetapi juga memperbanyak persoalan tersebut, seperti kemacetan lau lintas yang muncul dari pembangunan kios darurat, hangguan perjalanan masyarakatyang disebabkan oleh penggunaan badan jalan menjadi areal untuk berjualan. (Wawancara dengan Direktur LBH,Padang, pada tanggal 09 Juli 2010, pukul: 15.00-16.00 WIB) Begitu juga kritik terhadap sikap pemko terkait kebijakannya terkait pembangunan kios darurat juga dikemukakan oleh anggota DPRD yang menilai seharusnya sikap terburuburu yang telah dibangun tersebut, merupakan suatu sikap yang seharusnya bisa dihindari. Meskipun dalam fakta real pembangunan memang ada pada tahap tanggap darurat, akan tetapi seharusnya pemko perlu merundingkan terlebih dahulu kebijakan itu sebelum ditelurkan. Pemko sebenarnya bisa mengajak DPRD sebagai mitra kerja untuk meninjau ulang dan mencari solusi yang lebih tepat atau bahkan membicarakan kemungkinan dampak yang muncul akibat diterapkannya kebijakan itu. Baginya ini bisa menjadi jalan penting untuk pembelajaran kedepan bahwa pemko bisa memanfaatkan ruang gerak keleluasaan ini untuk membahas segala kebijakan yang sekiranya perlu untuk dibahas kedepannya. (Wawancara dengan Irwan Fikiri dan Paula Lindawati, anggota Fraksi Partai Demokrat, DPRD Padang, 1 November 2010) Selanjutnya, pihak LBH yang mendampingi pedagang dalam menolak kebijakan relokasi tersebut menilai terdapat beberapa pelanggaran hak berdemokrasi seperti yang trerlihat dari keberadaan nilai-nilai demokrasi yang terdapat dalam kebijakan Pemko,seperti yang dapat dilihat dari mekanisme politik yang dilakukan oleh Pemko dalam 34 Innovative Governance mengegeluarkan kebijakan relokasi tersebut, seperti yang dijelaskan oleh Ketua LBH Padang yang membantu para pedagang melalui Forum Warga Kota (FWK) ini dalam menyalurkan tuntutan pedagang (Hasil wawancara dengan Kasubag Dinas Pasar, Pemko Padang ). Dijelaskan oleh Direktur LBH Padang bahwa pembangunan kios darurat dilaksanakan pada masa tanggap darurat pasca gempa 30 september 2010 dimana pembangunan menggunakan anggaran yang tidaktercantum dalam APBD. Pemko Padang menggapi semua kritik yang disampaikannya dengan menjelaskan bahwa langkah rehabilitasi pedagang korban gempa bumi merupakan bentuk respon yang diberikan oleh Pemerintah Daerah terhadap himbauan Pemerintah Pusat yangmeminta melalui Pemerintah Provinsiuntuk mensiasiati keadaan daruart tersebut. Melalui SK Gubernur sebagai dasar surat keputusan pemerintah propinsi, kemudian Pemko Padang melakukan upaya pencarian solusi dengan cepat terhadap kondisi Pasar Raya tersebut. Sebagai langkah cepat tanggap darurat dalam menangani banyaknya kerusakan yang diakibatkan oleh kejadian gempa bumi tersebut, maka solusi yang dihasilkan adalah dibangunanyakios darurat di sepanjang jalan Sandang Pangan, Jalan Pasar Raya dan Pasar Raya Baru, Dakan mengeluarkan kebijakan ini, Pemko membentuk tim yang beranggotakan instansi terkait yang berfungsi untuk mempelajari secara berkesinambunganberbagai dampak yang mungkin muncul disbebakn oleh penetapan kebijakan iniPembangunan tersebut dilakukan tetap sesuai dengan koridor upaya penyelesaian masalah dalam rangkaupaya cepat dalam mengatasi keadaan masa darurat yang membutuhkannya, meskipun sebenarnya Pemko sendiri menilaisolusi ini bukanlah kebijakan yang sempurna, tetapi mengingat sesuai dengan kondisi waktu itu yang berada dalam situasi sedang darurat danmembutuhkan upaya cepat dalam menghidupkan kembali Pasar Raya. Sehari setelah DPRD melayangkan surat rekomendasi ke Pemko soal penghentian pembangunan kios darurat, pemko kemudian membentuk tim verifikasi yang berisi seluruh instansi terkait, seperti dina PU, bidang pembangunan, perekonomian, Kesatuan Bangsa dan Perlindungan Masyarakat (Kesbanglimas), perhubungan, dan lain-lain Tim ini bertugas untukmempelajari kembali kebijakan Pemko tersebut, setelah proses kajian ini selesai dilakukan Pemko menilai bahwa kios darurat tetap dibutuhkan sejauh upaya pembangunan bertujuan untuk mengganti kerugian para pedagang yang rusak akibat gempa sekaligus upaya darurat untuk menghidupkan kembali Pasar Raya pasca gempa 2009 tersebut. Terkait dengan upayahearing dengan pedagang Pasa Raya,Pemko melalui Dinas Pasar telah melakukansemua kebijakan sesuai dengan koridor (aturan) yang ada, semua kebijakan tersebut dilakukan berdasarkan pertimbangan melalui pengumuman langsung kepada perwakilan pedagang yang ada di pasar, mulai dari pendaftara kios, kebijakan pajak, dan lain-lain. Pihak Dina Pasar sendiri mengakui bahwa sejauh ini tidak ada perselisihanantara para pedagang dengan Pemko dalam hal pasar serta proses terselenggaranya kegiatan jual beli di pasar tersebut. Jika persoalan tersebut muncul maka persoalan tersebut bukan berasal dari Pemko, tetapidari pihak-pihak yang sering menciptakan keributan dan pungutan liar di Pasar Raya yang disinyalir sebagai pihak provokator yang mengajak pedagang untuk membantu mereka dalam menentang kebijakan Pemko yang bertujuan untuk kepentingan pedagang juga. Innovative Governance 35 PerubahanKultur Menyikapi banyaknya dampak yang muncul dari berbagai tindakan anarkhis yang telah terjadi, pihak Pemko mengakui bahwa demonstrasi sebenarnya tidak menjadi penetang unsur-unsur yang tidak sesuai dengan nilai-nilai budaya Minang, akan tetapi menjadi masalah ketika terjadi aksi anarkhis. Karena tindakan tersebut tidak hanya merugikan semua pihak, tetapi juga termasuk rusaknya fasilitas negara yang dibangun dari pajak yang berasal dari rakyat itu sendiri. Setelah melihat besarnya aksi demonstrasi yang disinyalir bisa melahirkan aksi anarkhis, maka Pemko secara bijak meminta tambahan tenaga Satpol PP, disamping Satpam dan Tramtib untuk mengamankan asksi tersebut. Meskipun Pemko menilai bahwasejauh Satpam dan Tramtib masih mampu mengatasi hal ini, maka Satpol PP tidak akan digunakan. Satpol PP itu sendiri diciptakan untukmenegakan Perda, bukan untuk tujuan pengamanan aksi demonstrasi anarkhis. Menurut hemat anggota DPRD Padangsebenarnya ada cara yang tepat untuk mengatasi hal itu selain dengan sikap yang cenderung terburu-buru untuk mengatasinya. Terkait dengan solusi penyelesaian terhadap muncunya aksi demo dan besarnya massa yang bergerak untuk menentang dibangunnya kios darurat itu, DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat berinisiatif untuk membentuk panitia khusus yang nantinya dijadikan sebagai cara untuk mencoba menyampaikan aspirasi pedagang. Awal munculnya tuntutan itu bukan karena pengaduan dari masyarakat para penguat pedagang tetapi lebih dikarenakan inisiatif DPRD sendiri melihat besarnya animo pedagang untuk menentang kebijakan pemko tersebut. Salah satu bukti keseriusan DPRD adalah melalui dibentuknya panitia khusus yang dibentuk khusus untuk mencari solusi yang tepat untuk menyelesaikan permasalahan tersebut. Kemudian untuk kelanjutan proses dilakukan dengan upaya ditetapkannya biaya pada anggaran perubahan untuk pembangunan pasar raya sebesar 45 milyar rupiah. Anggaran itu memang diperlukan untuk dana perubahan anggaran tahun 2010. Semua proses penganggaran awalnya memunculkan perdebatan bahkan pihaknya menilai pihak FWK yang selama ini didaulat sangat konsen terhadap perjuangan para pedagang untuk mencarikan solusi ternyata tidak sesuai dengan harapan. Ketika proses penganggaran berlangsung ada begitu banyak pihak didalam forum yang menilai tidak perlu menganggarkan dana sedemikian besarnya. Ini menjadi tanda tanya tersendiri bagi DPRD, pihak FWK yang seharusnya berada di garda depan dalam memperjuangkan teralokasinya dana yang maksimal untuk pembangunan pasar raya ternyata belum maksimal dalam upaya mencapai perjuangan dan keberpihakannya kepada anggota DPRD yang turut serta emperjuangkan upaya itu. Namun setelah perdebatan panjang akhirnya diputuskan akan menetapkan dana sebesar itu untuk membangun pasar raya tersebut, proses penganggaran menggunakan sistem multiyear, semua anggaran ini diharapkan tidak perlu mendapatkan keuntungan dari penjualan toko yang telah dibangun tersebut. Pihak DPRD menilai pengalokasian anggaran tidak boleh draw, pihaknya menilai semua dana yang telah dianggarkan digunakan untuk mambantu masyarakat para penjual di pasar raya, ini bisa dikatakan sifatnya bukan untuk mencari profit, tetapi lebih kepada upaya pemaksimalan dan sebagai bentuk komitmen pemerintah untuk menghidupkan kembali pasar raya Padang. 36 Innovative Governance Bentuk komitmen penting pemerintahdalam mengatasi kasus ini adalah dengan menganggarkan dana sejumlah 45 milyar untuk membangun pasar kembali menjadi lebih baik. Tentu saja upaya alokasi anggaran ini tidak akan terwujud jika tidak terdapat kesepahaman antara Pemko dan DPRD. Kesepahaman ini tidak akan terjadi jika tidak ada ruang komunikasi yang baik diantara kedua lembaga tersebut. Solusi yang tepat dalam mengatasi kemelut relokasi pasar raya, kalangan DPRD menilai solusi yang paling tepat adalah dengan mempercepat proses pembangunan pasar inpres yang rusak akibat gempa tersebut. Semakin cepat pembangunan ini selesai dilaksanakan maka dengan sendirinya kios darurat yang telah dibangun tersebut bisa dibongkar kembali DPRD itu sendiri sebagaimana yang dijelaskan dari hasil wawancara dengan anggota fraksi Partai Demokrat merupakan gabungan berbagai elemen yang pada dasarnya memiliki arah kepentingan yang berbeda-beda. Namun meskipun begitu, tetap saja diperlukan haluan utama dalam memperjuangkan hak-hak masyarakat termasuk kelompok pedagang pasar raya, sehingga munculnya perbedaan yang muncul akibat pembentukan pansus ini, kalangan DPRD menilai itu menjadi suatu hal yang wajar Kalangan DPRD sendiri menilai bahwa demo merupakan satu hal yang wajar, akan tetapi perlu ditekankan kembali bahwa demo menjadi bermasalah jika menjadi aksi anarkis dan menyebabkan munculnya sikap egois dengan menganggap semua tuntutan yang diajukan menjadi satu hal yang wajib dipenuhi dan mutlak benar. Bagi masyarakat Minang sendiri, menurutnya bentuk demokrasi yang tepat adalah dengan melakukan musyawarah dan mufakat. Melalui upaya ini dengan sendiri masyarakat diberikan ruang gerak untuk menyampaikan keluhan dan pendapatnya. Proses inilah yang akan melahirkan sikap penting dari pemko sebagai komandan utama dalam menjaring dan merangkum semua tuntutan menjadi satu bentuk komitmen yang digagas secara bersama tanpa ada paksaan dan ketidakadilan didalamnya. Penutup Aksi demonstrasi anarkhis merupakan sebuah pola kultur baru dalam menyalurkan tuntutan politik masyarakat kepada struktur (lembaga)politik dalam masyarakat Minang di Sumatera Barat, aksi merupakan bentuk respon masyarakat pedgang terhadap kebijakan pemerintah yang didasarkan kepada keputusan sepihak walikota. Faktor kepemimpinan melalui penggunaan kewenangan politik merupakanbentuk kebijakan darurat yang dilaksanakan untuk mengatasi korban bencana alam, gagasan-gagasan baru yang muncul dari kebijakan relokasi pedagang korban gempa bumi merupakan bentuk inovasi pemerintah dalam mengatasi persoalan distribusi yang muncul dalam kondisi darurat. Kebijakan relokasi yang tidak melibatkan partisipasi masyarakat ini merupakanbentuk kewenangan yang dijalankan oleh kepemimpinan walikota Padang, tetapi melahirkan respon penolakan masyarakat yang merubah pola kultur politik masyarakat Minang yang mengedepankan musyawarah kepada cara demonstrasi anarkhis dalam model pelaksanaan demokrasi. Innovative Governance 37 Daftar Pustaka Arifin, Zainal., ”Permusuhan Dalam Persahabatan”: Budaya Politik Masyarakat Minangkabau, , kertas kerja disampaikan dalam Seminar Internasional “Kebudayaan Minangkabau dan Potensi Etnik dalam Paradigma Multikultural” yang diadakan oleh Fakultas Sastra Universitas Andalas di Hotel Inna Muara tanggal23-24 Agustus 2004 Asrinaldi, Yoserizal, dan Tamrin, November 2009, Strategi Dan Model Untuk Mengakomodasi Nilai Demokrasi Lokal Dalam Pembentukan Negara Kuat Melalui Pelaksanaan Otonomi Daerah Di Sumatera Barat, Laporan Penelitian Hibah Bersaing, Dibiayai oleh DP2M DIKTI Departemen Pendidikan NasionalKontrak No:126.1?H.16/PL/HB-PHB/IV/2009 tanggal 20 April 2009, Universitas Andalas, Padang Beling & Totten, 1980, Modernisasi Dan Masalah Pembangunan, CV Rajawali, Jakarta, Caparosso, J.A, & D.V. Levine, 1992. Theories of Polical Economy, New York, Cambridge University Press. Deliarnov, 2006, Ekonomi Politik,Penerbit Erlangga, Jakarta Easton David, 1988, Kerangka Kerja Analisa Sistem Politik,Bina Aksara, Jakarta. Gaffar, Affan, 1983, Pembangunan Politik Di Dalam Ilmu Politik, CV Rajawali, Jakarta Gafar, Afan., 1999. Politik Indonesia Transisi Menuju Demokrasi.Yogyakarta : Pustaka Pelajar. Huntington, Samuel P, 1983, .Tertib Politik Di Dalam Masyarakat Yang Sedang Berubah, CV Rajawali, Jakarta. Jimung, Martin.,2005. Politik Lokal dan Pemerintahan Daerah Perspektif Otonomi Daerah.Yogyakarta : Yayasan Pustaka Nusatama. Kantaprawira, Rusadi., 2004, Sistem Politik Indonesia, Suatu Model Pengantar, Penerbit Sinar Baru Algensindo, Bandung. Mohtar Mas’oed, Colin MacAndrews, 2000. Perbandingan Sistem Politik. Yogyakarta : Gadjah University Press Palmer, Monte., 1988., Dilemmas of Political Development, FE Peacock Publishers, Inc., Itasca, Illinois. Rahman, Erios. 10/1/2010, Benang Merah Pemindahan Pedagang Dan Unjuk Rasa, , Antara Sumatera Barat Sudarsono, Juwono, 1985, Pembangunan Politik Dan Perubahan Politik, PT Gramedia, Jakarta, Tamrin, 2011, Hubungan Demokrasi Dengan Kesejahteraan Ekonomi Dalam Kebijakan Relokasi Pedagang Pemerinhtah Kota Padang, makalah Persidangan Hubungan Antarabangsa Malaysia Indonesia Ke 5 (PAHMI5), 12-14 Julai, University of Malaya, Kualalumpur 38 Innovative Governance Resep Sukses Untuk Pemerintahan Inovatif di Indonesia Yuni Budiastuti Tim Bantuan Tata Kelola Pemerintahan (TBTKP) Email: [email protected] Abstrak:Berita mengenai rekening obesitas oknum Ditjen Pajak, DW yang diciduk KPK karena memiliki rekening Rp.60 Milyar, tentu merupakan tamparan bagi Kemenkeu yang tengah gencar melakukan reformasi birokrasi. Kemenkeu juga sudah mengganti banyak pegawainya di Ditjen Pajak.Remunerasi juga sudah diperbaiki sejak 2007, namun KKN tetap bersemi.Dengan adanya bukti terkini seperti yang terjadi di Ditjen Pajak, maka kebijakan remunerasi selayaknya dikaji ulang.Lalu, apa solusi dari permasalahan multi dimensi bangsa ini? Apakah ‘innovative government’ itu berarti kita harus mencari teoriteori baru? Ada 5 langkah yang sesungguhnya sudah dirumuskan oleh proklamator dan para ahli tauhid di negeri ini, yaitu Pancasila.Pertama, Ketuhanan Yang Maha Esa. Sudahkan Pemerintah bertanya pada ulama tauhid?Mereka adalah ulama makrifat yang tidak pernah masuk media karena menghindari popularitas.Mereka dapat memberikan cara-cara agar para pemberi dan penerima suap yang sudah lama mengkonsumsi makanan haram hasil KKN, termasuk para pemimpin yang khilaf, dapat dibersihkan hati dan jiwanya agar dapat berperilaku baik. Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab.Setelah hati dan jiwa bersih, baru nanti pemberi suap dan yang disuap dapat bertobat, kemudian berperilaku sesuai dengan harkat martabatnya sebagai 'manusia', yaitu mampu berlaku adil dan beradab. Sebagian besar pemimpin negeri ini belum lulus dari Sila pertama Pancasila. Itu sebabnya bahasan APBN ataupun APBD antara eksekutif dengan legislatif negeri ini, masih kacau balau, penuh ego danhaus kekuasaan, jauh dari sifat-sifat kearifan dan perjuangan membela kepentingan rakyat. Persatuan Indonesia.Indonesia hanya akan bersatu atau integritas bangsa akan utuh, sebagai NKRI, bila sila ke dua sudah dicapai, yaitu bila kita memiliki eksekutif, legislatif dan yudikatif yang individualnya berintegritas tinggi. Bila ini tercapai, apa yang disebut 'check and balances' antara eksekutif, legislatif dan yudikatif bisa berjalan dengan baik,yang menghasilkan kinerja yang terus meningkat untuk kepentingan rakyat. Kerakyatan yang Dipimpin Oleh Hikmah Kebijaksanaan Dalam Permusyawaratan dan Perwakilan.Hanya manusia yang sudah adil dan beradab, memiliki integritas dan mampu menjaga persatuan bangsa, dapat melakukan rapat dengan dilandasi musyawarah, berlandaskan semangat kerakyatan.Prinsip pro growth, pro poor, pro job, pro lingkungan, sebagaimana dicanangkan Presiden saat ini, hanya bisa mulus diperjuangkan bersama di DPR, bila eksekutif dan legislatif nya sama-sama sudah menjadi manusia yang penuh keadilan dan beradab, serta berintegritas. Bila sila ke empat tercapai, musyawarah dilaksanakan untuk kepentingan rakyat, dalam tata cara yang adil dan beradab serta dilandasi semangat persatuan, maka sila ke lima akan terwujud, yaitu: Keadilan Sosial Bagi seluruh Rakyat Indonesia. Innovative Governance 39 Agar Pancasila dapat sukses menjadi ideology bangsa yang hidup melandasi pola bisnis pemerintahan dan kehidupan bermasyarakat, dibutuhkan kepemimpinan yang mampu menjadi suri tauladan.Bagaimana ini dapat terwujud?Benarkah ideology dan kepemimpinan merupakan syarat mutlak keberhasilan suatu bangsa? Makalah ini akan membahas permasalahan yang ada seputar keterpurukan bangsa dan akan memberikan solusi yang ‘inovatif’, berdasarkan kajian sejarah, baik dari sejarah bangsa Indonesia sendiri, maupun sejarah yang dialami bangsa-bangsa lain, berdasarkan studi literatur dan studi ketauhidan. Kata Kunci:Ideologi, Pancasila, Pemimpin Sejati, Integritas, Kecerdasanhati. Pendahuluan Kesejahteraan dan keadilan masih menjadi impian, padahal resep pencapaian menuju masyarakat berkeadilan dan sejahtera sudah dirumuskan dalam ideologi bangsa Indonesia.Tidak jauh dari Ibu Kota, masih ada anak-anak kita yang ke sekolah menyeberangi jembatan yang jauh dari aman kondisinya, bahkan ‘masuk’ ke sungaimenyeberang hanya berpegang pada seutas tali, atau naik kendaraan umum dengan duduk di atap bis, berdesakan, tidak aman karena copet merajalela, dan berbahaya bagi keselamatan. Bahkan, terjadi pembalakan hutan, pencurian tambang, pengusiran dan pembunuhan di dunia tambang, sepertinya Indonesia masih berada pada jaman ‘the wild wild west’ ala Amerika.Sementara itu, rakyat juga menyaksikan musyawarah di DPR yang membuat perut mulas karena prihatin melihat bagaimana para politisi ‘berdebat’ dan membuat keputusan yang tidak pro rakyat.Koruptor dihukum ringan dan berada di dalam penjara yang nyaman karena ulah mafia hukum, sementara anak-anak negeri terbengkalai kebutuhannya, kondisi layanan publik berupa infrastruktur, kesehatan, pendidikan, masih jauh dari memuaskan. Singkatnya, eksekutif, legislatif dan yudikatif dilanda krisis kepercayaan yang membahayakanintegritas bangsa.Makalah ini membahas solusi permasalahan keterpurukan bangsa dari sudut dasar ideologi dan kepemimpinan bangsa, didukung kajian sejarah bangsa Indonesia maupun belajar dari sejarah bangsa-bangsa lain, berdasarkan studi literatur dan studi ketauhidan. Ideologi danKepemimpinan: Syarat Mutlak Keberhasilan Beberapa definisi ideologi (http://id.wikipedia.org/wiki/ideologi#Definisi_Ideologi) merumuskan: Ideologi adalah sistem perlindungan kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa (Machiavelli). Karl Marx yang terkenal dengan ideologi sosialisnya mengatakan ‘ideologi merupakan alat untuk mencapai kesetaraan dan kesejahteraan bersama dalam masyarakat. Taqiyuddin An-Nabhani mengatakan bahwa Ideologi (Mabda’) adalah suatu aqidah aqliyah yang melahirkan peraturan. Yang dimaksud aqidah adalah pemikiran yang menyeluruh tentang alam semesta, manusia, dan hidup, serta tentang apa yang ada sebelum dan setelah kehidupan, di samping hubungannya dengan Zat yang ada sebelum dan sesudah alam kehidupan di dunia ini. Atau Mabda’ adalah suatu ide dasar yang menyeluruh mengenai alam semesta, manusia, dan hidup. Mencakup dua bagian yaitu, fikrah dan thariqah. 40 Innovative Governance Dari sejarah bangsa di dunia, kita melihat bahwa ideologi yang berhasil dan bertahan adalah yang mengupayakan kesejahteraan dan keadilan bagi rakyat, bukan sekedar mempertahankan kekuasaan penguasa.Amerika yang dikenal sebagai Negara kapitalis pun, menempatkan kepentingan publik di atas kepentingan individu, yang dijaga melaluidemokrasi. Hanya, ideologi yang sempurna menurut penulis adalah yang juga memasukkan pemikiran mengenai kehidupan akhirat, yang dilandasi oleh kepercayaan akan adanya Pencipta awal, Sang Khaliq. Di sisi lain, kepemimpinan diperlukan untuk menyelamatkan kondisi masyarakat yang dalam kebodohan, ketidaktahuan.Harus ada yang menuntun dan menunjukkan jalan yang terang dan lurus agar tercapai kondisi moral tinggi, penuh etika, keteraturan umum, ketertiban berusaha, keamanan dan keadilan dalam menjalankan kehidupan berbangsa dan bernegara sesuai dengan ideologinya.Pada titik dimana masyarakat telah cerdas, maka demokrasi akan tercipta, fungsi ‘check and balances’ harus dijalankan, untuk menghindari pengkultusan pemimpin. Tinjauan Sejarah China. China memiliki sejarah kebangsaan dengan latar belakang kedinastian yang sangat tua.Baru pada tahun 1949, Mao Zedong memproklamirkan China sebagai Negara republik. Setelah berabad-abad China berada dalam jajahan asing dan perang saudara yang berkepanjangan, akhirnya China menerapkan ideologi politik sosialis yang berkiblat ke model Soviet.Tahun 1950, China mulai melakukan rekonstruksi ekonomi dan sosial, yang diterima rakyat yang sudah lama jenuh dengan perang dan tentunya membuat ekonomi sangat buruk, jauh dari pemerataan dan keadilan.Tiga gerakan Mao yang sukses, yaitu: 1. Mengecilnya kesenjangan ekonomi yang dibarengi menipisnya feodalisme kedinastian di China. 2. Pembangunan institusi kesehatan publik baik di kota maupun desa, dan 3. Menumbuhkan sektor pertanian dan industri dalam kurun waktu 10 tahun (1949 – 1958). Tahun 1956, Mao mulai bosan dengan ‘red-tape’ dan mulai melakukan reformasi birokrasi.Namun, gaya otoriter Mao memakan banyak korban,tuntutan untuk demokrasi makin kuat. Banyak friksi dan banyak korban berjatuhan, ekonomi China membaik namun denganMao diberitakan menguburkan 40.000 kalangan akademis. Saat ini, China telah menjadi Negara yang lebih terbuka, memiliki perguruan tinggi akuntansi berstandar internasional di Beijing, pemerintahan yang lebih akuntabel, dengan proses perijinan usaha yang terbuka dan mudah.Produk-produk China membanjiri semua Negara, dan China mencengangkan dunia dengan berbagai keberhasilannya. China memadukan ideologi sosialis-kapitalis dalam proses pembangunan bangsanya. Tapi, siapkah kita meniru sejarah Mao dengan korban seperti itu? Amerika. Reformasi di Amerika dipelopori oleh para pejuang reformasi secara individual.Di awal tahun 1900, masyarakat melalui kelompok agama, media dan kelompok politik ‘radikal’ mulai menuntut reformasi atas kondisi Amerika saat itu, sebagai respon atas ‘abuse’ politik dan korporasi.Usulan bervariasi mulai dari mereformasi kapitalisme Amerika hingga menggantinya dengan sosialisme.Presiden Theordore Rosevelt tampil memimpin reformasi yang dimulainya dengan perlindungan lingkungan, arbitrase dalam menangani pergolakan batu-bara, dan memberantas monopoli yang merusak kepentingan masyarakat.Selanjutnya, serangkaian individu melakukan reformasi sosial, pendidikan, antiKKN, keselamatan kerja, kesejahteraan sosial, angkutan kereta publik, hingga upaya Innovative Governance 41 menerapkan ‘good governance’ dengan reorganisasi struktur pemerintah daerah, mempekerjakan komisaris dan manajer kota untuk upaya reformasi kota/daerah. Seluruh upaya reformasi tersebut diawali dengan menengok kembali kepada ideologi dan adanya peran pemimpin yang tampil.Amerika berhasil ekonominya, tapi dengan catatan penyakit moral, kriminalitas, pemerkosaan yang tetap tinggi. Pertanyaan yang timbul: apakah Indonesia mau memisahkan keyakinan kepada Allah SWT dari kehidupan bernegara atau menjadi Negara sekuler? Damaskus.Kalifah Damaskus yang sangat terkenal adalah Umar II, atau Umar bin Abdl Azis yang menjadi kalifah atau Kepala Pemerintahan pada kurun 717 s.d. 720.Beliau adalah cucu dari sahabat Nabi Muhammad SAW, Umar bin Khatab. Saat memegang tampuk pimpinan, Umar II menangis karena memahami bahwa ia harus bertanggung jawab atas kesejahteraan seluruh rakyat Damaskus, bertanggung jawab bukan hanya kepada rakyat, tapi kepada Allah SWT, yang mencipta manusia. Padahal kondisi ekonomi dan sosial Damaskus saat itu sangat buruk. Langkah awal yang dilakukan Umar bin Abdl Azis adalah melakukan reformasi sosial dan ekonomi, yaitu: a. Segera meminta istrinya, seorang putri raja, untuk menyumbangkan harta kekayaannya ke baitul maal, untuk kepentingan sosial kemasyarakatan.Dia mulai dengan diri dan keluarganya, mengubah gaya hidup pengusaha menjadi khalifah yang sederhana. b. Memperbaiki sistem pendidikan, menerapkan kode etik usaha, memperbaiki kondisi moral masyarakat, dan memperbaiki sistem zakat dan perpajakan. c. Membangun infrastruktur publik: membangun kanal, jalan, hotel-hotel bisnis, layanan kesehatan yang membaik dan melarang pegawai Negara masuk ke dalam bisnis swasta, melarang perbudakan, meredistribusi kepemilikan tanah. Menghimbau PNS agar mendengar keluhan publik, dan menerapkan ‘whistle blower’ dengan hadiah 100-300 dirhams bagi pelapor, serta memperkuat militer untuk melindungi masyarakat. Hanya dalam kurun waktu 3 tahun, Damaskus sejahtera, sulit memberi sedekah di dalam negeri karena semua penduduk Damaskus sejahtera, bahkan pernikahan dibiayai Negara. Gambaran pribadi Umar bin Abdl Azis sebagai pemimpin. Fatimah, isteri Umar bin Abdl Azis menyatakan bahwa suaminya adalah seorang yang saleh, berdoa dan berpuasa begitu banyak dan sangat takut kepada Allah. Beliau selalu menangis setiap selesai sholat Isya hingga ia tertidur, dan sering bergetar kuat ditempat tidur, saat memikirkan keadaan masyarakatnya dan merasa takut menghadapi kehidupan akhirat. Beberapa pesan Umar bin Abdl Azis:7 a. “… Aku mengangkat kalian sebagai pengawasku yang harus berani mengingatkan ku bila kalian mendapati aku berkata dan berperilaku salah. Hentikan aku bila salah bertindak.” b. “Ada 5 hal yang sering dilupakan hakim dan membuatnya salah, yaitu: memiliki pandangan yang berbeda, berhati-hati, bersih, pemberi solusi, berpengetahuan dan selalu ingin tahu kebenaran.” 7 42 Wikipedia Innovative Governance c. “Taqwa bukan berarti hanya berdoa sepanjang malam dan berpuasa setiap hari, tapi untuk berkinerja melakukan tugas mulia, menghindari larangan. Bila seseorang melakukan tindakan nyata untuk menambah dan menebarkan kebaikan, ini akan menjadi cahaya di atas cahaya”. Kaisar Romawi saat mendengar kematian Umar II menyatakan keheranannya bahwa Umar bin Abdl Azis memilih hidup seperti pendeta padahal ia memiliki kekaisaran besar di bawah telapak kakinya.” 8 Reformasi Birokrasi di Indonesia Saat ini Pemerintah Indonesia tengah gencar melakukan reformasi birokrasi untuk mencapai 4 ukuran keberhasilannya, yaitu: Peningkatan kualitas layanan publik; Peningkatan kualitas pengambilan kebijakan dan keputusan; Tidak ada penyalah-gunaan wewenang dan Peningkatan efisiensi sumber daya. Bagaimana pelaksanaannya atau bagaimana strategi manajemen perubahan yang saat ini ditempuh?Apakah instansi pemerintah di Negara ini sudah memenuhi karakteristik proreform? Karena bangsa ini percaya kepada Tuhan Yang Maha Esa, maka bentuk akuntabilitas yang diterapkan oleh eksekutif, legislatif maupun yudikatif harusnya juga tidak berhenti pada laporan kepada sesama manusia.Setiap orang yang duduk dilembaga-lembaga yang ditujukan untuk mengatur Negara dan mengupayakan kesejahteraan dan keadilan sosial buat seluruh rakyat Indonesia, harusnya sadar bahwa mereka bertanggung jawab kepada atasannya, kepada rakyat dan kepada Sang Pencipta, Allah SWT. Ideologi Bangsa Indonesia: Pancasila Kita tidak perlu resep atau teori-teori baru. Syarat untuk sukses membangun bangsa dan Negara Indonesia sesungguhnya sudah dirumuskan oleh proklamator dan para ahli tauhid di negeri ini melalui ideologi Pancasila, yang sudah disusun berdasarkan definisi ideologi yang sempurna. Yang diperlukan adalah tindakan yang berbeda, yang benar mengikuti rumusan yang dimaksud oleh penyusun Pancasila, tindakan yang digerakkan oleh hati nurani, oleh manusia-manusia yang cerdas lahir dan batinnya. Sila Pertama: Ketuhanan Yang Maha Esa. Sila pertama ini adalah suatu deklarasi, janji, pernyataan bahwa bangsa Indonesia meyakini Allah yang tunggal. Artinya, manusia takluk, tunduk pada kekuatan Ilahiah, tanpa melihat atau mengkotak-kotakan manusia ke dalam berbagai bentuk suku, agama, ras, warna kulit.Inilah tauhid. Bhineka tunggal ika, beragam suku bangsa, pendapat, namun tetap satu tujuan.Tujuan hidup manusia adalah kembali kepada Sang Maha Pencipta. Segala sesuatu berasal dari Allah dan akan kembali kepada Allah. Jadi, sila pertama ini adalah fundamental keyakinan bangsa ini, yang menjadi syarat efektifnya resep yang dirumuskan dalam Pancasila.Kemuliaan hati nurani diletakkan pada tempat yang paling tinggi dalam melaksanakan hubungan antar manusia dan semesta.Suatu azas yang mulia. Pemerintah hendaknya bertanya pada ulama tauhid mengenai pencapaian sila pertama. Mereka adalah ulama makrifat yang tidak pernah masuk media karena sangat tawadhu menghindari popularitas. Bagaimana mengukur keimanan dan kebersihan hati?Para ahli tauhid dapat mengukur dan memberikan cara-cara agar para pemberi dan penerima suap 8 Wikipedia Innovative Governance 43 yang sudah lama mengkonsumsi makanan haram hasil KKN, termasuk para pemimpin yang khilaf, dapat dibersihkan hati dan jiwanya agar dapat berperilaku baik. Dengan demikian, sila pertama Pancasila ini dapat dicapai, sehingga bangsa ini naik derajatnya ke sila ke-2 Pancasila. Sila Kedua: Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab. Sebagian besar pemimpin negeri ini belum lulus dari Sila pertama Pancasila. Itu sebabnya bahasan APBN ataupun APBD antara eksekutif dengan legislatif negeri ini, masih kacau balau, penuh ego, jauh dari sifatsifat kearifan dan perjuangan membela kepentingan rakyat. Karena itu, pembentukan manusia yang adil dan beradab menjadi mutlak diperlukan. Manusia adil adalah manusia yang tidak membedakan derajat manusia berdasarkan suku, agama, ras, warna kulit. Memperlakukan manusia sebagai manusia, penuh etika dan kesantunan, dilandasi cinta dan kasih sayang.Ini adalah nilai-nilai luhur yang universal. Manusia yang rakus, mengorbankan sesama manusia lainnya, merusak lingkungan alam semesta, tentu tidak dapat lagi dikatakan manusia. Adalah tugas pemerintah, dengan bantuan ahli tauhid, ulama atau guru-guru agama, membentuk moral dan etika tinggi, agar kemanusiaan yang adil dan beradab terbentuk dan dijunjung tinggi.Tanpa ini, bangsa Indonesia akan tumbuh dan berinteraksi secara ‘tidak beradab’ dan ‘tidak adil’. Ketidakberadaban ini sudah mulai kita saksikan di layar media elektronik dan dikabarkan melalui berbagai media. Secara normatif, kita semua bertanggung jawab atas keadaan ini.Secara institusi, seluruh lembaga Negara yang terhormat tersebut tentu bertanggung jawab, termasuk partaipartai yang menunjuk kader-kader mereka yang duduk sebagai wakil rakyat.Jangan pernah merasa aman dan lepas dari tanggung jawab kita kepada Allah SWT, yang sudah kita ikrarkan menjadi landasan ideologi di sila pertama Pancasila itu.Secara dunia kita memiliki garis pertanggung-jawaban, sistem akuntabilitas diatur dalam sistem perundang-undangan Negara ini.Secara batiniah, ruhaniah, setiap diri kita bertanggung jawab kepada Allah, Sang Maha Pencipta. Sila Ketiga: Persatuan Indonesia. Manusia yang tidak memiliki adab dan tidak berkeadilan adalah manusia yang tidak utuh, tidak memiliki integritas.Bila integritas diri PNS tidak utuh, retak, pecah, bagaimana PNS bersatu mengemban tugas mulia memikirkan rakyat?Isu integritas individual ini sangat penting dan strategis dalam menjaga kesatuan dan persatuan bangsa. Indonesia hanya akan bersatu atau integritas bangsa akan utuh, sebagai NKRI, bila sila ke dua sudah dicapai. Bila ini tercapai, apa yang disebut 'check and balances' antara eksekutif, legislatif dan yudikatif bisa berjalan dengan baik dan akan menghasilkan kinerja yang terus meningkat untuk kepentingan rakyat. Bagaimana kita dapat menyatukankeragaman yang memang sudah natural sifatnya? Bagaimana seluruh wilayah Indonesia dari Sabang hingga Merauke ini tetap bersatu? Jangankan antar daerah, di dalam satu daerah pun tentu sudah banyak keragamannya.Ada dialek, agama, warna kulit, jenjang pendidikan, cara berfikir, semua mengandung unsur perbedaan.Dalam satu keluarga, mustahil tidak ada yang berbeda. Bahkan, dalam setiap diri manusia pun, ada suara yang berbeda dan saling tarik menarik dalam menentukan prioritas tindakan dan perilaku.Dalam diri manusia, ada komponen-komponen parsial yang saling berebut menjadi pemimpin diri. Ada akal pikiran yang diwadahi otak, ada hati nurani, ada penglihatan, pendengaran.Ada suara dari dalam diri, ada suara dari luar diri. 44 Innovative Governance Apakah dengan menyeragamkan pakaian, perbedaan itu hilang? Tentu yang hilang hanya perbedaan pakaiannya saja, tapi cara pandang, sifat, sikap, tentu tidak bisa hilang dengan seragam pakaian.Lalu bagaimana caranya?Jawabannya ada di Sila Pertama Pancasila.Manusia yang sama-sama percaya kepada kekuatan Allah sebagai Sang Khalik, akan berupaya mendengarkan nuraninya.Suara nurani tidak pernah bohong. Ia adalah tali sambung antara manusia dengan Allah Sang Khalik. Dengan demikian kita akan berada di bawah satu komando,yaitu Sang Pemilik Kebenaran, Sang Maha Raja.Dengan patuh pada Sang Maha Raja, Allah, manusia akan memiliki tali sambung cinta dan kasih sayang yang tulus antara sesama manusia dan bahkan dengan alam semesta. Seperti hadis yang disampaikan Nabi Muhammad SAW: “orang beriman itu seperti satu tubuh, bila ada yang sakit, maka yang lain akan merasakan sakitnya”. Ini adalah resep dahsyat untuk kita menjaga persatuan dan kesatuan.Salah satu buah dari sila pertama Pancasila.Dalam satu komunitas, biasanya sudah digerakkan oleh satu kesamaan suara hati, satu tujuan, maka kekompakan komunitas tersebut pasti tinggi.Demikian juga dengan kondisi bangsa ini. Bila semakin banyak penduduk, warga, PNS, non PNS, mendengarkan nurani nya masing-masing, maka kita akan digerakkan ke-arah tujuan yang sama oleh Sang Maha Raja, yaitu kebaikan buat seluruh umat manusia.Sang Maha Raja maha mengetahui kebutuhan dan kemampuan dari setiap diri yang diciptaNya.Setiap diri akan diberi tugas dan kemampuan yang pasti akan sesuai dan dapat membentuk harmoni, keselarasan dengan diridiri lainnya. Hasilnya akan luar biasa.Contoh keberhasilan di Damaskus, dan apa yang sudah ditunjukkan oleh Khalifah Umar bin Khatab yang mampu menyatukan Eropa, sudah cukup menjadi bukti sejarah akan kebenaran hipotesa ini. Sekarang, tinggal bagaimana pemerintah Indonesia, mau dengan sungguh-sungguh mengupayakan pendidikan dan pelatihan yang dapat meningkatkan integritas individual agar PNS serta para pejabat takut pada Allah dan akan sangat dekat dengan hati rakyat.Benderabendera partai tidak akan memecah belah rakyat, otonomi daerah tidak akan merusak dan mengancam persatuan bangsa, justru akan makin kuat dan mengikat karena rasa persaudaraan yang tulus tumbuh karena Allah. Kesatuan dan persatuan bangsa akan terjaga. Sila Ke-empat: Kerakyatan yang Dipimpin Oleh Hikmah Kebijaksanaan Dalam Permusyawaratan dan Perwakilan. Hanya manusia yang sudah adil dan beradab, memiliki integritas dan mampu menjaga persatuan bangsa, dapat melakukan rapat dengan dilandasi musyawarah, berlandaskan semangat kerakyatan.Prinsip pro growth, pro poor, pro job, pro lingkungan, sebagaimana dicanangkan Presiden saat ini, hanya bisa mulus diperjuangkan bersama di DPR, bila eksekutif dan legislatif nya sama-sama sudah menjadi manusia yang penuh keadilan dan beradab, serta berintegritas. Bila sila ke empat tercapai, musyawarah dilaksanakan untuk kepentingan rakyat, dalam tata cara yang adil dan beradab serta dilandasi semangat persatuan. Kata-kata ‘Hikmah Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan dan Perwakilan’, bukanlah kata-kata tanpa makna.Sila ke-empat ini bermakna dalam. Perwakilan kata dasarnya ‘wakil’. Siapa yang diwakili? Suara rakyat tentunya.Kita sudah sangat akrab dengan pernyataan bahwa suara rakyat adalah suara Allah.Artinya? Wakil-wakil anggota dewan yang terhormat itu harusnya mampu mendengarkan nuraninya, mampu ‘menghadirkan Allah’ dalam setiap kali musyawarah yang dilakukan.Semangatnya bukan Innovative Governance 45 untuk saling menyerang, tetapi benar-benar menjunjung tinggi dan mengupayakan terjadinya kehendak Allah, bukan kehendak pribadi-pribadi, bukan kehendak partai-partai. Allah tidak akan hadir dalam hati manusia yang kotor, dalam suasana yang dikuasai emosi, nafsu, ego, yang pecah pribadinya, tidak integritas. Harusnya rapat-rapat penting kenegaraan itu dilakukan dengan penuh hikmah, bukan penuh teriakan emosi jiwa. Seluruh wakil-wakil rakyat dan pemerintah harusnya berada pada kondisi integritas, menyatu dalam tali persaudaraan, tali Allah.Pasti akan lahir penyatuan ide, menghasilkan kebijakan publik yang inovatif, yang lahir dari suara nurani, untuk kebaikan seluruh rakyat. Sila Kelima: Keadilan Sosial Bagi seluruh Rakyat Indonesia.Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia ini baru akan tercapai bila sila pertama hingga ke-empat sudah terpenuhi.Ideologi bangsa Indonesia, Pancasila, sesungguhnya adalah suatu resep, suara cara bagi bangsa ini untuk maju dan menjadi bangsa yang menjadi rahmat bagi semesta. Menghidupkan Pancasila: Butuh Pemimpin Sejati Pada era Soeharto, Pancasila diupayakan untuk hidup melalui berbagai penataran.Muridmurid sekolah, mahasiswa, karyawan, semua ditatar.Dalam perekonomian juga disusun seta dikembangkan apa yang kita kenal dengan Ekonomi Pancasila. Hasilnya?Banyak yang sudah pesimis dan bahkan ingin mengganti ideologi Pancasila dengan ideologi lain. Sesungguhnya bukan Pancasila nya yang salah, tetapi strategi penerapannya yang salah.Pemimpin yang memegang tampuk kekuasaan tidak mampu menjadi sosok Pancasilais. Tidak mampu ‘walk the talk’. Ketika manusia hanya mampu bicara dan tidak mampu memberikan contoh nyata dalam perilaku akhlak mulia sehari-hari, maka apa yang disampaikan akan percuma, tidak mampu mengubah dan membentuk suatu ‘isme’ yang kuat. Jadi, untuk menghidupkan kembali Pancasila, mulailah dari diri pejabat eksekutif, legislatif dan yudikatifNegara ini. Rakyat akan ikut, sejarah menunjukkan itu. Apakah itu di China, Amerika, Damaskus maupun sejarah kesuksesan jaman para sahabat Nabi Muhammad SAW. Semuamenunjukkan adanya contoh nyata dari pemimpinnya.Bagaimana bila tidak ada contoh nyata dari penguasa atau pemimpin formal di lembaga-lembaga Negara yang terhormat? Kita butuh pemimpin sejati, yaitu manusia-manusia yang bersih hatinya, yang mampu bertindak dengan kusir nurani. Bukan hanya pejabat yang bisa jadi pemimpin. Tentu tidak.Siapa pun sanggup menjadi pemimpin, apabila dirinya penuh integritas.Saat seseorang mampu mendengar dan bertindak sesuai nuraninya, ‘inner voice’ yang dimilikinya, maka ia telah siap menjadi pemimpin sejati.Banyak contoh perubahan yang dipimpin oleh ‘orang biasa’, bukan Presiden, Bupati, Walikota, Gubernur atau Raja. Muhammad Gandhi salah satu contoh legenda.Baru-baru ini, ada Aleta Baun (46) di NTT yang bisa memimpin 1500 masyarakat menghentikan perusakan lingkungan akibat tambang marmer di desanya (Kompas, 20/4/2012). Walau jalan reformasinya lebih panjang, tapi tetap bisa dilakukan dengan efektif. Inilah bentuk solusi indah dari Allah. Teori pareto optimum mengatakan bahwa suatu organisasi akan sukses bila 20% orang yang berada di dalamnya bekerja dengan benar.Untuk teori yang didasarkan pengetahuan tauhid, dengan dasar hadis: “satu hati yang bersih mampu menyinari 1000 hati awam lainnya”, maka Indonesia membutuhkan 250.000 orang yang berhati bersih agar bangsa ini sejahtera dan berkeadilan sosial.Apabila di pemerintah ada 4.700.000 PNS, maka diperlukan 46 Innovative Governance 4.700 PNS yang hatinya bersih, sehingga memiliki kecerdasan akal yang jernih (intellectual quotient), kecerdasan hati (spiritual quotient), agar mampu bertindak dengan cerdas (action quotient), menjadi ‘innovative government’ yang mampu mensejahterakan bangsanya. Bagaimana 4.700 PNS memiliki kecerdasan hati? Mulailah dengan membuat program melatih pembentukan integritas individu bagi pegawai negeri. Ada 7 lembaga tinggi Negara, 34 Kementerian dan 529 propinsi/kabupaten/kota. Secara rata-rata, cukup 9 orang berhati bersih dan cerdas di setiap lembaga pemerintahan pusat dan daerah, maka pemerintah kita akan dapat bergerak dengan baik, digerakkan oleh nurani dan energi positif yang mampu mengalahkan keinginan buruk yang menggoda manusia.Bayangkan, kita ‘hanya’ perlu 9 orang cerdas sejati untuk mengelola kantor kementerian, gubernur, kabupaten, kota, yaitu para ‘champions’ untuk dapat menggulirkan roda reformasi birokrasi di sektor publik. Sekali lagi, sudah saatnya pemerintah mencari dan bertanya kepada ahli tauhid, belajar bagaimana membersihkan hati dan jiwa dengan sesungguhnya, untuk kemuliaan bangsa ini. Kesimpulan: Jangan Menempuh Jalan Sama, Mengharap Hasil Berbeda Ideologi Pancasila sudah merupakan resep manjur untuk bangsa Indonesia meraih sukses, mencapai kesejahteraan dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.Hanya, dalam menghidupkan Pancasila, kita masih harus membentuk pribadi-pribadi yang beriman, yang memenuhi sila pertama, berkemanusiaan, memiliki integritas tinggi, dan mampu bermusyawarah dengan hikmah karena selalu mendengarkan nurani. Untuk menghidupkan Pancasila, tidak hanya kita bergantung pada Presiden atau Bupati/Walikota/Gubernur. Pada kondisi ideal, akan lebih cepat perubahan dipimpin oleh pimpinan tertinggi. Namun, kita tidak perlu menunggu.Mulailah membentuk pemimpinpemimpin dalam lingkungan terkecil sekalipun.Begitu pula dengan lembaga-lembaga Negara yang terhormat. Usahakan memiliki program pembentukan integritas individu di wilayah kewenangan masing-masing. Tidak perlu mengeluarkan anggaran besar dan program spektakuler mahal dan diliput media.Jangan mengulang pola lama, kita harus menyadari bahwa kemuliaan tidak dapat dinilai dengan materi, kemuliaan memerlukan ketulusan dan kesungguhan hati dalam menjalankannya. Kemuliaan adalah kehormatan yang diberikan Allah kepada mereka yang mau berbuat tanpa mengharap pujian mahluk, tanpa protokoler penghormatan manusia.Bila kita pelajari apa yang dilakukan Umar bin Abdl Azis pada abad ke-8 yang lalu, tetap masih sangat relevan dan ‘up to date’ dengan teori kebijakan publik saat ini. Lihat konsep pajak, ‘whistle blower’, pendidikan, pembangunan infrastruktur, yang menjadi strategi pemerintahannya.Beliau telah menerapkan manajemen publik kelas dunia saat melakukan reformasi birokrasi Damaskus, dimana hasilnya nyata dirasakan masyarakat Damaskus.Hanya dalam kurun waktu 3 tahun, Umar II menunjukkan kinerjanya: rakyat Damaskus mendapatkan keadilan dan kesejahteraan. Innovative Governance 47 Daftar Pustaka Charles Handy, Understanding Organizations, Penguin Book, England, 1993. Harvard Business Review, Leading in Turbulent Times, Harvard Business School Publishing, USA, 2003. Harvard Business Review, The Innovative Enterprise, Harvard Business School Publishing, USA, 2003. John P. Kotter and Dan S. Cohen, The Heart of Change, Harvard Business School Press, Boston, Massachusetts, 2002. Kompas, Berjuang Dalam Bayang Kekerasan, Jum’at 20 April 2012. Sekretariat Wakil Presiden Republik Indonesia, Menuju Manajemen Publik Kelas Dunia: UntukReformasi Birokrasi, Togar Silaban (ed), Tim Bantuan Tata Kelola Pemerintahan, Jakarta, 2012. Susilawati Susmono, Mata Hati, Yuni Budiastuti (ed), PT Citra Adhikara Widyadhana, Jakarta, 2003. Susilawati Susmono, Metodologi ISAQ Sesuai Kunci Tauhid, PT Citra Adhikara Widyadhana, Jakarta, 2005. Susilawati Susmono, Amanah dan Tanggung Jawab, Yayasan Riyadhatul Ihsan, Jakarta, 2005. www.wikipedia.com, China Reform www.wikipedia.com, Reform History in America www.wikipedia.com, Reform History in Damaskus or Umar II http://id.wikipedia.org/wiki/ideologi#Definisi_Ideologi Yuni Budiastuti, Investasi Sejati, Thesis Sarjana Tauhid, ISAQ Education Center, Yayasan Riyadhatul Ihsan, Jakarta, 2009. 48 Innovative Governance PUBLIC POLICY Stakeholder Dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Studi Kasus Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa Amrullah Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Samawa (Unsa)Sumbawa Besar, Nusa Tenggara Barat Email: - Abstrak: Policy issue has been the most difficult problem justified and confrontedwitheither administrativeor political an sich reasons;moreover, it also turns out to be the part of commitment culture availablewithinthe policy makers.Policy making is accompanied witha series ofintricate and long activities,contradictions,segregations of interstakeholderinterests, polarization issue; even, frequently, whena policy will be issued,it iscolored withconflicts. This study attemptsto describethe other sides of conflict process amongstakeholders in order to support the realization of policy product, i.e., in relation withthe Batulanteh subdistrict relocation policy inSumbawa district. The main problem exposed in this research concerns with: Why does the Negotiation Process of Relocation Policythat the stakeholders conduct has not been successful yet?This question is broken downinto three important questions, i.e.: 1).Who are the actorsinvolved in theprocess of the Relocation Policy Negotiation? 2).What roles that stakeholders play in the negotiation process of Batulanteh sub-district Relocation Policy Negotiation in Sumbawa District? 3).Whatare the conflict dynamicsidentified and its implications on the delay of the relocation policynegotiation process? This is a case-study-based qualitative research. To obtain data for answering the available problems,actor oriented approach technique is adopted (Snoijen, 1997). It is a techniqueobserving the range of actor as subject that isconsidered as important and capable to answerthe research problem. Result of this research shows that the delayin obtaining the negotiation result by stakeholder, particularly primarystakeholder primer is unsuccessful to identifythesubstantivenature of various techniques, approaches, andvalues to negotiate withthe policy makers(Sumbawa District local government andDPRD). Weak movement ofactorsin terms of negotiation style,technique, and capitalbecome negotiation practice realitythat thestakeholders available inBatulanteh.The dynamicrelationship pattern and conflict amongactors in such negotiation processhas provided implications to the negotiation process as certainty that is conducted from to time. Meanwhile, on the other hand,successful negotiation is impededby parochial issues and politicalinterests, suchasthe site of the new sub-districtcapital. Unsuccessful negotiationis also caused bystakeholders’ incapability to prepare reliable supporting HR,data and negotiator. No political will ofSumbawa District Local Government and DPRD in terms of the Relocation of Batulateh sub-districtcapitalhas been available through PERDA (Local Regulation) or PERBUP (District Head Regulation) on Relocation. Kata Kunci: Stakeholder, Negotiation, Relocation Policy Innovative Governance 51 LatarBelakang Studi mengenai peran stakeholder dalam proses pembuatan kebijakan publik masih menjadi menarik dan serius dalam studi administrasi publik. Menarik, karena domain kebijakan bukan lagi klaim utuh pemerintah (eksekutif dan legislatif), sebab dianggap tidak selaras dengan makna partisipasi dan demokratisasi yang terus bergulir dan dapat menggerus makna Otonomi Daerah serta Good Governance yang sedang digalakkan (Sabatier dan Mazmaniam, 1983; Hill dan Hupe, 2004:4). Sebagian ruang tersebut sudah diberikan kepada aktor lain di luar pemerintah (stakeholder dan masyarakat) serta bertujuan untuk mencegah munculnya konflik berkaitan dengan kebijakan tersebut. Meskipun masih memerlukan penjelasan lebih lanjut terkait dengan minimalisasi konflik atas sebuah produk kebijakan di mana dalam proses pembuatannya melibatkan stakeholder lain di luar pemerintah. Pelibatan stakeholder dalam area pembuatan kebijakan memiliki daya pikat tersendiri bagi pemerintah terkait legitimasinya, sekaligus membawa dampak serius menjadikan policy maker menjadi terdelegitimasi, ketika kebijakan yang dibuat tidak tepat sasaran, tidak akomodatif dan solutif. Inilah alasan-alasan yang kemudian melahirkan kritik terhadap pemerintah, sebab berbagai bentuk kebijakan yang gagal memecahkan masalah primer masyarakat berdampak kepada tersendatnya akses kepada masyarakat untuk mendapatkan pelayanan yang optimal, salah satunya adalah sarana transportasi yang bagus, terutama sekali terhadap masyarakat lokal atau adat yang memang sering tersisih secara geografis (Dwiyanto, dkk, 2002; Lihat juga Anne-Christine Block dalam Asbjorn, dkk, 2001:399-407). Penyebabnya bisa saja karena implementor kebijakan masih lalai, kurang profesional, terlalu prosedural dan berbelit-belit dan juga faktor lain yang turut menjustifikasi keterlambatan pelayanan, sebab akses, ruang dan wadah tersebut belum disiapkan dengan baik oleh pemerintah. Kondisi tersebut sekaligus membuat berbagai prinsip pelayanan yang berkarakter good governance seperti percepatan, ketepatan, kemurahan, akuntabilitas dan kualitas menjadi mentah (Bappenas, 2004; Dwiyanto, 2004;2006; PSKK UGM, 2002). Ide dasar studi ini sebenarnya berangkat dari realitas empiris, fenomena sosial kompleks, unik sekaligus genit yang masih berlangsung dalam masyarakat kecamatan Batulanteh terkait dengan eksistensi akan pengakuan mereka sebagai warga negara yang sebenarnya sudah merasakan kemerdekaan layaknya warga masyarakat lain di sekitarnya dan terus bergulir bagai bola salju. Snow ball kebijakan yang dirasakan tidak adil, kebijakan yang dianggap hipokrit serta tidak berpihak kepada mereka telah melahirkan serangkaian aksi kritik. (Lihat Gaung NTB, Edisi Oktober dan Desember 2003; Suratmi dalam http://www.suarantb.com, tanggal 21 Desember 2010; Observasi Lapangan). Munculnya keinginan-keinginan masyarakat tersebut tidak lepas juga dari faktor yang mereka anggap sebagai bentuk penindasan oleh struktur yang telah lama terjadi, oleh berbagai bentuk kebijakan yang kurang memihak kepada mereka, oleh berbagai kesulitan yang mereka hadapi selama bertahun-tahun, baik itu dalam upaya memperoleh dan menikmati layanan pendidikan, kesehatan dan juga ekonomi serta politik (Faqih, 2001). Harus juga diakui bahwa serangkaian proses pembelajaran baik lewat jalur formal maupun non formal adalah titik awal lahirnya sikap kritis dari aktor-aktor yang berperan dalam melakukan inovasi di luar jalur formal proses kebijakan publik. Dalam realitasnya beragam bentuk kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan oleh pemerintah dalam domain-domain tertentu ternyata tidak lebih sebagai “tipu muslihat, hanya berusaha untuk tampil membela 52 Innovative Governance dan mengakomodir kepentingan rakyat agar ia kelihatan seolah-olah berpihak kepada rakyat” (Lynn dan Jay dalam Parsons, 2006:16). Pro kontra, kontradiksi kepentingan, upaya membangun komunikasi dan interaksi antar komunias maupun unit-unit sosial sekaligus mobilisasi kekuatan, penggunaan pengaruh pada masing-masing elit-elit desa, kelompok-kelompok, sikap apatisme pemerintah, strategi negosiasi yangdilakukan oleh stakeholder bisa jadi merupakan aroma yang susah dihilangkan sejak proses formulasi sampai dengan implementasi kebijakan tidak terkecuali dalam kasus Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh. Melihat peran yang dilakukan oleh stakeholder serta dinamika yang berkembang dalam upaya mendorong lahirnya kebijakan yang aspiratif, partisipatif, populis dan nir kekerasan biasanya terkadang lepas dari kaleidoskop para periset dan analis kebijakan. Realitas ini ternyata memiliki nilai genit tersendiri untuk dikaji secara lebih mendalam, motivasi untuk melakukan riset tersebut sesungguhnya tidak terlepas dari persoalan tersebut. Masalah pokok yang kemudian diangkat dalam tulisan ini adalah: Mengapa proses negosiasi kebijakan relokasi ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa yang dilakukan belum berhasil?Dari masalah pokok di atas, kemudianditurunkan lagi ke dalam masalah-masalah yang lebih spesifik yaitu:1). Siapa saja aktor yang terlibat dalam proses negosiasi kebijakan relokasi ibukota Kecamatan Batulanteh? 2). Bagaimana bentuk peran yang dilakukan stakeholder dalam proses negosiasi kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa? Dan, 3). Bagaimana dinamika konflik yang terjadi terhadap keterlambatan proses negosiasi kebijakan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh tersebut? Pada prinsipnya tulisan ini bertujuan untuk mendiskripsikan dan menganalisis berbagai masalah yang telah dikemukakan sebelumnya, sehingga diperoleh gambaran komperehensif mengenai dinamika yang muncul selama proses Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa berlangsung. Baca secara fonetik Konsep Kebijakan Publik, Stakeholder dan Konflik Secara teoritis, kebijakan publik dapat dimaknai sebagai“…a purposive course of action followed by an actor or set of actors in deadling with a problem or matter of concern” atau serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seorang pelaku atau kelompok guna memecahkan suatu masalah (Anderson, 1979:3). Kebijakan publik tidak lain adalah aksi pemerintah yang memiliki kewenangan, sebagai bentuk respons, sebagai alternatif pilihan atau respon balik dari pemerintah dan bisa dipandang sebagai justifikasi yang dibuat oleh aktor atau sekelompok orang atau stakeholder (Young dan Quinn dalam Suharto: 45-46). Di samping itu, kebijakan juga berupaya untuk mengatur alokasi nilai, kepentingan dan aspirasi yang datang dari masyarakat, sehingga tidak menimbulkan konflik ketika kebijakan tersebut diimplementasikan. Karenanya, kebijakan publik juga tidak bisa dilihat dari perspektif positivis dan rasionalitas semata dengan mengabaikan realitas sosial terbuka yang berdiri dibelakangnya (Peter dan Hidler (1984) dan Dobuzinskis (1992) dalam Sukardi (2002). Konsekuensinya adalah, ranah kebijakan menjadi susah ditahbiskan dari beragam intervensi dan kepentingan baik individu atau aktor maupun stakeholders, bahkan ranah Innovative Governance 53 kebijakan inilah yang dianggap paling bertanggungjawab terhadap munculnya kontradiksi, pergulatan kepentingan serta konflik yang terjadi antar kelompok maupun individu (aktor/stakeholders) dalam masyarakat. Karena mereka merasa memiliki kepentingan terhadap sebuah kebijakan. Sebagaimana dikemukakan oleh Anderson (1979) bahwa arena kebijakan bukanlah arena yang steril bahkan inilah arena yang paling dianggap bertanggungjawab untuk mengakomodir berbagai bentuk permasalahan, segregasi kepentingan mulai dari individu sampai negara. Menilik Hille dan Hupe (2002:4) sesungguhnya kebijakan publik tidak terlepas dari permainan politik, terutama dalam proses implementasinya (lihat juga Dunn,1994; Parson,2002; Anderson,1979). Sebenarnya definisi kebijakan publik dapat dipandang subyektif karena banyak yang melihat dari perspektif aturan-aturan untuk agen publik (Hoogwood dan Hown (1984) dalam Hill dan Hope 2002:4). Pada level inilah urgensi logika dari pendekatan advocay coalition framework atau ACF (Sabatier dan Smith, 1993) sebagai pendekatan utama yang digunakan penulis. ACF sejatinya hanyalah sekian dari beragam pendekatan dalam menganilisis kasus-kasus yang berhubungan dengan kebijakan publik. Disadari juga bahwa penggunaan ACF dalam diskursus negosiasi kebijakan dapat dipandang penting karena ada wilayah lain yang memang jarang tersentuh “kalau tidak, memang mereka para analis kebijakan tidak mau masuk ke dalam menjadi “aktor” dalam proses kebijakan, yaitu peran mereka sebagai analis sekaligus sebagai agen/aktor perubahan itu sendiri. Dalam konteks ini, ACF membimbing ke arah perubahan kedudukan periset maupun analis menjadi bagian dari proses tersebut. Kemunculan aktor atau stakeholder9 dalam proses pembuatan kebijakan telah melahirkan beragam pola hubungan yang terbangun diantara mereka. Ketika para aktor/stakeholder ingin meloloskan aspirasi, kepentingan dan kebutuhan mereka untuk diakomodir dalam sebuah kebijakan. Seringkali dan bahkan aktor atau stakeholder yang memiliki kepentingan terhadap suatu kebijakan tertentu, harus menegosiasikan masalahmasalah tersebut, agar kepentingan, nilai, kebutuhan maupun aspirasi mereka diakomodir. Implikasi dari dinamika ini adalah bahwa proses pembuatan kebijakan publik juga diwarnai oleh negosiasi, pro-kontra bahkan konflik antar aktor maupun stakeholder itu sendiri. Konflik10 kebijakan adalah hasil dari adanya berbagai bentuk kontradiksi kepentingan yang terjadi ketika proses pembuatan kebijakan tersebut berlangsung. Tahap yang paling 9 10 54 Taksonomi stakeholder memang sangat beragam, ada yang menyebutnya dengan stakeholder Internal –Eksternal Organisasi/Perusahaan(pemahaman umum yang ditemui), Stakeholder cakupan tradisional (Eden and Ackermann) vs perluasan cakupan karena pertimbangan aspek demokrasi dan keadilan sosial (Nutt and Backoff and Bryson, 1992) Primer – Penambahan Lingkungan sebagai stakeholder (Cathy Dricoll, & Mark Starik, 2004) Kontraktual–Komunitas (Thomas Clarke, 1998) dalam Wibowo, Pamadi (2008: 11). Dalam konteks ini, taksonomi yang disodorkan Allen dan Livington (2004) yang membagi stakeholder menjadi stakeholder primer dan sekunder (Suharto, 2008:125-126). Stakeholder primer yakni kelompok atau individu yang berkepentingan langsung dengan kebijakan atau masyarakat (lihat juga Cathy Dricoll & Mark Starik (2004) dalam Wibowo, 2008:11). Sedangkan stakeholder sekunder merupakan lembaga perantara atau pelaksana kebijakan atau pemerintah. Stakeholder sekunder tidak lain adalah pihak lain selain stakeholder primer (lihat juga Lassa dan Nakmofa, 2007:6). Konflik adalah pertarungan dan perebutan sumberdaya, maupun upaya untuk melanggengkan kekuasaan seringkali menggunakan berbagai cara-cara yang identik dengan dan atau konflik. Orang yang terdidik seringkali bertanggung jawab dalam beberapa konflik kekerasan dalam sejarah manusia. (Kriesberg, Louis (1973) Social Conflicts, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, Inc., 2nd edition (1982) dalam Thun Ju Lan, 2008, hal.1. Secara sederhana, Coser (1956) mendefinisikan konflik sebagai bentuk pertarungan antara dua atau lebih orang dalam mempertentangkan nilai- Innovative Governance rentan terhadap munculnya konflik dalam kebijakan ini ada pada tahap formulasi kebijakan. Dalam kaca mata kaum pluralis, menurut Parsons (2006:137), mereka cenderung melihat kebijakan publik sebagai hasil dari kompetisi bebas antara ide dan kepentingan. Dengan demikian, kemunculan aktor-aktor tersebut juga biasanya berdasarkan atas isu, begitu juga dengan peran serta alternatif yang dipilih juga berbeda-beda (Polsby, 1963:60 dalam Parsons, 2006:137). Munculnya kompetisi bebas berkaitan dengan ide, kepentingan dan kebutuhan akan kelompok dan individu (Pruitt dan Rubin, 2009:21) inilah yang biasanya melahirkan konflik dalam proses kebijakan. Lebih lanjut menurut Pruitt dan Rubin (hal.2426) bahwa faktor aspirasi menjadi salah satu bagian yang tidak terpisahkan dari kecenderungan munculnya konflik, karena rigidity dari aspirasi-aspirasi yang tetap mereka pertahankan. Hasil Penelitian Negosiasi Kebijakan Relokasi Proses negosiasi kebijakan relokasi ibukota kecamatan Batulanteh telah berlangsung sejak Tahun 2006 yang dilakukan oleh semua stakeholder maupun aktor yang ada di Batulanteh, dapat ditelisik dari sekuen waktu yang berbeda. Berdasarkan data yang ada, sebenarnya proses ini telah dimulai dengan pra kondisi sejak Tahun 2003 akhir, yaitu ketika Musyawarah Masyarakat Batulanteh I di gelar Tanggal 27 Desember 2003 di Semongkat Ibukota Kecamatan Batulanteh, kemudian dilanjutkan dengan Musyawarah Masyarakat Adat Batulanteh pada Tanggal 4-5 September Tahun 2005 di Desa Baturotok Kecamatan Batulanteh (FKPMB-S, 2005). Dua fase ini, jika merujuk kepada taksonomi sebagaimana yang diajukan Sabatier dan Smith (1993) lewat proponen ACF11 adalah bagian dari proses pembelajaran awal bagi koalisi advokasi dalam subsistem kebijakan yaitu aktor dan stakeholder yang ada di Batulanteh. 11 nilai, atau dalam kompetisi untuk status, kekuasaan dan sumber daya yang terbatas, dimana tujuan masing-masing pihak adalah menetralisasi, melukai dan menghilangkan lawannya. Konflik juga dapat dimaknai sebagai “perbedaan antara keduanya adalah bahwa yang pertama tidak mencakup resolusi yang bersifat konsensus, sementara yang kedua berarti bahwa konflik bisa ditangani. Selama ada saluran untuk dan bisa dilakukan dialog, partisipasi dan negosiasi, konflik itu bersifat konstruktif. Ketika jalur-jalur untuk dialog, partisipasi dan negosiasi ditutup, maka muncul kekecewaan, frustasi dan kemarahan yang diekspresikan dalam bentuk protes, represi dan kekerasan. Agerback (1996) dalam Ju Lan dalam Pengantar Studi Perdamaian dan Teori KonflikDasar, Makalah pada Materi untuk kegiatan In Class I Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, 7 Maret 2008. ACF atau Advocacy Coalition Framework adalah suatu pendekatan atau teori dalam studi administrasi publik yang pertama kali di-launching oleh Paul Sabatier dan W.Jenkin Smith dalam karyanya yang berjudul Policy Change and Learning; An Advocacy Coalition Framework. Pendekatan ACF yang digunakan di sini sejatinya lebih memudahkan untuk mengeksplorasi berbagai bentuk interaksi, komunikasi atau negosiasi bahkan keyakinan yang terbentang dan terbangun antar aktor yang ada dalam proses formulasi sebuah kebijakan, bukan hanya sekedar tawaran dari aktor formal pembuat kebijakan, melainkan juga urgensi gagasan dari pihak eksternal “stakehoder” (Sabatier dan Smith, 1993:42). Ada empat kerangka kerja dari pendekatan ACF ini, yaitu: a. Memahami bagaimana proses perubahan kebijakan membutuhkan waktu satu dekade atau lebih, b. Cara paling bermanfaat untuk berfikir tentang perubahan tersebut adalah fokus pada interaksi para aktor dari institusi yang berbeda yang ingin mempengaruhi keputusan pemerintah dalam bidang kebijakan, c. Subsistem tersebut meliputi dimensi antar pemerintahan, dan d. Bahwa kebijakan atau program bisa dikonseptualisasikan dalam keadaan yang sama sebagai suatu sistem kepercayaan. Innovative Governance 55 Pada Tahun 2006 merupakan awal dimulainya proses negosiasi kebijakan secara lebih terstruktur dan lebih kelihatan sistematis oleh stakeholder, karena ada main issue yang mereka usung dan mendapat respons tidak saja secara praktis-administratif an sich, tetapi juga sudah berimplikasi politis. Isu Relokasi Ibukota Kecamatan yang digelindingkan dalam Mubes di Desa Tepal pada Tanggal 14-15 Januari Tahun 2006, mendapat tempat tersendiri bagi aktor maupun kelompok kepentingan (stakeholder) di Batulanteh, bahkan pihak eksekutif dan legislatif diKabupaten Sumbawa.12 Dalam Mubes ini berhasil di bentuk KPRKB (Komite Persiapan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh) berdasarkan SK. Panitia Mubes Nomor: 01/Pan-Mubes/Batulanteh/2006, Tanggal 15 Januari Tahun 2006 dan Penetapan Desa Tepal sebagai Calon Ibukota Kecamatan Batulanteh, sesuai dengan SK. KPRKB Nomor:02/KPRKB/I/2006. Menindaklanjuti hasil Mubes tersebut, KPRKB yang diamanatkan oleh Mubes sebagai pelaksana teknis persiapan relokasi yang dipimpin oleh Ketua KPRKB H.A.Muis, pada bulan Februari Tahun 2006 melakukan rapat tertutup dengan pimpinan DPRD Sumbawa. Meskipun belum ada kesepakatan hitam di atas putih melainkan lebih formal-oral.13 Mispersepsi dan misinterpretasi, kendala teknis-administratif dan lemahnya komitmen stakeholder yang ada menyebabkan proses negosiasi mengalami kebuntuan pada Tahun 2007-2008. Baru pada Tahun 2009, gerakan menuntut relokasi kembali dilancarkan, nir KPRKB secara kelembagaan.14 Tahun 2010 sampai dengan awal Tahun 2011, berbagai kegiatan baik formal maupun non formal untuk menegosiasikan agar relokasi ibukota kecamatan telah berlangsung secara massif, meski pada akhirnya negosiasi gagal menghasilkan kesepakatan yang mengakibatkan tertundanya relokasi ibukota kecamatan.15 Kegagalan ini disebabkan karena adanya “distrust” serta perasaan lokalitas yang tinggi antar aktor atau stakeholder dalam subsistem kebijakan di Batulanteh. Stakeholder dan Kepentingannya dalam Proses Negosiasi Hampir semua aktor maupun stakeholder yang ada di Batulanteh telah memainkan peran dan memiliki kepentingan terhadap relokasi. KPRKB, Toma, Topen, Garbup, Fommaba, Pebisnis Lokal, Akademisi sampai dengan Pemilik Hartof memiliki kepentingan terhadap 12 13 14 15 56 Pasca Mubes semua kelompok mulai dari mahasiswa, kepala desa, Toga, Toma, Topen, individu bahkan Pemda dan DPRD Sumbawa sangat antusias dengan adanya ide relokasi tersebut. Mereka mulai merasakan bahwa solusi ini adalah yang paling rasional didorong untuk mengantisipai mandegnya pembangunan jalan ke Batulanteh. Demikian, isu relokasi telah melahirkan beragam aktor dan stakeholder yang selama ini bungkam dan tidak pernah bersuara untuk Batulanteh. Wawancara dengan H.A.Muis, S.Pd (Ketua KPRKB), Tanggal 13 Juni 2011 Gaung NTB, Edisi 21 April 2009 dan 31 Desember 2010. Kemudian Sumbawa News.Com, Edisi 12 Januari 2011. Gagalnya negosiasi ini disebabkan adanya konfigurasi aktor yang tersegregasi oleh isu dan kepentingan sangat kuat, terutama aktor dan stakeholder yang ada di Tepal dan Baturotok. Puncak awal lampu hijau akan gagalnya negosiasi ini terlihat dalam Rapat di Aula Kantor Camat Batulanteh Tanggal 08 Februari 2011. Di mana Desa Klungkung dan Batudulang yang awalnya mendukung mulai menolak Relokasi Ibbukota Kecamatan. Kemudian Tepal dan Baturotok terjebak dalam kepentingan politik parokial mengenai tempat ibukota. Puncaknya adalah ketika pertemuan tertutup yang hanya boleh dihadiri oleh kepala desa, ketua BPD, TPRK, Kecamatan dan Pemda yang dilangsungkan di Ruang Sekda Sumbawa pada Tanggal 10 Januari 2011. Hasilnya adalah Relokasi ditunda sambil menunggu adanya kesepakatan antara Tepal dan Baturotok. Kondisi ini adalah momentum bagi Pemda DPRD Sumbawa (meskipun di satu sisi mendukung relokasi) untuk mengulur-ulur waktu realisasi kebijakan Relokasi tersebut. Innovative Governance relokasi. Akan tetapi, masing-masing aktor memiliki kadar kepentingan yang berbeda ketika mereka berbicara Ibukota, ada yang sifatnya apatis (yang penting relokasi, persoalan ibukota di mana saja), Meski harus juga di akui, ada sebagian dari individu yang ada dalam koalisi tersebut memiliki perspektif yang berbeda dalam melihat calon ibukota baru nantinya. Sementara Batudulang dan Klungkung, meskipun menolak secara formal relokasi, mereka tetap mendukung keinginan empat desa. Hanya Tepal dan Baturotok yang tampaknya memiliki kepentingan besar terhadap relokasi, karena sama-sama menginginkan agar Ibukota ditempatkan di desa mereka. Harga sebuah kebijakan mungkin sangat tergantung dari apakah kebijakan tersebut akan memberatkan pemerintah dari sisi anggaran, atau menghadirkan situasi sosial yang berbeda, atau kebijakan tersebut adalah produk yang rentan konflik, apakah kebijakan tersebut adalah bagian dari solusi untuk percepatan reformasi birokrasi dan percepatan pelayanan publik, apakah kebijakan tersebut adalah bagian dari efektifitas dan efisiensi pelayanan publik. Bisa saja kebijakan tersebut ternyata memberikan dampak siginifikan bagi keuntungan bagi partai-partai politik yang ada atau sebaliknya jika kebijakan tersebut diterapkan akan menggerogoti legitimasi suara partai-partai yang pada saat-saat pemilu merasa diuntungkan, maka kebijakan tersebut harganya bisa lebih mahal untuk dijual dan atau ditahan dulu proses barternya. Tampaknya kebijakan relokasi adalah proses barter kebijakan yang belum ada titik temu dan kesepakatan harga dari penjual (Pemerintah) dan pihak pembeli (Masyarakat Batulanteh). Meski pada awalnya “Isu Relokasi” itu adalah barang mentah yang ditawarkan masyarakat Batulanteh untuk diolah menjadi barang siap pakai yaitu “Relokasi”. Pentakrifan ini dilihat dari Perspektif Sebab dari domain yang lebih spesifik sifatnya. Ketika isu mau dijadikan produk, kelihatannya Pemda sebagai pembuat kebijakan tampaknya ingin menjual dengan harga yang jauh di atas rata-rata harga yang berlaku di pasaran kemampuan publik untuk membelinya. Harga mahal tersebut tercermin dari lamanya tarik ulur proses implementasi, argumen-argumen yang diajukan, pro kontra pendapat antar eksekutif-legislatif, silang pendapat antar penentu kebijakan, pro kontra antar desa terkait relokasi, bahwa relokasi tidak dijual secara eksplisit di dalam UU maupun PP tentang Kecamatan dan bahwa kebijakan adalah suatu produk hukum dari proses pertarungan politik dan kepentingan dan bahwa kebijakan senantiasa bermuatan konflik. Tetapi jika dilihat dari Perspektif Dampak, relokasi adalah sebentuk inovasi kebijakan yang ingin dipertahankan masa lentur realisasinya oleh penjual isu kebijakan itu sendiri yakni stakeholder primer16 yang ada di Batulanteh. Ketika kebijakan Relokasi hampir saja sukses disepakati di meja negosiasi, mereka justru gagal menegosiasikan diri mereka 16 Taksonomi stakeholder memang sangat beragam, ada yang menyebutnya dengan stakeholder Internal –Eksternal Organisasi/Perusahaan(pemahaman umum yang ditemui), Stakeholder cakupan tradisional (Eden and Ackermann) vs perluasan cakupan karena pertimbangan aspek demokrasi dan keadilan sosial (Nutt and Backoff and Bryson, 1992) Primer – Penambahan Lingkungan sebagai stakeholder (Cathy Dricoll, & Mark Starik, 2004) Kontraktual–Komunitas (Thomas Clarke, 1998) dalam Wibowo, Pamadi (2008: 11). Dalam konteks ini, taksonomi yang disodorkan Allen dan Livington (2004) yang membagi stakeholder menjadi stakeholder primer dan sekunder (Suharto, 2008:125-126). Stakeholder primer yakni kelompok atau individu yang berkepentingan langsung dengan kebijakan atau masyarakat (lihat juga Cathy Dricoll & Mark Starik (2004) dalam Wibowo, 2008:11). Sedangkan stakeholder sekunder merupakan lembaga perantara atau pelaksana kebijakan atau pemerintah. Stakeholder sekunder tidak lain adalah pihak lain selain stakeholder primer (lihat juga Lassa dan Nakmofa, 2007:6). Innovative Governance 57 sendiri akan kesamaan persepsi dan nilai yang telah dibangun, bahwa relokasi adalah keniscayaan untuk meretas mata rantai ketersendatan, keterlambatan dan keterisolasian yang mereka anggap selama ini mendera lingkungan politik, sosial-budaya, pendidikan dan administrasi publik di Batulanteh. Anehnya mereka sendiri yang menginginkan, tetapi pada saat yang sama mereka tidak menginginkan adanya relokasi. Sepertinya mereka (stakeholder) ini sedang mengalami kelelahan (stakeholder fatigue), karena sudah demikian lama bertarung dengan para penentu kebijakan untuk mempercepat realisasi relokasi tersebut. Ekspektasi relokasi tersebut akan sirna berbarengan dengan segregasi kepentingan yang semakin menguat antar beberapa kelompok dominan dan penting yang ada di Batulanteh. Stakeholder non formal nampaknya telah menjual isu yang mahal tersebut dengan sangat murah sekali yaitu penundaan untuk jangka waktu yang tidak pasti atau bahasa tepatnya “kegagalan”. Kondisi ini sekaligus mempertahankan tesis dan argumen antropologis tentang persepsi sejarah akan karakter maupun stereotif terhadap masyarakat pedalaman yang susah untuk bermetamorfosis dengan laju dan arus perubahan sosial yang melingkari dan melingkupinya sekaligus bagaimana persepsi masyarakat tentang kebudayaan yang mereka miliki sendiri (lihat juga Tania Li, 2002). Interaksi dan konflik antar Aktor dan implikasinya terhadap Proses Relokasi Terkait dengan bentuk interaksi dan konflik yang terjadi selama proses relokasi ini dapat dilihat dalam gambar di bawah ini: Gambar 1. Aktor-Aktor, Pola Hubungan, Sensitifitas Terhadap Isu/Interest Dalam Proses Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Sumbawa 58 Innovative Governance Gambar2. Pola Interaksi-Komunikasi, Hubungan dan Konflik antar Aktor/ Stakeholder dalam Proses Negosiasi Kebijakan Relokasi Kedua gambar di atas, memperlihatkan bagaimana semua stakeholder baik formal (sekunder) maupun non formal (primer) sebenarnya memiliki kepentingan terhadap relokasi. Akan tetapi dalam perkembangannya, isu relokasi ternyata menimbulkan segregasi dan fragmentasi terhadap pola komunikasi, interaksi, hubungan bahkan ketika isu relokasi mengerucut kepada satu visi bersama maka hubungan dari semula baik ternyata berubah menjadi tegang dan tidak harmonis. Garis biru putus-putus adalah garis negosiasi yang dilakukan oleh stakeholder primer yang tergabung dalam Desa, BPD, FKPMB-S, Garbup, Fommaba, Pialang Kebijakan maupun organ taktis lainnya terhadap stakeholder formal yaitu PEMDA dan DPRD Sumbawa. Untuk mendukung kelancaran proses negosiasi tersebut kelompok mahasiswa, pemuda, toma, beserta organ taktis lainnya secara aktif melakukan interaksi, koordinasi dan komunikasi dengan pihak Desa. Tetapi pada saat yang bersamaan pula, terjadi pola hubungan yang tidak harmonis antara desa – desa yang ada, meski tidak begitu vulgar. Konflik yang sangat vulgar terjadi antara desa Baturotok dan Tepal, karena mereka masih bersitegang mengenai masalah tempat ibukota kecamatan, jika relokasi disetujui oleh pemerintah. Persoalan tempat inilah yang sampai sekarang masih diperdebatkan oleh Desa Tepal dan Baturotok, sehingga kecenderungan menimbulkan hubungan konflik antara keduanya, meski bentuk konfliknya masih dalam fase dispute belum mengarah ke violent. Dinamika ini rupanya dibaca dengan jeli oleh pihak eksekutif dan legislatif, eksesnya adalah pola hubungan tidak harmonis kembali terjadi antara pihak desa, mahasiswa dan stakeholder primer lainnya dengan Pemda dan DPRD. Innovative Governance 59 Dalam kenyataannya konflik yang terjadi tidak selamanya berdampak negatif dengan tertundanya relokasi, akan tetapi konflik kepentingan yang ada antar desa ini semakin memperkuat isu dan percepatan relokasi. Karena negosiasi, meskipun belum memperoleh kesepakatan, tetapi stakeholder di Batulanteh tetap memandang bahwa negosiasi, konsolidasi dan koordinasi akan terus dilakukan sampai relokasi ini berhasil. Sementara itu, harus diiakui bahwa kegagalan negosiasi disebabkan karena sistem administrasi desa yang masih lemah, koordinasi, komunikasi, konsolidasi, pemahaman terhadap pola, teknik negosiasi yang baik dan elegan dan belum adanya komunikator atau negosiator yang handal menjadi penyebab gagalnya negosiasi. Selain itu, kuatnya segregasi kepentingan antar aktor, masih adanya perasaan lokalitas yang tinggi serta terjadinya distrust antar stakeholder di Batulanteh juga menjadi penghambat negosiasi sekaligus tertundanya kebijakan relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh. Penutup Berdasarkan analisis singkat di atas, ada beberapa kesimpulan yang bisa diperoleh. Pertama, Masih lemahnya pergerakan aktor berkaitan dengan: cara mereka bernegosiasi, kesiapan SDM serta kemampuan mempersiapkan negosiator yang handal dari pihak penego relokasi, adalah realitas praktek negosiasi yang dilakukan oleh stakeholder di Batulanteh. Di samping itu, stakeholder primer belum mampu melakukan negosiasi internal antar mereka dengan baik.Kedua, aktor atau stakeholder yang berperan selama proses negosiasi ini tidak saja aktor atau stakeholder sekunder, tetapi juga masyarakat Batulanteh sebagai stakeholder primer. Ketiga, stakeholder ini telah memainkan peran yang sangat dinamis baik itu negosiatif maupun peran konfliktif. Keempat, Kegagalan negosiasi disebabkan oleh gagalnya koalisi advokasi yang dibangun oleh masyarakat dalam mengusung nilai kebersamaan terhadap pentingnya relokasi karena adanya segregasi kepentingan antar aktor atau stakeholder di Batulanteh. Kelima, Belum adanya ketegasan dan keberanian serta political will dari Pemda dan DPRD Sumbawa terhadap aspirasi masyarakat Batulanteh yaitu melalui pembuatan Perda dan Perbup Relokasi Ibukota Kecamatan. Kesimpulan di atas, dapat menjadi bahan masukan dan saran bagi stakeholder dan pemerintah ketika mendorong dan membuat suatu kebijakan yang aspiratif, akomodatif sekaligus nir konflik. Daftar Pustaka Anderson, James.A. 1979. Public Policy Making, Second Edition. USA: Holt, Rinehart And Winston. Alfian dan Sjamsuddin. 1991.Profil Budaya Politik Indonesia. Jakarta: Pustaka Utama Grafiti. Abidin, Said Zaenal. 2002. Kebijakan Publik, Jakarta: Penerbit Pancur Siwah. Amrullah, 2009. “Eksistensi Masyarakat Dataran Tinggi di Kabupaten Sumbawa dan Keberpihakan Kebijakan”, dalam Jurnal Komunitas, KPI IAIN Mataram, Vol.1, Hal.1-20. 60 Innovative Governance Bungin, Burhan. (Editor), 2007. Metodologi Penelitian Kualitatif: Aktualisasi Metodologis ke Arah Ragam Varian Kontemporer. Jakarta: RajawaIi Press. Bappenas RI, 2004. Rencana tindak lanjut reformasi Birokrasi. Direktorat Aparatur Negara Bappenas Baiquni, M, dan M. Rijanta. Konflik Pengelolaan Lingkungan dan Sumberdaya Dalam Era Otonomi dan Transisi Masyarakat; Pemahaman Teoritis dan Pemaknaan Empiris, Artikel, TT, Tanpa Penerbit. Carpenter, Susan L, and W.J.D.Kennedy. 1988. Managing Public Dispute; A Practical Guide to Handling Conflict and Reaching Agreement. San Fransisco-London: JosseyBass Publisher. Cohen, Herb. 1992. Negosiasi. Jakarta: PT.Pantja Simpati. Dunn, William. 2003. Pengantar Analisis Kebijakan Publik (Edisi 2). Yogyakarta: Gama Press. Dwiyanto, Agus (Editor). 2006. Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogjakarta: Gama Press. Dwiyanto, Agus, dkk. 2006. Reformasi Pelayanan Publik di Indonesia. Yogyakarta: Gama Press. ________________, 2003. Teladan dan Pantangan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah. Yogyakarta: PSKK UGM. Eide, Asbjorn, Catarina Krause dan Allan Rosas. 2001. Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, Alihbahasa oleh: Rini Adriati, Depkumham RI Dan SIDA. Farazmand, Ali. 2004. Sound Governance in Policy and Administrative Innovations. Westport, CT:Praeger. Frederickson, George H. 2003. Administrasi Negara Baru.Jakarta:LP3ES. ___________________, and Kevin B.Smith. TT. Reviewed From: The Public Administration Theory Primer, Pascasarjana Administrasi Negara UGM Hill, Michael dan Peter Hupe. 2002. Implementing Public Policy. London UK: Sage Publication. Hefner, Robert W. 1999. Geger Tengger; Perubahan Sosial dan Perkelahian Politik. Yogyakarta: LKIS. Hadi, Priyono Ido. 2000.Teknik Negosiasi Untuk Sukses, Handout Perkuliahan UK Petra Julmansyah, 2008. Sumbawa Menjelang Setengah Abad, Pemda Sumbawa. Ju, Lan Thun. Pengantar Studi Perdamaian dan Teori Konflik Dasar, Materi untuk kegiatan In Class I Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, 7 Maret 2008. Jamin, Mohammad, Muhammad Rustamaji. TT. Negosiasi. Handout Perkuliahan FH Univ.Sebelas Maret Solo. K.Denzim, Norman, Ivonna S.Lincoln.1994. Handbook of Qualitative Research. Sage Publication. Kabupaten Dalam Angka Tahun 2009, BPS Sumbawa. Jonatan Lassa/Yus Nakmofa. Stakeholder Analisis Dalam CBDRM: Modul 4.2. TOT CBDRM HIVOS Aceh Program. Sabang Hill, 11 Juni 2007. Mubyarto (Ed.), 1997. Kisah-Kisah IDT; Penuturan 100 Sarjana Pendamping, Yogyakarta: Aditya Media. Mantja, Lalu. 1984. Sumbawa Pada Masa Lalu, Suatu Tinjauan Sejarah, Surabaya:Rinta. Innovative Governance 61 Muslim, Amir Mahmud & Amrullah. 2009. PETA JALAN Alokasi Anggaran Berbasis Pemenuhan Hak; Pembelajaran Analisis Partisipatif Hak EKOSOB di Kabupaten Sumbawa, TIFA dan Samawa Center. Moleong, Lexy J. 2007. Metode Peneltian Kualitatif. (Edisi Revisi, Cet. Ke.24). Bandung: Remaja Rosdakarya. Mugasejati, Nanang Pamudji. Lembar Cerdas SAT Konflik, Materi untuk kegiatan In Class I Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, Maret 2008. Musa, Ali Masykur.1994. Menjadi Kaum Muda. Reflika Aditama. Murray Li, Tania. 2002. Transformasi Masyarakat Pedalaman di Indonesia. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. Mansour Faqih, 2001. Runtuhnya Teori Pembangunan dan Globalisasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Malik, Ikhsan. Dkk. 2003. Menyeimbangkan Kekuatan: Pilihan Strategi Menyelesaikan Konflik atas Sumber Daya Alam. Jakarta:Yayasan Kemala. Ostrom, Elinor. et.all. 2006. Rules, Games, And Common-Pool Resources. USA:Michigan Pamer, J.William. And Jerry Killian (Ed).2003. Handbook of ConfIict Management. USA: Marcel Dekker.Inc. Putra, Fadillah. 2009. Senjakala Good Governance. Malang:Averrous Press. Plant, Jeremy F.(Ed.). 2007. Handbook of Transportation Policy and Administration. USA:CRC Press Taylor & Francis Group. Parsons, Wayne. 2006. Public Policy: Pengantar Teori dan Praktek Analisis Kebijakan, Jakarta:Prenada Media Group. Pasya, Gamal, Chip Fay dan Maine Von Nordjik.TT. Sistem Pendukung Negosiasi Multi Tataran Dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam Secara Terpadu: Dari Konsep Hingga Praktek. Artikel, Hal.8-19. Pruitt, Dean G dan Jeffrey Z. Rubin. 2009. Teori Konflik Sosial. Yogjakarta:Pustaka Pelajar. Rais, Amien. 2008. Agenda Mendesak Bangsa!Selamatkan Indonesia. Yogyakarta:PPSK Press UGM. Ruhyanto, Arie. 2010. Negosiasi. Handout Manajemen Konflik. MAP. UGM Reason, Peter.1994. ”Three Approacesh to Participative Inquiry”, dalam Handbook of Qualitative Research. Norman K. Denzim dan Yvonna S.Lincoln.Thousand Oaks, London, New Delhi, Sage Publications. Sabatier, Paul A. and Hank C.Jenkins-Smith. 1993, Policy Change and Learning. BoulderSan Franscisco-Oxford: Wetview Press. ---------------------, 1991. Toward Better Theories of the Policy Process, Political Science and Public Policy dalam PS: Political Science and Politics, June Stake, Robert E. 2004. Standars-Based & Responsive Evaluation. Sage Publication. Scott, Bill. 1993. Strategi dan Teknik Negosiasi; Sebuah Penuntun Kepada Kemahiran Mengadakan Perundingan dan Pertawaran, Cet.5.Jakarta:PT.Midas Surya Grafindo. Situmorang, Abdul Wahab. 2007. Gerakan Sosial: Studi Kasus Beberapa Perlawanan. Yogyakarta:Pustaka Pelajar. Supari, Siti Fadillah, 2007, Tangan Tungan Dibalik Virus Flu Burung, Jakarta Suharto, Edy. 2008. Analisis Kebijakan Publik; Panduan Praktis Mengkaji Masalah dan Kebijakan Sosial, Cet.IV. Bandung:Alfabeta. 62 Innovative Governance Sumarto, Hetifah. SJ. 2009. Inovasi, Partisipasi dan Good Governance; 20 Prakarsa Inovatif dan Partisipatif di Indonesia. Jakarta:Yayasan Obor Indonesia. Sano, Hans-Otto dan Gudmundur Alfredson (Ed.).2003. Hak Asasi Manusia dan Good Governance; Membangun Suatu Keterkaitan, Alihbahasa Oleh: Rini Adriati, Depkumham RI dan SIDA. Schmeer, Kammi. Stakeholders Analysis Guidelines;Section 2. Tanpa Tahun, Tanpa Penerbit. Sukardi, 2002. Modal Sosial dan Reorientasi Kebijakan Publik: Studi Utilisasi Modal Sosial dalam Proses Reorientasi Kebijakan Agraria Lokal pada Kasus Sengketa Properti Tanah Petani Melawan PTPN XII di Kawasan Malang Selatan, Tesis S2, Tidak dipublikasikan, Program Pascasarjana, UGM. Snoijen, Josette. 1997. Strategies in Sand: An Actor-Oriented Evaluation of a Participatory Rural Apprasial Process I Etsha Bostwana, Occasional, Paper No.72, Third World Centre, Development Studies Catholic University of Nijmegen. Stone, Deborah. 1997. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making. New York:W.W.Norton & Company Inc. Tim Pusat Bahasa. 2008. Kamus Bahasa Indonesia. Jakarta:Departemen Pendidikan Nasional Usman, Sunyoto. 1999. Arah Gerakan: Gerakan Politik atau Gerakan Moral dalam JSP UGM, Vol.3 Nomor 2, Hal.146-161 Wibawa, Samodra. Dkk. 1994. Evaluasi Kebijakan Publik, Jakarta: PT.Raja Grafindo Persada. Wibowo, Pamadi. Pemangku Kepentingan; Identifikasi dan Strategi Hubungan, Handout Pada Kegiatan CSR Workshop Series 1”Debunking CSR Practices—Unleashing CSR Potentials”. Jakarta 26 Maret 2008. Widjardjo, Boedi, Komponen Konflik SAT, Materi untuk kegiatan In Class I Program Pendidikan Fasilitator Perdamaian Berbasis Komunitas Untuk Pencegahan dan Penanganan Konflik Secara Cepat - Institut Titian Perdamaian, Cibogo-Bogor, Maret 2008. Yin, Robert K. 2003. Case Study Research;Desain and Methods, Third Edition, Sage Publication. Yustika, Ahmad Erani. 2003. Negara vs Kaum Miskin. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Sumber-Sumber Lain Bulletin Waya, Edisi III, Oktober Tahun 2003 Berita Acara Hasil Rapat Rencana Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh, Bagian SETDA Kabupaten Sumbawa Dokumen Aspirasi Masyarakat Tentang Dukungan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh, Pemerintah Kecamatan Batulanteh Tahun 2010 Laporan Tim Kajian Relokasi Kecamatan Batulanteh, Tahun 2010 Laporan Camat Batulanteh Nomor: 045-2/85/BL/VI/2010 Tentang Hasil Musyawarah Desa Berkaitan dengan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Tim Penyusun Laporan Hasil Musyawarah Masyarakat Batulanteh I Tahun 2003, FKPMBS, 2004, tidak dipublikasikan. Innovative Governance 63 Tim Penyusun Laporan Hasil Musyawarah Besar Masyarakat Batulanteh II Tahun 2005, FKPMB-S, 2006, tidak dipublikasikan Tim Penyusun Laporan Hasil Kongres Rakyat Batulanteh II Tahun 2009, FKPMB-S, 2009, tidak dipublikasikan Surat Keputusan Kepala Desa Kelungkung Nomor:141/06/IV/2010 Tentang Penolakan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 7 April 2010 Surat Keputusan Kepala Desa Batudulang Nomor: 01 Tahun 2010 Tentang Penolakan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 03 April 2010 Surat Keputusan Kepala Desa Tepal Nomor 01/02 Tahun 2010 Tentang Persetujuan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 15 Februari 2010 Surat Keputusan Kepala Desa Baodesa Nomor: 141/07/II Tahun 2010 Tentang Persetujuan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 23 Februari Tahun 2010 Surat Keputusan Kepala Desa Tangkampulit Nomor 02 Tahun 2010 Tentang Persetujuan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 15 Maret 2010 Surat Keputusan Kepala Desa Baturotok Nomor 028 Tahun 2010 Tentang Persetujuan Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kecamatan Batulanteh Kabupaten Sumbawa, Tanggal 5 Maret 2010 Surat Keputusan Panitia Musyawarah Besar Batulanteh I di Tepal Nomor :01/Pan-Mus/2006 tentang Pembentukan Tim Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh (KPPKB) Surat Keputusan Komite Persiapan Relokasi Ibukota Kecamatan Batulanteh Nomor:02/KPRKB/I/2006 Tentang Persiapan Pemindahan Ibukota Kec.Batulanteh SuratKeputusan Bupati Sumbawa No.166 Tahun2010 Tentang Pembentukan Tim Pengkajian Pemindahan (Relokasi) Ibukota Kec.Batulanteh Kab.Sumbawa Sumbawa Dalam Angka Tahun 2009 UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan dan Otonomi Daerah Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2008 Tentang Kecamatan Majalah Alam Sumbawa, JMHS Sumbawa, Edisi No.1 April-Mei 2009 http://www.gaungntb.com, diunduh, 15 Agustus 2010 http://bankwahabi.wordpress.com, diunduh, 21 Mei 2011 http://Sumbawanews.com, diunduh, 15 Agustus 2010 http://www.suarantb.com, diunduh, 15 Agustus 2010 Harian Umum Gaung NTB, Edisi Senin 27 Oktober 2003 Harian Umum Gaung NTB, Edisi Selasa 6 Juni 2004 Harian Umum Gaung NTB, Edisi Kamis, 24 Februari 2005 Harian Umum Gaung NTB, Edisi 3 Maret 2009 Harian Umum Gaung NTB, Edisi 16 Januari dan 15, 17, 21 dan 23 Desember 2010 Harian Umum Gaung NTB, Edisi dan 8 April 2011 Harian Lombok Post, Edisi Kamis 24 Februari 2011 Harian Sumbawa Post, Edisi Sabtu 26 Februari 2005 Harian Sumbawa Post, Edisi Rabu 03 Januari 2006 Harian Sumbawa Express, Edisi Kamis 24 Februari Tahun 2005 64 Innovative Governance Harian Sumbawa Express, Edisi Kamis 2 Juni Tahun 2005 Harian Sumbawa Express, Edisi Rabu 14 September 2005 Harian Umum Tribun Sumbawa, Edisi Kamis 24 Februari 2011 Innovative Governance 65 Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Sebagai Kebijakan “Kelas Dua” Dalam Pembangunan Kota: Kasus Kota Makassar Andi Luhur Prianto (Dosen Jurusan Ilmu Pemerintahan Fakultas Ilmu Sosial & Ilmu Politik Universitas Muhammadiyah Makassar) Abstrak:Masalah mendasar dalam makalah ini yaitu kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) hanya kebijakan “kelas dua” sehingga tidak konsisten diimplementasikan dan berakibat pada perubahan pemanfaatan (penyimpangan) ruang terbuka hijau (RTH). Bertitik tolak dari fenomena tersebut, dirumuskan beberapa pertanyaan pokok yang menjadi objek kajian dalam penelitian ini, yaitu : (1.) Bagaimana substansi isi (content) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) Kota Makassar?, (2.) Bagaimana kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) tersebut dari segi teknis ?, (3.) Faktor dominan apa yang menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari perspektif teori kebijakan ?. Tujuan Penelitian ini adalah: (1.) Menjelaskan substansi (isi) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar, (2.) Menjelaskan kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari segi teknis, (3.) Menjelaskan faktor dominan yang menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) dari perspektif teori kebijakan. Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dengan cara pelaksanaannya menggunakan wawancara dan observasi. Sedangkan lokus penelitiannya pada otoritas kompeten di instansi yaitu (1.) Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA, (2.) Dinas Tata Ruang dan Bangunan, (3.) Dinas Pertamanan dan Kebersihan, (4.) Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD), (5.) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), (6.) Kamar Dagang dan Industri (KADIN), (7.) Wahana Lingkungan Hidup (WALHI), (8.) Assosiasi Pedagang Kaki Lima (AS-PKL), (9.) Ikatan Ahli Perencana (IAP). Teknik pengumpulan data yang digunakan yaitu: wawancara dandokumentasi. Model analisis data yang digunakan adalah model Miles dan Hubermen, yaitu analisis data yang dilakukan secara interkatif dan berlangsung terus menerus sampai tuntas, aktivitas dalam analisis data mulai dari reduksi data, penyajian data, dan verifikasi data. Hasil analisis data menujukkan bahwa terkait kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah kota (RTRW) yang menyebabkan perubahan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH), yaitu (1.) substansi isi (content) kebijakan RTRW telah diwarnai perjalanan dengan sifat inkremental, yaitu aransmen kebijakan berupa perbaikan-perbaikan kecil yang lebih diarahkan sebagai reaksi dari masalah yang timbul, (2.) kondisi Ruang Terbuka Hijau yang tidak mencapai target Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), disebabkan terjadinya beberapa jenis perubahan pemanfaatan ruang : perubahan perkembangan, perubahan lokasi, dan perubahan perilaku, (3.) disposisi sikap pelaksana merupakan faktor dominan dan kritikal yang mengakibatkan kedudukan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) hanya menjadi “macan kertas”. Kata Kunci:Tata ruang, Implementasi, Kebijakan, Penyimpangan Innovative Governance 67 Pendahuluan Latar Belakang Kota merupakan pusat peradaban umat manusia yang berkembang secara dinamis dan tumbuh sebagai lokasi konsentrasi penduduk, prasarana dan sarana, kegiatan sosial dan ekonomi, serta inovasi. Secara alami perkotaan tumbuh dengan kecepatan yang jauh meninggalkan wilayah sekitarnya, menyisakan persoalan disparitas tingkat perkembangan wilayah. Fakta yang ada, perkotaan di Indonesia menghadapi tantangan yang sangat berat dalam menerapkan prinsip-prinsip keberlanjutan. Lingkungan kawasan perkotaan Indonesia masa depan adalah lingkungan yang mampu memberikan kehidupan yang berkualitas, jauh dari bencana, dan memenuhi standar-standar kenyamaan (amnety) yang dapat mendorong produktivitas masyarakatnya. Permasalahan mendasar sesungguhnya adalah perubahan pemanfaatan atau penyimpangan/deviasi peruntukan lahan ini sering tidak sesuai rencana tata ruang yang telah ditetapkan dan menimbulkan dampak negatif secara fisik dengan semakin berkurangnya luasan ruang terbuka hijau. Di satu sisi, fenomena ini mengekspresikan kelemahan manajemen penataan ruang oleh pemerintah kota, dimana fungsi-fungsi organik dari manajemen seperti koordinasi, pemantauan dan pengendalian tidak optimal. Disi lain, disinyalir bahwa mekanisme formulasi kebijakan yang telah terjadi tidak dilakukan secara demokratis dengan melibatkan partisipasi publik, sehingga materi (isi) kebijakan tidak responsive dengan konteks pembangunan kota yang sangat pesat. Permasalahan pembangunan perkotaan tidak dapat diselesaikan hanya dengan perencanaan dan desain. Perlu penanganan menyeluruh sejak dari perencanaan, implementasi rencana, dan pengendalian yang tidak terbatas pada kawasan perkotaan namun harus mencakup pula hingga ke kawasan hinterland. Arahan kebijakan penataan ruang di Kota Makassar telah diatur dengan jelas dengan diterbitkannya Perda No. 6 Tahun 2006 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005-2015, meski pun dalam isi (content) Perda tersebut kemudian bertentangan dengan UU No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang, terutama pada dimensi waktu rencana berjangka waktu 20 (dua puluh) tahun dan ketersediaan ruang terbuka hijau yang minimal berjumlah 30 (tiga puluh) persen dari luas wilayah kota, dengan proporsi minimal 20 (dua puluh) persen ruang terbuka hijau publik. Dari substansi isi kebijakan, Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005 – 2015 tersebut memang tidak sejalan dengan ketentuan UU No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang, tentang ketersediaan 30 persen luas ruang terbuka hijau dengan minimal 20 persen ruang terbuka hijau publik, dimana distribusi ruang terbuka hijau publik disesuaikan dengan sebaran penduduk dan hierarki pelayanan. Implementasi kebijakan rencana tata ruang tersebut tersebut hanya menyisakan kurang dari 10 persen ruang terbuka hijau di Kota Makassar (Harian Fajar, 30 Maret 2011). Salah satu contoh kurang konsistennya dukungan para pemangku kepentingan pada implementasi kebijakan tentangruang terbuka hijau (RTH) adalah kasus revitalisasi lapangan Karebosi. Berdasarkan ketentuan Perda No. 6 Tahun 2006 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005-2015, secara eksplisit bahwa : “luasan ruang terbuka hijau di kawasan pusat kota dilakukan dengan mempertahankan lahan pemakaman 68 Innovative Governance (Perkuburan Arab, Beroanging, Dadi, dan Maccini) dan lapangan olahraga yang ada (lapangan Hasanuddin dan lapangan Karebosi). (Pasal 15 ayat 1 (c) Perda No. 6 Tahun 2006) Kebijakan revitalisasi Karebosi membawa perubahan pemanfaatan lapangan olahraga Karebosi, yang sebelumnya adalah lapangan terbuka yang dapat bebas diakses oleh semua orang (open access). Lapangan Karebosi sekarang berubah fungsi menjadi pusat pertokoan (mall), yang walaupun masih menyisakan fungsi ruang terbuka hijau (RTH), tetapi tidak lagi menunjukkan watak public space yang egaliter dan ramah bagi setiap orang. Landmark Karebosi kini identik dengan brand komersialisasi, formalitas dan eksklusifitas ruang, yang sejatinya bertentangan dengan prinsip green public space, tempat terjadi interaksi sosial warga kota secara egalitarian dan saling menghargai. Pada titik inilah sangat urgen untuk melakukan analisis kebijakan Pemerintah Kota Makassar, sebagai sebuah organisasi publik, dalam mencoba mengimplementasikan kebijakan penata ruang kota, terutama konsistensi dalam menjalankan ketentuan akan penyediaan ruang terbuka hijau, yang dapat mengakomodasikan kepentingan seluruh elemen masyarakat. Dengan kebijakan tersebut, diharapkan senergi antar stake-holders dapat menciptakan keselarasan dalam percepatan pembangunan. Poin manajemen terletak pada posisi sebagai nilai instrumental untuk diwujudkan, berupa langkah strategis seperti apa yang dapat diambil, bagaimana model penggerakan sumber daya kelembagaan untuk mencapai tujuan. Perumusan Masalah Bertitik tolak dari fenomena tersebut, dirumuskan beberapa pertanyaan dalam kajian ini, yaitu: (1.) Bagaimana substansi isi (content) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) Kota Makassar?, (2.) Bagaimana kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) tersebut dari segi teknis?, (3.) Faktor dominan apa yang mempengaruhi perubahan kebijakan RTWR Terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari perspektif teori kebijakan ? Tujuan Penelitian Tujuan studi ini terkait dengan beberapa hal, yakni: (1.) Menjelaskan substansi (isi) kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang terkait dengan pola Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar, (2.) Menjelaskan kondisi eksisting dan jenis-jenis perubahan kebijakan pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) di Kota Makassar dari segi teknis, (3.) Menjelaskan faktor dominan yang menyebabkan perubahan kebijakan RTRW terhadap pemanfaatan Ruang Terbuka Hijau (RTH) dari perspektif teori kebijakan. Kajian Teori Konsep Implementasi Kebijakan Publik Masalah implementasi kebijakan publik (public policy implementation) telah menarik perhatian para ahli ilmu sosial,khususnya ilmu politik dan administrasi publik, baik di negaramaju maupun di negara berkembang (Tachjan, 2006:1). Sampai awal tahun 1970-an, implementasi dianggap sebagai hal yang tidak problematis dalam pengertian kebijakan, karena diasumsikan bahwa setelah diambil suatu kebijakan, maka selanjutnya perlu Innovative Governance 69 dilaksanakan begitu saja. Pandangan ini mulai berubah sejak dipublikasikannya hasil penelitian dari Pressman dan Wildavsky yang berjudul Implementation pada tahun 1973. Mereka meneliti program-program pemerintah federal untuk para penduduk inner-city dari Oakland, California, yang menganggur, hasil-hasil penelitian tersebut menunjukkan bahwa program-program penciptaan lapangan kerja ternyata tidak dilaksanakan dengan cara seperti yang diantisipasi oleh para pengambil kebijakan. Penelitian-penelitian lainnya juga mengkonfirmasi bahwa program-program Great Society yang dilaksanakan oleh pemerintahan Johson (1963-1968) di Amerika Serikat, tidak berhasil mencapai tujuan dan masalahnya adalah dalam cara pelaksanaan program tersebut. Penelitian-penelitian di negara lain juga, seperti di Inggris pada awal tahun 1970-an ditemukan bukti yang sama, bahwa pemerintah ternyata tidak berhasil dalam mewujudkan kebijakan yang bermaksud untuk menimbulkan reformasi sosial (Tachjan, 2006 : 2). Kebijakan publik yang dibuat hanya akan menjadi 'macan kertas' apabila tidak berhasil dilaksanakan. Oleh karena itu, implementasi kebijakan publik perlu dilakukan dengan mempertimbangkan berbagai faktor, agar kebijakan publik yang dimaksud benar-benar dapat berfungsi sebagai alat untuk merealisasikan harapan yang diinginkan. implementasi kebijakan publik merupakan upaya untuk merealisasikan suatu keputusan atau kesepakatan yang telah ditetapkan sebelumnya. Implementasi dapat disebut sebagai “policy delivery system”. Sebagai suatu sistem, implementasi terdiri dari unsur-unsur dan kegiatan-kegiatan yang terarah menuju tercapainya tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang dikehendaki. Konsep Tata Ruang Kota Wilayah perkotaan (urban) dapat diasumsikan sebagai sebuah kesatuan sistem. Komponen wilayah perkotaan dapat dibagi menjadi komponen utama, komponen kelembagaan dan komponen lingkungan (Kusbiantoro, 1993:4).Urban System yang ideal terkait dengan keserasian relasi intra sistem maupun antar sistem serta kelengkapan yang ditunjang oleh sistem kelembagaan. Manajemen perkotaan diharapkan dapat menata wilayah perkotaan menjadi wilayah kota yang ideal yaitu wilayah perkotaan yang lebih produktif/efisien dari segi ekonomi, lebih merata/terjangkau oleh segenap lapisan masyarakat dari segi sosial, lebih stabil/tertib dari segi politik dan lebih berwawasan lingkungan dari segi fisik. Proses manajemen penataan ruang akan melibatkan begbagai aktor yang memiliki berbagai kepentingan serta berbeda disiplin ilmu. Proses tersebut melibatkan komunikasi vertikal dan horizontal antar aktor untuk tiap tahapan penataan tersebut, proses top down/bottom up yang melibatkan lembaga pusat dan darerah, serta proses kemitraan pemerintah swasta dan masyarakat (Kusbiantoro, 1993: 7). 1. Perencanaan Tata Ruang Kegiatan perencanaan tata ruang meliputi berkaitan dengan upaya efesisensi dan efektifitas penngelolaan sumber daya serta alokasi ruang yang sesuai dengan daya dukung lingkungan alam dan daya tampung lingkungan binaan serta memperhatikan sumberdaya manusia dan aspirasi masyarakat. kegiatan perencanaan tata ruang meliputi kegiatan peyusunan rencana, mulai dari pengumpulan data dan informasi, analisa sampai pada penetapan rencana dan legalisasinya (Condroyono, 1995: 2). Perencanaan tata ruang dilakukan melalui proses dan prosedur penyusunan serta penetapan rencana tata ruang 70 Innovative Governance berdasarkan ketentuan peraturan perundangan yang berlaku. Adapun rencana tata ruang tersebut akan ditinjau kembali dan atau disempurnakan sesuai dengan jenis perencanaannya secara berkala. 2. Pemanfaatan Ruang Pemanfaatan ruang adalah rangkaian program kegiatan pelaksanaan pembangunan yang memanfaatakan ruang menurut jangka waktu yang ditetapkan didalam rencana tata ruang. Penyelenggaraan pemanfaatan ruang dilakukan secara bertahap melalui penyiapan program pelaksanaan pembangunan yang berkaitan dengan pemanfaatan ruang yang akan dilakukan oleh pemerintah dan masyarakat, baik secara sendiri-sendiri maupun bersama sesuai dengan rencana tata ruang yang telah ditetapkan. Implikasi dari pelaksanaan rencana tata ruang adalah bahwa pemerintah, swasta dan masyarakat secara berkelanjutan dan kosisten harus menjalankan rencana yang telah ditetapkan dan melaksanakan program pembangunan kota sesuai dengan arahan rencana yang ada. Agar mayarakat dapat berpartisipasi secara maksimal, maka kepentingan masyarakat secara keseluruhan dan keterlibatan pihak swasta perlu diakomodasikan dalam rencan tata ruang yang disusun. 3. Pengendalian Pemanfaatan Ruang Agar pemanfaatan ruang sesuai dengan rencana tata ruang maka dilakukan pengendalian melalui kegiatan pengawasan dan penertiban pemanfaatan ruang. Pengawasan tersebut merupakan usaha untuk menjaga kesesuaian pemanfaatan ruang dengan fungsi ruang yang ditetapkan dalam rencana tata ruang. Sedangkan penertiban merupakan usaha untuk mengambil tindakan agar pemanfaatan ruang yang direncanakan dapat terwujud. Kegiatan pengawasan tersebut dilakukan dalam bentuk :  Pelaporan, berupa kegiatan memberi informasi secara obyektif mengenai pemanfaatan ruang, baik yang sesuai maupun yang tidak susuai dengan rencana tata ruang  Pemantauan (monitoring), yang merupakan kegiatan mengamati, mengawasi dan memeriksa dengan cermat perubahan kualitas tata ruang dan lingkungan yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang.  Peninjauan kembali, yang merupakan usaha untuk menilai kemajuan kegiatan pemanfaatan ruang dalam mencapai tujuan rencana kota Metode Penelitian Jenis & Pendekatan Penelitian Penelitian ini adalah tergolong pada jenis penelitian deskriptif,sementara pendekatan yang di gunakan adalah pendekatan kualitatif fenomenologis. Hal ini di maksudkan untuk dapat memberikan gambaran atau mendeskripsikan secara sistematis, faktual dan akurat terhadap obyek yang di teliti. Metode penelitian kualitatif adalah metode penelitian yang di gunakan untuk meneliti pada kondisi obyek yang alamiah, (sebagai lawannya eksperimen) di mana peneliti adalah instrumen kunci, teknik pengumpulan data di lakukan secara triangulasi (gabungan), analisis data bersifat induktif dan hasil penelitian kualitatif lebih menekankan makna dari pada generalisasi. Innovative Governance 71 Lokasi Penelitian Penelitian ini di lakukan di Kota Makassar. Lokasi tersebut di pilih dengan pertimbangan bahwa posisi Kota Makassar sangat strategis sebagai growth pole Propinsi Sulawesi Selatan serta di orientasikan sebagai gate dan living room bagi Kawasan Timur Indonesia. Penelitian ini menjelaskan terjadinya perubahan pemanfaatan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), yaitu khusus bagian yang mengatur Ruang Terbuka Hijau (RTH) Lokasi penelitian ini di lakukan pada kawasan kota lama (pusat kota) yang sangat intensif mengalami perubahan pemanfaatan ruang. Lokasi penelitrian difokuskan pada aktivitas pemanfaatan ruang pada Lapangan Karebosi, Taman Segitiga Hasanuddin, dan Taman Sekitar Fort Rotterdam. Analisa Data Teknik analisis data yang di gunakan dalam penelitian ini adalah analisis dengan menggunakan model interaktif (interactive model), seperti yang di kemukakan oleh Miles dan Huberman (1992:16). Dalam model interaktif terdapat 4 komponen analisis utama yaitu komponen pengumpulan data (data collection),reduksi data (data reduction), sajian data (data display) serta penarikan kesimpulan(drawing). Selanjutnya analisis di lakukan dengan memadukan cara interaktif terhadap keempat komponen utama tersebut. Hasil dan Pembahasan Substansi Isi (Content) Kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah Kebijakan penataan ruang merupakan instrumen intevensi pemerintah terhadap ruang atau lahan sebagai sumber daya publik yang berdimensi politik, yuridis dan administratif, dalam upaya mengarahkan pembangunan kota secara berkelanjutan. Untuk menciptakan keterpaduan pembangunan sektoral dan kota, serta dalam mendukung usaha peningkatan keserasian dan keselarasan pembangunan kota dengan pembangunan nasional secara bertahap dan berkesinambungan, maka diperlukan suatu arahan dan pedoman dalam pelaksanaan pembangunan kota. Berkaitan dengan hal tersebut, penyusunan kembali rencana tata ruang Makassar juga dimaksudkan sebagai satu cara untuk bagaimana mensinergikan kembali semua arahanarahan perencanaan kotanya ke dalam satu sinegisitas baru yang disebut Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Makassar 2005-2015. Secara garis besar dalam apresiasi perencanaan Kota Makassar dalam wujud rencana tata ruangnya tetap akan menjadikan rujukan perencanaan diatasnya seperti Rencana Tata Ruang Pulau Sulawesi, Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP) Sulawesi Selatan 1999-2014, dan Rencana Tata Ruang Metropolitan Mamminasata sebagai referensi dalam penyusunan rencana tata ruangnya, dimana kemudian sari dari perencanaan-perencanaan tersebut akan menjadi ide awal bagi perencanaan tata ruang Kota Makassar. Perencanaan tata ruang Makassar secara filosofi akan dikembangkan menurut dasar perencanaan tata ruang yang sebenarnya dengan konsentrasi perencanaannya akan mengacu pada pencapaian visi Kota Makassar, yaitu bagaimana menjadikan Kota Makassar tumbuh dan berkembang sebagai “Kota Maritim, Niaga, Pendidikan, Budaya dan Jasa...”. Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW)Kota Makassar Tahun 2005 – 2015ini merupakan produk ”baru” dari rencana tata ruang Kota Makassar. Menjadi sesuatu yang ”baru” karena didalamnya berisi uraian-uraian perencanaan yang mengkoreksi dan merevisi hasil produk 72 Innovative Governance RUTRK Makassar tahun 2001 (produk terakhir) yang memiliki tingkat deviasi lebih dari 60 persen dari keadaan di lapangan. Selain juga masih diperlukan adanya pemikiran-pemikiran baru yang lebih ”konstruktif” dan ”adaptif” dari konsekuensi dan substansi global yang ikut mempengaruhi perkembangan kota ini kedepan. Dalam Perda No. 6 tahun 2006 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar 2005-2015, kebijakan pengembangan penataan ruang Kota diarahkan untuk : 1. Memantapkan fungsi Kota Makassar sebagai Kota Maritim, Niaga, Pendidikan, Budaya dan Jasa berskala Nasional dan Internasional; 2. Memprioritaskan arah pengembangan kota ke arah koridor Timur, Selatan, Utara, dan membatasi pengembangan ke arah Barat agar tercapai keseimbangan ekosistem; 3. Melestarikan fungsi dan keserasian lingkungan hidup di dalam penataan ruang dengan mengoptimalkan daya dukung dan daya tampung lingkungan hidup; 4. Mengembangkan sistem prasarana dan sarana kota yang berintegrasi dengan sistem regional, nasional dan internasional. Perencanaan pengembangan kawasan hijau di Kota Makassar dibagi dalam kawasan hijau lindung dan binaan. Kawasan Hijau Lindung adalah bagian dari kawasan hijau yang memiliki karakteristik alamiah yang perlu dilestarikan untuk tujuan perlindungan habitat setempat maupun untuk tujuan perlindungan wilayah yang lebih luas. Sementara Kawasan Hijau Binaan adalah bagian dari kawasan hijau di luar kawasan hijau lindung untuk tujuan penghijauan yang dibina melalui penanaman, pengembangan, pemeliharaan, maupun pemilihan vegetasi yang diperlukan dan didukung fasilitasnya yang diperlukan baik untuk sarana ekologismaupun sarana sosial kotayangd dapat didukung fasilitas sesuai keperluan untuk fungsi penghijauan tersebut. Kondisi Eksisiting & Jenis Perubahan Pemanfaatan RTH Gejala pembangunan kota mempunyai kecendrungan untuk memanfaatkan lahan seluasluasnya yang memiliki korelasi positif meminimalkan ruang terbuka hijau dan juga menghilangkan wajah alam. Lahan-lahan bertumbuhan hijau banyak dialihfungsikan menjadi pertokoan, pusat perbelanjaan, permukiman, tempat rekreasi, industri, dan lain-lain. Hal ini mengakibatkan keadaan lingkungan di perkotaan menjadi hanya maju secara ekonomi namun mengalami kemunduran secara ekologi. Akibat pembangunan yang tidak berwawasan lingkungan, luas RTH di berbagai kota semakin berkurang, jauh dari luas optimal 30 % dari total luas kota. Berdasarkan Peraturan Daerah (Perda) Kota Makassar No.6 Tahun 2006 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 2005-2015 persentase luas ruang terbuka hijau pada kawasan pusat kota ditargetkan sebesar 5 % dari luas kawasan pusat kota. Berdasarkan kompilasi data dari Badan Lingkungan Hidup Daerah (BLHD) Kota Makassar, luas ruang terbuka hijau (RTH) di Kota Makassar pada realisasi tahun 2010 tercatat seluas 379,7 ha dari luas Kota Makassar 17.557 ha. Berdasarkan hasil perhitungan pembangunan kawasan hijau hingga tahun 2010; maka target RTH (RTRW 2005-2015) seluas 20% atau sebesar 3515.4 Ha. Hingga 6 tahun implementasi Perda No. 6 Tahun 2006, realisasi luasan RTH hanya sekitar 379, 7 Ha atau hanya mencapai 10,8 % dari total target RTH ideal sebesar 20%. Innovative Governance 73 Karakteristik lahan terbuka hijau perkotaan yang semakin terbatas, membawa pada dinamika perkembangan di kawasan perkotaan yang menimbulkan kompetisi yang sengit antarpengguna lahan. Pada kawasan pusat kota (kota lama) di Kota Makassar, laju alih fungsi (konversi) ruang terbuka hijau terjadi dengan beberapa bentuk perubahan, yaitu : 1. Perubahan Perkembangan (Developmental Change) Perubahan perkembangan (developmental change) merupakan suatu situasi dimana terjadi perubahan fungsi terhadap ruang terbuka hijau, dengan karakteristik yakni fungsi ruang terbuka hijau mengalami perkembangan dengan fungsi yang semakin beragam dan fasilitas penunjang yang semakin menggeser fungsi utama dari ruang terbuka hijau, meskipun perkembangan tersebut masih menyisakan fungsi untuk ruang terbuka hijau. Salah satu bentuk perubahan pemanfaatan terhadap ruang terbuka hijau (RTH) dalam bentuk perubahan perkembangan adalah lapangan karebosi. Melaui program revitalisasi karebosi, fungsi ruang menjadi semakin berkembang dan iringi oleh nuansa komersialisasi akibat semakin dominannya aktivitas bisnis dan membawa semakin menyempitnya fungsi ruang publik yang egaliter. Lapangan Karebosi merupakan ruang publik yang saat ini menempati posisi teratas dalam hal jumlah maupun keragaman aktifitasnya di Kota Makassar. Ruang urban ini berada disebelah utara Makassar Trade Centre (MTC). Lapangan Karebosi menjadi salah satu Landmark Ibu Kota Makassar saat ini. Lapangan Karebosi berada di pusat kota dengan bangunan di sekelilingnya berupa pusat perbelanjaan, pertokoan dan perkantoran. 2. Perubahan Lokasi (Locational Change) Perubahan lokasi merupakan suatu situasi dimana terjadi perubahan fungsi terhadap ruang, dengan karakteristik yakni fungsi ruang terbuka hijau mengalami kemorosotan akibat tekanan aktivitas dari lokasi sekitar yang mengakibatkan semakin menyempit dan hilangnya fungsi ruang terbuka hijau di lokasi tersebut. Taman Lapangan Segitiga adalah salah satu ruang terbuka hijau di Kota Makassar yang sering disebut taman kota yang kini mengalami karakter perubahan lokasi. Luasnya ± 6.510 m². Taman ini terletak di jalan Hasanuddin yang merupakan jalan primer di Kota Makassar. Taman ini terletak di jalan Hasanuddin berada di pusat kota dengan mengalami perubahan lokasi oleh aktivitas terdiri dari beragam fungsi yaitu SPBU, lokasi komersil, pedagangkaki limaserta perumahan komunitas. Taman ini juga difasilitasi dengan tempat makan maupun minum. Taman Hasanuddin dapat dikatakan sebagai area untuk pemanfaatan kegiatan interaksi sosial, sosial budaya, sosial ekonomi dan sosial politik karena disepanjang jalur pedestrian yang ada ditepi jalan terdapat beberapa pengemis dan pedagang kaki lima dan menjadi area pemasangan atribut politik. 3. Perubahan Perilaku (Behavioral Change) Perubahan perilaku merupakan suatu situasi dimana terjadi perubahan aktivitas terhadap ruang, dengan karakteristik yakni perubahan perilaku warga pemanfaat ruang terbuka hijau yang mengikuti pola restrukturisasi aktivitas yang terjadi. Salah satu contoh bentuk perubahan perilaku yang terjadi atas pemanfaatan ruang terbuka hijau terjadi di lokasi Taman Depan Fort Rotterdam. Taman ini banyak 74 Innovative Governance mengalami perubahan setelah terjadi pembangunan pusat-pusat rekreasi dan hiburan diwilayah sekitarnya. Secara fungsional pemanfaatan ruang terbuka hijau (RTH) disekitar Fort Rotterdam tidak lagi untuk aktivitas rekreasi dan bersantai. Area ini kin telah menjadi lokasi pedagang kaki lima (PKL) menjajakan barang dagangannya. Hal ini mambawa dampak pada perubahan perilaku bagi pengunjung yang cenderung menjadikan lokasi sebagai tempat transit (persinggahan) sebelum mereka melanjutkan aktivitas rekreasi dan bersatai di lokasi seperti POPSA dan di dalam area Fort Rotterdam, yang kini mengalami proses revitalisasi. Faktor Dominan Yang Mempengaruhi Implementasi RTRW Baik buruknya implementasi suatu kebijakan dipengaruhi oleh faktor kebijakan itu sendiri, yaitu bagaimana desain, tujuan, dan cakupan kebijakan pada akhirnya akan menentukan tingkat kinerja kebijakan yang bersangkutan. Untuk menjelaskan faktor dominan dalam implementasi kebijakan rencana tata ruang wilayah (RTRW) Kota Makassar Tahun 20052015 sebagaimana yang tertuang pada Perda No. 6 Tahun 2006. maka temuan model penelitian ini adalah modifikasi model hubungan antar variabel yang implementasi kebijakan, terkait dengan kebijakan RTRW Kota Makassar 2005-2015 yang menyebabkan perubahan pemanfaatan RTH seperti pada skema berikut ini : Gambar 1. Model implementasi Kebijakan RTRW Pengembangan model implementasi dari Edward III ini berangkat dari temuan bahwa kebijakan publik, khususnya kebijakan penataan ruang, mesti berbentuk legal dan memiliki kekuatan hukum sebagiaman yang diatur dalam tata urutan perundang-undangan yang berlaku. Hal penting untuk menunjukkan kapasitas pemerintah daerah yang memadai yang dicirikan oleh kemampuannya untuk memjamin bahwa hukum dan kebijakn yang dilahirkan akan ditaati oleh masyarakat, tanpa harus menebarkan ancaman, paksaan, dan kecemasan yang berlebihan. Elemen dasar yang ada pada negara yang kuat adalah otoritas yang efektif dan terlembaga. Innovative Governance 75 Adanya regulasi dengan kekuatan hukum yang pasti akan berakibat pada penentuan pilihan sikap dan komitmen (disposisi) pelaksana. Kelemahan yang ada dalam implementasi kebijakan RTRW, yang kemudian melahirkan perubahan pemanfaatan ruang terbuka hijau (RTH) adalah tidak dilegalisasinya rencana detail tata ruang kawasan (RDTRK) serta isi (content) kebijakan Perda No. 6Tahun 2006 telah bertentangan dengan ketentuan yang lebih tinggi, yakni UU No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang. Refleksi sikap dan konsistensi pelaksana untuk memprioritaskan dan menjalankan secara tegas kebijakan yang ada sebenarnya merupakan hal yang paling utama setelah suatu kebijakan telah dilegalisasi. Untuk kasus implementasi kebijakan RTRW, kecenderungan sikap dan komitmen pelaksana untuk menjadikan dokumen perencanaan wilayah ini sebagai arahan utama dalam melaksanakan pembangunan kota merupakan faktor kunci untuk efektifitas kebijakan. Jika pemerintah kota sendiri tidak menganggap penting atau hanya sebagai kebijakan “kelas dua”, tidak mempedomani dan tidak konsisten atau bahkan melanggar ketentuan-ketentuan dari RTRW, maka sulit untuk menjamin rencana peruntukan lahan dapat terlaksana dengan optimal. Oleh karena itu, faktor disposisi pelaksana merupakan faktor penyebab langsung dari implementasi kebijakan RTRW. Kesimpulan dan Saran Kesimpulan Dari pembahasan sebelumnya, maka beberapa hal yang dapat manjadi kesimpulan dalam makalah ini, yakni : 1. Substansi isi (content) Kebijakan Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Makassar dapat dijelaskan dengan menganalisa pergeseran-pergeseran kebijakan penataan ruang sebagai sebuah kebijakan yang bersifat inkremental. Di era desentralisasi, kota Makassar di orientasikan menuju Kota Dunia dengan kembali menata diri dan di awali dengan melegalisasi Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Kota Makassar 2005-2015. Di RTRW ini pula di atur jumlah luasan dan pola pemanfaatan ruang terbuka hijau pada masing-masing kawasan pengembangan. Dalam perjalanannya, efektivitas implementasi kebijakan yang ada mulai di gugat oleh publik. Kebijakan dengan skala waktu 10 tahun ini ternyata banyak mengalami kegagalan operasional di lapangan. 2. Implementasi kebijakan RTRW Kota Makassar 2005-2015 telah di laksanakan oleh seluruh stakeholders kebijakan. Terjadi perubahan pemanfaatan (penyimpangan) terhadap bentuk dan fungsi ruang terbuka hijau di beberapa lokasi strategis atau di sekitar kawasan pusat kota (kota lama). Perubahan-perubahan tersebut hadir dengan berbagai macam wujud. Secara teknis, bentuk-bentuk perubahan pemanfaatan ruang terbuka hijau di Kota Makassar di bagi menjadi : (a.) Perubahan perkembangan(developmental change)(b.) Perubahan lokasi(locational change); dan (c.) Perubahan perilaku(behavioral change). 3. Dalam perspektif kebijakan menurut Edward III, suatu keberhasilan atau kegagalan operasional suatu kebijakan di pengaruhi oleh faktor : (a.) Komunikasi, yang terdiri : transmisi, kejelasan (clearness), konsistensi. Pada tersedia. Faktor disposisi, terdiri dari : dukungan para pelaksana. Kecederungan atau dukungan para pejabat pelaksana untuk menjadikan kebijakan RTRW ini sebagai produk kebijakan yang strategis belum konsisten. Dalam disposisi sikap, kebijakan yang di anggap sebagai kebijakan “kelas dua” membuat hilangnya pemihakan dan prioritas pemerintah kota untuk tegas dan konsisten melaksanakan kebijakan tersebut. 76 Innovative Governance Saran Temuan riset ini menyarankan beberapa hal :  Proses revisi Perda No. 6 Tahun 2006 Tentang RTRW Kota Makassar 2005-2015 sangat mendesak untuk segera di tuntaskan. Kondisi saat ini dapat di gambarkan sebagai suatu situasi transisi, yakni RTRW lama sudah tidak relevan lagi mengarahkan perkembangan pembangunan kota sementara pada saat yang sama RTRW baru belum juga di ciptakan..  Pemerintah harusketegasan dan komitmen untuk menempatkan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) sebagai “panglima” dan rujukan utama dalam pelaksanaan pembangunan kota menjadi keniscayaan. Tanpa ketegasan dan komitmen yang kuat untuk menempatkan RTRW sebagai dasar utama pembangunan wilayah kota, rasanya sulit untuk mengimplementasikan kebijakan RTRW secara konsisten dan berkelanjutan.  Pemerintah sudah harus bertindak tegas untuk menerapkan ketentuan sanksi administratif dan pidana bagi para pihak, baik pengguna maupun pejabat berwenang yang mengeluarkan izin, yang dengan sengaja melanggar ketentuan RTRW Daftar Pustaka Anonimous. 2010. Pedoman Forum Pemangku Kepentingan untuk Pembangunan Kota Berkelanjutan, Sound Kit SUD Forum, Jakarta : SUD Forum Abidin, Said Zainal (2002) Kebijakan Publik, Jakarta : Yayasan Pancur Siwah. Condroyono. 1995 ”Aspek Legal Penataan Ruang Di DIY”, Makalah Pada Seminar Nasional ”Pengelolaan Wilayah Untuk Menyongsong Otonomi Daerah”, 2 September 1995, Yogyakarta : Fak. Geografi UGM. Karyoedi, Mochtaram. 1993 ”Manajemen Lahan Perkotaan”, Dalam Jurnal Perencanaan Wilayah Dan Kota, No. 10/ Des.1993, Jurusan Teknik Planologi ITB Kustiawan, Iwan Dan Anugrahani, Melani (2000) ”Perubahan Pemanfaatan Lahan Perumahan Ke Perkantoran; Implikasi Terhadap Pegendalian Pemanfaatan Ruang ’Studi Kasus : Wilayah Pengembangan Cibeunying Kota Bandung”, Jurnal Perencanaan Wilayah Dan Kota, Vol. 11 (2) Juni 2000 : 29 – 43. Nugraho, Riant. 2011. Public Policy : Dinamika Kebijakan – Analisis Kebijakan – Manajemen Kebijakan, Jakarta : PT. Elex Media Komputindo --------------------2003. Kebijakan Publik ; Formulasi, Implementasi, Evaluasi, Jakarta : Elex Media Komputindo. Sudaryono. 1995. ”Tiga Tantangan Akbar Otonomi Daerah ; Konflik Tata Ruang, Dikhotomi Perencanaan-Pelaksanaan, Dan Privatisasi, Makalah Pada Seminar Nasional ”Pengelolaan Wilayah Untuk Menyongsong Otonomi Daerah”, 2 September 1995, Yogyakarta : Fak. Geografi UGM. Stiglitz, Joseph E. (2008) Government Failure vs Market Failure: Principles of Regulation, Masscuechets : MIT Press Tachjan. H. 2006. Implementasi Kebijakan Publik, Bandung : AIPI Bandung &Puslit KP2W Lemlit UNPAD Yunus, Hari Sabari. 2008. Manajemen Kota : Perspektif Spasial, Yogyakarta : Pustaka Pelajar Innovative Governance 77 Undang-Undang No. 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang Peraturan Daerah No. 6. Tahun 2006. Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kota Makassar 2005-2015 78 Innovative Governance Implementasi Kebijakan Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahandi Kabupaten Rokan Hilir Provinsi Riau Febri Yuliani Staf Pengajar di Universitas Riau Email: [email protected] Abstrak:This research is based on the phenomenon of catastrophic forest fires and land in Rokan Hilir district that occurred in the dry season every year. Forest and land fires that occurred causing economic losses, ecological, aesthetic, and political. Starting from the problem, this study attempted to identify, explore, uncover and analyze the answers to the research question “Why the policy implementation of policies controlling land and forest fires in Rokan Hilir regency of Rokan Hilir district did not make free from forest and land fires ?” Seeing the complexity of problems encountered, then with through qualitative research design and descriptive methods, is expected to achieve the research objectives, namely (one) To examine and analyze the implementation of policies in an effort to control forest and land fires in Rokan Hilir regency. (2) To assess and analyze the factors that play a role in the implementation of policies controlling land and forest fires in Rokan Hilir (3) To improve or discover new concepts regarding the implementation of policies controlling land and forest fires. The results showed that: The successful implementation of policies determined by the factors: the basic measures and policy objectives, the sources of policy, the communication between the organization and implementation activities, characteristic of executing agencies, the economic, social and political and trends of implementing (implementing). Kata Kunci: Policy implementation, Forest fires,Land Pendahuluan Daerah Riau memiliki hutan dan lahan yang sangat potensial untuk mengembangkan sektorsektor perkebunan, pertanian, pemukiman dan kehutanan. Menurut Peraturan Daerah (Nomor 10 Tahun 1994), tentang Tata Ruang Provinsi Riau, dari luas hutan Riau yang ada 9,5 juta hektar (Ha). Seluas 1,9 juta dicadangkan sebagai kawasan hutan lindung dan 4,9 juta hektar (Ha) direncanakan sebagai kawasan budidaya nonkehutanan serta sisanya 2,7 juta hektar (Ha) diplot sebagai areal pengembangan sektor kehutanan. Berdasarkan potensi sumber daya hutan dan kebun Provinsi Riau Tahun 2008-2009 milik Departemen Kehutanan dan Perkebunan (Dephutbun) wilayah daratan Riau telah terbagi-bagi menjadi Hak Penguasaan Hutan (HPH), jumlahnya 3.481.868 hektar (Ha), Hutan Tanaman Industri (HTI) 1.621.693 hektar (Ha). Dengan jumlah luas keseluruhan Provinsi Riau mencapai 9.456.000 hektar (Ha), maka lahan tersisa di Riau hanya tinggal 3.035.837 hektar (Ha). Pemanfaatan lahan gambut dan hutan untuk pengembangan batu bara, pembukaan lahan untuk perkebunan Innovative Governance 79 dan pertanian serta aktivitas pembalakan (logging), diidentifikasikan sebagai kegiatankegiatan yang rawan kebakaran. Kebakaran hutan dan atau lahan tidak saja dapat terjadi secara alamiah, tetapi dapat juga disebabkan oleh pembakaran yang tidak mengindahkan prosedur sehingga luasan kebakaran menjadi tidak terkontrol. Kebakaran hutan dan lahan di Riau masih sering terjadi berawal dari tahun 1997 dengan luas kebakaran hutan 26.153,466 hektar (Ha) sampai tahun 2009, luas areal kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau mencapai 121.051,55 hektar. Kebakaran hutan, selain dapat menyebabkan kerugian ekonomi, kerusakan plasma nutfah dan permukaan tanah serta mengganggu kesehatan, juga dapat menurunkan citra Indonesia di mata komunitas Internasional. Hutan adalah salah satu sistem penyangga kehidupan, kemakmuran rakyat, sumber plasma nutfah, pengatur tata air, ekosistem, serta habitat flora dan fauna. Kerusakan hutan dapat disebabkan oleh pencurian, bencana alam termasuk kebakaran hutan (sekitar 50.000 hektar/tahun, 90 %akibat kegiatan manusia). Di Provinsi Riau setiap tahunnya juga terjadi kebakaran hutan dan lahan terutama di musim kemarau. Kebakaran hutan dan lahan yang terjadi di Riau pada kurun waktu 2003 sampai 2009 seluas 53.494,14 ha, dengan kerugian diperkirakan mencapai Rp. 139.893.566.264.30,- belum termasuk kerugian secara ekologis dan kesehatan masyarakat. Kebakaran hutan dan lahan paling besar yang terjadi di Riau pada kurun waktu tersebut diatas adalah terjadi pada tahun 2005 dengan luas areal kebakaran seluas 42.200,00 hektar, dengan perincian luas kebun yang terbakar 5.287,25 hektar, lahan HTI seluas 5.276,50 hektar, eks HPH seluas 3.25 hektar dan Area Penggunaan Lahan (APL) seluas 31.633,00 hektar (Bapedal Prov. Riau, 2009). Kebakaran hutan dan lahan ini terjadi meliputi kabupaten kota yang ada di Provinsi Riau. Kabupaten Rokan Hilir, sebagai salah satu kabupaten di Provinsi Riau, juga tidak lepas dari persoalan kebakaran hutan dan lahan, dalam 3 tahun terakhir (tahun 2008 sampai dengan tahun 2010) kawasan yang rata-rata paling banyak terjadi kebakaran hutan dan lahan adalah di Kabupaten Rokan Hilir, yang berdasarkan data merupakan Kabupaten dengan jumlah hotspot tertinggi dalam 3 (tiga) tahun terakhir dengan wilyah 8.881,59 km² dengan 82,9 % adalah wilayah daratan. Kebakaran hutan dan lahan yang terjadi disetiap Kabupaten di Provinsi Riau mempunyai karakteristik yang sama yaitu terjadi pada saat musim kemarau dan sumber api diduga barasal dari pembukaan atau pembersihan lahan untuk HTI, perkebunan, pertanian, transmigrasi yang dilakukan dengan cara membakar, walaupun sudah ada peraturan yang melarang pembersihan lahan (land clearing) dengan cara membakar, dalam kenyataanya hampir setiap tahun di Provinsi Riau pada umumnya dan Kabupaten Rokan Hilir pada khususnya masih saja terjadi kebakaran hutan dan lahan.Kendala yang di alami Pemerintah Daerah Kabupaten Rokan Hilir,ialah terbatasnya keterampilan dan pengetahuan di bidang konservasi lingkungan, lemahnya penegakan hukum dan minimnya tenaga terampil dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan (karhutla). Berbagai fenomena tersebut dapat diidentifikasikan kedalam pernyataan penelitian (Problem Question) bahwa implementasi kebijakan kehutanan dalam upaya pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilirbelum dilakukan maksimal, sehingga kebakaran hutan dan lahan masih tetap terjadi. Dari masalah tersebut maka 80 Innovative Governance dirumuskan pertanyaan penelitiansebagai berikut : “Bagaimanakahimplementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir”? Metode Di dalam penelitian ini, pendekatan yang dilakukan adalah pendekatan kualitatifuntuk mengungkapkan secara komprehensif dan alami bagaimana implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir dilaksanakan.Sedangkan metode analisis yang digunakan adalahmetode deskriptif, yaitu menemukan fakta dengan interpretasi dengan melukiskan secara akurat sifat dari beberapa fenomena kelompok atau individu yang berasal dari hasil penemuan. Di dalam penelitian ini, data yang diperlukan meliputi fakta dan informasi menyangkutimplementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahandan hal-hal lain yang terkait dengan masalah tersebut. Data yang dikumpulkan ada data primer dan ada juga data sekunder yangkemudian dipergunakan sebagai dasar analisis dan interpretasi. Pengujian data dilakukan dengan teknik triangulasi, yaitu melakukan check, recheck, dan crosscheck terhadap data yang diperoleh, teori, metodologi, dan peneliti. Dalam penelitian ini, triangulasi yang digunakan adalah triangulasi sumber dan triangulasi teknik pengumpulan data. Triangulasi dengan sumber adalah membandingkanfenomena lapangan penelitian. Untuk mendapatkan data secara akurat maka peneliti melakukan check, recheck, dan crosscheck terhadap beberapa sumber informasi.Di samping itu, triangulasi teknik pengumpulan data dilakukan dalam kerangka pengecekan data kepada sumber yang sama dengan teknik yang berbeda. Misalnya, data diperoleh dengan wawancara, lalu dicek dengan observasi, danstudi dokumentasi. Hasil dan Pembahasan Pemerintahan Indonesia telah memberlakukan kebijakan pelarangan penggunaan api dalam kegiatan persiapan lahan atau kebijakan tanpa bakar sejak tahun 1994. Kebijakan tersebut walaupun secara langsung dapat mengurangi masalah kebakaran hutan dan lahan tetapi kurang praktikal dalam pelaksanaannya, sehingga masih banyak dijumpai praktek pembukaan lahan dengan cara membakar. Kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir merupakan suatu fenomena yang terjadi setiap tahun, baik dalam sekala basar maupun kecil. Kebakaran tersebut dapat dikatakan hampir melanda disetiap kecamatan dan dapat dipastikan terjadi pada musim kemarau. Kebakaran hutan dan lahan di Provinsi Riau pada umumnya dan di Kabupaten Rokan Hilir pada khususnya merupakan masalah yang serius, sehingga penanganannya memerlukan keterpaduan sumber daya atau melibatkan seluruh stakeholder yang ada di daerah. Pelaksanaan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir tidak semata-mata hanya oleh hal-hal teknis penyuluhan dan pernadaman kebakaran saja, melainkan oleh hal yang lebih luas. Penyebab kebakaran hutan dan lahan secara umum sudah dapat diperkirakan yaitu berasal dari Pembersihan lahan (land clearing) untuk HTI,usaha perkebunan, pertanian, perladangan masyarakat yang dilakukan dengan cara membakar maupun akibat dari kelalaian manusia dan faktor-faktor alam. Hasil dari pemantauan setiap tahunnya terhadap jumlah sebaran titik panas (hotspot) yaitu indikator kebakaran hutan yang mendeteksi suatu lokasi yang memiliki suhu relatif lebih tinggi dibandingkan dengan suhu disekitarnya yang dilakukan melalui satelit NOAA (National Innovative Governance 81 Oceanic and Admospheric Administration), dijadikan sebagai dasar untuk menentukan daerahdaerah yang dapat dinyatakan sebagai daerah rawan kebakaran hutan dan lahan. Laporan kejadian kebakaran dapat berasal dari masyarakat, laporan patroli, hasil verifikasi data hotspot dan lain-lain.Laporan dugaan kebakaran di Kabupaten Rokan Hilir terus dilakukan dengan cara memanfaatkan informasi citra satelit/internet untuk memperoleh data hotspot dan lokasi kebakaran.Kelembagaan atau organisasi pengendalian kebakaran hutan dan lahan (Satlakdalkarhutlada) di Provinsi Riauyang dibentuk berdasarkan Peraturan Gubernur Riau Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Provinsi Riau, sedangkan derevasi kebijakan untuk tingkat Kabupaten Rokan Hilir dibentuk berdasarkan Peraturan Bupati Rokan Hilir Nomor 12 Tahun 2006 tentang Pembentukan Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Di Kabupaten Rokan Hilir, dalam kenyataannya belum mampu menciptakan peran yang optimal dalam mengkondisikan semua anggotanya dalam upaya mendukung pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Kenyataan ini tidak terlepas dari struktur keanggotaan dari lembaga-lembaga tersebut yang notabene secara ex-officio dijabat oleh pejabat struktural. Struktur keanggotaan yang secara ex-officio kondisi ini akan diparah lagi apabila instansinya menggap bahwa masalah kebakaran hutan dan lahan merupakan hal yang biasa dan bukan merupakan ancaman yang serius, sehingga tidak perlu mendapatkan perhatian yang lebih. Kondisi-kondisi yang demikian ini akan mempengaruhi profesionalisme dan kesungguhan dalam melaksanakan pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan. Struktur keanggotaan Pusdalkarhutlada dan Satlakdalkarhutla yang ditetapkan secara ex-officio sepintas tanpak adanya koordinasi, namun dalam faktanya koordinasi yang dilakukan amat lemah bahkan menghambat upaya pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan. Secara manajerial, Satlakdalkarhutla Kabupaten Rokan Hilir juga telah menyediakan dukungan sarana atau peralatan (office equipment) untuk mengimplementasikan kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir yang dilakukan oleh aparatur Satlakdalkarhutla Kabupaten Rokan Hilir. Sarana dan prasarana adalah peralatan dan fasilitas yang digunakan untuk mendukung pengendalian kebakaran hutan. Instansi yang terkait dalam Satlakdakarlutla terutama Bapedal dan Dinas Kehutanan, telah memiliki sarana dan Prasarana dalam upaya pengendalian kebakaran hutan. Untuk dinas kehutanan mereka telah memilki 4 (empat) unit mesin pemadam, 1 (satu) unit water tank, 15 roll selang, 4, unit Nozol, baju anti api sebanyak 20 buah serta satu regu pemadam yang terdiri dari 15 orang. Setiap organisasi untuk dapat melaksanakan tugas dan fungsinya dengan baik, selain harus didukung oleh sumber daya manusia yang cukup dan berkualitas, dana yang cukup, juga harus dilengkapi dengan sarana dan prasarana yang memadai. Kelembagaam atau organisasi pengendalian kebakaran hutan dan lahan juga harus dilengkapi dengan sarana dan prasarana yang memadai baik dari segi kuantitas maupun kualitas.Sarana dan prasarana yang harus dimiliki oleh lembaga bertugas untuk melakukan pencegahan dan penanggulangan kebakaran hutan dan lahan antara lain adalah:Sarana untuk pencegahan, yang meliputi seperangkat komputer yang memenuhi persyaratan, jaringan 82 Innovative Governance internet, tersedianya program GIS (Geografic Information System), Peta rawan kebakaran hutan dan lahan, sarana telekomunikasi (telpon, faksimile). Sarana Untuk Pemadaman/penanggulangan kebakaran hutan dan lahan, yang meliputi: (a) Peralatan tangan seperti alat pemotong (kapak, parang/golok, pengait semak), Alat Garu (Garu tajam, garu sekop, sekop), Pemukul api (Flapper/kepiok api, penyemprot api/jet shooter). (b) Peralatan semi mekanik seperti: gergaji mesin/chain saw, mesin pompa, tangki air. (c) Peralatan mekanik/alat berat seperti : traktor, buldozer, excavator. (d) Peralatan angkutan/transportasi seperti truk, pickup, sepeda motor. (e) Peralatan komunikasi seperti HT, SSB dan sebagainya.Menurut aguswan, mursini, instansi terkait seperti Kantor Pengendalian Dampak Lingkungan, Dinas Kehutanan, Dinas Perkebunan, Dinas Pertanian, Dinas Pertambanagan di Kabupaten Rokan Hilir, telah memiliki sarana pencegahan kebakaran hutan dan lahan seperti seperangkat komputer yang dapat mengakses hasil pantauan titik panas (hotspot) dari satelit NOAA, ASMC, LAPAN, IFFM, Program Geografic Information System (GIS), Mobile Station Air Quality Monitoring System (AQMS). Informasi tentang hotspot dan sebarannya serta kualitas udara diperoleh dari Bapedalda dan Dinas Kehutanan Provinsi, dengan demikian untuk memberikan peringatan dini (early warning system) dan melakukan deteksi dini (early detection system) terhadap kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir masih sangat tergantung informasi dari Provinsi Riau, hal ini karena masalah sumber daya manuasi yang menguasai alat-alat tersebut belum memadai. Adapun sarana san prasarana serta personil pemadam yang digunakan dalam upaya pemadaman karhutla 2010 seperti pada tabel di bawah ini tentu masih jauh dari cukup untuk penanggulangan kebakaran hutan da Standar Kegiatan dalam upaya pengendalian kebakaran hutan adalah, mulai dari kegiatan yang dilakukan meliputi adanya alat tulis, pemeliharaan gedung kantor, ekspolitas kenderaan (roda dua, roda empat), pemeliharaan sarana dan prasarana dalkarhutla, inhouse training, koordinasi intern dan koordinasi dengan stake holder, pada tahap berikutnya adalah pencegahan kebakaran hutan dan lahan meliputi pembuatan peta kebakaran, analisis hotspot, penyuluhan ,kampanye, demo penyiapan lahan tanpa bakar, patrol pencegahan dan penyelamatan, pada tahap pemadaman, standar kegiatannya meliputi apel siaga daerah operasi, patrol pemadaman, pemadaman dini dan pemadaman lanjutan. Penanganan pasca kebakaran meliputi: pengumpulan data dan informasi (pulDaSi), identifikasi dan evaluasi areal bekas kebakaran dan monitoring perkembangan areal bekas kebakaran. Dalam melakukan kegiatan tersebut diatas, perlu didukung peralatan atau sarana. Pada upaya pengendaliankebakaran hutan dan lahan maka perlu ada sarana standar yang meliputi : jenis peralatan tangan, berupa kapak dua fungsi, gepyok/pemukul api, garu tajam,garu pacul, sekop, pompa punggung, obor sulut/tetes, kikir. Kategori berikutnya adalah jenis peralatan pompa bertekanan tinggi yang meliputi pompa dan tabung impulse Gun dan pompa angin/kompresor. Kategori berikutnya jenis peralatan pompa air dan kelengkapannya meliputi, pompa tetap/sorong, pompa jinjing, selang dan kelengkapannya, tangki air lipat, pompa apung. Perlengkapan berikutnya adalah jenis peralatan perlengkapan pribadi (individual gear)meliputi: topi (helmet) , lampu kepala (head lamp), kacamata (goggles), kain penutup mulut dan leher (slayer), sarung tangan (gloves), sabuk perlengkapan (koper rim), sepatu (boots) dan pakaian pelindung (protective clothes).Selanjutnya berupa Peralatan Mekanis (mechanical tools), terdiri dari : gergaji rantai (chainsaw) dan genset (generator). Perlengkapan ini juga ditunjang oleh transportasi/transportation meliputi: mobil pengangkut slip on unit/slip on unit, mobil/perahu personil dan logistic (monilog)/logistic and personel Innovative Governance 83 vehicle, sepeda motor patrol/motor bike, pickup/pick up, mobil latih/training vehicle, mobil operasional satelit NOAA/NOAA satelit operational vehicle, mobil operasional DAOPS/Daops head vehicle. Berikutnya, yang juga dibutuhkan dalam peralatan atau sarana untuk melakukan kegiatan pemadaman kebakaran jutan dan lahan adalah alat telekomunikasi/communication yang terdiri dari: radio genggam (Handy talky (HT)), radio mobil (mobile radio), megapon/megahone, peluit/whistle, GPS/GPS, Pengamat Cuaca Otomatis (AWS). Peralatan yang tidak kalah penting lainnya adalah Peralatan Logistik dan Medis/logistic and medical, tenda (inap dan manase)/inn tent, perlengkapan memasak (set)/cooking equipments dan kotak PPPK (first aid box). Sarana lainnya berupa pompa tetap (fixed pump), tangki lipat/collapsible tank 500 liter, fasilitas gudang/go down, kantor/office, garasi/garage dan bengkel (workshop). Komunikasi dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir dilakukan meliputi antara lain : Peyampaian informasi dari sumber informasi tentang tingkat kerawanan suatu daerah terhadap kebakaran untuk dilakukan pengawasan yang intensif oleh berbagai pihak yang terlibat (misalnya dari BMG ke instansi pernerintah Kabupaten Rokan Hilir untuk diteruskan ke semua tingkatan secara berjenjang atau pararel), Komunikasi Posko Pusdalkarhutla Provinsi ke Posko Pusat (departemen dan BNPB) dan ke Posko Kabupaten Rokan Hilir dan seterusnya sampai ke tingkat desa dan atau sebaliknya, Komunikasi dalam pelaksanaan patroli dan pengawasan, meminta dan mengirimkan bantuan surnberdaya penanggulangan, baiksumber daya manusia, peralatan maupun sumber daya pendukung serta komunikasi dalam penangkapan pelaku pembakaran. Pelaksanaan komunikasi dalam proses implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan dilakukan, baik komunikasi antara unsur Pimpinan sekretariat bersama yang terdiri dari Bapedal, Dinas Kehutanan, Satpol PP, Linmas dan Kesbangdengan bidang penanggulangan yang terdiri dari Dinas Kesehatan, Dinas Pertanian Tanaman Pangan, Dinas Perhubungan, Dinas Perkebunan, Bagian Tata Pemerintahan, Bagian Umum dan Humas Kabupaten Rokan Hilir, juga termasuk didalamnya Camat, Lurah Penghulu dan Perusahaan yang bergerak dibidang kehutanan dan perkebunan sekabupaten Rokan Hilir. Komunikasi sangat berperan penting dalam pencegahan kebakaran. Komunikasi yang baik menjadikan upaya pencegahan dapat dilakukan secara maksimal yang memungkinkan memberikan hasil yang optimal dimana kebakaran yang mungkin akan terjadi dapat dicegah semaksimal mungkin. Dengan komunikasi yang cepat, tepat dan akurat juga akan mampu mengerakkan semua potensi yang ada untuk memberikan kontribusi dalam pencegahan kebakaran. Komunikasi diperlukan pada setiap tingkatan dan upaya yang dilakukan, tidak hanya pada pencegahan tetapi juga pada penanggulangan dan pasca penanggulan. Kesimpulan dan Saran Kesimpulan Berdasarkan pembahasan hasil penelitian yang dilakukan dengan pendekatan analisis kualitatif, diperoleh kesimpulan sebagai berikut : Implementasi kebijakanpengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir belum berhasil membebaskan Kabupaten Rokan Hilir dari kebakaran hutan dan lahan, hal ini berkaitan dengan, Pertama, standar atau ukuran dasar dan tujuan kebijakan,bahwa 84 Innovative Governance keanggotaan dari lembaga-lembaga tersebut yang notabene secara ex-officio dijabat oleh pejabat struktural. Struktur keanggotaan yang secara ex-officio. Kondisi ini akan diparah lagi apabila instansinya menggap bahwa masalah kebakaran hutan dan lahan merupakan hal yang biasa dan bukan merupakan ancaman yang serius, sehingga tidak perlu mendapatkan perhatian yang lebih termasuk didalamnya masalah synergy antar lembaga, sumber daya. Sumber daya manusia yang dapat dimobilisasi untuk pemadaman kebakaran hutan dan lahan secara kuantitas tidak cukup memadai, dan jika dilihat dari segi kualitas (yang terlatih) sangat memprihatinkan yaitu personil yang hanya dimiliki oleh Dinas Kehutanan, dan beberapa instansi lainnya. Minimnya tenaga yang terlatih tersebut jelas akan mempengaruhi keberhasilan dalam penanggulangan kebakaran hutan dan lahan. Sumber daya lainnya adalah berkenaan dengan sumber dana dimana dana yang dialokasikan untuk penyuluhan kebakaran hutan dan lahan, jika dibanding dengan luas wilayah atau jumlah kecamatan yang harus diberikan penyuluhan sangat tidak memadai. Keadaan yang demikian ini jelas mempengaruhi keberhasilan dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Yang Kedua, Kondisi ekonomi, sosial dan politik, terutama kondisi sosialyang termasuk didalamnya adalah penegakan hukum, Penegakan hukum terhadap korporasi maupun masyarakat yang melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar yang menyebabkan terjadinya kebakaran hutan dan atau lahan di Kabupaten Rokan Hilir belum dilaksanakan sebagaimana mestinya. Penegakan hukum terhadap kebakaran hutan dan lahan lebih ditekankan pada tindakan persuasif dari pada tindakan hukum pidana atau perdata. Kondisi sosial dan ekonomi masyarakat, Sebagian besar petani di Kabupaten Rokan Hilir khususnya petani lahan kering dalam membuka lahannya dilakukan dengan cara membakar. petani melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar disebabkan karena kondisi sosial ekonomi masyarakat sangat memprihatinkan, sehingga para petani tidak mampu untuk membeli obat kimia untuk membuka lahan tanpa bakar.Di samping itu juga jenis vegetasi yang berupa semak - belukar yang tidak mungkin dilakukan dengan obat kimia pembasmi rumput, sementara itu belum ada teknologi yang efektif, cepat dan murah untuk pembukaan lahan tanpa bakar.Dengan cara membakar akan diperoleh keuntungan-keuntungan antara lain pembukaan lahan dapat berlangsung cepat, murah dan hasil pembakaran dapat menjadi pupuk, dengan demikian dapat mengurangi beban ekonomi keluarga. Konsep baru yang dapat diangkat dari hasil penelitian ini adalah sebagai berikut : Berdasarkan hasil temuan di lapangan menunjukkan bahwa implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir, yang bisa diangkat dari hasil penelitian ini bahwa implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan di Kabupaten Rokan Hilir tidak hanya bergantung pada komponen Ukuran Dasar dan Tujuan Kebijakan, Sumber Kebijakan, Komunikasi antar Organisasi dan Kegiatan Pelaksanaan, Karakteristik Badan Pelaksana, Kondisi Ekonomi, Sosial dan Politik,serta Kecenderungan Pelaksana saja, akan tetapi harus didukung oleh sinergy dan kearifan lokal masyarakat, karena kearifan lokal masyarakat juga akan menentukan keberhasilan implementasi kebijakan. Saran Saran Akademik Untuk optimalisasi implementasi kebijakan pengendaliankebakaran hutan dan lahan perlu adanya ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan Kebijakan yang jelas beserta dengan sumbersumber kebijakan yang mencakup perangsang (incentive) lain yang mendorong dan Innovative Governance 85 memperlancar implementasi kebijakan pengendalian kebakaran hutan dan lahan, sumber daya manusia terutama satgasdamkalhutla yang merupakan ujung tombak dari pengendalian kebakaran hutan dan lahan, serta koordinasi antar lembaga dalam pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Sumber kebijakan lainnya adalah peningkatan pendanaan yang dialokasikan untuk upaya-upaya pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Saran Praktis Saran-saran yang bersifat guna laksana (praktis) yang penulis dapat dikemukakan adalah sebagai berikut : 1) Komunikasi antar Organisasi dan Kegiatan-kegiatan pelaksanaan,adanya karakteristik badan-badan pelaksana, Kondisi-kondisi Ekonomi, Sosial dan Politik dan Kecenderungan Pelaksana dapat mempengaruhi implementasi kebijakan, maka setiap kebijakan yang dibuat perlu : dipahami dan disosialisasikan terlebih dahulu secara optimal sebelum kebijakan itu di berlakukan, didukung oleh SDM yang handal dan sesusai dengan kebutuhanyang ada, tuntutan dan semangat yang diikuti dengan kepatuhan (compliance) dari semua para pelaksana kebijakan. 2) Perlu adanya penegakan hukum yang terhadap korporasi maupun masyarakat yang melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar yang menyebabkan terjadinya kebakaran hutan dan atau lahan di Kabupaten Rokan Hilir. Penegakan hukum terhadap kebakaran hutan dan lahan tidak hanya ditekankan pada tindakan persuasif tetapi juga pada tindakan hukum pidana atau perdata, dan untuk hal tersebut perlu adanya dukungan ternologi dan sumber daya manusia yang kompeten serta komitmen yang tinggi dari penegak hukum dan pemerintah. 3) Perlu adanya pengembangan teknologi yang efektif, cepat dan murah dan ramah lingkungan untuk pembukaan lahan tanpa bakar. Sehingga akan diperoleh keuntungan-keuntungan antara lain pembukaan lahan dapat berlangsung cepat, murah dan hasil dan ramah lingkungan dengan demikian dapat mengurangi beban ekonomi keluarga ataupun biaya yang dikeluarkan oleh perusahaan. 4) Perlu adanya kesadaran akan lingkungan dan kehendak yang kuat dari aparat dan masyarakat untuk melakukan pengendalian kebakaran hutan dan lahan. Bahkan kesadaran tersebut harus dimulai dari individu-individu masyarakat, diujudkan dalam bentuk partisipasi dan mengembangkan pola-pola kemandirian pada masing-masing individu masyarakat. Daftar Pustaka Buku : Abdurahman,1990. Pengantar Hukum Lingkungan Indonesia, Bandung: PT. Citra Aditya Bakti. Absori, 2000.Penegakan Hukum Lingkungan Antisipasi Dalam EraPerdagangan Bebas, Jakarta, Muhammadiyah University Press Agung sardjono, dan Mustofa,2004. Mosaik Sosiologis Kehutanan: Masyarakat Lokal, Politik dan Kelestarian Sumber Daya,Yogyakarta :Debut Press. 86 Innovative Governance Alam Setia Zain., 1998. Spektrum Lingkungan Konservasi Hutan, Jakarta: Penerbit Rineka Cipta. Anderson, J. E. 1979, Public Policy Making: An Introduction,. Boston: Houghton Mifflin Company. Arif, Arifin, 2001, Hutan dan Kehutanan, Yogyakarta: Penerbit Kanisius. Bambang Purbowaseso., 2004. Pengendalian kebakaran Hutan, Jakarta: PenerbitPT'. Rineka Cipta. Bardach, Eugene, 1997, A Practical Guide For Policy Analysis : The Eighfold Path to More Effective Problem Solving, New York: Chatham House Publishers. Chandler C, P. Cheney, P. Thomas P, L. Trabaud L, D. Williams. 1983. Fire in Forestry,Canada:John Wiley and Sons Publishers. Creswell, John W. 1994. Research Design: Qualitative & Quantitative Approaches. California: Sage Publications. Davis, Keith & John W. Newstrom. 1996. Human Behavior At Work: Organizational Behavior, 7th Edition. USA: McGraw-Hill Inc. Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction, New Jersey: PrenticeHall Inc Dunsire, Andrew. 1978. Implementation in Bureaucracy. Oxford: Martin Robertson. Dye, Thomas R. 1972. Understanding Public Policy. New York: Prentice- Hall. Inc. ----------------------. 1976. Policy Analysis :what Governments Do, Why They Do It and What Difference It Makes, Alabama : The University Of Alabama Press Edwards III, George C 1980. Implementing Public Policy. Washington: Congressional Quarterly Inc. Edwards III, George C and Sharkansky Ira, 1978. The Policy Predicament: Making And Implementing Public Policy, San Fransisco : W.H. Freeman and Company Faisal, Sanapiah, 2001, Format-Format Penelitian Sosial, Jakarta: Penerbit PT. Raja Grafindo Persada. Goggin, Malcolm L., 1990, Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation: Scoot. Illinois: Foresman and Company. Grindle, Merilee., 1980., Polities and Policy Implementation In The Third World., New Jersey: Princestown University Press Harnzah, Andi, 1995, Penegakan hukum Lingkungan, Jakarta: Arikha Media Cipta. Koentjaraningrat. 1991, Metode-Metode Penelitian Masyarakat. Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama. Lane, E.J, 1993, The Public Sector: Concepts, Models, And Approaches, London: Sage Publications Lilik Ekowati, Mas Roro, 2004, Perencanaan. Implememasi dan Evaluasi Kebijakan Atau Program, Surakarta: PenerbitPustaka Cakra,. Mazmanian, D. A. & Paul. A. Sabatier. 1983. Implementation and Public Policy. London: Scott, Forestnan and Company. Meter, Donald Van dan Carl Van Horn, 1975, The Policy Implementation, Process, A Conceptual Frame Work Dalam Administration and Society , 1975, London: Sage Publications Moleong, L.J, 1995,Metodologi Penelitian Kualilatif, Bandung: Penerbit Remaja Rosda Karya. Innovative Governance 87 Mikkelsen, Britha. 2001. Metode Penelitian Partisipatoris dan Upaya-upaya Pemberdayaan. Terjemahan Matheos Nalle. Jakarta: Penerbit Yayasan Obor Indonesia.Jakarta:Penerbit Erlangga. Strauss, Anselm & Juliet Corbin. 1990. Basics of Qualitative Research: Grounded Theory Procedures and Techniques. California: Sage Publications. Santoso, Hari.,2004, Perlawanan di Simpang Jalan Kontes Hutan di Desa-Desa Sekitar Hutan Jawa, Yogyakarta: Penerbit DamarPress. SardjonoNilustofa A.2004, Atescrik Sosiologis Kehutanan: Masyarakat Lokasl, Politik clan Kelestarian Sumberdaya, Yogyakarta: Penerbit Debut Press. S i m o n , F l a s a n u , 1 9 9 3 , Hutan Jati dan kemaktnuran Problematika dan pemecahannya, Yogyakarta: PenerbitAditya Media. ---------, 2001, Pengelolaan Hutan bersama Masyarakat (CooperativeForest Management) : Teori dan Aplikasi pada Hutan Jati di Jawa, Yogyakarta: Penerbit Bigraf Publishing. Sudarsono., 2007. Negeriku Memuai Bencana Ekologi, Jakarta:Penerbit Pusat Pengelolaan Lingkungan Hidup Regional Jawa. Tachjan, 2008. Implementasi Kebijakan Publik, Bandung : AIPI dan Puslit KP2W Lemlit UNPAD Thoha, M. 1987. Perspektif Perilaku Birokrasi (Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara) Jilid II. Jakarta : Rajawali Press ------------, 1988. Kebijaksanaan dan Administrasi Pembangunan: Perkembangan Teori dan Penerapan. Jakarta: LP3ES Winarno, Budi, 2002, Teori dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta: Penerbit Media Perssindo. -------------------, 2002, Prosedur Dan Proses Kebijakan Publik, Yogyakarta: PenerbitMedia Pressindo. Peraturan : Undang-Undang No II Tahun 1967 Tentang Pertambangan. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1985 tentang Perikanan. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 Konservasi Sumber Daya Alam Hayati Dan Ekosistemnya. Undang-Undang No. 5 Tahun 1990 tentang Konsevasi Sumber Daya Alam Hayati dan Ekosistemnya Undang-undang No. 18 Tahun 2004 Tentang Perkebunan Undang-undang Nomor24 Tahun 1992 tentang Penataan Ruang. Undang-UndangNomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup Undang-UndangNo. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah (PEMDA). Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1977 Tentang Pengakuan Dari Hak Milik, Hak Lama Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2002, Tentang Tata Hutan Dan Penyusunan Rencana. Pengeloaan Hutan, Pemanfaatan Hutan, Dan Pengunaan Kawasan Hutan. 88 Innovative Governance Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 1970 Tentang Pengusahaan Hutan Peraturan Pemerintah No. 28 Tahun 1985 tentang Perlindungan Hutan. Peraturan Pemerintah No. 4 Tahun 2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan atau Pencemaran Lingkungan Hidup Yang Berkaitan Dangn Kebakaran Hutan dan atau Lahan. Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 Tentang Pengendalian Kerusakan dan Pencemaran Lingkungan Hidup yang berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan atau Lahan. Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2004 Tentang Perlindungan Hutan. Peraturan Pemerintah No. 34 tahun 2002 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan Hutan Keputusan President No. 111 Tahun 1999 Tentang Komunitas Terpencil, KAT. Keputusan Menteri Kehutanan No. 523/Kpts-II/1993 tentang Pedoman perlindungan Hutan di Areal HPH. Keputusan Menhut No. 188/Kpts-II/ 1995 tentang Pembentukan Pusdalkarhutnas. Keputusan Manteri Negara Lingkungan Nomor: KEP-45/MENLH/10/1997 tentang Indeks Standar Pencemaran Udara. Keputusan Dirjen PHPA No. 248/Kpts/Dj-VI/ 1994 tentang Prosedur tetap Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan. Keputusan Dirjen PHPA No. 243/ Kpts/Dj-VI/ 1994 tentang Petunjuk Teknis Pencegahan dan Penanggulangan Kebakaran Hutan dan Areal Penggunaan lainnya. Keputusan Dirjen PHPA No. 244/ Kpts/Dj-VI/ 1994 Tentang Petunjuk Teknis Pemadaman Kebakaran Hutan. Peraturan Daerah (PERDA) Nomor 10 Tahun 1994 Tentang Tata Ruang Wilayah Provinsi Riau Peraturan Gubemur Riau Nomor 6 Tahun 2006 Tentang Pusat Pengendalian Kebakaran Hutan dan Atau Lahan di Provinsi Riau. Keputusan Gubernur Riau Nomor 91 Tahun 2009 Tentang Prosedur Tetap (Protap) pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Di Provinsi Riau. Keputusan Gubemur Riau Nomor: Kpts.134/11/2004 tentang Prosedur Tetap Mobilisasi Sumberdaya Pengendalian Kebakaran Hutan dan atau Lahan di Provinsi Riau. Keputusan Bupati Rokan Hilir No 12 Tahun 2006 Tentang Pembentukan Satuan Pelaksana Pengendalian Kebakaran Hutan Dan Lahan Di Kabupaten Rokan Hilir. Innovative Governance 89 Diskresi Birokrasi Pemerintahan Dan Korupsi Haniah Hanafie Abstrak:Diskresi adalah pengambilan keputusan /kebijakan yang sering dilakukan Birokrasi pemerintahan berdasarkan pertimbangan sendiri. Diskresi apabila dilakukan dengan benar, akan berdampak positip, persoalannya apabila diskresi dilakukan dengan tujuan untuk mencari keuntungan sendiri dan sekelompok orang tertentu. Diskresi semacam ini berarti suatu penyimpangan terhadap jabatan/aturan-aturan yang ada yang mengakibatkan pada perbuatan korupsi. Sedangkan korupsi dapat merusak mental, akhlak, budaya dan pikiran, sehingga mempengaruhi terhadap kebijakan-kebijakan yang diputuskan birokrasi. Untuk itu perlu dilakukan cara/solusi untuk menanganinya. Ternyata diperlukan tidak hanya tindakan hukuman pidana yang berat, tetapi penataan system manajemen negara juga sangat diperlukan sebagai suatu tindakan preventif. Selain itu, penciptaan budaya masyarakat yang taat hukum, administrasi negara yang tertib dan SDM yang professional serta gaji yang memadai juga diperlukan. Kata Kunci:Diskresi, Korupsi, Birokrasi Pemerintahan Pendahuluan Era Reformasi sebagai era kebebasan, berdampak luas kepada kehidupan pemerintahan kita termasuk pada Birokrasi Pemerintahan. Selain itu, penerapan asas desentralisasi dalam wujud otonomi daerah menuntut pelayanan masyarakat yang lebih baik dari birokrasi pemerintahan seperti efisien dan efektif (Eko Prasojo,dkk, 2006: 144) danseiring dengan itu, perkembangan ilmu administrasi public menghendaki suatu pemerintahan menjadi Good Governance (Irfan R. Maksum, 2008: 207) , melaksanakan Reinventing Government (Osborne dan Gaebler, 1996)dan Representative Bureaucratic (H.G.Frederickson dan Kevin B Smith, 2003: 61). Dalam mewujudkan Good Governance, Reinventing Government dan birokrasi yang lebih representatif (Reprecentative Bureaucratic), tentunya dibutuhkan kecepatan, ketepatan, kreatifitas dan inovasi dalam melaksanakan tugas, agar karakteristik birokrasi pemerintahan yang dikemukakan Weber tidak menjadi kendala, maka dibutuhkan suatukeputusan yang tidak bersifat hierarkhis. Keputusan itu yang disebut sebagaiDiskresi Diskresi adalah suatu pengambilan keputusan yang dilakukan oleh Para Birokrat Pemerintahan secara cepat dan bebas. Diskresi dilakukan karena ada pemberian kewenangan dari pihak atasan kepada bawahan secara leluasa dengan tujuan agar kebutuhan yang diinginkan dapat tercapai sesegera mungkin, tanpa menunggu terlalu lama. Keleluasaan yang diberikan atasan kepada bawahan dalam pengambilan keputusan bertujuan baik untuk memudahkan dan melancarkan suatu urusan/tugas. Innovative Governance 91 Persoalannya diskresi akan berakibat atau berdampak negative apabila digunakan dengan tujuan yang tidak benar dan yang seringkali berakibat kepada inefisiensi birokrasi alias korupsi. Hal ini senada dengan yang diungkap oleh Blau dan Meyer dalam Pushan Dutt (2009: 181) bahwa sebagai sebuah lembaga yang kuat justruseringkali menjadikan birokrasi mudah melakukan penyimpangan seperti korupsi . Dutt melakukan penelitian dan salah satu temuannya bahwayangmenyebabkan Birokrasi korupsi, karena diskresi yang terlalu besar yang dilakukan Birokrasi dalam pengambilan keputusan (kebijakan). KorupsimenurutTolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye (2010: 233), dapat menghancurkan nilai-nilai demokrasi (seperti: respon, akuntabilitas, partisipasi dan pembangunan manusia diabaikan), pembangunan terhambat, aturan hukum ditumbangkan diganti dengan kekuatan otot, pengembangan SDM & peningkatan kapasitas menjadi lesu. Senada dengan Lawal, Vito Tanzi (2002) mengatakan bahwa korupsi disebabkan oleh monopoli dan diskresi kekuasaan. Sedangkan penyebab korupsi masih menurut Tolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye (2010: 233) yang melihat kasus di Nigeria adalah :Tidak ada demokrasi, Pemerintah lemah, Pemerintah perilakunya tidak baik ,Tidak ada control, Gaji rendah, Ketamakan,Pejabat takut miskin, Tidak akuntabel dan Tidak taat pada aturan. Tulisanini mencoba melihat bagaimana dampak diskresi yang dilakukan birokrasi pemerintahan yaitu: korupsi dan cara mengatasi korupsi.Bagan berikut ini menunjukkan bahwa perlunya pennulisanini : Bagan1. Kegunaan Penulisan 92 Innovative Governance Memaknai Diskresi dan Korupsi Makna Diskresi Diskresi adalah suatu pengambilan keputusan yang dilakukan oleh para pejabat pemerintah (birokrasi pemerintahan) dalam rangka pemberian pelayanan yang efektif dan efisien. Meskipun demikian, diskresi seringkali diartikan dengan konotasi penyimpangan, sebagaimana yang dikemukakan Saut P.Panjaitan, bahwa diskresi atau dalam bahasaPerancis: pouvoir discreationnaire dan bahasa Jerman : Freies Ermessen, merupakan suatu bentuk penyimpangan terhadap asas legalitas dalam pengertian wet matigheid van bestuur, jadi merupakan ”kekecualian” dari asas legalitas. Sedangkan Benyamin Hoessein mendefinisikan diskresi sebagai kebebasan Pejabat dalam mengambil keputusan menurut pertimbangannya sendiri.Dengan demikian, pengertian dari Hoessein dan Panjaitan ada kesamaan antara “pertimbangan sendiri” dengan “penyimpangan asas legalitas”, karena suatu keputusan yang diambil berdasarkan pertimbangan sendiri, berarti tidak sejalan dengan ketentuan yang berlaku. Diskresi yang didefinisikan G. L. Lumbuunadalah kebijakan dari pejabat negara dari pusat sampai daerah yangmembolehkan melakukan sebuah kebijakan yang melanggar ketentuan undang-undang dengan syarat, yaitu untuk kepentingan umum, masih dalam batas wilayah kewenangan, dan tidak melanggar Azas-azas Umum Pemerintahan yang Baik. Apabila definisi ini dilaksanakan oleh orang yang bermoral, makadiskresi akan bermanfaat, tetapi apabila dilaksanakan oleh pejabat yang bermental korup, maka diskresi yang diambil akan berdampak negative. Diskresi menurut Prayudi adalah kebebasan bertindak atau mengambil keputusan menurut pendapat sendiri, hal ini senada dengan Hoessein. Sedangkan Laica Marzuki mengemukakan bahwa diskresi adalah kebebasan yang diberikan kepada badan atau pejabat administrasi dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan. Lain lagi pendapat dari Thomas J. Aaron yang menyatakan Discretion is power authority conferred by law to action on the basic judgment or consience, and its use is more idea of morals then law. Definisi diskresi menurut Sjachran Basah seperti dikutip oleh Patuan Sinaga, adalah: ”…, tujuan kehidupan bernegara yang harus dicapai…, melibatkan administrasi negara di dalam melaksanakan tugas-tugas pelayanan publik yang sangat kompleks, luas lingkupnya, dan memasuki semua sektor kehidupan. Dalam hal administrasi negara memiliki keleluasaan dalam menentukan kebijakan-kebijakan walaupun demikian sikap tindaknya itu haruslah dapat dipertanggungjawabkan baik secara moral maupun hukum”. Alasan diskresi dapat dilakukan dengan syarat : Pertama, Apabila terjadi kekosongan hukum; Kedua, Adanya kebebasan interprestasi;Ketiga Adanya delegasi perundangundangan dan Keempat, Demi pemenuhan kepentingan umum. Dengan demikian, sebenarnya diskresi dimungkinkan untuk mencapai tujuan yang baik/positip. Diskresi akan menjadi persoalan apabila diarahkan untuk kepentingan pribadi. Itulah sebabnya, ada yang mengartikan bertujuan untuk kepentingan sendiri. Makna Korupsi Korupsi telah banyak didefinisikan orang dengan versi masing-masing. Menurut Vito Tanzil (2002: 24-25), definisi yang paling populer dan paling sederhana, diartikan oleh Wold Bank sebagai penyalahgunaan kekuasaan publik untuk keuntungan pribadi (Corruption has been Innovative Governance 93 defined in many different ways, eachlacking in some aspek. The most popular and simplest definition is that it is the abuse of public power for private benefit. This is the definition used by the World Bank). Korupsi dapat dikategorikan sebagai berikut olehTanzi ( 2002 : 26): a.Korupsi “Kecil” (oleh Birokrasi)atau Korupsi “besar” (oleh kepemimpinan politik) b.Mengurangi biaya (untuk penyuap). c.Kolusi. d.Bersifat Sentralisasi dan desentralisasi. e.Kesewenang-wenangan. f. Dalam pembayaran tunai (tidak tunai). Korupsi yang seringkali dijadikan satu dengan istilah KKN (Kolusi Korupsi dan Nepotisme), menurut Kwik Kian Gie (2003: 1) harus menjadi prioritas yang paling utama, dalam pemberantasannya, karena kalau tidak, apapun yang dilakukan hasilnya tidak akan optimal. KKN adalah akar dari praktis semua permasalahan bangsa yang sedang kita hadapi dewasa ini (Kwik Kian Gie, 2003: 1). KKN is the roots of all evils. KKN tidak terbatas pada mencuri uang, tetapi lambat laun juga merasuk ke dalam mental, moral, tata nilai dan cara berpikir (corruption mind). Dan Daya rusak KKN sangat dahsyat karena sudah menjadikan orang tidak normal lagi dalam bersikap, perilaku dan nalar berpikirnya. Korupsi dari perspektif hukum,diartikan bahwa setiap orang secara sengaja melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara (UU No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi). Selain itu, ditambahkan dalam pasal 3 UU No. 31 Tahun 1999, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara dianggap sebagai korupsi. UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi tersebut telah diubah dengan UU RI Nomor 20 Tahun 2001 yang merinci katagori tindak pidana korupsi meliputi : a. Memberi atau menjanjikandan memberi sesuatu kepada pegawai negeri atau penyelenggara negara (Pasal 5). b. Melakukan perbuatan curang, sengaja membiarkan perbuatan curang (Pasal 7 ayat 1). Korupsi adalah salah satu penyakit masyarakat yang sama dengan kenis kejahatan yang lain seperti pencurian yang ada sejak manusia bermasyarakat di atas bumi. (A. Hamzah, 2002: 1).Menurut Hamzah, yang menjadi masalah utama ialah meningkatnya korupsi seiring dengan kemajuan kemakmuran dan teknologi. Pertumbuhan Korupsi Dalam beberapa tahun terakhir ini, khususnya pada 1990-an, suatu fenomena yang luas bahwa korupsi telah menarik banyak perhatian. Korupsi bukan merupakan fenomena baru. Beberapa argumen berikut ini yang menyatakanbahwa korupsi sangat menarik perhatian dewasa inidaripada di masa lalu (lihat Vito Tanzi, 2002): Pertama, akhir perang dingin telah berhenti, Kedua, telah mulai dibicarakandi Pusat Perencanaan Korupsi, Ketiga, 94 Innovative Governance Peningkatanjumlah negara dengan pemerintahan yang demokratis dan media yang bebas dan aktif, sehinggatelah menciptakan suatu lingkungan di mana diskusi korupsi tidak lagi menjadi tabu, Keempat, globalisasi telah membawa kemajuan, Kelima, peran NGO terus meningkat telah dimainkan, seperti Transparansi Internasional, yang mempublikasikan masalah korupsi dan mencoba membuat gerakan anti korupti di banyak negara, Keenam, ketergantungan terhadappasar meningkat, kebutuhan dalam keputusan ekonomi yang kompetetif telah menciptakan suatu lingkungan untuk mengejar efisiensi. Dan terakhir, peran yang dimainkan Negara Amerika, khususnyamelalui pengaruhnya di beberapa lembaga internasional, sangat penting. Selain itu, pembuat kebijakan Amerika menyatakan bahwa eksportir Amerika tidak diizinkan oleh hukum untuk menyuap pejabat asing. Dengan demikian, munculnya KPK di Indonesia, sejalan dengan pertumbuhan demokrasi yang ditiup gelombang reformasi. Di Era demokrasi, meskipun kebebasan pers telah berjalan, KPK telah dibentuk dan UU Anti Korupsi telah dibuat, tetapi para koruptor tak kunjung berhenti, justru bertambah banyak. Koruptor kelas teri disikat habis, tetapi koruptor kelas kakap dibiarkan berlari (lolos), sebagaimana para Bankir pengemplang BLBI yang tak kunjung diadili, tak tersentuh hukum dan bebas berkeliaran (lihat Kwik Kian Gie, 2003 dan Marwan Batubara, 2008: 114). Dukunganpertumbuhan perdagangan internasional dan bisnis telah menciptakan banyak situasi di mana suap ("komisi") banyak terjadi (lihat Tanzil, 2002) dan menurut hemat penulis, hal ini sebagai dampak dari masuknya kapitalisme yang berjalan seiring dengan demokratisasi. Dengan demikian, sebagai suatu keniscayaan yang harus diterima bahwa demokratisasi akan mengundang kapitalisme dan kapitalisme akan menciptakan situasi korupsi/suap (lihat Tanzil, 2002). Semakin maju pembangunan suatu bangsa, semakin meningkat pula kebutuhan dan mendorong orang untuk melakukan korupsi. (A. Hamzah,2002:1). Indonesia: Negara Terkorup di Asia Tahun 2010, sebuah perusahaankonsultan “Political & Economic Risk Consultancy” (PERC) yang berbasis di Hong Kong mengadakan survei terhadap 2.174eksekutif bisnis kelas menengah dan atasdi 16 negara Asia Pasifik, seperti Asia, Australia dan Amerika. Dari hasil survey tersebut dinyatakanbahwa Indonesia merupakannegara paling korup dari 16 negara Asia Pasifik. Sedangkan berdasarkan laporan LembagaTransparansi International, dinyatakan bahwaIndonesia adalah negara terkorup keempat di ASIA pada tahun 2011. Jumlah korupsi di Indonesia pada tahun 2011 sebanyak 1.018 kasus.Tiga provinsi yang terjerat korupsidan telah memasukitahap penyidikan, yaituprovinsi Jawa Timur, Papua dan Jawa Tengah. Sedangkan tahapan penuntutan banyak terjadi di Kajati Jawa Timur, Sumut dan Sulut. Berikut tabelnya: Innovative Governance 95 Tabel 1. Korupsi Dalam Tahapan Penyidikan dan Penuntutan No Provinsi Tahapan Penyidikan 1. Jawa Timur 2. Papua 3. Jawa Tengah Tahap Penuntutan: 1. Jawa Timur 2. Sumatra Utara 3. Sulawesi Utara Jumlah Kasus 119 114 79 91 51 50 Sumber : ANTARA yang ditulis Krisman Purwoko dalam WWW. Republika. co.id Penyebab Korupsi Menurut Tanzil (2002), yang berkontribusi terhadap korupsi dapat dibagi menjadi dua , yaitu yang langsungdan yang tidak langsung. Yangberkontribusi langsung yaitu monopoli dan diksresi kekuasaan. Korupsi menurut Tanzil umumnya dihubungkan dengan kegiatan negara dan terutama dengan kekuatan monopoli dan penyalahgunaan kekuasaan negara. Meskipun demikian, kenyataan bahwa korupsi dapat terjadi di sektor swasta. Sebagai sebuah masyarakat yang modern, negara masih tetap diperlukan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat, sehingga tidak dipungkiri lagi bahwa birokrasi pemerintahan sebagai penyelenggara negara harus membuat dan melaksanakan keputusan untuk kepentingan masyarakat. Sedangkan di dalam Undang-Undang atau KeputusanKeputusan (peraturan) yang dibuat, tidak mengatur secara detail/rinci. Dengan demikian, diskresi dalam kekuasaan tidak dapat dihindari oleh birokrasi pemerintahan. Senada dengan yang dikatakan Vito Tanzil (2002)bahwa penyebab korupsi adalah monopoli dan diskresi,Blau dan Meyer dalam Pushan Dutt (2009: 181) juga mengatakan bahwa “sebagai sebuah lembaga yang kuat justruseringkali menjadikan birokrasi mudah melakukan penyimpangan seperti korupsi”. Dutt melakukan penelitian dan salah satu temuannya, bahwayangmenyebabkan Birokrasi korupsikarena diskresi yang terlalu besar yang dilakukan Birokrasi dalam pengambilan keputusan (kebijakan). Pernyataan Dutt tentang diskresi yang terlalu besar, hal ini dibenarkan oleh salah satupejabat pemerintahan di sebuah kantor kementrian RI yang dapat dikategorikan sebagai middle level bureaucrat (eselon II). Menurutnya, diskresi dapat dilaksanakan di semua bidang, di bawahkewenangannya. Namun diskresi tersebut dilakukan dengan tujuan yang baik, yaitu untuk mempercepat tugas yang harus dilaksanakan, sehingga masyarakat atau stakeholder dapat segera merasakannya-bukan untuk penyimpangan. Biasanya pemerintah atau atasan akan melakukan antisipasi apabila diskresi yang diambil menimbulkan dampak negative, dengan cara membuat regulasinya, sehingga para pelaksana di tingkat menengah dan bawah akan menggunakan sebagai acuan atau batasan kewenangan yang harus diambil. Meskipun tujuan diskresi itu baik, tidak berarti semua birokrasi pemerintahan mengarahkan kepada tujuan yang baik, karena banyak yang menyimpang dari ketentuan undang-undang yang berlaku, sehingga terdapat 155 kepala daerah (138 Bupati/Walikota dan 96 Innovative Governance 17 Gubernur) (Kompas.com, 2011) yang harus berhubungan dengan penjara karena dituduh korupsi yang diakibatkan oleh kebijakan-kebijakan yang diputuskan. Korupsi yang dilakukan oleh para kepala daerah biasanya disebabkan oleh adanya peluang yang cukup besar, sebagai penguasa anggaran dan lemahnya control.Selain itu, korupsi dilakukan berkisar pada pembuatan proyek siluman/fiktif atau mark up anggarandari ketentuan dan kesemuanya ini dilakukan untuk menutupi biaya kampanye politik yang jumlahnya sangat besar ketika mencalonkan diri sebagai kepala daerah.Untuk itu, ada usulan agar kepala daerah, khusus Gubernur sebaiknya diangkat oleh Pemerintah Pusat agar cost politik yang besar dapat dihindari, dan korupsi oleh kepala daerah dapat dikurangi. Yang berkontribusi secaratidak langsung, yaitu: Kualitas Birokrasi.(Bureaucracy Quality), Tingkat Upah Sektor Publik, Sistem pinalti, Pengawasan institusi, Aturan yang transparan, Hukum, and Proses danContoh dari Kepemimpinan Kualitas Birokrasi.(Bureaucracy Quality).Karakteristik idealBirokrasi yang dikemukakan Max Weber (1947), sangat terkenal, namun untuk memasuki masyarakat yang modern, karakteristik tsb, tampaknya harus dimodifikasi kembali. Salah satunya adalah konsep neo weberian, (Denita Cepiku dan Cristina Mitelu,2010: 61), seperti Sentralitas Negara, Reformasi dan Penegakan Hukum Administrasi, Pelestarian Pelayanan Publik, Demokrasi Perwakilan dan Orientasi Eksternal terhadap Warga. Tingkat Upah Sektor Publik. Banyak pengamat berspekulasi bahwa upah yang dibayarkan untuk pegawai negeri sipil berpotensi korupsi, karena jumlah yang ada tidak sesuai dengan kebutuhan, sehingga PNSmencari celah-celah yang dapat menambah income mereka, sehingga terjadi penyogokan (Y. T. Keban, 2004). Banyaknya PNS yang mencari pekerjaan sampingan (objekan) di jam-jam kantor atau menyalahgunakan kekuasaan demi kepentingan individu atau bisa disebut sebagai rent seeking bureaucrat (lihat Dealiarnov, 2006: 68). Sistem pinalti. Yang dimaksud dengan system pinalti adalah hukuman yang ditimpakan kepada para koruptor.Apabila tidak membuat jera, maka akan sulit untuk memperoleh keberhasilan dalam pemberantasan korupsi. Dan hal ini tergantung pada struktur hukuman (system hukum) dari suatu negara. Pengawasan institusi sangat diperlukan sebagai garis pertahanan pertama untuk mengawasi secara internal. Apabila ini telah efektif, maka akan dapat memberantas korupsi. Aturan yang transparan, Hukum, and Proses.Lemahnya keterbukaan dalam aturan, hukum dan proses menyebabkan munculnya korupsi, karena ketiadaan control yang dapat dilakukan dari public. Contoh dari Kepemimpinan. Di sinidibutuhkan suritauladan dari seorang pimpinan/atasan kepada masyarakat/bawahan, sehingga perilaku pemimpin akan berpengaruh kepada masyarakat.Di beberapa negara, sepertiAfrika, seorang Presiden menolak seorang menteri yang korup. Di Asia, seorang menteri yang dituduh korupsi itu hanya dipindahkan ke bagian lain. Di America Latin, seorang Presiden menciptakan sebuah komisi antikorupsi. Di Cina, Presidennya memberikan pernyataan yang keras terhadap yang korup dengan mengumpamakan Sembilan peti mati untuk koruptor dan peti kesepuluh untuk dirinya.Di Indonesia KPK telah dibentuk danPresiden mengatakan akan berdiri di depan pemberantasan korupsi. Innovative Governance 97 Selain, itu, pembangunan juga mengakibatkan terjadinya korupsi, sehingga Raja Sihanouk dari Kamboja mengatakan bahwa dia akan berusaha meningkatkan pembangunan di negaranya, walaupun dengan demikian akan meningkat pula korupsi (A. Hamzah, 2002:1). Bentuk-Bentuk Korupsi Dalam buku yang disunting Mochtar Lubis dkk (1987: 3-4), terdapat tulisan Konstantin M Simis yang dapat disimpulkan bahwa bahwa terdapat dua bentuk korupsi, yaitu korupsi yang disahkan dan korupsi yang terselubung. Kedua jenis korupsi ini ditulis Simis dengan member contoh negara Uni Soviet sebelum terjadi reformasi/perubahan. Contoh korupsi yang disahkan adalah gaji para pejabat lebih besar daripada upah seorang buruh kasar, Fasilitas-fasilitas istimewa yang diberikan dan tidak dinikmati orang lain dan kebutuhan pangan, sandang & barang kebutuhan hidup sehari-hari dengan pemberian kupon/voucer, sedangkan rakyat tidak menikmatinya. Sedangkan korupsi yang terselubung yang dimaksud di sini adalah hasil simpanan pejabat yang berasal dari suap karenajabatanyang diembannya. Akibat Korupsi KorupsimenurutTolu Lawal dan Abegunde Oladunjoye (2010: 233), dapat menghancurkan nilai-nilai demokrasi (seperti: respon, akuntabilitas, partisipasi dan pembangunan manusia diabaikan), pembangunan terhambat, aturan hukum ditumbangkan diganti dengan kekuatan otot, pengembangan SDM & peningkatan kapasitas menjadi lesu. Rahman Zainuddin (A. Hamzah, 2002: 2-3)mengatakan bahwa “sekarang Korupsi dapat menjatuhkan rezim dan bahkan juga menyengsarakan suatu bangsa”. Hal ini terbukti dengan kejatuhan rezim Chiang Kai Shek di Tiongkok, Ngo Dim Diem di Vietnam, Raja Farouk di Mesir, Raja Idris di Libia danMarcos di Philipina. Dampak KKN menurut Kwik (2003 :16) adalah kerusakan pikiran, perasaan, moral, mental dan akhlak yang akhirnya membuahkan kebijakan-kebijakan yang sangat tidak masuk akal, sehingga menyengsarakan masyarakat, karena kesejahteraan yang dinantikan tak kunjung terwujud. Untuk itulah korupsi harus diberantas sampai ke akar-akarnya, meskipun sangat sulit. Konsep-Konsep Pemberantasan Korupsi Di beberapa negara seperti Hongkong, Singapura, Malaysia, Thailand dan Australia dalam memberantas korupsi perlu diperhatikan bahwa bukan ancaman pidana yang luar biasa beratnyayang diutamakan, tetapi system manajemen negara yang rawan korupsi harus ditanggulangi lebih dahulu sebelum mengambil tindakan represif(Hamzah, 2002: 3). Dalam manajemen public, Wilson mendesak agar ilmu administrasi public segera mengarahkan perhatiannya pada orientasi yang dianut dunia bisnis, perbaikan kualitas personil dalam tubuh pemerintah, aspek organisasi dan metode-metode kepemerintahan. Fokus ajakan tersebut adalah melakukan perbaikan fungsi eksekutif dalam tubuh pemerintahan karena waktu itu dinilai telah berada di luar batas kewajaran sebagai akibat dari merebaknya gejala korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) dengan mengadopsi prinsip manajemen business. (Keban, 2004,92) 98 Innovative Governance Apa yang dikatakan Wilson dalam Keban, senada dengan yang dikemukakan oleh Vito Tanzil (2002) bahwa solusi untuk masalah korupsi mungkin tidak sesederhana hanya dengan mengurangi pajak atau belanja publik. Sebaliknya, cara negara berperan dan melaksanakan fungsinya adalah jauh lebih penting daripada aktivitas sektor publik yang diukur dengan cara tradisional. Berikut ini dicontohkan oleh Tanzil, yaitu : a. Peraturan dan Otoritas. Peran negara sangat penting untuk melaksanakan peraturan. Keberadaan regulasi dan otorisasi memberikan pilihan kekuatan monopoli kepada pejabat yang wewenang untuk memeriksa kegiatan. b.Perpajakan Di sini diharapkan tidak memerlukan kontrak antara pembayar pajak dan pemeriksa pajak, melakukan pembaharuan dalam system administrasi lama,pergantian personil dan memberikan kepada perusahaan asing yang beroperasi dalam inspeksi dan persiapan pengiriman barang. c. Pengeluaran Keputusan. Korupsi juga dapat mempengaruhi pada pengiriman barang. Korupsi yang terkait dengan penyediaan oleh barang pemerintahdi bawah harga pasar, menyebabkan terjadinya korupsi. d. Provisi Barang dan Jasa di Bawah Harga Pasar. Di sebagian besar negara, pemerintah terlibat dalam penyediaan barang. Layanan, dan sumber daya di bawah harga pasar, misalnya, valuta asing, kredit, listrik, air, rumah umum, beberapa barang yang penting, akses pada fasilitas pendidikan dan kesehatan, akses ke tanah publik, dan sebagainya. Banyak masyarakat yang menginginkan barangbarang itu tersedia, mereka bersedia membayar suap untuk mendapatkannya, karena pemerintah tidakmenyediakan. Dengan demikian tidak mengherankan bahwa di semua daerah, kasus-kasus korupsi telah dilaporkan terjadi. e. Kebebasan Menentukan Keputusan Lain. Selain daerah yang disebutkan di atas, di banyak negara dibeberapa pejabat publik menemukan dirinya dalam posisi di mana mereka telah mementukan kebebasan atas keputusan penting, dapat memainkan peran utama. Inilah yang disebut sebagai DISKRESI. f.Pembiayaan Partai. Seringkali para menteri harus membiayai aktivitas demokrasi, termasuk kampanye pemilu dari partai politik. Hal ini tidak hanya terjadi di Italia, tetapi di negara kita juga dijumpai hal semacam ini, karena seringkali para menteri harus ikut membiayai partai politik penguasa atau partainya sendiri, karena para menteri berasl dari partai-partai koalisi. Selain Vito Tanzil, Kwik Kian Gie (2003: 3-9) juga mengusulkan solusi bagi pemberantasan korupsi di Indonesia, yaitu 1. Carrot And Stick (kecukupan dan Hukuman). Cara ini telah dilaksanakandi Singapura dan kini RRC. Carrot adalah pendapatan bersih (net take hame pay) untuk pegawai negeri , baik sipil maupun TNI POLRI yang jelas Innovative Governance 99 mencukupi untuk hidup dengan standar yang sesuai dengan pendidikan, pengetahuan, tanggungjawab, kepemimpinan, pangkat dan martabatnya.Sedangkan Stick adalaharti harfiahnya adalah pentung, yaitu hukuman yang dikenakan kalau kesemuanya ini sudah dipenuhi dan masih berani korupsi. Hukumannya harus seberat-beratnya. Mengingat akan tingkat atau magnitude korupsi sudah sedemikian dalam dan menyebar sedemikian luasnya, hukumannya tidak bisa tanggung-tanggung , harus seberat beratnya. Kalau perlu menurut Kwik adalah hukuman mati, teman-teman yang terlibat dihukum berat, demikian pula keluarganya dibangkrutkan. 2. Reformasi Birokrasi Reformasi birokrasi ini bertujuan untuk mendapat efektivitas birokrasi. Untuk menjalankan roda pemerintahan secara optimal, maka diperhatikan: (a). Struktur pemerintahan, (b).Tugas dan fungsi pokok agar tidak tumpang tindih, (c). Jumlah Personalia (PNS), (d). Garis-garis komunikasi, (e). Rentang kendali (span of control), (f). system dan prosedur pengambilan keputusan. Kesemuanya harus diaudit. 3. Sistem Penggajian (Salary system) Menurut Kwik, system penggajian PNS dan POLRI semrawut, karena gaji yang diterima hanya cukup untuk hidup satu sampai dua minggu saja, maka mereka mencari berbaga akal dan rekayasa seperti tunjangan jabatan dan berbagai tunjangan lainnya, tunjangan in natura, dsb. Untuk itu, perlu diadakan system penggajian yang berbasis pada merit system. Penggajian harus adil dan berdasarkan merit system, bahwa penjenajngan tingkat pendapatan neto harus proporsional dan adil. Sesuai dengan tk pengetahuan, tanggungjawab dan berat/ringannya pekerjaannya. Alternatif lain dalam salary system adalah pemberian pendapatan yang cukup besar kepada para pejabat penting seperti presiden, wakil presiden, menteri, sekjen, dirjen, direktur, kepala biro, dan pimpro dan jabatan-jabatan krusial seperti : pejabat pajak, jaksa, polisis, hakim, DPR dan bea cukai. Hal ini diupayakan agar tidak terjadi penyalahgunaan jabatan oleh para penguasa. Kesimpulan Diskresi masih tetap diperlukan untuk tujuan baik, tetapi harus ada control dalam penggunaan diskresi, sehingga tidak meluas dan disalahgunakan. Diskresi yang disalahgunakan akan menimbulkan korupsi dan korupsi berdampak sangat parah bagi mental danbudaya suatu bangsa serta berakibat pada kesejahteraan masyarakat. Untuk itu, korupsi harus dibasmi sampai ke akarnya, tetapibukan hanya dengan tindak pidana hukuman yang berat, tetapi penataan system manajemen negara (administrasi negara)yang perlu dibenahi sebagai suatu tindakan prerventif. Namun jika diperlukan hukuman agar jera, maka hukuman harus seberat beratnya seperti hukuman mati (Kwik Kian Gie). Sebagai tameng agar korupsi dapat dihindari/dikurangi, maka harus diciptakan: 1. Masyarakat yang tertib, terbiasa taat pada UU 2. Administrasi negara yang tertib. 3. SDM yang professional dan gaji memadai. 100 Innovative Governance Daftar Pustaka Batubara, Marwan dkk. 2008. Skandal BLBI: Ramai-ramai Merampok Negara. Jakarta: Haekal Media Center. Cepiku, Denita dan Cristina Mitelu. 2010. “ Public Administration Reforms in Transition Countries: Albania and Romania Between The Weberian Model and The New Public Management” dalam Transylvanian Review of Administrative Sciences No. 3E. Deliarnov. 2006. Ekonomi Politik. Jakarta: Erlangga. Dutt, Pushan. 2009. “Trade Protection and Buraucratic Corruption: an Empirical investigation” dalam Canadian Journal of Economic, Vol. 42. No.1. Frederickson, H.George dan Kevin B.Smith. 2003. The Public Administration Theory Primer. USA: Westview Press. Gie, Kwik Kian. 2003. Pemberantasan Korupsi : Untuk Meraih Kemandirian, kemakmuran, Kesejahteraan, dan Keadilan, Edisi II. Hamzah, A. 2002. Perbandingan Pemberantasan Korupsi di Bebagai Negara. Jakarta: Sumber Ilmu Jaya. Keban, Yeremias T. 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik :konsep, Teori dan Isu. Yogyakarta: Gava Media. Edisi pertama. Lawal, Tolu dan Abegunde Oladunjoye . 2010. “ Local Government, Corruption and Democracy in Nigeria” dalam Journal of Suistanable Development in Africa.Volume 12. No. 5. Maksum, Irfan R. 2008. Seluk Beluk Pemerintahan Daera, Mencari Alternatif Memperkuat Negara. Jakarta: FISIP-UI PRESS. Osborne, David dan Ted Gaebler. 1996. Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi).terjemahan. Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo. Prasojo, Eko, Irfan R.Maksum dan Teguh Kurniawan. 2006. Desentralisasi dan Pemerintahan daerah: Antara Model Demokrasi Lokal dan Efisiensi Struktural. Jakarta: Departemen Ilmu Administrasi FISIP-UI Tanzi, Vito. 2002. Corruption Around the World: Causes, Consequencws, Scope, and Course, in Governance, Corruption, Economic Performance, ed. By George T. Abed & Sanjeev Gupta, Editor. Washington: International Monetary Fund. UU No. 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. UU No. 20 Tahun 2001 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. JustKazz.Blogspot,com WWW. Republika. co.id Innovative Governance 101 Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik: Analisis Peluang dan Ancaman Dengan Pendekatan Model Edwards III, di Kota Palembang Hardiyansyah Dosen Kopertis Wilayah II dpk pada Universitas Bina Darma Palembang Email:[email protected] [email protected] Abstrak:Lahirnya kebijakan UU No. 25/2009 tentang Pelayanan Publik merupakan langkah dan harapan besar akan terwujudnya pelayanan publik yang berkualitas. Pelayanan yang berkualitas tentu saja pelayanan yang dapat memberikan kepuasan semua pihak, mulai dari penyelenggara pelayanan itu sendiri hingga kepada masyarakat yang dilayani. Substansi undang-undang tersebut telah mengarah kepada bentuk perwujudan kualitas pelayanan yang diinginkan oleh semua pihak (stakeholder). Namun demikian, yang sering terjadi permasalahan bukan pada regulasi tersebut, tetapi masalah terkadang muncul dari sisi implementasinya. Implementasi kebijakan undang-undang tersebut akan berhadapan kepada peluang keberhasilan dan sekaligus ancaman yang akan menghambat pelaksanaannya. Melalui pendekatan model Edwards III, ada empat faktor yang akan mempengaruhi peluang keberhasilan sekaligus ancaman dalam implementasi kebijakan undang-undang tersebut. Keempat faktor tersebut meliputi: komunikasi, sumber daya, sikap implementor, dan struktur birokrasi. Kata Kunci: Implementasi Kebijakan, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009,Pelayanan Publik Pendahuluan Sebelum reformasi, penyelenggaraan negara dan pemerintahan diwarnai dengan praktek maladministrasi antara lain terjadinya korupsi, kolusi, dan nepotisme sehingga mutlak diperlukan reformasi birokrasi penyelenggaraan negara dan pemerintahan demi terwujudnya penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang efektif dan efisien, jujur, bersih, terbuka serta bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme. Penyelenggaraan negara dan pemerintahan yang baik hanya dapat tercapai dengan peningkatan mutu aparatur Penyelenggara Negara dan pemerintahan dan penegakan asas-asas pemerintahan umum yang baik (Penjelasan UU No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman). Salah satu upaya untuk menindaklanjuti tuntutan tersebut di atas, pada tanggal 8 Desember 2011dilakukan “Deklarasi Birokrasi Bersih dan Melayani” di Balai Sidang Universitas Indonesia, Depok, Jawa Barat, dan saya (penulis) menjadi salah satu peserta pada acara dimaksud. Deklarasi tersebut di samping merupakan wujud nyata dari berbagai kalangan masyarakat yang menginginkan terciptanya pelayanan publik yang lebih baik, juga Innovative Governance 103 merupakan refleksi dari kondisi pelayanan yang tidak berkualitas yang dirasakan selama ini. Para deklarator telah menyampaikan berbagai gagasannya, mulai dari kalangan lembaga swadaya masyarakat, pengusaha, yudikatif, dan terakhir dari pihak eksekutif yang diwakili oleh Walikota Solo. Pernyataan dari yudikatif yang disampaikan oleh Prof. Dr. Mahfud MD sepertinya sudah agak pesimis; beliau mengatakan bahwa tidak ada lagi teori atau konsep yang dapat dirujuk untuk menyelesaikan persoalan birokrasi dan pelayanan yang tidak baik selama ini, kecuali dengan cara “dilibas” bagi yang melanggar. Beliau mengatakan, sudah kehabisan teori dan pendekatan yang ilmiah untuk menyelesaikan carut-marut birokrasi dan pelayanan publik di Indonesia. Namun demikian, ternyata pernyataan yang sangat optimis dan yang paling menarik dan berkesan, justeru muncul dari kalangan eksekutif yang disampaikan oleh Walikota Solo Joko Widodo. Beliau mengatakan: “Siapkan saja sistem yang bagus. Merekrut orang harus yang benar-benar punya kemampuan. Yang tidak punya niat, ganti saja, di Solo,6,5 tahun silam, pelayanan pembuatan KTP harus makan waktu tiga hingga empat minggu baru kelar. Tergantung amplop, lantas saya panggil programmer. Dia bilang urus KTP delapan menit selesai. Saya bilang ke masyarakat, sehari selesai. Waktu rapat, adatiga-empat lurah dan camat, merasa keberatan. Dia bilang tak mungkin sejam, tak mungkin sehari. Empat orang yang ngomong gitu, besoknya saya copot karena niat saja tidak punya, apalagi melaksanakan. Saya cari yang punya niat, kata beliau.” Berdasarkan penjelasan di atas, implementasi kebijakan tentang pelayanan yang berkualitas sesungguhnya di samping sangat dipengaruhi oleh komitmen pimpinan (kepala daerah), juga ditentukan oleh dukungan aparatur sebagai ujung tombak dalam pelaksanaan segala bentuk kebijakan publik, termasuk di dalamnya yang berhubungan dengan pelayanan publik. Berbagai kebijakan, regulasi, aturan, cara dan lain-lain telah dicoba dan dilaksanakan oleh pemerintah/pemerintah daerah guna terwujudnya pelayanan publik yang berkualitas. Namun kenyataan dan realitas menunjukkan bahwa pelayanan yang berkulitas tersebut masih jauh dari yang diharapkan oleh semua kalangan masyarakat (stakeholder). Terakhir, pemerintah bersama-sama dengan pihak legislative telah mengesahkan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Pasal 3 dalam undang-undang tersebut menyebutkan bahwa tujuan Undang-Undang tentang Pelayanan Publik adalah: (a) terwujudnya batasan dan hubungan yang jelas tentang hak, tanggung jawab, kewajiban, dan kewenangan seluruh pihak yang terkait dengan penyelenggaraan pelayanan publik; (b) terwujudnya sistem penyelenggaraan pelayanan publik yang layak sesuai dengan asas-asas umum pemerintahan dan korporasi yang baik; (c) terpenuhinya penyelenggaraan pelayanan publik sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan (d) terwujudnya perlindungan dan kepastian hukum bagi masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Selama ini posisi masyarakat dalam aktivitas pelayanan publik berada pada posisi yang terpaksa dan tidak ada pilihan lain kecuali harus ikut dengan berbagai kemauan aparatur yang melayani mereka. Dengan kondisi demikian, implementasi kebijakan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik di satu sisi memberikan pencerahan dan harapan akan kondisi yang lebih baik, tetapi di sisi lain, dengan melihat kenyataan yang ada sekarang, terutama di lingkungan Kota Palembang sebagaimana diinformasikan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) masih banyak terjadi kecurangan. 104 Innovative Governance KPK membeberkan kecurangan beberapa pelayanan publik di Kota Palembang, mulai dari pelayanan publik di badan pertanahan, samsat, catatan sipil, kantor imigrasi, notaris dan lainnya. Gubernur Sumatera Selatan (Alex Noerdin) berjanji, jika tidak ada perubahan hingga tiga bulan ke depan, kantor pelayanan publik tersebut perlu ditindak. Hal ini terungkap dalam seminar pemberantasan korupsi, dengan tema pemberantasan korupsi melalui peningkatan kualitas pelayanan publik, yang diadakan di Hotel Aryaduta Palembang. “Meski terindikasi buruknya pelayanan publik dan maraknya perkara korupsi, tapi kita tetap harus optimis, karena banyak pemerintah daerah yang sudah mampu perbaiki pelayanan publiknya, karena semangat otomomi daerah memberikan peluang luas daerah memunculkan inovasi dan meningkatkan pelayanan publik, seperti pelayanan satu atap untuk memangkas birokrasi sreta menutup celah korupsi, yang telah dilaksanakan Pemprov Sumsel melalui one stop service PTSP di kantor BPMD Sumsel,” kata Alex (Gubernur Sumsel).17 Berkenaan dengan hal tersebut di atas, tulisan ini akan membahas secara panjang lebar tentang “Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik: Analisis Peluang dan Ancaman di Kota Palembang.” Tinjauan Pustaka Konsep Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan, dalam pengertian yang luas, dipandang sebagai suatu tindakan dari proses kebijakan segera setelah undang-undang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang, dan selanjutnya dilakukan oleh pemerintah, individu secara pribadi atau kelompok masyarakat untuk mencapai tujuan. Tindakan-tindakan yang dilakukan itu harus mampu mengaitkan antara tujuan yang dirumuskan dan realisasi atau hasil yang akan dan atau telah dilakukan, agar ada sinkronisasi. Grindle (1980:6) menghubungkan antara tujuan kebijakan terhadap realisasi dengan hasil kegiatan pemerintah, dengan menyatakan bahwa: In general, the task of implementation is to establish a link that allows the goals of public policies to be realized as outcomes of governmental activity. In involves, therefore, the creation of a "policy delivery system", in which specific means are designed and pursued in the expectation of arriving at particular ends. Tindakan-tindakan yang cermat tersebut dalam suatu organisasi dilakukan oleh pejabat yang memiliki kewenangan atau otoritas sesuai mekanisme dan prosedur yang berlaku, menggunakan sarana dan prasarana, serta dilakukan secara bersama-sama untuk mencapai tujuan. Dalam kaitan makna implementasi tersebut, Lester dan Stewart (2000, 104105) mengemukakan bahwa: Implementasi bermakna pelaksanaan undang-undang dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program. Implementasi pada sisi lain merupakan fenomena yang kompleks yang mungkin dapat dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu dampak (outcome). Pengertian tersebut menunjukkan bahwa implementasi kebijakan adalah melaksanakan undang-undang dalam bentuk program kerja yang lebih operasional oleh 17 http://informasipagi.wordpress.com/2010/09/30/kpk-beberkan-kecurangan-pelayanan-publik-dipalembang/ diakses 16/12/2011 Innovative Governance 105 aktor/implementor dalam organisasi yang terorganisir dengan baik, dilakukan dengan prosedur dan teknik kerja yang jelas, serta dilakukan secara bersama-sama untuk mencapai tujuan kebijakan. Memang kenyataan menunjukkan bahwa implementasi kebijakan merupakan hal yang kompleks, karena dalam pelaksaannya merupakan satu sistem yang tidak lepas dari sub-sub sistem yang ada (input – proses – output) sampai dengan outcome atau dampak yang ditimbulkan. Dampak yang ditimbulkan dari implementasi kebijakan merupakan sasaran utama, oleh karena itu konsensus atau kesepakatan-kesepakatan para pejabat bawahan (implementor) sangat berperan serta dalam hal ini. Disamping itu konsensus tersebut menunjukkan bahwa motivasi dan tanggungjawab implementor dalam membangun organisasi sebagai wadah menjalankan amanah mensejahterakan masyarakat semakin terwujud. Gross dan Berstein dalam Winarno (2007:153) mengemukakan faktor-faktor yang mempengaruhi konsensus dalam rangka pencapaian tujuan, yaitu: Pertama, peran serta dapat menimbulkan semangat staf yang tinggi dan semangat staf yang tinggi diperlukan bagi implementasi yang berhasil; kedua,peran serta menimbulkan komitmen yang besar dan tingkat komitmen yang tinggi diperlukan untuk mempengaruhi perubahan; ketiga, peran serta menimbulkan kejelasan yang lebih besar tentang suatu pembaruan dan kejelasan diperlukan untuk implementasi; dan keempat, peran serta memudahkan implementasi yang berhasil; para pejabat bawahan akan cenderung menentang suatu pembaruan, jika prakarsa atas pelaksanaan kebijakan semata-mata berasal dari pejabat yang menjadi atasan mereka. Dalam pandangan lain, bahwa Implementasi kebijakan mutlak terdiri dari 3 (tiga) unsur utama yang saling berkaitan satu sama lain sebagai suatu sistem. Menurut Abdullah (1988: 11) dan Smith (1987: 261), ketiga unsur utama tersebut meliputi: “1) unsur pelaksana (implementor); 2) adanya program yang akan dilaksanakan; 3) target groups”. Pada tingkat pemerintahan, pihak yang terutama berkewajiban melaksanakan kebijakan publik adalah unit-unit administratif atau unit-unit birokrasi (Sharkansky, 1975: Ripley & Grace A. Franklin, 1986). Selanjutnya Smith dalam Quade (1975:261) menyebutnya dengan istilah “implementing organization”, maknanya adalah birokrasi pemerintah bertanggungjawab dalam melaksanakan kebijakan publik. Birokrasi pemerintah sebagai pihak yang bertanggungjawab dalam implementasi kebijakan yang dalam posisinya secara hirarkial adalah para pejabat dalam struktur organisasi mempunyai kekuasaan personil. Kekuasaan personil dalam pandangan Winarno (2007: 159) dapat diukur dari: Pertama, pejabat melakukan rekrutmen dan seleksi, penugasan dan korelasi, kenaikan pangkat, dan akhirnya pemecatan.Kedua, pejabat dapat melakukan kontrol anggaran belanja pada unit-unit yang ada, memiliki kewenangan untuk menanggapi pencapaian kebijakan yang memuaskan atau tidak memuaskan, dan mempunyai kekuasaan untuk mempengaruhi perilaku bawahan. Bentuk yang dipertangungjawabkan pemerintah dalam implementasi kebijakan adalah program-program yang telah dibuat dan disepakati sebelumnya melalui keputusan-keputusan kebijakan publik. Dalam kaitan itu Tachjan (2008: 31) menyatakan bahwa: “pada hakekatnya implementasi kebijakan adalah implementasi program”. Hal yang sama juga 106 Innovative Governance dikemukakan oleh Grindle (1980: 6) bahwa: “Implementation is that set of activities directed toward putting a program into effect”. Berbagai program yang bersifat operasional tersebut harus dipahami oleh implementor/pelaksana program mengenai aspek isinya, tujuan/sasaran dari program tersebut, pengalokasian anggaran dan ketepatan peruntukannya, metode dan prosedure kerja secara tepat, serta kejelasan standar yang menjadi pedoman dalam pelaksanaannya. Model-model Implementasi Kebijakan Beberapa ahli berbeda pandangan mengenai keberhasilan suatu implementasi kebijakan apabila diterapkan dalam dunia nyata. Perbedaan tersebut maksudnya adalah ada sebagian para ahli mengemukakan bahwa implementasi kebijakan itu dapat berhasil jika didukung oleh faktor-faktor yang saling menguatkan seperti sebuah sistem yang saling terkait, dan disisi lain ada yang mengemukakan sebagai variabel-variabel. Perbedaan pandangan tersebut adalah logis karena tergantung pada konteks mana para ahli kebijakan itu memandangnya dari berbagai sisi masing-masing. Dalam mengkaji berbagai faktor dan atau variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan akan dipaparkan beberapa model implementasi kebijakan sebagai bagian berikut: a. Model Edwards III Edwards III (1980: 9) berpandangan bahwa dalam mengkaji implementasi kebijakan, terlebih dahulu perlu diajukan pertanyaan-pertanyaan sebagai berikut: “What are the preconditions for successful policy implementation? What are the primary obstacles to successful policy implementation?” Maksudnya, Apa prasyarat untuk keberhasilan implementasi kebijakan? Apa hambatan utama keberhasilan implementasikebijakan? Edwards berusaha menjawab dua pertanyaan penting ini dengan menguraikan empat faktor atau variabel krusial dalam implementasi kebijakan. Faktor-faktor atau variabel-variabel tersebut adalah: communication, resources, dispositions or attitudes, and bureaucratic structure (Edwards III, 1980: 10). Faktor-faktor atau variabel-variabel tersebut berpengaruh terhadap implementasi kebijakan dan bekerja secara simultan dan berinteraksi satu sama lain untuk membantu dan menghambat implementasi kebijakan. Bila ditampilkan dalam bentuk gambar bagaimana keterkaitan antara faktor-faktor atau variabel-variabel yang saling mempengaruhi baik langsung maupun tidak langsung terhadap implementasi kebijakan, maka dapat ditampilkan sebagai berikut: Gambar 2.1. Implementasi kebijakan menurut Edwards III (1980:148) Innovative Governance 107 Dari gambar tersebut nampak bahwa faktor-faktor komunikasi, sumber daya, sikap implementor, dan struktur birokrasi dapat secara langsung mempengaruhi implementasi kebijakan. Disamping itu secara tidak langsung faktor-faktor tersebut mempengaruhi implementasi kebijakan melalui dampak dari masing-masing faktor. Dengan kata lain, masing-masing faktor tersebut saling pengaruh-mempengaruhi, kemudian secara bersamasama mempengaruhi implementasi kebijakan. b. Model Mazmanian dan Sabatier Pemikiran Mazmanian dan Sabatier yang dituangkan dalam tulisan mereka yang berjudul: A Frame Work for Implementations Analysis (1983) bahwa implementasi kebijakan merupakan fungsi dari tiga variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Keseluruhan proses implementasi selanjutnya diklasifikasi oleh Mazmanian dan Sabatier (1983: 21-30) dalam tiga variabel sebagai berikut: “1. Tractability of the problems; 2) Ability of policy decision to structure implementation; and 3) Nonstatury variable affecting implementation”. Berikut ini digambarkan kerangka pemikiran Mazmanian dan Sabatier (1983: 22) tentang implementasi kebijakan. Gambar 2.2. Model Implementasi Kebijakan Menurut Sabatier dan Mazmanian (1983 : 22) Uraian lebih jelas mengenai pemikiran Mazmanian dan Sabatier dirumuskan lebih operasional oleh Tachjan (2008: 59-60), sebagai berikut: 108 Innovative Governance 1. Mudah/tidaknya masalah dikendalikan, dengan indikator: kesukaran-kesukaran teknis, keragaman perilaku kelompok sasaran, prosentase kelompok sasaran sebanding jumlah penduduk, dan ruang lingkup perubahan perilaku yang diinginkan. 2. Kemampuan kebijakan untuk menstrukturkan proses implementasi, dengan indikator: kejelasan dan konsistensi tujuan, digunakannya teori kausal yang memadai, ketepatan alokasi sumber dana, keterpaduan hierarki dalam dan diantara lembaga pelaksana, aturanaturan keputusan dari badan pelaksana, akses formal pihak luar. 3. Variabel di luar kebijakan yang mempengaruhi proses implementasi, dengan indikator: kondisi sosio-ekonomi dan teknologi, dukungan publik, sikap dan sumber-sumber yang dimiliki kelompok-kelompok, dukungan dari pejabat atasan, komitmen dan kemampuan kepemimpinan pejabat-pejabat pelaksana. c. Model Van Meter dan Van Horn Van Meter and Van Horn (1975: 462-474) menyatakan bahwa kinerja implementasi kebijakan pada dasarnya merupakan penilaian atas tingkat tercapainya standar dan sasaran tertentu yang telah ditetapkan dalam suatu kebijakan. Model yang mereka kembangkan lebih populer disebut sebagai A Model of the Policy Implementation Process. Model ini menjelaskan bahwa kinerja kebijakan dipengaruhi oleh beberapa variabel bebas yang saling berkaitan. Model yang ditawarkan meliputi enam variabel yang membentuk kaitan (linkage)antara kebijakan dan kinerja (performance). Model ini tidak hanya menentukan hubungan-hubungan antara variabel-variabel bebas dan variabel terikat mengenai kepentingan-kepentingan, tetapi juga menjelaskan hubungan-hubungan antar variabelvariabel bebas. Variabel-variabel tersebut seperti diuraikan oleh Tachjan (2008: 39-40), meliputi: standar dan sasaran kebijakan, sumberdaya, karakteristik organisasi pelaksana, komunikasi antar organisasi terkait dengan kegiatan-kegiatan pelaksanaan, sikap para pelaksana, lingkungan sosial, ekonomi dan politik. Menentukan indikator-indikator untuk mengukur keberhasilan implementasi kebijakan merupakan tahapan krusial yang dihadapi oleh implementor di lapangan. Oleh karena itu Meter dan Horn menyarankan sebelum suatu kebijakan diimplementasikan ditentukan terlebih dahulu standar dan sasaran program secara tertulis, sehingga para implementor melakukan aktivitasnya mengacu pada standar yang ada, dan hasil pekerjaan yang dilakukan tidak menyimpang dari sasaran. Winarno (2007: 159) lebih spesifik memaknai pemikiran Meter dan Horn, khususnya dalam komunikasi organisasi yang perlu dibaharui adalah pada rekruitmen dan seleksi, penugasan dan relokasi, kenaikan pangkat, dan bahkan kalau perlu tindakan pemecatan. Hal ini menunjukkan bahwa komunikasi organisasi tersebut sifatnya tegas, tetapi tetap menurut koridor atau aturan yang ada dan tidak mengesampingkan suasana komunikasi yang fleksibel, humoris dan suasana senda gurau. Komunikasi organisasi sering terlalu tegang, bahkan terlalu panas antara pejabat dan pelaksana kebijakan disebabkan oleh pemaknaan yang keliru diantara pelaksana kebijakan dalam pelaksanaan kegiatan, misalnya benturan kekurangan dana, diantara pelaksana tidak bekerja sesuai target, dan mungkin tidak sinkronnya antara hasil capaian dengan kondisi di lapangan. Implementasi kebijakan juga tidak terlepas dengan karakteristik badan-badan pelaksana yang juga mempengaruhi pencapaian kebijakan. Karakteristik badan-badan ini Innovative Governance 109 diidentikkan oleh Meter dan Horn dengan struktur birokrasi. Struktur birokrasi pada umumnya dicirikan oleh adanya kekakuan dalam alur kerja, terlalu ketatnya norma-norma dan pola-pola hubungan yang secara rutinitas berlaku dalam organisasi atau suatu lembaga yang memungkinkan suasana dinamis tidak tercipta. Kecenderungan yang diinginkan adalah suasana tidak formal dan tidak terlalu dibatasi oleh sekat-sekat yang terlalu kaku. Berikutnya adalah variabel kondisi ekonomi, sosial dan politik. Untuk menilai kinerja implementasi kebijakan yang perlu dipertimbangkan adalah sejauhmana lingkungan eksternal turut mendorong keberhasilan kebijakan publik yang telah ditetapkan. Lingkungan sosial, ekonomi, dan politik yang tidak kondusif dapat menjadi biang keladi dari kegagalan kinerja implementasi kebijakan. Dari beberapa uraian mengenai variabel-variabel yang saling mempengaruhi terhadap kinerja implementasi kebijakan, dapat gambarkan sebagai berikut: Gambar 2.3. Model Implementasi Kebijakan menurut Van Meter & Van Horn (Sumber: Winarno: 2007: 157 ) d. Model Merilee S. Grindle Model Merilee S. Grindle (1980) lebih dikenal dengan pendekatan top-down. Pendekatan ini dikenal dengan: Implementation is A Political and Administrative Process. Menurut Grindle variabel yang mempengaruhi implementasi kebijakan publik meliputi dua hal: pertama, dengan mempertanyakan apakah pelaksanaan kebijakan sesuai dengan yang ditentukan (design) dengan merujuk pada aksi kebijakannya. Kedua, apakah tujuan kebijakan tercapai. Tolok ukurnya dilihat dari dua faktor: 1) impak atau efek pada masyarakat secara individu dan kelompok; 2) tingkat perubahan yang terjadi serta penerimaan kelompok sasaran. Oleh karena itu Grindle (1980) mengomentari mengenai implementasi kebijakan sebagai berikut: Implementasi kebijakan sesungguhnya tidaklah sekadar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin lewat saluran-saluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, ia menyangkut masalah konflik, keputusan dan siapa yang memperoleh apa dari suatu kebijakan. Kerangka pemikiran Merilee S. Grindle (1980: 5) mengenai implementasi kebijakan khususnya di negara berkembang keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut, yaitu Content of Policy (isi kebijakan)and Context of Implementation 110 Innovative Governance (konteks implementasi). Gambaran mengenai variabel yang saling mempengaruhi dalam implementasi kebijakan digambarkan dalam ilustrasi berikut: Gambar 2.4. Implementation sebagai Proses Politik dan Administrasi (Sumber: Grindle, 1980: 11) Beberapa model implementasi kebijakan yang telah diuraikan di atas pada prinsipnya memiliki keunggulan masing-masing sesuai dengan pandangan dari ahli yang memunculkan model tersebut dan konteks dimana kebijakan itu diimplementasikan. Tidak ada variabel tunggal yang sangat cocok betul atau sesuai dalam suatu kegiatan implementasi kebijakan. Keberhasilan implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh banyak faktor, baik menyangkut kebijakan yang diimplementasikan, pelaksana kebijakan, maupun lingkungan dimana kebijakan tersebut diimplementasikan (target group).Pada artikel ini, penulis akan mengemukakan dan menguraikan tentang Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik di Kota Palembang melalui Pendekatan Model Edwards III. Alasan utama diadopsinya Model Edwards III tersebut adalah bahwa keempat dimensi pada model tersebut dapat menjelaskan secara komprehensif tentang implementasi kebijakan. Implementasi Kebijakan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik: Analisis Peluang Dan Ancaman Dengan Pendekatan Model Edwards IIIDi Kota Palembang Sebagaimana telah diuraikan di atas, bahwa persoalan dalam sebuah kebijakan seringkali banyak muncul pada tahapan implementasi, karena pihak-pihak terkait (stakeholder) dengan kebijakan itu sangat heterogen dan kompleks dan berhadapan dengan berbagai karakter masyarakat. Andaikan jumlah penduduk dalam suatu daerah berjumlah dua juta orang, maka itu artinya ada dua juta karakter masyarakat yang harus diakomodasi dalam implementasi kebijakan yang ada. Innovative Governance 111 Berbagai karakter masyarakat tersebut, tentu ada yang merupakan peluang atau faktor penentu keberhasilan dalam implementasi kebijakan dan seiring dengan itu pula ada juga yang menjadi faktor ancaman. Besar dan kecilnya peluang keberhasilan dan ancaman implementasi kebijakan tersebut juga sangat dipengaruhi oleh apa, siapa, dimana, bilamana, mengapa dan bagaimana kebijakan tersebut diimplementasikan. Dalam hubungan dan kaitannya dengan impelementasi kebijakan tentang pelayanan publik dengan pendekatan Model Edwards III dilihat dari sisi peluang dan ancaman di Kota Palembang, berdasarkan hasil observasi dan data empiris serta hasil penelitian sebelumnya, dapat dilakukan serangkaian analisis sebagai berikut: Menurut Edwards III, ada empat faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan. Faktor-faktor tersebut meliputi: komunikasi, sumber daya, sikap implementor, dan struktur birokrasi. Disamping itu secara tidak langsung faktor-faktor tersebut mempengaruhi implementasi kebijakan melalui dampak dari masingmasing faktor. Dengan kata lain, masing-masing faktor tersebut saling pengaruhmempengaruhi, kemudian secara bersama-sama mempengaruhi implementasi kebijakan. Selanjutnya masing-masing faktor atau variabel yang saling berpengaruh, baik langsung maupun tidak langsung terhadap implementasi kebijakan, diuraikan sebagai berikut. Faktor Komunikasi (communication) Kejelasan ukuran dan tujuan kebijakan perlu dikomunikasikan secara tepat dengan para pelaksana. Konsistensi dari ukuran dan tujuan perlu dikomunikasikan sehingga implementor mengetahui secara tepat ukuran maupun tujuan kebijakan itu. Komunikasi dalam organisasi merupakan suatu proses yang amat kompleks dan rumit. Seseorang bisa menahannya hanya untuk kepentingan tertentu, atau menyebarluaskannya. Di samping itu sumber informasi yang berbeda juga akan melahirkan interpretasi yang berbeda pula. Agar implementasi berjalan efektif, siapa yang bertanggungjawab melaksanakan sebuah keputusan harus mengetahui apakah mereka dapat melakukannya. Sesungguhnya implementasi kebijakan harus diterima oleh semua personel dan harus mengerti secara jelas dan akurat mengenai maksud dan tujuan kebijakan. Jika para aktor pembuat kebijakan telah melihat ketidakjelasan spesifikasi kebijakan sebenarnya mereka tidak mengerti apa sesunguhnya yang akan diarahkan. Para implementor kebijakan bingung dengan apa yang akan mereka lakukan sehingga jika dipaksakan tidak akan mendapatkan hasil yang optimal. Tidak cukupnya komunikasi kepada para implementor secara serius mempengaruhi implementasi kebijakan. Berdasarkan hasil penelitian Hardiyansyah (2011:238), Komunikasi berpengaruh secara signifikan terhadap kualitas pelayanan izin mendirikan bangunan (IMB) pada Dinas Tata Kota, Kota Palembang. Besarnya pengaruh komunikasi terhadap kualitas pelayanan IMB tersebut ditentukan oleh dimensi-dimensi komunikator, pesan, media, komunikan, dan efek. Pada sisi komunikasi ini, ada peluang yang dapat dimanfaatkan yaitu pemanfaatan teknologi komunikasi dengan pelayanan online. Fasilitas internet di kota Palembang sangat menunjang pelayanan online ini, bahkan beberapa kawasan memberikan fasilitas gratis bagi pengguna hot-spot dan wifi. Artinya, apabila teknologi komunikasi ini dimanfaatkan dengan baik dan optimal, pelayanan publik dapat lebih mudah, murah dan cepat. Namun demikian, implementasi kebijakan UU No. 25/2009 inipun masih memiliki berbagai ancaman, seperti informasi yang disampaikan masih tidak akurat, tidak lengkap, 112 Innovative Governance tidak utuh dan tidak memublikasikan maklumat pelayanan kepada masyarakat dan hal ini bertentangan dengan Pasal 15 (b) UU 25/2009. Masih ada kebiasaan menyembunyikan informasi seperti besaran tarif/biaya pelayanan yang tidak jelas serta membingungkan disertasi dengan prosedur yang berbelit-belit, seperti pelayanan izin mendirikan bangunan (IMB), izin tempat usaha, dan izin usaha perdagangan. Sumber daya (Resources) Komponen sumberdaya ini meliputi jumlah staf, keahlian dari para pelaksana, informasi yang relevan dan cukup untuk mengimplementasikan kebijakan dan pemenuhan sumbersumber terkait dalam pelaksanaan program, adanya kewenangan yang menjamin bahwa program dapat diarahkan sebagaimana yang diharapkan, serta adanya fasilitas-fasilitas pendukung yang dapat dipakai untuk melakukan kegiatan program seperti dana dan sarana prasarana. Sumberdaya manusia yang tidak memadai (jumlah dan kemampuan) berakibat tidak dapat dilaksanakannya program secara sempurna, karena mereka tidak bisa melakukan pengawasan dengan baik. Jika jumlah staf pelaksana kebijakan terbatas, maka hal yang harus dilakukan adalah meningkatkan skill/ kemampuan para pelaksana untuk melaksanakan program. Untuk itu perlu adanya manajemen SDM yang baik agar dapat meningkatkan kinerja program. Berdasarkan faktor sumber daya, ada beberapa peluang yang dapat dimanfaatkan bagi keberhasilan implementasi kebijakan UU No. 25/2009, diantaranya adalah mayoritas pendidikan aparatur yang telah sarjana dan master (72,54%)18 serta fasilitas penunjang yang cukup representatif. Namun demikian, beberapa hal juga dapat menjadi ancaman dalam implementasi kebijakan pelayanan publik dimaksud, seperti penempatan staf/aparat yang masih belum sesuai dengan bidang ilmu dan keahlian, hal ini bertentangan dengan Pasal 14 (c) UU 25/2009. Karena UU atau perda tentang pelayanan publik, baik pasal maupun ayat serta penjelasannya sangat banyak, maka untuk menjelaskan berbagai hal tentang pelayanan memerlukan waktu yang lama, sehingga informasinya pun tidak lengkap, tidak jelas dan tidak akurat. Ancaman lainnya adalah berkaitan dengan kewenangan. Walaupun wewenang sudah sesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing, namun masih sering ditemukan ketidakjelasan siapa melakukan apa dan kepada siapa urusan tersebut harus dilaporkan serta penggunaan fasilitas, sarana dan prasarana yang belum optimal. Faktor Disposisi (Disposition) Ada dua bentuk sikap implementor terhadap kebijakan, yaitu: kesadaran pelaksana, dan pemahaman dalam merespon program sehingga dapat diterima atau ditolak. Para pelaksana mungkin memahami maksud dan sasaran program, namun seringkali mengalami kegagalan dalam melaksanakan program secara tepat karena mereka menolak tujuan yang ada didalamnya sehingga secara sembunyi-sembunyi mengalihkan dan menghindari implementasi program. Disampingitu, dukungan para pejabat pelaksana sangat dibutuhkan dalam mencapai sasaran program. 18 Lihat Hardiyansyah. 2011. Kualitas Pelayanan Publik. Konsep, Dimensi, Indikator, dan Implementasinya. Yogyakarta: Gava Media. Hal. 196 Innovative Governance 113 Dukungan dari pimpinan sangat mempengaruhi pelaksanaan program dapat mencapai tujuan secara efektif dan efisien. Wujud dari dukungan pimpinan ini adalah menempatkan kebijakan menjadi prioritas, penempatan pelaksana dengan orang-orang yang mendukung program, memperhatikan kondisi daerah secara proporsional, agama, suku, jenis kelamin dan karakteristik demografi yang lain. Disamping itu penyediaan dana yang cukup guna memberikan insentif bagi para pelaksana program, agar mereka mendukung dan bekerja secara total dalam melaksanakan kebijakan/program. Pada faktor ini, hanya ditemukan sisi ancaman, yaitu perilaku aparat yang patuh asal ada imbalannya dan respon aparat dalam pelayanan yang masih rendah serta komitmen pimpinan yang juga masih rendah untuk meningkatkan kualitas pelayanan. Insentif yang diharapkan masih bersifat materi/uang, sehingga ukuran insentif semata-mata dilihat dari nominal uang yang diterima. Padahal insentif tidak hanya uang, bisa dalam bentuk pengakuan atas prestasi, penghargaan dan dukungan. Penghargaan dan dukungan yang diberikan kepada implementor masih sangat minim sekali, bahkan hamper tidak ada penghargaan dan dukungan berkenaan dengan prestasi yang dilakukan oleh para implementor di lapangan. Faktor Struktur Birokrasi (Bureaucratic Structure) Struktur birokrasi dalam implementasi kebijakan memegang peranan penting disamping faktor-faktor komunikasi, sumber daya, dan perilaku pelak-sana. Salah satu aspek yang paling mendasar dalam struktur birokrasi ini adalah adanya Standard Operating Procedure (SOP). SOP memberi arah pada pelaksana atau implementor dalam hal pemanfaatan waktu, tindakan-tindakan yang dilaku-kan termasuk tindakan para pejabat. SOP juga memberi ruang pada pelaksana dalam suatu organisasibila, terjadi mutasi atau perpindahan pegawai ke posisi lain. SOP memberi pijakan yang jelas pada pegawai agar dalam melaksanakan aktivitas barunya tidak mencari-cari bagaimana cara mengerjakan sesuatu, kepada siapa dan apa isi yang dituntut dalam pekerjaannya. Pemikiran Edward III tentang variabel atau faktor krusial yang mempe-ngaruhi implementasi kebijakan dalam pandangan peneliti terdapat beberapa hal yang penting disimak: pertama, variabel atau faktor krusial dapat dijadikan acuan untuk mengukur produk suatu kebijakan yang dibuat oleh pemerintah, baik secara nasional, regional maupun di tingkat lokal dalam upaya meningkatkan kesejah-teraan masyarakat sesuai kebutuhan dan harapan mereka. Memenuhi kebutuhan dan harapan masyarakat tersebut merupakan tanggung-jawab pemerintah dalam bentuk intervensi dalam berbagai kebijakan. Kedua, dalam mengimplementasikan suatu kebijakan, idealnya pemerintah telah siap dengan berbagai kemungkinan/ tindakan alternatif jika terjadi sesuatu di luar dugaan; ketiga, dalam implementasi kebijakan, karakteristik kelompok sasaran perlu diperhitungkan, sehingga antara implementor dan kelompok sasaran saling bersinergi dan akhirnya implementasi kebijakan mencapai tujuan yang diharapkan. Dilihat dari faktor struktur birokrasi, ada beberapa peluang yang dapat dimanfaatkan guna keberhasilan implementasi kebijakan UU No. 25/2009. Peluang tersebut antara lain adalah: Slogan “Miskin struktur dan Kaya fungsi” diharapkan terwujudnya struktur organisasi yang ramping dan akan lebih mudah untuk melakukan pelayanan. Sementara ancaman yang masih akan menjadi masalah adalah Karena banyaknya aparatur/stafyang masuk dalam tim sukses pemilukada, maka mereka perlu diakomodir dalam jabatan 114 Innovative Governance structural. Sehingga struktur birokrasi tidak menjadi ramping, melainkan semakin “gemuk/tambun”. Akibatnya pelayanan yang diberikanpun lamban, susah, berbelit-belit, dan bahkan diskriminatif. Tugas pokok dan fungsi memang memang jelas, tetapi masih sering terjadi duplikasi antar SKDP terkait, sehingga kerja pelayanan tidak efektif dan daya dukung tim juga kurang optimal. Penutup Berdasarkan atas pembahasan dan analisis tersebut di atas, maka dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik di Kota Palembang masih menghadapi berbagai ancaman, diantaranya adalah:(1) Seringkali informasi yang disampaikan tidak akurat, tidak lengkap, tidak utuh dan tidak memublikasikan maklumat pelayanan kepada publik.Masih sering terjadi kebiasaan menyembunyikan informasi seperti tarif/biaya pelayanan yang tidak jelas serta membingungkan. Prosedur yang berbelit-belit; (2) Penempatan staf/aparat yang masih belum sesuai dengan bidang ilmu dan keahlian, bertentangan dengan Pasal 14 (c) UU 25/2009; (3) penjelasan tentang pelayanan publik memerlukan waktu yang lama, sehingga informasinya pun tidak lengkap, tidak jelas dan tidak akurat; (4) Walaupun wewenang sudah sesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing, namun masih sering ditemukan ketidakjelasan siapa melakukan apa dan kepada siapa urusan tersebut harus dilaporkan; (5) Penggunaan fasilitas, sarana dan prasarana yang belum optimal; (6) Perilaku aparat yang patuh asal ada imbalannya dan respon aparat dalam pelayanan yang masih rendah serta komitmen pimpinan yang juga masih rendah untuk meningkatkan kualitas pelayanan; (7) Insentif yang diharapkan masih bersifat materi/uang, sehingga ukuran insentif semata-mata dilihat dari nominal uang yang diterima. Padahal insentif tidak hanya uang, bisa dalam bentuk pengakuan atas prestasi, penghargaan dan dukungan; (8) Penghargaan dan dukungan yang diberikan kepada implementor masih sangat rendah: (9) Karena banyaknya aparatur/stafyang masuk dalam tim sukses pemilukada, maka mereka perlu diakomodir dalam jabatan structural. Sehingga struktur birokrasi tidak menjadi ramping, melainkan semakin “gemuk/tambun”. Akibatnya pelayanan yang diberikanpun lamban, susah, berbelitbelit, dan bahkan diskriminatif; dan (10) Tugas pokok dan fungsi memang memang jelas, tetapi masih sering terjadi duplikasi antar SKDP terkait, sehingga kerja pelayanan tidak efektif dan daya dukung tim juga kurang optimal. Sementara peluang yang dapat dimanfaatkan dalam rangka keberhasilan implementasi kebijakan UU No. 25/2009 di Kota Palembang antara lain adalah: (1) Pemanfaatan teknologi Informasi dengan pelayanan online merupakan peluang yang harus dimanfaatkan agar pelayanan publik dapat berjalan lebih cepat, murah dan akurat; (2) Mayoritas tingkat pendidikan aparatur yang sarjana; (3) Sebagian fasilitas, sarana dan prasarana telah memadai; (4) Dengan slogan “Miskin struktur dan Kaya fungsi” diharapkan terwujudnya struktur organisasi yang ramping dan akan lebih mudah untuk melakukan pelayanan kepada masyarakat. Innovative Governance 115 Daftar Pustaka Abdul Wahab, Solichin. 1997. Analisis Kebijaksanaan: Dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Penerbit PT Bumi Aksara. Abdullah, M.Sy. 1988. Perkembangan dan Penerapan Studi Implementasi (Action Research and Case Studies). Jakarta: Lembaga Administrasi Negara. Edwards III, George C. 1980. Implementing Public Policy. Washington, D.C: Congressional Quarterly Press. Grindle, Merilee S. 1980. Politics and Policy Implementation in the Third World. New Jersey : Princeton University Press. Hardiyansyah. 2011. Kualitas Pelayanan Publik. Konsep, Dimensi, Indikator, dan Implementasinya. Yogyakarta: Gava Media. Hogwood, Brian W. and Gunn, Lewis A. 1984. Policy Analysis for the Real World.Oxford : PenerbitUniversity Press. http://informasipagi.wordpress.com/2010/09/30/kpk-beberkan-kecurangan-pelayananpublik-di-palembang/ diakses 16/12/2011 Husein, Umar. 1997, Metodologi Penelitian Aplikasi untuk Pemasaran. Gramedia, Jakarta Lester, James P, and Joseph Stewart, Jr. 2000. Public Policy; An Evolutionary Approach. Belmont, CA.: Wadsworth. Meter, Donald Van, & Carl Van Horn. 1975. The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework, dalam Adinistration and Society 6, 1975: London: Sage. Penjelasan UU No. 37 Tahun 2008 Tentang Ombudsman Putra, Fadillah. 2005. Kebijakan Tidak Untuk Publik. Yogyakarta : Penerbit Resist Book. Ripley, R.B., & Grace A. Franklin. 1986. Policy Implementation and Bureaucracy.Chicago: The Dorcey Press. Sabatier, Paul A. 1993. Top-down and Bottom-up Approach to Implementation Research. Dalam hil, Michael (red). The Policy: A Reader. Hertfordshire: Hervester Wheatsheaf. Tachjan. 2008. Implementasi Kebijakan Publik. Bandung: PenerbitAIPI Bandung – Puslit KP2W Lemlit Unpad. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Tentang Pelayanan Publik Winarno, Budi. 2007. Teori dan Proses Kebijakan Publik.Yogyakarta: Penerbit Media Pressindo. 116 Innovative Governance Potret Kebijakan Berbasis Good Governance19 Hendri Koeswara20 Abstrak:Penelitian ini membahas tentang potret kebijakan berbasis good governance dengan mengambil lokasi penelitian di Provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok. Dua wilayah ini dipilih karena merupakan refleksi dari praktek lahirnya kebijakan yang mencerminkan bagaimana pemerintah daerah dalam menghasilkan kebijakan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan menggunakan pendekatan penelitian kebijakan diharapkan dapat mencapai tujuan penelitian ini, yaitu untuk mengetahui bagaimana struktur kebijakan yang dihasilkan, hambatan dalam proses lahirnya kebijakan, dan seperti apa praktek good governance dalam kebijakan publik di Provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok. Temuan dalam penelitian ini diharapkan dapat mengetahui seperti apa proses kebijakan yang berbasis good governance dan dominasi pendekatan yang kerap digunakan oleh aktor kebijakan. Apakah perubahan sistemik era desentralisasi saat ini berbanding lurus dengan peningkatan kinerja elit politik dalam menghasilkan kebijakan yang lebih pro rakyat, inilah yang coba dibuktikan dalam penelitian ini. Temuan dalam penelitian masih menunjukkan bahwa praktek good governance sebagai basis formulasi kebijakan di pemerintah provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok belum optimal.Kebijakan publik yang semestinya lebih mencerminkan keinginan dan kepentingan masyarakat terutama untukmeningkatkan pelayanan publik masih jauh panggang daripada api. Pelbagai kelemahan dalam proses kebijakan publik di daerah kembali ditemukan dalam penelitian ini, seperti lemahnya interpretasi aktor kebijakan terhadap masalah publik, partisipasi publik terhadap kebijakan yang dihasilkan, dan akuntabilitas dari kebijakan yang lahir yang masih berdasarkan atas konfigurasi politik yang ada pada saat itu. Kata Kunci:Kebijakan Publik, Formulasi Kebijakan, Pelayanan Publik, Good Governance. Pendahuluan Kinerja pemerintah dalam mewujudkan good governance dapat dinilai dari kemampuannya membuat kebijakan dan menyelenggarakan pelayanan publik.Kewenangan daerah yang semakin besar setelah pelaksanaan otonomi daerah membuat pemerintah daerah memberlakukan berbagai macam peraturan daerah (perda) untuk mengatur kegiatan politik, sosial dan ekonomi di daerahnya (Agus Dwiyanto, 2007:10).Sehingga, kualitas perda menjadi dimensi yang sangat penting untuk mengukur kinerja good governance di daerah pasca pelaksanaan desentralisasi.Ragam persoalan yang muncul adalah banyak perda yang dihasilkan oleh pemerintah daerah yang tidak sinergi dengan tujuan pemberian otonomi 19 20 Makalah ini akan dipresentasikan dalam Konferensi IAPA 2012 di Universitas Brawijaya, Malang. Staf pengajar pada program Studi Ilmu Administrasi Negara Fisip Universitas Andalas, Gedung Program Studi Administrasi Negara, Kampus Unand, Limau Manis, Padang. Mail: [email protected]/[email protected]. Telpon: 081374922408. Innovative Governance 117 daerah.Perda yang bertentangan dengan aturan diatasnya menjadi kasus yang sering ditemukan.Berdasarkan data yang didapatkan, sebanyak 12.031 perda yang diusulkan pasca dilaksanakannya otonomi daerah di Indonesia sebanyak 3.003 perda diantaranya telah dibatalkan karena tidak sesuai dengan aturan yang lebih tinggi (Media Indonesia, 8 Desember 2009:12).21Kinerja tata pemerintahan dalam menghasilkan perda yang unggul juga sangat memprihatinkan.Misalnya, perda mengenai pelayanan publik untuk meningkatkan investasi dalam hal perizinan belum cukup baik.Terbatasnya infrastruktur dan kendala perizinan menjadi halangan utama bagi pengembangan usaha di daerah untuk mendatangkan investor.Hal ini merupakan hasil temuan penelitian di beberapa daerah bahwa terdapat halangan-halangan dalam bidang investasi di Indonesia seperti Surabaya, Banten, Sumatera Selatan, dan Bintan yang tidak mempunyai kejelasan dalam perizinan usaha dan cenderung berbelit-belit (Media Indonesia, 14 Desember 2009:9).Rendahnya informasi, berbelitbelitnya pengurusan, dan banyak tumpang tindih lahan berimbas pada menurunnya minat berinvestasi di tanah air.Hal ini mengindikasikan bahwa pemerintah daerah sebetulnya belum mampu untuk membuat terobosan kebijakan terutama dalam melahirkan peraturan daerah di bidang pelayan publik untuk meningkatkan investasi di daerahnya. Potret buram pemerintah daerah dalam menghasilkan peraturan daerah yang menyangkut pelayanan publik di Indonesia merupakan indikasi belum optimalnya pelaksanaan desentralisasi.Berdasarkan hasil penelitian Kemitraan Penelitian Pemerintah Australia Indonesia di tiga kota yaitu DKI Jakarta, Banjarmasin, dan Manado pemerintah daerah hanya mampu pada umumnya melahirkan perda yang menyangkut pajak, retribusi, dan anggaran (Media Indonesia, 8 November 2009:12).Dari 110 perda di Banjarmasin, sebanyak 29% menyangkut pajak dan retribusi, 33% menyangkut organisasi daerah, dan 14% menyangkut anggaran pendapatan belanja daerah (APBD).Begitu juga di Manado, yakni dari total 30 perda sebanyak 17% perda pajak dan retribusi, 23% perda organisasi daerah, dan 50% perda APBD.Sedangkan di DKI Jakarta dari total 54 perda sebanyak 11% perda pajak dan retribusi, 11% perda organisasi daerah, dan 26% perda APBD.Perda-perda yang berhasil diformulasikan daerah tersebut hanya bersifat meningkatkan pendapatan daerah dan bukan berusaha untuk memberdayakan masyarakat di daerah sebagai tujuan akhir. Merujuk pelaksanaan desentralisasi dalam tata kelola pemerintahan di Indonesia,pengalaman lokal tentang praktek good governance malahan yang memiliki kapasitas yang lebih baik dalam membuat regulasi atau peraturan untuk mengelola kehidupan masyarakat lokal.Pemerintahan Nagari di Sumatera Barat misalnya, sebagai pemerintahan terdepan di tingkat lokal banyak yang telah mampu membuat pelbagai peraturan nagari yangmenjadi pedoman bagi pengelolaan kegiatan pemerintahan di nagari.Peraturan-peraturan tersebut banyak juga yang tidak tertulis dan terdokumentasi dengan baik secara formal tetapi sangat fungsional dalam mengatur masyarakat di tingkat nagari.22Pertanyaan menarik adalah mengapa kapasitas pemerintah lokal tersebut tidak dapat 21 22 118 Dalam Konsultasi Publik Perubahan UU No. 32/2004 di Pangeran Beach Hotel Padang 23 Februari 2011 pada Tahun 2010 yang lalu, sebanyak 407 dibatalkan karena bermasalah jadi ratarata setiap hari Kementrian Dalam Negeri membatalkan perda satu buah setiap harinya. Beberapa nagari di Provinsi Sumatera Barat terus berupaya untuk mendokumentasikan kearifan lokal dan pelbagai tradisi masyarakatnya secara tertulis. Peraturan nagari yang dihasilkan juga Innovative Governance ditarik ke atas pada tingkat pemerintahan yang lebih tinggi?Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat misalnya dalam kurun waktu 2005-2010 hanya mampu menghasilkan 39 buah peraturan daerah, dan perda yang dihasilkan tersebut lebih banyak kebijakan yang bersifat rutin, kebijakan yang semestinya ada dan ditetapkan setiap tahunnya.Perda yang dihasilkan oleh pemerintah provinsi dalam kurun waktu tersebut hanya sembilan buah perda yang menyangkut pelayanan publik dan lima diantaranya adalah perda mengenai retribusi.23Minimnya peraturan daerah di tingkat provinsi dalam hal pelayanan publik oleh banyak pihak dinilaigagal dalam meningkatkan peluang dan investasi di daerah ini, padahal ekspektasi publik Sumatera Barat cukup besar terhadap Gamawan Fawzi yang menuai suksesdalam pelayanan publik di Kabupaten Solok.24Alasan semakin luas juridiksi dari satuan tata kerja yang menyulitkan aktor dalam formulasi kebijakan merupakan alibi yang harus dikritisi.Fenomena lain adalah kepemilikan publik terhadap peraturan daerah menjadi berkurang dan ketidakpuasan masyarakat terhadap peraturan daerah yang dilahirkan juga semakin sering ditemui.Tetapi hal ini sangat dimafhumi karena semakin tinggi tingkat pemerintahannya, masalah yang dihadapi semakin kompleks sehingga semakin sulit untuk diselesaikan apalagi kewenangan pemerintahan provinsi yang cukup terbatas. Evolusi paradigma pemerintahan dari government menjadi governance, menggeser lokus dari yang semula serba pemerintah kepada stakeholders (pemangku kepentingan) dalam tata kelola pemerintahan.25 Konsekuensi logis dari keadaan ini adalah peranan pemerintah sebagai provider/pelaksana pelbagai program dan kegiatan beralih fungsi menjadi fasilitator dan regulator.Good governance merupakan cita-cita bersama yang harus dapat dipahami secara baik oleh pemerintah, publik, dan privat. Pemerintahan daerah yang ada di Sumatera Barat pun tak lepas dari keniscayaan ini, bahwa good governance menghendaki kepedulian lebih dari pemerintah daerah kepada kepentingan publik (public interests) dan urusan publik (public affairs).Sehingga diperlukan kerangka kebijakan yang nantinya dapat memenuhi tuntutan pemerintah yang bersih dari KKN, demokratis, dan transparan agar terwujud pembangunan yang berkeadilan bagi seluruh masyarakat Sumatera Barat sebagai subyek dari pembangunan.26 Secara teoritik good governance tersebut memungkinkan peningkatan pembangunanekonomi di daerah hal tersebut dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur daerah, besaran APBD, PDRB, dan PAD.Hal ini mengindikasikan bahwa masalah good governance berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintah daerah khususnya dalam memproses public policy dan merespon public interest. Sehingga efektif atau tidaknya institusi pemerintah daerah sebagian besar tergantung pada berfungsi atau tidaknya formulasi 23 24 25 26 mampu untuk merespon kebutuhan masyarakat dalam pelayanan publik seperti pengalaman Nagari Sungai Pua atau pengalaman Nagari Simarasok. Laporan hasil penelitian Hendri Koeswara. DIPA Unand. 2010. Gamawan Fawzi sebelum menjabat sebagai Menteri Dalam Negeri Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II pernah menjadi Bupati Kabupaten Solok dua periode 1995-2005, setelah itu terpilih menjadi Gubernur Sumatera Barat melalui pilkada langsung periode 2005-2010. Berbagai prestasi berhasil ditorehkan seperti Bung Hatta Award karena komitmen dan konsistensinya dalam menegakkan aturan dan antikorupsi, serta berbagai terobosan dalam pelayanan publik semasa menjabat menjadi Bupati Solok. Dede Mariana. Transformasi Administrasi Negara. Bandung: Hal 46. Indiahono, Dwiyono. 2009. Kebijakan Publik. Yogyakarta: Hal. 114-115. Innovative Governance 119 dan implementasi kebijakan oleh pemerintah daerah.27Kebijakan publik menurut Carl J. Friedrich ini dimaknai sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, dengan ancaman dan peluang yang ada dimana kebijakan yang diusulkan tersebut ditujukan untuk memanfaatkan potensi dan sekaligus mengatasi hambatan yang ada dalam rangka mencapai tujuan tertentu.28 Ada hal menarik apabila kita mencermati definisi yang dikemukakan oleh Friedrich. Kebijakan publik tidak harus selalu berasal dari usulan pemerintah selaku pemegang otoritas politik, akan tetapi dapat berasal dari individu atau sekelompok masyarakat tertentu yang memiliki sejumlah aspirasi dan menginginkan agar aspirasi tersebut mendapatkan tanggapan dan dikeluarkan menjadi sebuah kebijakan.Hal ini sesuai dengan konsep governance dimana ada kesinambungan antara pihak-pihak yang terkait dalam setiap pembuatan keputusan politik, tidak hanya didominasi oleh aktor negara dimana dalam hal ini adalah pemerintah semata. Peraturan daerah yang baik tentu tidak hanya mampu memfasilitasi dunia usaha dan pelaku pasar, tetapi juga mendorong kekuatan masyarakat sipil untuk berperan secara optimal dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat. Tulisan ini merupakan hasil penelitian yang memfokuskan diri pada review kebijakan pemerintah provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok.Pendekatan penelitian yang digunakan adalah pendekatan penelitian kualitatif yang Marshall dan Rossman (1999) adalah untuk mempelajari dan mendeskripsikan sifat-sifat yang khas dari suatu fenomena sosial tertentu secara sistematis.Struktur dan dampak kebijakan merupakan langkah utama dalam melakukan review terhadap kebijakan.Hal ini dapat dilihat dengan seberapa besar upaya yang telah dilakukan dan aktivitas serta kerangka kebijakan yang telah ada yang dapat mendukung upaya penyelesaian permasalahan publik.Peraturan daerah telah menjadi aspek penting untuk menilai kinerja tata pemerintahan daerah saat ini.Salah satu peranan pemerintah dalam abad ke-21 dan ke depan adalah membangun kebijakan publik yang ekselen (Nugroho, 2006:22).Kajian terhadap kebijakan yang dilahirkan dari Tahun 2006-2011 di Provinsi Sumatera Barat dan Kota Solok akan diklasifikasikan sehingga dapat dilihat potret kebijakan yang merupakan struktur yang mencerminkan aktivitas dan titik tekan kebijakan pemerintah daerah di dua wilayah studi ini. Struktur dan Kerangka Kebijakan di Pemerintah Provinsi Sumatera Barat Struktur kebijakan publik yang dibahas dalam tulisan ini dibatasi pada kebijakan publik yang berbentuk peraturan daerah (perda) yang dihasilkan dalam kurun waktu 2006-2011, tetapi data yang ditemukan untuk Provinsi Sumatera Barat hanya ditemukan kumpulan perda pada Tahun 2005-2009.Dengan keadaan tersebut, terdapat indikasi bahwa kemampuan pemerintah provinsi untuk membukukan peraturan daerah yang dihasilkan cukup lemah secara administratif, karena untuk tahun 2010 belum terbit buku kumpulan peraturan yang dihasilkan, sedangkan 2011 belum ada satupun yang bisa dicatat perda apa saja yang telah diterbitkan.Bila dilihat dari kuantitas peraturan yang dihasilkan dalam kurun waktu dari Tahun 2005 sampai dengan Tahun 2009, telah dihasilkan peraturan daerah sebanyak 53 buah.Lima buah peraturan daerah dihasilkan pada Tahun 2005, Enam buah peraturan daerah pada Tahun 2006, 20 buah peraturan daerah pada Tahun 2007 dan pada Tahun 2008 telah 27 28 120 Philip Mawhood (ed). Local government in the third world: the experience of toprical Africa. John Wiley&sons, 1987. Friedrich, Carl J, dalam Ibid: Hal. 21. Innovative Governance dihasilkan sebanyak 13 buah perda.Sedangkan pada Tahun 2009 dihasilkan sebanyak sembilan buah perda. Dari sisi substansi dari perda yang dihasilkan tersebut dapat menunjukkan bahwa kebijakan publik dalam bentuk peraturan daerah yang berhasil dihasilkan oleh Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat hanya kebijakan yang bersifat rutin, kebijakan yang semestinya ada dan ditetapkan setiap tahunnya.Seperti kebijakan APBD, penghitungannya dan perubahannya setiap tahun.Belum terdapat inovasi kongkrit dalam kebijakan-kebijakan yang ekselen yang mempercepat terealisasinya visi, misi dan program pemerintah daerah yang sesungguhnya.Permasalahan pelayanan publik yang belum memuaskan, pembangunan dan kebijakan yang belum demokratis serta potensi daerah belum tergali dengan baik dengan 53 kebijakan perda yang telah dihasilkan oleh pemerintah provinsi.Kebijakan publik yang berhasil dibuat oleh Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat juga dipengaruhi oleh adanya keharusan dan standarisasi dokumen dari pemerintah pusat terhadap daerah, seperti keharusan daerah peraturan daerah tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJP).Hal ini mengindikasikan bahwa tangan-tangan pemerintah pusat belum lepas dari daerah, masih terdapat kontrol yang cukup kuat terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintahan di daerah.Kenyataan bahwa belum maksimalnya kinerja kebijakan mesti adanya rekonsiliasi sebagai sebuah pendekatan yang dikedepankan oleh Dimock mengisyaratkan bahwa perlu adanya penggunaan pendekatan pengelolaan konflik, dalam hal ini sinergitas kebijakan pemerintah pusat dan daerah. Hal ini penting dikarenakan setiap kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah, dampaknya akan dirasakan secara langsung oleh masyarakat selaku pemegang otoritas tertinggi dalam pemerintahan yang demokratis.Kebijakan yang dikeluarkan merupakan pencerminan dari adanya proses penyatuan berbagai macam aspirasi masyarakat dimana apabila tidak ditangani secara bijak akan berakibat terciptanya sebuah konflik, baik yang bersifat vertikal maupun horizontal. Dan, menurut Klingemann (1999) yang seharusnya terjadi adalah ada perubahan yang signifikan antara realisasi kebijakan publik sebagai konsekuensi logis tawaran kebijakan pemerintah daerah yang akan mengeksekusi visi, misi dan program yang mereka tawarkan pada saat kampanye.Dalam setiap pemilu yang diikuti oleh rakyat tentunya mesti ada perubahan pada sesuatu yang lebih baik.Kenyataan yang terjadi adalah walaupun ada fase perubahan politik prosedural dengan adanya pemilu kada yang terjadi sekarang ini, tetapi masih terdapat pengulangan-pengulangan dan reduplikasi kebijakan publik yang lahir. Sejak Tahun 2005 sampai dengan April 2009 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat membuat perda sebanyak 11 buah perda (21%)yang terkait dengan organisasi dan manajemen daerah, sebagai bukti usaha keras pemerintahan provinsi dalam upaya untuk menuju tata pemerintahan yang lebih baik.Usaha serius ini terlihat dengan sikap pemerintah yang bersifat menunggu aturan baru dalam pembentukan organisasi dan tata kerja pemerintahan provinsi.Karena perubahan regulasi pemerintahan pusat yang menjadi acuan pembentukan organisasi dan manajemen daerah belum baku. Tapi di sisi yang lain, banyak pemangku kebijakan yang menilai bahwa pemerintah sangat lambat dalam bekerja dan kurang mempunyai inisiatif sehingga banyak program dan kegiatan yangtidak berjalan satudua tahun awal pemerintahan terpilih ketika itu.Struktur yang efisien dan efektif dalam roda pemerintahannya, pada awal masa pemerintahan sempat dilaksanakan fit dan proper test Innovative Governance 121 untuk eselon satu di Sumatera Barat yang akan mengisi jabatan di pemprov, tetapi hasilnya tidak dijadikan acuan untuk mengisi pelbagai formasi struktur organisasi pemerintah yang ada. Sebanyak enam buah perda (11,63%) yang terkait dengan retribusi banyak dihasilkan oleh pemerintahan provinsi Sumatera Barat dalam kurun waktu 2005-2009.Sejak Tahun 2005-2007 angka investasi hanya meningkat rata-rata 4%. Angka ini masih tergolong kecil, dan masih dibutuhkan kajian mendalam apakah ini disebabkan oleh banyaknya perda mengenai retribusi sehingga berdampak pada kenaikan investasi di Sumatera Barat tidak begitu tajam.Di kabupaten/kota di Sumatera Barat perda tentang pelayanan publik juga masih didominasi oleh perda tentang pajak dan retribusi. Perda pajak dan retribusi tersebut banyak diantaranya yang tergolong baru.Keadaan ini juga harus dievaluasi apakah keberadaan perda pelayanan publik tersebut menghambat kebutuhan publik.Di sisi yang lain, pemerintahan provinsi tetap berupaya mendorong setiap kabupaten/kota untuk mempunyai kantor pusat pelayanan terpadu yang dapat memenuhi kebutuhan masyarakat dalam hal pelayanan publik.Banyaknya perda tentang pajak dan retribusi tersebut mestinya harus mendapatkan restu publik terlebih dahulu sebelum diberlakukan, sehingga tidak memberatkan masyarakat.Kemudian perda tanah ulayat dan pemanfaatannya juga telah dibuat oleh Pemprov Sumbar untuk lebih mendorong investor yang selama ini masih ragu dengan status lahan untuk berinvestasi di Sumatera Barat, tapi belum didapatkan data tentang dampaknya terhadap kenaikan investasi setelah Tahun 2008, yang masih butuh kajian yang mendalam.Banyaknya perda yang mengatur penataan ulang badan usaha dan pembentukan badan usaha baru pemerintah provinsi sebanyak 6 buah perda (13,85%) menunjukkan keinginan pemerintah untuk mengoptimalkan pendapatan anggaran agar belanja pembangunan semakin baik. Dalam konteks transparansi dan akuntabilitas pemerintah provinsi Sumatera Barat belum mampu untuk memasuk isu ini sebagai salah satu aturan setingkat peraturan daerah.Inisiatif kebijakan tentang akuntabilitas penggunanaan kendaraan dinas pemprov yang hanya bersifat himbauan. Dan kenyataan lain, ketika fit and proper test yang tidak dijadikan acuan untuk pengisian jabatan yang ada di Pemprov Sumbar menjadikan akuntabilitas dan tranparansi masih dipertanyakan, indikasi kedekatan dalam pengisian jabatan masih dilakukan.Sehingga tidak ada perubahan dengan pemerintahan yang sebelumnya, prosedural normatif dalam hal akuntabilitas pelaksanaan anggaran daerah telah dipertanggungjawabkan dalam bentuk perda.Di sisi yang lain, dalam hal responsivitas Pemerintahan Provinsi Sumatera Barat cukup baik dengan mengakomodir keinginan masyarakat Minangkabau untuk ber-nagari dengan dikeluarkannya perda tentang pemerintahan nagari.Harapannya adalah partisipasi dan percepatan pembangunan akan semakin baik ke depan. Pelaksanaan seleksi pejabat yang akan duduk dalam struktur organisasi pemprov, sudah menunjukkan keinginan pemerintah untuk memilih orang-orang yang berkualitas, karena sudah mampu untuk melahirkan kebijakan dalam konteks profesionalisme ini.Pelbagai perusahaan daerah yang dimiliki oleh Pemprov Sumbar juga telah dipilih melalui mekanisme yang memperhatikan profesionalitas dan kompetensi walau tidak diatur dalam aturan setingkat perda.Sementara dalam konteks penguatan proses demokratisasi di tingkat lokal telah wujud dengan keinginan masyarakat untuk membentuk pemerintahan nagari, sehingga ruang aspirasi dan partisipasi masyarakat akan menjadi lebih baik. Bantuan 122 Innovative Governance kepada partai politik juga telah dilakukan untuk memberdayakan parpol yang lebih mampu memainkan peran dan fungsinya.Walaupun Perda yang dihasilkan terkadang bukanlah agenda utama program yang akan dilaksanakan pemerintah, tapi respon terhadap lingkungan, kejadian fenomena alam seperti gempa yang sering terjadi di Sumbartelah mampu diatur dalam bentuk kebijakan setingkat perda.Ini merupakan bukti keseriusan pemerintah provinsi untuk selalu respon terhadap kebutuhan masyarakatnya. Perda tentang lingkungan hidup juga berhasil ditelurkan oleh pemprov Sumbar pada awal 2009, ini merupakan wujud responsivitas yang memperhatikan dan menjaga lingkungan (environment policy) Kajian di pemerintah Provinsi Sumatera Baratjuga membenarkan hasil-hasil penelitian yang telah dilakukan sebelumnya, bahwa konsentrasi pemerintah daerah dalam menghasilkan perda selalu berkutat pada hal retribusi, APBD dan organisasi tata kerja, sedangkan hal-hal lain seperti akuntabilitas, transparansi, pelayanan publik belum signifikan terlihat di Provinsi Sumatera Barat. Gambar 1. Peta Peraturan daerah Provinsi Sumatera Barat Berdasarkan Jenis Urusan 1 pajak/retribusi 2 apbd 3 organisasi/tata kerja 4 dll 11% 42% 26% 21% Struktur dan Kerangka Kebijakan yang dihasilkan oleh Pemerintah Kota Solok Good governance tidak saja identik dalam penyelenggaraan pemerintahan, tapi juga dalam aspek kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah daerah.Kota Solok sebagai salah satu Kota yang terdapat di Sumatera Barat pun tidak lepas dari praktek good governance dalam konteks kebijakan yang lebih mendekatkan kepentingan dan kepedulian masyarakat dengan kebijakan yang dihasilkan oleh pemerintah daerah.Perda yang dihasilkan oleh pemerintah daerah mestinya adalah perda yang mencerminkan kepentingan publik (public interests) dan urusan publik (public affairs).Inventarisir terhadap perda Kota Solok yang dihasilkan dalam kurun waktu 2006-2011,hanya terdapat kumpulan perda dari Tahun 2006 sampai dengan 2010.Indikasi yang sama dengan pemerintahan Provinsi Sumatera Barat juga terjadi di sini, bahwa kemampuan pemerintah kota untuk membukukan peraturan daerah yang dihasilkan cukup lemah secara administratif.Perda yang didapatkan merupakan softfile belum dibukukan secara baik yang diterbitkan dan diperbaharui setiap tahun. Innovative Governance 123 Jumlah perda yang dihasilkan dalam kurun waktu dari Tahun 2006- 2010 sebanyak 55 buah.Dua belas buah peraturan daerah dihasilkan pada Tahun 2006, delapan buah peraturan daerah pada Tahun 2007, dan pada Tahun 2008 telah dihasilkan sebanyak 19 buah perda, sedangkan pada Tahun 2010 sebanyak empat buah perda.Terdapat kesamaan pola kebijakan yang dihasilkan oleh Kota Solok dengan Provinsi Sumatera Barat yaitu kebijakan yang bersifat rutin, kebijakan yang semestinya ada dan ditetapkan setiap tahunnya, seperti APBD, penghitungannya dan perubahannya setiap tahun, perda pajak dan retribusi, serta perda SOTK (Struktur Organisasi Tata Kerja).Tidak dapat dinafikan, sudah terdapat inovasi dan improvisasi dalam kebijakan publik seperti perda etika pemerintahan yang merupakan perda pertama di Indonesia yang mengatur etika aparatur dalam pemerintahan daerah.Kebijakankebijakan yang ekselen untuk mempercepat terealisasinya visi, misi dan program pemerintah daerah juga berhasil dirumuskan oleh pemerintah Kota Solok seperti Perda Rencana Pembangunan Jangka panjang (RPJPD) Kota Solok tahun 2005-2025.Sedangkan permasalahan pelayanan publik perda yang dihasilkan cukup memuaskan, seperti perda tentang penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil, dan penyelenggaraan pendidikan. Meskipun pemerintah Kota Solok telah berusaha keras untuk mendekatkan public interest dan kebijakan publik yang dihasilkan, tetapi tidak dapat dipungkiri bahwa masih terdapat permasalahan-permasalahan publik yang belum terselesaikan dengan baik.Minimal ada tiga aspek yang belum optimal dalam kebijakan yang dihasilkan tersebut yaitu pelayanan publik, permasalahan pembangunan, dan penggalian potensi daerah yang lebih optimal.Hasil kajian ini menunjukkan dari 55 buah perda yang dihasilkan dalam periode 2006-2010 di Kota Solok, semangat akuntabilitas cukup mewarnai perda yang dihasilkan walau hanya dua buah saja seperti perda etika, pertanggungjawaban keuangan daerah.Sejak Tahun 2006 sampai dengan 2010 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat membuat perda sebanyak 6 buah perda (10,90%) yang terkait dengan organisasi dan manajemen daerah.Produktifnya perda yang dihasilkan di bidang ini terkait dengan penyesuaian yang dilakukan oleh pemerintah Kota Solok dengan perubahan regulasi pemerintah pusat yang menyebabkan pemerintah daerah mesti merespon dengan cepat perubahan tersebut untuk membentuk organisasi dan manajemen pemerintah daerah. Perda yang terkait dengan pajak dan retribusi dalam periodeisasi 2006-2010, sebanyak 15 buah perda (27,27%) yang terkait dengan retribusi banyak dihasilkan oleh pemerintahan Kota Solok. Dari sekian banyak perda pajak dan retribusi tersebut, cukup signifikan retribusi yang diberlakukan untuk pelayanan publik.Perda tersebut seyogyanya mesti selalu dievaluasi agar tidak memberatkan dan membebani masyarakat, sehingga pemenuhan barang publik dapat terpenuhi. Pengelolaan aset dan barang milik pemerintah Kota Solok juga coba sukses dihasilkan oleh Pemko Solok, termasuk pada Tahun 2010 juga menelurkan perda tentang penyertaan modal, tapi belum bisa diukur dampaknya terhadap peningkatan investasi di Kota Solok.Dalam konteks ini transparansi dan akuntabilitas, Kota Solok sukses memformulasikan kebijakan etika pemerintahan dan pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah. Dua perda ini bisa dijadikan best practice untuk menunjukkan innovative public policy dalam konteks pemerintah daerah untuk lebih menggiatkan praktek good governance dalam aras pemerintah daerah. Pemerintahan Kota Solok dalam konteks partisipasi publik masih terkooptasi dengan penglibatan masyarakat hanya pada membayar retribusi dalam peningkatan perbaikan 124 Innovative Governance pelayanan publik kepada masyarakat oleh pemerintahan kota.Sementara di sisi lain, Pemerintahan Kota Solok berupaya meningkatkan profesionalisme dan kompetensi seperti perda tentang kepengurusan dan Kepegawaian PDAM Kota Solok.Disamping itu dari responsivitas pemerintah dalam konteks demokrasi ini ditunjukkan dengan pemberian bantuan kepada partai politik untuk lebih bergiat dalam aktivitas pendidikan politik dan fungsi partai politik yang sesungguhnya untuk mengadvokasi pelbagai kepentingan rakyat.Sementara lahirnya perda pajak dan retribusi yang baru merupakan bukti dari ketanggapan pemerintahan Kota Solok untuk menggali potensi daerahnya lebih dalam lagi untuk meningkatkan pembangunan.Dalam temuan penelitian ini, di Kota Solok juga menunjukkan bahwa konsentrasi pemerintah daerah dalam menghasilkan perda selalu berkutat pada hal retribusi dan pajak, APBD dan organisasi tata kerja, sedangkan hal-hal lain seperti akuntabilitas, transparansi, pelayanan publik belum signifikan terlihat. Gambar 2 Peta Peraturan daerahberdasarkan JenisUrusan 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% apbd SOTK Pajak/retribusi lain-lain Penutup Proses kebijakan publik sangatlah kompleks, karena pada hakekatnya formulasi kebijakan merupakan proses politik.Kebijakan publik seharusnya memang merupakan sarat akan praktek good governance, tapi melaksanakannya bukanlah perkara yang mudah.Pemerintah daerah menghadapi pelbagai halangan dan rintangan dalam merealisasikan kebijakan yang dibutuhkan publik.Proses tawar menawar pelbagai kepentingan di arena politik daerah dan nasional juga berpengaruh kepada alokasi APBD dan peraturan daerah yang dihasilkan.Dalam struktur politik lokal tidak hanya kepala daerah yang mempunyai kepentingan dalam formulasi kebijakan publik sebagai bentuk tanggungjawabnya.Tapi partai politik yang duduk dalam DPRD pun juga mempunyai kepentingan yang sama dengan kepala daerah.Dampaknya adalah rakyat menjadi kecewa karena kepentingan dan harapan mereka dengan sistem yang dianggap lebih demokratis seperti era desentralisasi dan sistem pemilihan kepala daerah ternyata belum mampu secara efektif dalam melahirkan kebijakan publik yang berbasis good governance.Dalam konstelasi politik nasional keputusankeputusan daerah sangat bergantung pada keputusan oleh pusat, sehingga inisiatif dan improvisasi kepala daerah untuk membuat kebijakan semakin berat karena pelbagai undang- Innovative Governance 125 undang dan peraturan yang masih.Dan pada akhirnya kebijakan publik yang lahir masih merupakan reaksi politik atas konfigurasi politik kontekstual yang ada saat itu.Artinya, kebijakan publik yang dihasilkan bukan merupakan refleksi yang mendalam atas agenda politik yang dibuatsebelumnya.Kebijakan yang dapat dihasilkan adalah kebijakan minim polemik dan tidak banyak mendapat pertentangan sehingga model inkrementalis selalu dominan dijadikan pendekatan dalam setiap proses kebijakan di daerah.Padahal, kebijakan publik merupakan instrumen penilaian terhadap kinerja elitdaerah.Oleh karena itu sudah semestinyalah kebijakan publik merupakan bentuk tanggung jawab pengambil keputusan dalam mewujudkan proses demokrasi lokalyang lebih baik dan mesti disesuaikan dengan kondisi realitas apakah dapat dilaksanakan pada masa yang akan datang.Kebijakan yang lahir adalah atas interpretasi persoalan yang dihadapi oleh masyarakat, sehingga ia tidak begitu saja ada sehingga kinerja pemerintahan daerah semakin baik ke depan. Daftar Pustaka Creswell, John W.2002.Research Design: Qualitative&Quantitative Approach.Jakarta: KIK Press. Dunn, William N. 1981. Public Policy Analysis; An Introduction. New Jersey: Prentice-Hall. Dwiyanto, Agus.2005.Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik.Yogyakarta: Gadjah Mada Press. Dye, T. R.1975.Understanding Public Policy.New Jersey: Printice Hall. __________________.2007.Kinerja Tata Pemerintahan Daerah di Indonesia.Yogyakarta: PSKK UGM&Partnership. Frederickson, H.G. 1997. The spirite of Public Administration, San Francisco, CA: JosseyBass Publishers. H, Soenarko SD. 2000. Public Policy; Pengertian Pokok untuk Memahami dan Analisa Kebijaksanaan Pemerintah. Surabaya: Airlangga University Press. Hayden, Goran & Julis Court.2002.Governance and development: world governance survey. Discuccion paper I. New York: United Nation University. Hidayat Syarif & Malik Gismar,Abdul.Good Governance vs shadow state dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Jurnal Penelitian Politik LIPI. Vol 7 No 1 Tahun 2010. Indiahono, Dwiyono.2009.Kebijakan Publik Berbasis Dynamic Policy Analysis.Yogyakarta: Gava Media. ______________________.2009.Perbandingan Administrasi Publik.Yogyakarta: Gava Media. Jones, Charles O. 1977. An Introduction to The Study of Public Policy. California: Duxbury Press. Koeswara, Hendri.2010.Laporan Akhir Penelitian “Kongruensi Janji Politik, Kepala Daerah, dan Kebijakan Publik Di Sumatera Barat”.Universitas Andalas.Tidak dipublikasikan. Mariana, Dede. Transformasi Administrasi Negara. Bandung: Jurusan Administrasi Negara FISIP Unpad. Marshall, C. dan Rossman, G. B.1999.Designing Qualitative Research (3rd ed.).Thousand Oaks, CA: Sage. 126 Innovative Governance Mawhood, Philip (ed).1987.Local government in the third world: the experience of toprical. Africa: John Wiley&sons. Media Indonesia.8 November 2009:12.Pemda Minim Ciptakan Perda Pelayanan Publik.Kennarton Hutasoit. Media Indonesia.14 Desember 2009:9.Investasi Daerah Terkendala Izin dan Infrastruktur.Faishol Taselan. Narhasy, Syahrin. 2006. Kebijakan Publik. Yogyakarta: Mida Pustaka. Nugroho D,Riant.2006.Kebijakan Publik untuk Negara-negara Berkembang. Jakarta: Gramedia. ___________________.2008.Public Policy.Jakarta: Gramedia. OECD/DAC.2004.Good practice paper in capacity development in public finance management. 1st draft, DAC working party on aid effectiveness and donor practice. July 2004. Pierre, Jon & Peters, B. Guy.2000.Governance, Politics end the state.New York: St. Martin’s Press, 2000. Tiihonen, Seppo.2004.From governing to governance: a process of change. Tampere: Tampere University Press. Usman, Husnaini dkk.2003.Metodologi Penelitian Sosial.Jakarta: Bumi Aksara. www.sumbarprov.go.id.20 Februari 2009. www.kemitraan.or.id/govindex. 6 Januari 2010. Zuhro, R. Siti.2010.Good Governance dan reformasi Birokrasi di Indonesia. Jurnal Penelitian Politik LIPI. Vol.7 no.1 Tahun 2010. Innovative Governance 127 Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran (Studi Kepentingan Politik Budget Actorsdalam Pembahasan APBD Provinsi Jawa Timur 2010) Hermanto Rohman Abstrak:Provinsi Jawa Timur pada periode 2009-2014 dengan gubernur dan wakil gubernur terpilih DR. H. Soekarwo (Pak Dhe Karwo) dan H. Saifullah Yusuf (Gus Ipul) mengusung janji politik melalui jargon APBD untuk Rakyat. Namun data cukup menunjukkan bahwa APBD untuk rakyat yang digagas pasangan terpilih tersebut belum termanifestasikan pada kebijakan politik Anggaran APBD tahun 2010 tahun kedua pasca mereka terpilih. Politik penganggaran Jawa Timur ternyata masih sangat konservatif dengan belanja rutin atau tak langsung sebagai "panglima", sementara belanja langsung atau pembangunan untuk kepentingan masyarakat sebagai "prajurit". Penelitian ini bertujuan mengkaji permasalahan dinamika politik dalam reformasi penganggaran di daerah. Fokuspenelitian proses pembahasan APBD provinsi Jawa Timur tahun 2010 yang meliputi proses drafting atau penyusunan RAPBD serta proses pembahasan draf anggaran (RAPBD) untuk dibahas bersama DPRD menjadi APBD. Fokus analisisnya adalah pada dinamika politik dengan melihat modus kepentingan politik para budget actors serta pola hubungan antara masing-masing budget actors dalam menjalankan kepentingannya. Penelitian ini adalah jenis penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif yang menggunakan model analisis interaktifMilesdanHuberman dalam analisis datanya. Berdasarkan hasil temuan penelitian terdapat modus kepentingan politik para budget actors (eksekutif maupun legislatif) dalam Kebijakan Anggaran terutama pada proses pembahasan APBD Jawa Timur tahun 2010 yang terfragmentasi pada kepentingan dalam penetapan target pendapatan anggaran dengan modus politic mark down dalam proyeksi pendapatan, Politic mark up dalam belanja anggaran serta mentolerir adanya dana tidak terserap melalui SILPA. Sedangkan kepentingan dalam penetapan belanja anggaran terdapat modus peningkatan dana hibah dan bantuan sosial sebagai plafon politik bagi anggota DPRD, serta modus memperbesar anggaran birokrasi dalam plafon anggaran belanja langsung (belanja publik). Dalam modus kepentingan politik tersebut terdapat pola hubungan keagenan antara budget actors dan berpeluang terjadinya negosiasi kepentingan dalam anggaran Kata Kunci: Kebijakan Anggaran, Politik Anggaran dan Teori Keagenan Pendahuluan Latar belakang Pelaksanaan desentralisasi anggaran (melalui desentralisasi fiskal) sudah berjalan sejak 1999, dan mengalihkan kurang lebih 40% anggaran negara ke level daerah melalui dana perimbangan. Namun yang masih menjadi persoalan krusial dalam politik anggaran adalah otokrasi anggaran, yakni keterbatasan distribusi-alokasi anggaran pemerintah daerah ke Innovative Governance 129 rakyat dan akses rakyat terhadap anggaran daerah. Hasil analisa Sekretariat Nasional Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Seknas FITRA), mayoritas anggaran pendapatan belanja daerah (APBD) 2010 di semua provinsi di seluruh Indonesia yang terdiri dari 33 provinsi menunjukkan secara telanjang bulat bahwa porsi penggunaan anggaran lebih banyak dihabiskan untuk memenuhi kepentingan birokrasi. Perinciannya adalah total belanja birokrasi mencapai 66,11 persen yang mencakup belanja pegawai dan belanja barang dan jasa, sedangkan 33,89 persen untuk belanja publik yang meliputi belanja modal, subsidi dan belanja bantuan sosial. Provinsi Jawa Timur pada periode 2009-2014 yang mengusung jargon APBD untuk rakyat, ternyata secara postur anggaran menunjukkan bahwa APBD untuk rakyat belum termanifestasikan atau belum nampak pada kebijakan politik anggatan pemerintahan daerah Jawa Timur. Pada APBD 2010 penerimaan pendapatan daerah sekitar Rp 9,656 trilyun, sementara belanja daerah sekitar Rp 9,95trilyun. Dari total belanja tersebutalokasi belanja sebagian besar digunakan untuk kebutuhan birokrasi. Hal ini nampak untuk belanja tak langsung atau lebih identik belanja rutin sekitar Rp 56,709 trilyun atau sekitar 59 % dan sisanya sebesar Rp 4,081trilyun atau 41 % untuk belanja langsung atau belanja publik. Akibatnya APBD 2010 dipastikan mengalami defisit sebesar Rp 300 milyar. Dilihat dari angka tersebut sudah cukup menunjukkan bahwa paradigma politik penganggaran daerah Jawa Timur masih sangat konservatif, yakni masih menempatkan belanja rutin atau tak langsung sebagai "panglima", sementara belanja langsung atau pembangunan untuk kepentingan masyarakat sebagai "prajurit", kenapa demikian?. Hal ini akan terkait dengan dinamika politik reformasi penganggaran dan inilah yang akan menjadi fokus analisis dalam penelitianini yaitu untuk mengetahui konteks situasi politik proses penyusunan kebijakan anggaran yang berpihak pada rakyat terutama rakyat miskin sebagaimana yang digariskan dalam visi pembangunan provinsiJawa Timur Rumusan Masalah Penelitian ini difokuskan pada dinamika politik pada kebijakan anggaran. Hal ini didasarkan pemahaman bahwa kebijakan penganggaran adalah proses politik yang merupakan pencerminan dari kekuatan relatif dari berbagai budget actors dengankepentingan atau prefrensi berbeda terhadap outcomes anggaran. Dengan dasar pernyataan ini agar tulisan mampu disajikan secara sistematik disusun rumusan masalah dalam bentuk pertanyaan sebagai berikut : “ Bagaimanakah dinamika politik yang terjadi saat pembahasan kebijakan APBD Propinsi Jawa Timur tahun 2010 dalammengalokasikan anggaran yang pro rakyat (pro poor)?“ Untuk menjawab rumusan masalah diatas dapat diuraikan dalam operasional rumusan masalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah modus kepentingan politikpara budget actors dalampembahasan kebijakan anggaran (APBD) tahun 2010 ? 2. Bagaimana pola hubungan kepentingan antar budget actors dalampembahasan kebijakan anggaran (APBD) tahun 2010? 130 Innovative Governance Kerangka Teori Teori tentang Anggaran dan Kebijakan Anggaran Anggaran merupakan pernyataan resmi pemerintah tentang perkiraan penerimaan dan usulan belanja pada tahun berjalan. Dengan kalimat lain, anggaran adalah sebuah rencana keuangan yang mencerminkan pilihan kebijakan pemerintah, baik kebijakan sosial maupun ekonomi (Aman Khan dan W. Bartley Hildreth 2002; Amina Salihu, 2005; Jae Shim dan Joel G. Siegel 2005).Sebagai sebuah kebijakan, anggaran sebenarnya merupakan dokumen publik kenyataanya anggaran adalah sesuatu yang tidak dapat disentuh (untouchable) oleh setiap orang. Secara keilmuan, anggaran dimonopoli oleh ekonom, akuntan dan administrasi publik, dan secara politik kebijakan anggaran didominasi oleh eksekutif dan legislatif. Tampaknya anggaran merupakan produk teknokratik yang bekerja di ruang hampa politik. Pandangan seperti itu juga mempengaruhi reformasi anggaran. Arus utama reformasi anggaran didominasi oleh cara pandang institusionalis dan teknokratis, yang berupaya membuat anggaran lebih ekonomis, efisien, akuntabel, perbaikan atau hanya berorientasi pada anggaran yang lebih baik (Aaron Wildavsky, 1958, 1985). Karya klasik V.O. Key (1940) maupun Aaron Wildavsky (1958 dan 1985) sudah mengingatkan bahwa reformasi anggaran bukan sekadar membuat better budget, tetapi yang lebih penting harus melihat dimensi politik anggaran, terutama “siapa memperoleh apa” (who gets what). Pembicaraan tentang “siapa memperoleh apa” itu mencakup dua fungsi anggaran, yakni distribusi dan alokasi. Kedua fungsi ini tentu tidak hanya berbicara mengenai perhitungan secara teknokratik, tetapi juga mengandung politik. Aaron Wildavsky (1961) mengingatkan kita bahwa penganggaran lebih dari sekadar mengalasikan sumberdaya langka antara aktivitas X dan Y, tetapi yang lebih penting adalah mempertemukan berbagai kebutuhan masyarakat yang saling berbenturan melalui proses kompromi dalam proses politik. Dengan mengacu pada asumsi tersebut, better budget seharusnya ditempatkan pada dimensi kesekian dalam reformasi anggaran. Dimensi pertama yang harus ditekankan adalah “politik anggaran”, terutama kebijakan (pilihan-pilihan politik) untuk alokasi dan distribusi anggaran kepada publik. Politik Anggaran dan Dinamika Politik dalam Kebijakan Anggaran Politik adalah konsep yang terkait dengan kekuasaan (power). Politik anggaran adalah pertarungan kekuasaan yang terjadi dalam proses anggaran, mulai dari perencanaan sampai pengawasan anggaran. Pandangan tentang perspektif politik dalam penganggaran didasarkan pernyataan yang muncul lebih dari enam puluh tahun lalu oleh V.O. Key yang mengisyaratkan bahwa penganggaran memiliki satu masalah paling mendasar, yakni keterbatasan sumber daya. Key (1940) mengajukan pertanyaan berikut: “on what basis shall it be decided to allocate x dollars to activity A instead of activity B?” Keterbatasan sumberdaya yang dimiliki menyebabkan proses pembuatan keputusan pengalokasian menjadi sangat dinamis, terlebih lagi dalam kondisi di mana terdapat banyak pihak dengan kepentingan dan preferensi yang berbeda (Rubin, 1993). Menurut Von Hagen (2002) penganggaran terbagi ke dalam empat tahapan, yaitu executive planning, legislative approval, executive implementation, dan ex post accountability. Pada kedua tahapan pertama terjadi interaksi antara eksekutif dan legislatif dan politik anggaran paling mendominasi, sementara pada (dua) tahap terakhir hanya Innovative Governance 131 melibatkan birokrasi sebagai agent. Lupia & McCubbins (1994) menyatakan bahwa masalah yang dihadapi legislatur dapat diartikan sebagai fenomena yang disebut agency problems. Masalah keagenan paling tidak melibatkan dua pihak, yakni prinsipal, yang memiliki otoritas untuk melakukan tindakan-tindakan, dan agen, yang menerima pendelegasian otoritas dari prinsipal. Dalam konteks pembuatan kebijakan oleh legislatif, legislatur adalah prinsipal yang mendelegasikan kewenangan kepada agen seperti pemerintah atau panitia di legislatif untuk membuat kebijakan baru. Hubungan keagenan di sini terjadi setelah agen membuat usulan kebijakan dan berakhir setelah usulan tersebut diterima atau ditolak. Metode Penelitian Pada penelitian ini digunakan jenis penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif. Dalam penelitian ini difokuskan pada proses pembahasan Anggaran pro poor dalam APBD provinsi Jawa Timur tahun 2010. Sumber data dalampenelitianinidibagimenjadidua,yaitu : 1) Dataprimerdalam penelitian ini diperoleh melalui berbagaisumber, antara lain hasil wawancara atau tanggapan dari informan yang terlibat dalam proses pembuatan kebijakan anggaran seperti Anggota Badan Anggaran (Banggar), Tim Panitia Anggaran Daerah (TPAD), serta anggota Fraksi di DPRD Provinsi Jawa Timur. Selain itu data primer ini juga didapatkan dari hasil FGD/ diskusi kelompok terarah yang dilakukan bersama FITRA, LSM peduli Anggaran seperti Lakspesdam NU dan para Akademisi yang tergabung dalam Pusat Kajian Anggaran Daerah (PUSKAD). 2) Data sekunder diperoleh dari dokumen maupun hasil laporan tertulis instansi terkait, pengumpulan literatur, karya-karya tulis serta peraturan perundang-undangan khususnya Undang-undang tentang Pengelolaan Keuangan daerah beserta Permendagri tentang pengelolaan keuangan daerah. Data Skunder ini bisa meliputi dokumen-dokumen anggaran seperti Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Provinsi Jawa Timur (2009-2014), Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Provinsi Jawa Timur (2010), Nota Kesepakatan KUA dan PPAS 2010, Perda APBD tahun 2010 beserta penjabarannya, serta risalah/berita acara rapat-rapat paripurna pembahasan RAPBD 2010. Datayangdiperolehpadapenelitianiniakan dianalisa dan diinterpretasikan, analisis data yangdigunakan adalah model analisis kualitatifyang menurut Miles dan Huberman(1992:16-19) terdiri dari tigakomponen yaitu; 1) ReduksiData, 2)PenyajianData(DisplayData), 3) MenarikKesimpulan Pembahasan Proses Kebijakan Anggaran (APBD) Praktek proses kebijakan APBD di Provinsi Jawa Timurdapat dilihat dalam dua proses yaitu proses penyusunan RAPBD dan proses pembahasan draf APBD. Pada proses pembahasan anggaran terutama pada proses drafting anggaran (penyusunan RAPBD) merupakan domain eksekutif sepenuhnya dalam melaksanakan hak budget. Sementara hak budget DPRD pada proses ini hanya sebatas pada saat menyusun Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas dan Plafon Anggaran sementara (PPAS). Pada proses penyusunan KUA dan PPAS ini diajukan secara bersama-sama kepada DPRD hal ini didasarkan pada Permendagri No 59 tahun 2007. Ketentuan berbeda dengan Permendagri No 13 tahun 2006 dimana KUA dan PPAS diajukan secara terpisah. Alasan dilaksanakan secara bersamaan didasarkan pada upaya penyederhanaan dari proses, sehingga akan berdampak pada penyederhanaan waktu pembahasan anggaran. Dari proses ini kemudian dilahirkan kesepakatan antara eksekutif (Pemerintah provinsi) dengan Legislatif (DPRD), dalam bentuk nota kesepakatan KUA dan 132 Innovative Governance PPAS yang kemudian akan menjadi dasar dalam menyusun Rencana Kerja Anggaran masing-masing SKPD (RKA SKPD) Persoalan yang muncul adalah pada penyusunan RKA SKPD yang menjadi domain sepenuhnya eksekutif. Pada proses ini sesuai dengan Permendagri Nomor 13 tahun 2006 tidak memberikan ruang bagi keterlibatan DPRD untuk membahas RKA SKPD. Padahal Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 pasal 11 ayat 4, mengamanatkan Rencana Kerja dan Anggaran yang disusun SKPD disampaikan kepada DPRD untuk dibahas dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD. Ketentuan ini dikhawatirkan menyumbat saluran aspirasi rakyat, yang seharusnya terakomodasi dalam Rencana Kerja Anggaran melalui program kemiskinan dimana peran DPRD sebagai representasi dari rakyat tidak punya peran mengawasi didalamnya. Kekawatiran ini bisa terjadi bila Eksekutif (masing-masing SKPD) dalam menyusun Rencana Anggaran tidak pernah memperhatikan kepentingan rakyat dengan tidak mengusung program yang benar-benar pro rakyat, artinya justru rencana kerja anggaran lebih banyak di dominasi oleh program-program yan mengusung kepentingan masing-masing SKPD atau kepentingan birokrasi semata. Kekhawatiran ini cukup beralasan karena dalam proses penyesuaian Rencana Kerja Anggaran (RKA-SKPD) apakah sudah sesuai apa tidak dengan KUA dan PPAS tidak dibawah kontrol DPRD dalam hal ini masing-masing Komisi yang membidangi. Namun proses kontrol penyesuaian ini adalah menjadi tugas Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) dan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) yang keduanya merupakan unsur dari pemerintah daerah. Pereduksian peran politik DPRD dalam proses penganggaran ini akan berimplikasi pada upaya mejauhkan konsep anggaran sebagai wahana perebutan sumber daya publik yang melibatkan kepentingan berbagai aktor dalam penentuan alokasi anggaran. Artinya bahwa proses ini mereduksi anggaran yang mestinya merupakan produk politik dalam kenyataannya dominan sebagai proses tehnokratis dimana peran eksekutif dominan didalamnya. Salah satu pendekatan yang banyak dipakai dalam memahami persoalan ini adalah pendekatan pilihan publik (public choice), seperti yang diuraikan oleh Cullis dan Jones (1998)29. Pendekatan pilihan publik melihat bahwa politik anggaran sebagai upaya rekonsiliasi berbagai kepentingan yang beragam dan saling bertarung untuk memperebutkan sumber daya yang terbatas melalui formulasi yang rasional yang dapat diterima oleh semua pihak. Pendekatan ini melihat bahwa proses pengalokasian sumber daya publik yang terbatas terhadap berbagai institusi dengan tujuan berbeda, lebih merupakan proses politik daripada proses tehnokratis murni(Norton & Elson, 2002)30. Selain itu dalam proses penganggaran ternyata tidak adanya proses yang menjamin akses masyarakat dalam proses perencanaan dan pembahasan anggaran. Dalam Permendagri Nomor 13 tahun 2006 maupun Permendagri Nomor 59 tahun 2007 terdapat pasal yang mengarah pada akses dokumen anggaran kepada masyarakat namun hal itu masih belum memadai. Pasal 103 yang menegaskan bahwa sebelum diserahkan kepada DPRD, pemerintah daerah melalui sekretaris daerah sebagai ketua TAPD harus terlebih dahulu 29 30 Jhon Cullis dan Philip Jones, Public Finance and Public Choice, ( Oxford : Oxford University Press, 1998) Andy Norton & Diane elson, What’s Behind The Budget? Politics, Rights, and Accountability in the Budget Process ( Overseas Development Institute, 2002) Innovative Governance 133 mensosialisasikan RAPBD kepada masyarakat. Namun dalam ayat 3 terjemahan SosialisasiRAPBD sebagaimana dimaksud pada ayat 2 bersifat memberikan informasi mengenai hak dan kewajiban pemerintah serta masyarakat dalam pelaksanaan APBD tahun anggaran yang direncanakan. Upaya revisi dilakukan melalui Permendagri Nomor 59 tahun 2007 melalui pasal 116 ayat (4A) yang mengharuskan Pemda mengimformasikan Perda APBD. Proses ini justru terkesan sebagai upaya mereduksi makna partsipasi masyarakat dalam pembahasan RAPBD dari memberikan masukan, kenyataannya hanya sebatas mendapatkan informasi. Kepentingan Politik Dalam Proyeksi Pendapatan dan Pembiayaan Daerah 1. Political Mark Down dalam memproyeksikan Pendapatan Dalam RAPBD Jawa Timur tahun 2010 yang diajukan kepada DPRD melalui penyampaian Nota Keuangan oleh Gubernur Jawa Timur tertanggal 19 oktober 2009 diproyeksikan bahwa pendapatan daerah diperkirakan sebesar Rp. 7.070.149.968.453, yang bersumber dari; PAD Rp. 4.843.245.172.239, dana Perimbangan Rp. 2.214.004.796.214, lain-lain pendapatan yang Sah Rp. 12.900.000.000. Sedangkan Belanja daerah diproyeksikan sebesar Rp. 7.344.261.933.930. Dari proyeksi ini terjadi defisit anggaran sebesar Rp. 274.111.965.477,-dengan harapan ini bisa ditutup dari pembiayaan daerah. Sebagai gambaran pada RAPBD 2010 penerimaan pembiayaan diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Sedangkan pengeluaran pembiayaan diperkirakan sebesar Rp. 31.740.634.523,- sehingga jika dikurangkan akan diperoleh pembiayaan neto sebesar Rp. 274.111.965.477 yang ini kemudian akan digunakan untuk menutup defisit anggaran. Jika dilihat dari angka tersebut pertumbuhan proyeksi pendapatan pada RAPBD tahun 2010 memang mengalami kenaikan jika dibandingkan pada APBD tahun 2009 namun sebenarnya proyeksi tersebut masih dibawah APBD 2009 maupun 2008. Dari rasionalisasi diatas patut diduga bahwa Pemerintah daerah provinsi Jawa Timur dalam menetapkan proyeksi pendapatan daerah masih jauh dari potensi sebenarnya dan dilakukan politic mark down pendapatan. Politic Mark Down dalam proyeksi pendapatan yaitu eksekutif mengusulkan target yang lebih rendah (asas minimal) pada pendapatan daerah agar ketika realisasi dilaksanakan, target tersebut lebih mudah dicapai. Hal ini dilakukan dengan harapan dari potensi sebenarnya ternyata terdapat selisih anggaran yang digunakan untuk menutup target apabila tidak tercapai. Sebagaimana disebutkan proyeksi pendapatan daerah pada RAPBD 2010 diperkirakan sebesar Rp. 7 Trilyun, padahal bila proyeksi pendapatan diasumsikan sama dengan tahun sebelumnya 2009 maka ada selisih sekitar Rp. 7,5 Milyar. Artinya proyeksi (target) pendapatan diminimalisir dari potensi sebenarnya. Sedangkan potensi sebenarnya memungkinkan total pendapatan daerah asumsi optimis dan progresifnya adalah Rp. 8,5 Trilyun 2. Mentolerir dana tidak terserap melalui SILPA Kepentingan politik lain yang berkenaan dengan anggaran adalah dengan menerapkan defisit anggaran di satu sisi, disisi lain merencanakan SILPA dalam menutup defisit tersebut. Sebagaimana disampaikan dalamNota Keuangan oleh Gubernur Jawa Timur tertanggal 19 oktober 2009 bahwa APBD 2010 dari proyeksi ini terjadi defisit anggaran sebesar Rp. 274.111.965.477,- yang harapannya nanti bisa ditutup dari pembiayaan daerah. Sebagai gambaran bahwa pada RAPBD 2010 penerimaan pembiayaan 134 Innovative Governance diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Sedangkan pengeluaran pembiayaan diperkirakan sebesar Rp. 31.740.634.523,- sehingga jika dikurangkan akan diperoleh pembiayaan neto sebesar Rp. 274.111.965.477 yang ini kemudian akan digunakan untuk menutup defisit anggaran. Karena adanya politic mark down dalam pendapatan berpotensi pos penerimaan yang sangat terbatas sementara politic mark up dalam belanja akan berpotensi memperbesar belanja akibatnya terjadi penerimaan yang lebih kecil dari belanja. Pada kondisi inilah kemudian terjadi defisit dalam pembiayaan dan mekanisme pengelolaan pembiayaan yang defisit ini adalah dengan mengambil dari SILPA neto anggaran tahun sebelumnya. Keberadaan SILPA seolah-olah menjadi mekanisme penganggaran yang direncanakan. Dalam RAPBD tahun 2010 pendapatan daerah diproyeksikan sebesar Rp. 7.070.149.968.453, sedangkan Belanja daerah diproyeksikan sebesar Rp. 7.344.261.933.930. Dari proyeksi ini terjadi defisit anggaran sebesar Rp. 274.111.965.477,- yang harapannya nanti bisa ditutup dari pembiayaan daerah yang diperkirakan sebesarRp. 305.852.600.000 yang berasal dari SILPA. Proyeksi SILPA inipun menimbulkan kecurigaan karena bila mengikuti tren SILPA sebelumnya selalu tinggi seperti data SILPA tahun 2006 sebesarRp 847 M, SILPA tahun 2007 sebesar Rp. 1,279 T, SILPA tahun 2008 sebesarRp. 2,061 T, dan SILPA tahun 2009 sebesar 1,931 T. Kalangan DPRD Jatim prihatin APBD yang tidak terserap untuk pembangunan alias nganggur pada 2010 lalu. Sebab dana yang masuk sisa lebih pembiayaan anggaran (SILPA) tersebut nilainya kelewat besar, yaitu Rp 1,4 triliun. Berdasarkan kenyataan ini masalah SILPA dalam APBD bukan hanya berdampak negatif bagi ekonomi daerah tetapi juga bagi pembangunan nasional secara keseluruhan. Kepentingan Politik dalam Belanja Anggaran Daerah Pada proyeksi Belanja daerah tahun 2010 sebesar Rp. 7.344.261.933.930 ,- dengan komposisi cukup baik dibanding tahun-tahun sebelumnya, belanja tidak langsung sebesar Rp 3.591.213.476.857, atau 49 persen dari total belanja dan belanja langsung sebesar Rp 3.753.048.457.073 atau 51 persen dari total belanja. Pada tahun-tahun sebelumnya trend alokasi belanja daerah pada alokasi belanjatidak langsung selalu mendominasi jika dibandingkan dengan belanja langsung. Artinya dari alokasi belanja daerah yang bisa dinikmati secara langsung oleh masyrakat melalui program atau kegiatan masih kalah dengan belanja yang dikelola oleh birokrasi untuk belanja rutin mereka. Dalam kondisi ini ada beberapa hal yang menjadikan belanja tidak langsung selalu mendominasi dan ini tentunya tidak lepas dari beberapa kepentingan politik dalam anggaran yang dapat dijelaskan sebagai berikut. 1. Political Mark Up dalam Belanja Gaji dan tunjangan PNS Politic Mark Up dalam belanja yaitu eksekutif mengusulkan belanja yang besar dan jauh dari kondisi sebenarnya. Hal ini dilakukan dengan harapan selain sebagai upaya pemenuhan kepentingan individu yang berpotensi korupsi juga bisa sebagai upaya untuk memperbesar dana yang tidak terserap dalam realisasi anggaran akibatnya berdampak pada SILPA dalam anggaran. Fakta ini salah satunya dapat dilihat pada proyeksi Belanja gaji dan tunjangan PNS tahun 2010 sebesarRp. 1,540,134,332,900, sementara proyeksi Anggaran pendapatan dari DAU yang semestinya di dalamnya adalah varibel untuk gaji Innovative Governance 135 dan tunjangan PNS malah diproyeksikan kecil yaitu sebesar Rp 1,3 Trilyun. Jadi ada kemungkinan mark Up dalam proyeksi belanja terutama dalam belanja gaji dan tunjangan PNS. 2. Dana “Plafon Politik”melalui bantuan hibah Selain dalam proyeksi belanja pegawai, dalam belanja tidak langsung yang berpotensi terjadi permainan politik dalam anggaran adalah pada belanja Hibah dan bantuan sosial. DalamRAPBD tahun 2010 pemerintah memproyeksikan bantuan Hibah sebesarRp.216.470.000.000. Sementara bantuan sosial diproyeksikan sebesarRp. 39.200.000.000. Jika di bandingkan dengan anggaran sebelumnya tahun 2009 proyeksi belanja hibah dan bantuan sosial ini sangat kecil. Pada alokasi belanja hibah terjadi peningkatan dari Rp. 216 M menjadi 682 M setelah APBD tahun 2010 ditetapkan. Berdasarkan Permendagri No 59 tahun 2007 dijelaskan belanja hibah diperuntukkan bagi perusahaan daerah, masyarakat dan organisasi kemasyrakatan yang secara spesifik peruntukannya. Belanja hibah dalam hal ini diberikan secara selektif dengan mempertimbangkan kemampuan keuangan daerah dan ditetapkan dalam keputusan kepala daerah. Pada RAPBD 2010 item belanja hibah diperuntukkan bagi perbaikan rumah kumuh sebesar Rp 59.805.000.000 yang dilaksanakan dengan kerjasama dengan Kodam. Selain juga terdapat item dana Hibah untuk Antisipasi Penganggaran yang belum dirinci dengan nilai sebesar Rp. 12.625.000.000. Belanja hibah yang lain diperuntukkan bagi pemberdayaan koperasi sebesar Rp. 30 Milyar, untukPertanian Rp. 20 Milyar,Kesehatan sebesar Rp. 2,5 Milyar. Pengelolaan bantuan hibah dalam praktiknya selama bisa disalurkan baik kemasyarakat maupun organisasi kemasyarakatan harus didasarkan pada rekomendasi dari anggota DPRD. Pada kasus kebijakan pengelolaan dana hibah pada RAPBD Jawa Timur tahun 2010 untuk perbaikan rumah kurang layak huni yang dikelola Kodam menimbulkan sorotan dari fraksi di DPRD, ini tentunya akan sangat merugikan posisi anggota DPRD karena mereka tidak mempunyai peran dan keterlibatan secara langsung didalamnya. Sementara kalangan politisi di DPRD berkepentingan terhadap bantuan hibah demi untuk mendekatkan diri pada masyarakat terutama konstituennya. Pengalaman penyaluran dana Hibah melalui program P2SEM yang dilakukan kepada LSM maupun Organisasi kemasyarakatan atau CV pemerintah sebagai penyalur mensyaratkan pihak penerima yang ditunjukkan harus menunjukkan bukti rekomendasi dari anggota DPRD. Menurut keterangan dari Kepala Bapemas Totok Soewarto mengungkapkan bahwa setiap Lembaga penerima hibah yang berada di konstituen anggota dewan membuat dan mengajukan proposal yang menjadi kebutuhan di daerahnya. Proposal tersebut kemudian di rekomendasi oleh anggota dewan setempat dan proposal tersebut kemudian dikumpulkan di Sekretariat DPRD Jawa Timur (Sekwan). Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Provinsi (Bappeprov) Jatim, Hadi Prasetyo mengungkapkan bahwa Rekomendasi tersebut diperlukan karena Pemprov membutuhkan dasar hukum untuk mencairkan dana. 136 Innovative Governance Dengan mengacu pada pemahamantersebut dana hibah tidak lepas dari kepentingan anggota DPRD. Oleh karena itu DPRD selalu mengupayakan peningkatan dana hibah dalam kebijakan anggaran. Sebagai gambaran bahwa pada anggaran tahun 2007 alokasi bantuan hibah sangat kecil sementara itu peningkatan yang drastis terjadi pada tahun 2008 menjadi sekitar Rp 1,2 trilyun pada tahun 2009 mengalami penurunan lagi baru pada proyeksi RAPBD tahun 2011 mengalami peningkatan secara signifikan menjadi Rp 1 trilyun. Meningkatnya alokasi dana hibah pada tahun 2008 tidak lepas dari kepentingan dari anggota DPRD untuk menghadapi pemilu 2009. 3. Prioritas belanja daerah habis tersedot untuk belanja birokrasi Pada alokasi belanja langsung jika dibanding tahun sebelumnya belanja langsung pada tahun 2010 mengalami kenaikan alokasi yang cukup signifikan yakni Rp 3.753.048.457.073 atau naik dibanding tahun 2009 Rp 3.339.285.139.690 dan tahun 2008 sebesar Rp 2.317.606.024.778.Naiknya belanja daerah, mestinya memberikan anginsegar bagi rakyatdalam bentuk adanya penambahan alokasi yang mengarah langsung pada kebutuhan masyarakat. Faktanya, kenaikan belanja justru lebih mengakomodir kepentingan birokrasi daerah. Dalam RAPBD tahun 2010 provinsi Jawa Timur persoalan ini menjadi sorotan dalam pandangan umum Fraksi DPRD (Fraksi PKB) sebagai contoh dinas Koperasi dan UKM belanja perjalanan dinas pada tahun 2010 mencapai Rp. 13. 318.750 dari total belanja sebesar Rp. 92.057.410.000, sementara belanja alat tulis kantor juga mencapai Rp.993.680.638. Begitu juga di dinas kebudayaan dan pariwisata biaya perjalanan dinas Rp. 8.075.680 dan belanja alat tulis kantor mencapai Rp. 434.221.000 serta usulan belanja modal Note book di dinas pendidikan sebesar Rp.492 juta. Ini adalah beberapa contoh pemborosan atau praktik maksimalisasi belanja yang dilakukan oleh eksekutif (Risalah Rapat Paripurna Pembahasan RAPBD 2010). Sementara Fraksi PAN juga menyoroti terdapat Belanja pegawai dalan belanja langsung yang cukup tinggi mencapai 17, 84 % dari plafon belanja langsung, memang hal ini diperkenankan dalam permendagri no 13 tahun 2000 dan Permendagri no 25 tahun 2009 namun perlu ada batasan supaya tidak mengurangi kebocoran terselubung yaitu dengan membatasi seorang PNS tidak boleh mendapatkan honorarium lebih dari 2 (dua) kegiatan Belanja perjalanan dinas di setiap SKPD. Bahkan Fraksi PAN mengkhawatirkan tema RKPD tahun 2010 yang diusung adalah “ Pemulihan Perekonomian Jawa Timur dalam rangka meningkatkan kemakmuran rakyat” ini akan menjadi hanya tinggal tema, kenyataannya dari 3,753 trilyun rupiah jumlah plafon belanja langsung sejumlah lebih dari Rp. 700 M atau 20 % tidak dinikmati rakyat dan kembali ke eksekutif (Risalah Rapat Paripurna Pembahasan RAPBD 2010). Berdasarkan pembahasan tersebut modus kepentingan politik dalam belanja anggaran daerah dilakukan baik oleh eksekutif, legislatif, maupun bersama-sama antara legislatif dengan eksekutif. Pada Political Mark Up Belanja terutama belanja gaji dan tunjangan PNS, pemerintah daerah melalui birokrasi sebagai budget actors mempunyai andilbesar didalamnya. Persoalan ini didorong oleh anggapan eksekutif/birokrasi adalah pelaksana semua fungsi pemerintah daerah dan berhubungan langsung dengan masyarakat dalam waktu sangat lama. Implikasinya eksekutif memiliki kecenderungan mengusulkan anggaran belanja yang lebih besar dari yang aktual terjadi saat ini (asas maksimal). Innovative Governance 137 Modus mark up belanja gaji tidak lepas dari kepentingan eksekutif untuk menghimpun dana cadangan dari dana yang tidak terserap realisasi belanja pegawai sehingga akan menjadi pundi SILPA bagi daerah. Modus ini berpeluang terjadi bila kesenjangan informasi antara eksekutif dengan legislatif terutama berkenaan dengan data pegawai dan bila ini terjadi maka akan berpengaruh juga pada berkurangnya alokasi dana untuk rakyat. Sementara modus belanja bantuan hibah dan bantuan sosial actor yang dominan berperan adalah anggota DPRD atau legislators. Bantuan hibah merupakan dana politik bagi para legislators untuk dipilih kembali pada pemilu berikutnya. Semakin mendekati momen politik seperti pemilu belanja hibah dan bantuan sosial ini trennya akan semakin meningkat. Dalam jangka panjang melalui bantuan hibah ini legislators ingin memaksimumkan utilitasnya dihadapan konstituen, dalam jangka pendek bantuan hibah ini menjadi pundi dana politik sehingga rawan terjadi political corruption atas anggaran. Modus ini di dorong oleh keunggulan kekuasaan (discretionary power) yang dimiliki oleh legislatif, sehingga legislatif punya bergaining kuat dalam negosiasi dalam menentukan alokasi anggaran ini. Sedangkan pada peningkatan belanja birokrasi dalam belanja daerah/belanja publik modus kepentingan anggaran dilakukan bersama-sama baik antara pihak eksekutif dengan legislatif. Legislatif atau politisi menggunakan pengaruh dan kekuasaan untuk menentukan alokasi sumberdaya, yang akan memberikan keuntungan pribadi kepada politisi tersebut, pengalokasian sumberdaya ke dalam belanja publik dominan dipengaruhi motivasi dan peluang untuk mendapatkan insentif korupsi. Seorang politisi yang berpengaruh cenderung mendukung proyek tertentu bukan karena prioritas atas kegiatan tersebut, tetapi karena suap yang akan diperoleh. Hal ini terjadi karena capital spending is highly descretionary, para politisi akan cenderung membuat keputusankeputusan terkait dengan (1) besaran anggaran investasi publik, (2) komposisi anggaran investasi publik tersebut, (3) pemilihan proyek-proyek khusus dan lokasinya, dan (4) besaran rancangan setiap proyek investasi publik. Keputusan tersebut terkait dengan pemberian kontrak kepada pihak luar, yang dapat menghasilkan aliran rente berupa commissions. Akibatnya anggaran pengadaan barang dan jasa menjadi besar komposisinya dalam anggaran publik karena ini akan terkait dengan tender yang berimplikasi fee/ komisi dari rekanan. Sementara bagi eksekutif dalam hal ini juga punya kepentingan untuk melakukan lucrative opportunities (peluang untuk mendapatkan keuntungan pribadi) yang besar dengan cara belanja barang atau pelayanan untuk program-program yang sulit untuk dimonitor orang lain yaitumengupayakan supaya tidak banyak atau tidak ada orang yang memahami program atau barang tersebut. Dalam praktiknya belanja perjalanan dinas, belanja alat tulis kantor, belanja pengadaan barang bertehnologi tinggi seperti komputer, netbook ini adalah belanja yang favorit untuk selalu dianggarkan oleh eksekutif jika dibandingkan pada belanja pendidikan maupun kesehatan. Hubungan Keagenan Antara Eksekutif dan Legislatif Dalam Proses penyusunan anggaran (APBD) diawali dari rencana pelayanan yang akan diberikan oleh pemerintah daerah. Pemilihan pelayanan (dalam bentuk kegiatan) direncanakan secara bersama-sama dengan inisiatif terbesar ada di pihak eksekutif. Berdasarkan Permendagri Nomor 13 tahun 2006 sebagaimana diubah dalam Permendagri 138 Innovative Governance Nomor 59 tahun 2007 bahwa Eksekutifmenyusun Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Prioritas dan Plafon anggaran Sementara (PPAS) yang merupakandokumen yang memuat kebijakan bidang pendapatan, belanja dan pembiayaan serta asumsi yang mendasarinya untuk periode 1(satu) tahun. Pada tahapan ini eksekutif memiliki kesempatan dan keleluasaan untukmengutamakan kepentingannya. Eksekutif akan mengajukan anggaran yang dapat memperbesar kepentingan kelompoknya dalam hal ini birokrasi, baik dari segi finansial maupun nonfinansial. Eksekutif akan memiliki kecenderungan mengusulkan anggaran belanja yang lebih besar dari yang aktual terjadi saat ini (asas maksimal). Seperti dengan memperbesar anggaran untuk Gaji dan tunjangan PNS, memperbesar anggaran untuk belanja untuk pegawai dan personalia, serta memperbesar peluang untuk pengadaan barang dan jasa. Semangat memperbesar anggaranini didasari oleh anggapan bahwa eksekutif merupakan pelaksana semua fungsi pemerintah daerah dan berhubungan langsung dengan masyarakat dalam waktu sangat lama. Disisi lain eksekutif akan cenderung mengusulkan target yang lebih rendah (asas minimal) pada saat mengusulkan pendapatan hal ini dilakukan agar realisasi mudah dilaksanakan dan target tersebut lebih mudah dicapai. Pada proses ini yang terjadi eksekutif akan melakukan political mark down pada pendapatan, yaitu proyeksi yang akan datang direndahkan dari potensi sebenarnya. Dengan harapan dari potensi sebenarnya terdapat selisih anggaran yang digunakan untuk menutup target apabila tidak tercapai. Sementara itu DPRD sebagai prinsipil meskipun tidak terlibat andil besar dalam penyusunan RKA-SKPD, namun eksekutif dalam menetapkan usulannya tersebut akan berhadapan dengan keunggulan kekuasaan (discretionary power) yang dimiliki oleh legislatif. Pada momen ini DPRD/ legislators menggunakan kesempatan untuk mengegolkan kepentingannya yaitu ingin dipilih kembali dalam pemilu berikutnya . Pada kondisi ini legislator DPRD akan berusaha untuk mempengaruhi agennya (birokrat) dalam memaksimumkan anggaran untuk memuluskan jalan agar terpilih kembali dalam pemilu berikutnya. Agar terpilih kembali, legislators mencari program dan projects yang membuatnya populer di mata konstituen supaya konstituen bisa memaksimumkan utilitasnya. Salah satu upaya yang dilakukan DPRD dalam proses ini adalah mendorong agar eksekutif mengajukan anggaran yang mudah diserap oleh konstituennya dan tampa melalui birokrasi yang rumit, dan ini salah satunya dengan membuat program yang dialokasikan melalui bantuan hibah. Pada kondisi ini memungkinkan terjadi kesepakatan atau negosiasi antara Eksekutif maupun legislatif dalam mengegolkan kepentingannya masing-masing. Fenomena ini akan menjadikan budget actors berpotensi melahirkan prilaku yang opportunistik dan moral hazard dalam merealisasikan self interesnya. Kesimpulan Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh peneliti, setelah dilakukan identifikasi fakta, verifikasi dan validasi serta interpretasi dan analisis terhadap hasil penelitian, maka dapat disimpulkan bahwa ; Pertama, filosofi APBD Provinsi Jawa timur tahun anggaran 2010 sebenarnya merupakan hal yang sangat ideal karena target APBD tahun 2010 berusaha untuk menciptakan keseimbangan dan keserasianantara kebutuhan belanja daerah dan sumber Innovative Governance 139 penerimaan daerah untuk menciptakan anggaran pro rakyat. Namun, dalam prakteknya pada proses pembahasan APBD tahun 2010 masih ditunggangi oleh kepentingan politik para budget actors baik dari lembaga legislatif maupun lembaga eksekutif. Kedua, kepentingan politik para budget actors (eksekutif maupun legislatif) dalam proses pembahasan terfragmentasi pada kepentingan dalam penetapan target pendapatan anggaran, kepentingan dalam penetapan belanja anggaran yang melahirkan modus-modus kepentingan politik budget actors didalamnya. Ketiga, terdapat pola hubungan keagenan antara legislatif dengan eksekutif, eksekutif sebagai agen yang mempunyai akses informasi yang banyak dalam memutuskan proyeksi anggaran maka berkepentingan meminimalkan pendapatan dengan harapan lebih mudah mencapai target dan memaksimalkan belanja untuk peningkatan kepentingan program dan kesejahteraan birokrasi. Sedangkan Legislatif sebagai prinsipil memiliki keunggulan kekuasaan (discretionary power) menetapkan usulan anggaran eksekutif. Hubungan keagenan antara eksekutif dan legislatif berpotensi untuk terjadinya negosiasi kepentingan dalam anggaran yang berdampak pada perilaku oportunistik atau moral hazard dalam anggaran yang akan berdampak dan berpotensi terjadi korupsi dalam anggaran. Keempat, perubahan peraturan atau permendagri justru memberikan peluang yang terbuka untuk semakin meningkatnya ruang bantuan hibah karena menghapus ketentuan bahwa hibah baru bisa dianggarakan kalau belanja urusan wajib sudah dicukupi. Padahal adanya ruang kemudahan dalam menganggarkan bantuan hibah ini akan berpotensi sebagai lahan negosiasi kepentingan dalam anggaran. Saran Dari kesimpulan yang didapatkan dari interpretasi dan analisis data yang dilakukan penulis, maka dalam penelitian ini penulis mengajukan beberapa saran, baik untuk pemerintah dalam hal ini eksekutif dan legislatif, masyarakat dalam proses kebijakan anggaran. Saran – saran yang dapat penulis sampaikan dalam hasil penelitian ini adalah; Pertama, meminimalisir peluang adanya modus kepentingan politik yang berdampak merugikan masyarakat dalam proses kebijakan anggaran maka pemerintah perlu membuat pengaturan dalam Undangundang mengenai pengelolaan dan pengawasan dana SILPA, penentuan rasio yang jelas mengenai belanja untuk honorarium pegawai dalam anggaran, penentuan batas rasio belanja bantuan sosial dan hibah. Kedua, eksekutif dan legislatif dalam proses penganggaran hendaknya mengedapankan prinsip transparansi dan accountabilitas dengan selalu terbuka terhadap data-data atau informasi yang menjadi dasar penganggaran, serta prinsip partisipasi dengan selalu melibatkan peran dan akses masyarakat didalam proses anggaran. Ketiga, masyarakat sipil perlu memgawasi setiap momen pembahasan dan penetapan anggaran, terutama untuk memperbaiki estimasi belanja dan kalau perlu masyarakat membuat simpulsimpul advokasi dalam anggaran. 140 Innovative Governance Daftar Pustaka Abers, R. (2000) Inventing Local Democracy.Grassroots Politics in Brazil, London: LynneRienner Publishers Ablo, Emmanuel & Ritva Reinikka. 1998. Do budget really matter? Evidence from public spending on education and health care in Uganda. World Bank, Policy Research Paper 1926 Abdullah, Syukriy. 2004. Perilakuoportunistik legislatif dalam penganggaran daerah: Pendekatan principal-agent theory. Makalah disajikan pada Seminar Antarbangsa di Universitas Bengkulu, Bengkulu, 4-5 Oktober 2004. Andvig, Jens Chr., Odd-Helge Fjeldstad, Inge Amundsen, Tone Sissener & Tina Søreide. 2001. Corruption A Review of Contemporary Research. Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights Report R 2001: 7. Web: http//www.cmi.no. Abed, George T. & Sanjeev Gupta (eds.). 2002. Governance, Corruption, & EconomicPerformance. Washington, D.C.: International Monetary Fund. Bohman,J. (1996). Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democ- racy.Cambridge, MA: MIT Press. Bird, R. dan Vaillancourt, F. eds. (2000), Desentralisasi Fiskal di Negara-negara Berkembang, Jakarta: Gramedia. Bandung Institute for Government Studies, 2003, Seminar Budget Transparancy, Kerjasama BIGs dan FITRA, 22-25 september Carr, Jered B. & Ralph S. Brower. 2000. Principled opportunism: Evidence from the organizational middle. Public Administration Quarterly (Spring): 109-138. Christensen, Jorgen Gronnegard. 1992. Hierarchical and contractual approaches to budgetary reform. Journal of Theoretical Politics 4(1): 67-91. Colombatto, Enrico. 2001. Discretionary power, rent-seeking and corruption. University di Torino & ICER, working paper. Elgie, Robert & Erik Jones.2000.Agents, Principals and the Study of Institutions: Constructing a Principal-Centered Account of Delegation. Working documents in the Study of European Governance Number: 5. Center for the Study of European Governance (CSEG). Fozzard, A. (2001),, “The Basic Budgeting Problem: Approaches to Resource Allocationinthe Public Sector and their Implications for Pro-Poor Budgeting”, ODI Working Paper147. Friedmann, John ,1992, Empowerment: : The Politics of Alternative Development,Cambridge: Blackwell, 1992, hal. 59. Falk,Stefano dan Saphiro,Isaac ,1999, A Guide to Budget Work : A Systematic Overview ofThe Different Aspects of Effective Budget Analysis, Garamfalvi, L. 1997. Corruption in the public expenditures management process. Paperpresented at 8th International Anti-Corruption Conference, Lima, Peru, 711September.http://www.transparency.org/iacc/8th_iacc/papers/garamfalvi/garamfalvi .html Gilardi, Fabrizio. 2001. Principal-agent models go to Europe: Independent regulatory agencies as ultimate step of delegation. Paper presented at the ECPR General Conference, Canterbury (UK), 6-8 September 2001. Groehendijk, Nico. 1997. A principal-agent model of corruption. Crime, Law & Social Change 27: 207-229. Innovative Governance 141 Hambleton, R. (2004), “Beyond New Public Management, City Leadership: DemocraticRenewal and the Politics of Place”, Paper to the City Futures InternationalConference, Chicago, Illinois, USA, 8-10 July. Helmi Fuadi , Ahmad, cs , 2002, Memahami anggaran publik , IDEA Press, Yogjakarta Johnson,Craig dan Daniel Start (2001), Rights, Claims and Capture: Under- standing thePolitics of Pro-poor Policy, London: Overseas Develop- ment Institute. Keefer, Philip & Stuti Khemani. 2003. The political economy of public expenditures.Background paper for WDR 2004: Making Service Work for Poor People. The WorldBank Kumpulan Modul Pendidikan Politik Anggaran Bagi Warga 2006 Leach, Robert dan Janie Percy-Smith (2001), Local Governance in Britain, New York, London: Palgrave Lupia, Arthur & Mathew McCubbins. 1994. Who controls? Information and the structure of legislative decision making. Legislative Studies Quarterly 19(3):361-384. Lupia, Arthur & Mathew McCubbins. 2000. Representation or abdication? How citizens use institutions to help delegation succeed. European Journal of Political Research 37: 291-307. Moore, M. and Putzel, J. (2000) ‘Thinking Strategically About Politics and Poverty’, IDSWorking Paper 101. Mastuti , Sri ,2007 ,“Dampak Anggaran Netral Gender” dalam Sri Mastuti, et..al, AnggaranResponsif Gender Konsep dan Aplikasi, Jakarta: CiBa Mitchell, Deborah. et. al, (1994), Targeting Welfare, The Economic Record, Vol. 70. No. 210,September. Misch, Florian and Wolff, Peter, 2006, Pro-Poor Budgeting for PRSP Implementation,Workshop on:Public Expenditure and Service Delivery in Africa: Managing Public Expenditure to Improve Service Quality and Access, Lusaka Zambia Priyanto, 2006,Mendorong Partisipasi Publik dalam Transparansi APBD Ross, Michael, 2005,Is Democracy Good for the Poor?, UCLA Department of Political Science,USA Robinson, Mark (2006), “Budget Analysis and Policy Advocacy: The Role ofNongovernmental Public Action”, IDS Working Papers 279. Ross, Stephen A. 1973. The economic theory of agency: The principal’s problem. AmericanEconomic Review 63(2): 134-139. Ramai-ramai Menjarah Uang rakyat, Kompas 9 maret 2002 Sarvananthan, Muttukrishna,200,The Government Budget: A critical appraisal withreference to transparency and Accountability, Pathfinder Foundation, Sri Lanka Santos, B. (1998) “Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a ResdributiveDemocracy”, Politics and Society, Vol. 26, No. 4. Samuels, David. 2000. Fiscal horizontal accountability? Toward theory of budgetary “checksand balances” in presidential systems. University of Minnesota, working paperpresented at the Conference on Horizontal Accountability in New Democracies,University of Notre Dame, May. Smith, Robert W. & Mark Bertozzi. 1998. Principals and agents: An explanatory model ofpublic budgeting. Journal of Public Budgeting, Accounting and FinancialManagement (Fall): 325-353. Seabright, Paul. 1996. Accountability and decentralisation in government: An incomplete contracts models. European Economic Review 40: 61-89. 142 Innovative Governance Tanzi, Vito & Hamid Davoodi. 2002. Corruption, public investment, and growth, dalam Wildavsky, A. (1985), The Politics of the Budgetary Process, 4th ed., Little, Brown, Boston Waidl, Abdul dkk, 2008, Mendahulukan Si Miskin, Yogjakarta, LKIS Von Hagen, Jurgen. 2002. Fiscal rules, fiscal institutions, and fiscal performance. TheEconomic and Social review 33(3): 263-284 Yudoyono, Bambang. 2003. Otonomi Daerah – Desentralisasi dan Pengembangan SDMAparatur Pemda dan Anggota DPRD. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan. _____________, 2009, Panduan Menilai APBD, LGSP ______________, 2006,Panduan Ananalisis dan Advokasi Anggaran pemerintah Daerah, ADB _____________, 2001, A Guide to Budget Work for NGOs, the International Budget Project, Washington DC _____________, 2002,A Budget Guide: for Civil Society Organisations Working in Education” , The Commonwealth Education Fund (CEF) Innovative Governance 143 Kebijakan Tribina Cita Kota Malang : Kajian Implementasi Dalam Perspektif Ekologi Administrasi Publik Mochammad Makmur Kandidat Doktor PDIA Universitas Brawijaya Malang Abstrak:Deliberate disregard for the society and the NGOs, due to the bureaucrats’s ideology of sole resources domination and management. Hence, the TCKMpolicy implementation was hindered, despite the support from existing environmental, educational, political, socio-cultural and religious factors. Theoretical implication indicates the need for improvization and innovation agenda of the bureaucracy’s public resources so as to be both feasible and decent as a public institution. Practical implication indicates the importance of public implementation in the perspective of Public Administration Ecology to reposition the governmental bureaucracy and to redefine the society’s actual role thoroughly. Kata Kunci:Policy Implementation, Ekologi Administrasi Publik, Sound Governance Pendahuluan Kota Malang sebagai kota terbesar di Jawa Timur setelah Surabaya mempunyai peranan regional sebagai pusat Satuan Wilayah Pengembangan (SWP) Malang-Pasuruan yakni sebagai pusat pendidikan, pariwisata dan industri. Di dalam lambang pemerintahan Kota Malang terkandung Tribina Cita, yaitu yang nampak didepan terdiri dari tiga lingga menunjukkan arah pembangunan Kota Malang, yaitu kota pendidikan, industri dan pariwisata yang memuat nilai cita-cita untuk membangun daerah yang harus diwujudkan melalui serangkaian program pembangunan daerah. Paradigma pembangunan yang ada sampai dewasa ini dapat dikategorikan ke dalam dua paradigma pembangunan (development paradigm), yaitu : (1) paradigma pembangunan yang berpusat pada produksi (production centered development) (2) paradigma pembangunan yang berpusat pada manusia (people centered development). Paradigma pembangunan yang bertumpu pada produksi menitikberatkan perhatiannya pada pertumbuhan ekonomi dengan indikator meningkatnya pendapatan dan menumbuhkan tingkat kesejahteraan masyarakat (welfare oriented development). Sedangkan paradigma pembangunan yang berpusat pada manusia menekankan peranan manusia bukan hanya sebagai sumber daya dan obyek penuh, tetapi lebih dipandang sebagai subyek dan faktor pembangunan yang menentukan tujuan yang hendak dicapainya sendiri, menguasai sumber daya yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut dan yang mengarahkan proses yang mempengaruhi dan menentukan hidupnya sendiri (Grant dalam Hadi, 2003). Selain dapat dilihat sebagai konsep pembangunan, Tribina Cita adalah merupakan kebijakan publik sesuai dengan pendapat dari Jones (1970) yang menjelaskan bahwa : 144 Innovative Governance “Kebijaksanaan negara adalah antar hubungan diantara unit pemerintahan tertentu dengan lingkungannya”. Demikian juga yang dikemukakan oleh W.E. Jenkins (1978) merumuskan kebijakan publik sebagai : “ aset of interrelated decisions taken by a political actor or group of actors concerning the selection of goals and the means of achieving them within a specified situation where these decisions should, in principle, be within the power of these actors to achieve” Selanjutnya Andersson (1975) mengartikan kebijakan publik sebagai kebijaksanaan yang dikembangkan atau dirumuskan oleh instansi-instansi serta pejabat-pejabat pemerintah. Dengan demikian dari perspektif teoritis, Tribina Cita Kota Malang merupakan kebijakan publik dan sebagai salah satu bidang kajian administrasi publik. Pertanyaan pokok dari penelitian ini adalah mengapa kebijakan Tribina Cita Kota Malang belum berhasil sepenuhnya diimplementasikan? Untuk mengetahui hal tesebut, maka dapat dilihat dari enam faktor ekologis, yaitu : Educational,Legal-Political, SosioCultural, Economic, Religious, geografis dan demografis. Dalam perspektif pendekatan ekologi administrasi publik, yang berorientasi pada implementasi kebijakan, maka dapat ditemukan faktor apa yang menjadi pendorong atau penghambat dan dalam hubungan tersebut serta apa jalan keluar terhadap permasalahan implementasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang, Metode Penelitian Peneliti disini menggunakan jenis penelitian yang bersifat kualitatif, Metode kualitatif adalah prosedur penelitian yang menghasilkan data deskripsi berupa kata-kata tertulis atau lisan dari orang-orang dan perilaku yang dapat diamati. Penelitian kualitatif bersifat terbuka artinya masalah penelitian sebagaimana telah disajikan didepan bersifat fleksibel dan subjek to change sesuai dengan proses kerja yang terjadi dilapangan. Sehingga fokus penelitiannya pun ikut juga berubah guna menyesuaikan diri dengan masalah penelitian yang berubah (Bogdan & Biklen, 1992; Moleong, 1990; Nasution, 1988, Strauss & Courbin, 1990). Dengan mengacu pada rumusan masalah dan tujuan penelitian fokus penelitian dalam penelitian ini adalah : 1. Implementasi Kebijakan Tribina Cita Kota Malang a. Ukuran dan Tujuan Kebijaksanaan b. Sumber-sumber kebijaksanaan c. Ciri-ciri atau sifat badan/instansi pelaksana d. Komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan-kegiatan pelaksanaan e. Sikap para pelaksana 2. Faktor Penghambat (Constraint) dan Pendukung (Supporting) ekologi administrasi publik. a. Faktor Pendidikan b. Faktor Politik c. Faktor Sosio-Kultural d. Faktor Ekonomi e. Faktor Religi f. Faktor Lingkungan Innovative Governance 145 Hasil Skenario Kebijakan Tribina Cita Kota Malang Dalam salah satu Sidang Paripurna Gotong Royong Kotapraja Malang pada tahun 1962 ditetapkan Kota Malang sebagai : 1. Kota Pelajar / Kota Pendidikan 2. Kota Industri 3. Kota Pariwisata Ketiga pokok tersebut menjadi cinta-cita masyarakat Kota Malang yang harus di bina. Oleh karena itu kemudian di sebut TRIBINA CITA KOTA MALANG Kota Malang sebagai Kota Pendidikan, merupakan potensi daerah yang memiliki nilai jual dan daya saing baik di tingkat regional maupun nasional. Dalam era globalisasi dunia pendidikan menghadapi berbagai tantangan dalam menghadapi perubahan yaitu dengan adanya tuntutan masyarakat memperoleh fasilitas pendidikan yang baik dan berkualitas. Upaya yang dilaksanakan adalah dengan menciptakan visi dan misi pendidikan Kota Malang, menjalin mitra dengan lembaga perguruan tinggi baik dalam bidang pengkajian, pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi maupun dalam pengembangan kualitas Kota Malang pada umumnya. Kota Malang dipenuhi oleh berbagai sekolah, kampus perguruan tinggi, lembaga pendidikan non formal atau tempat-tempat kursus, serta sejumlah pondok pesantren. Selain itu juga dilengkapi dengan fasilitas penunjang yang cukup memadai seperti tempat pemondokan, toko buku, super market, plaza, pusat pelayananan kesehatan masyarakat serta fasilitas penunjang lainnya yang tak kalah penting adalah adanya angkutan umum (transpotasi) yang tersedia ke penjuru kota (memiliki 25 jalur), yang menghubungkan 3 (tiga) terminal yang ada di Kota Malang, yaitu terminal Arjosari (arah Surabaya), terminal Gadang (arah Blitar), terminal Landungsari (arah Jombang/Kediri). Krisis ekonomi yang berkepanjangan membawa dampak ekonomi yang sangat berat bagi warga Kota Malang. Hal ini ditandai dengan meningkatnya angka pengangguran dan menurunnya tingkat pertumbuhan ekonomi. Namun dengan segala keyakinan dan senantiasa memanjatkan doa kepada Tuhan Yang Maha Kuasa, maka krisis yang berkepanjangan ini sedikit-demi sedikit dapat teratasi. Upaya yang telah dilakukan untuk mengatasi krisis tersebut adalah dengan menciptakan lapangan kerja dan usaha yang seluas-luasnya serta menciptakan tenaga kerja yang berkualitas dan memiliki daya saing di pasar kerja. Kota Malang Sebagai Kota Industri. Kota Malang sejak dulu sangat dikenal dengan industri rokok kreteknya. Diversifikasi produk industri kecil dan menengah yang mulai bangkit sejak berlangsungnya krisis ekonomi, masih memerlukan bimbingan dalam hal peningkatan mutu, teknis dan penanam modal untuk mempercepat pemulihan pembangunan ekonomi yang berbasis pada ekonomi kerakyatan, serta untuk perkembangannya di masa mendatang. Sedangkan industri besar yang ada di Kota Malang masih perlu adanya wahana untuk diperkenalkan secara luas, sehingga semakin mendukung produktivitas Kota Malang sebagai Kota Industri. Kota Malang Sebagai Kota Pariwisata .Dengan potensi alam yang dimiliki oleh Kota Malang, yaitu pemandangan alam yang elok serta hawa yang sejuk, teduh dan asri serta bangunan-bangunan kuno peninggalan Belanda, Kota Malang layak menjadi tujuan wisata 146 Innovative Governance bagi wisatawan dalam maupun luar negeri. Berbagai pilihan tempat perbelanjaan, baik yang bersifat tradisional maupun modern yang tersebar di berbagai penjuru kota sangat menunjang Kota Malang sebagai Kota Pariwisata. Perkembangan pusat-pusat perbelanjaan modern ini seiring dengan perkembangan kawasan perumahan yang melaju dengan pesat seakan tidak ada lagi lahan yang tersisa di Kota Malang. Di era otonomi daerah dan era globalisasi saat ini upaya pembangunan di segala bidang yang telah dilaksanakan merupakan sebuah langkah awal peningkatan citra, posisi dan peran Kota Malang dalam percaturan hubungan antar Kota, antar Propinsi, maupun antar Bangsa. Sekaligus merupakan sebuah peluang dan harapan yang bisa memberi manfaat bagi masyarakat Kota Malang sendiri FaktorLingkungan (Geografis dan Demografis) Pembangunan fisik kota Malang melalui pembangunan yang berwawasan lingkungan telah dipandu dengan perangkat perencanaan kota yang secara substantif mampu menjamin kelestarian lingkungan. Aktor pembangun (stakeholders) beserta perangkat pemerintah kota secara sadar dan konsisten secara bersama-sama menjalankan peraturan penataan ruang kota akanmenjamin terciptanya kelestarian lingkungan. Perubahan fungsi lahan kota di wilayah timur kota Malang khususnya di kecamatan Kedungkandang, akan menyebabkan terjadinya pergeseran tata ruang kota yang berpengaruh pada ekosistem dan kehidupan organisme. Akibatnya akan semakin menyempitnya ruang kota, maka keanekaragaman hayati akan menurun jumlahnya karena beberapa spesies hewan dan tumbuhan tidak dapat bertahan lagi. Hal ini disamping memberikan manfaat juga dapat menimbulkan residu (pencemaran) yang berefek negatif bagi manusia seperti mutasi genetik dan menyebabkan perubahan secara signifikan namun pasti terhadap struktur fisik dan sistem dalam tubuh mahluk hidup. Program Kota Malang mengenai demografi adalah pertama, Program Perluasan dan Pengembangan Kesempatan Kerja, program ini bertujuan untuk meningkatkan kesempatan kerja produktif serta mendorong mobilitas tenaga kerja dalam rangka mengurangi penganggur dan setengah penganggur baik diperdesaan maupun di perkotaan. Sasaran program yaitu: (1) Menurunnya jumlah tingkat pengangguran terbuka tidak lebih 6 % dari jumlah angkatan kerja. (2) Tersedianya informasi pasar kerja bagi pencari kerja dan pemberi kerja, dan (3) Terbinanya lembaga-lembaga penyedia tenaga kerja. Faktor Pendidikan (Educational Factor) Posisi kota Malang yang strategis dengan iklim yang kondusif menjadikan Malang sebagai kota tujuan pendidikan untuk Wilayah Timur Indonesia serta menjadikan Kota Malang sebagai rujukan pengembangan bidang pendidikan, baik dalam lingkup nasional maupun global. Melalui pembangunan bidang pendidikan diharapkan tingkat kesejahteran masyarakat akan meningkat, karena tingkat pendidikan masyarakat meningkat dengan kualitas tinggi, kompetensi sesuai dengan dunia kerja yang berorientasi kompetensi global dan memilki kearifan lokal.Keberhasilan capaian kualitas pendidikan di kota Malang baik dalam tata kelola maupun outcames-nya akan menjadi rujukan nasional dan internasional, yang pada akhirnya akan meningkatkan bidang “industri” kependidikan dan “kepariwisataan” pendidikan. Innovative Governance 147 Faktor Ekonomi (Economic Factor) Terbangunnya struktur perekonomian kota yang kokoh berlandaskan keunggulan kompetitif.Terwujudnya prinsip demokrasi ekonomi di kota Malang yang menjamin adanya keadilan ekonomi masyarakat sehingga terdapat jaminan kesempatan berusaha dan bekerja.Terwujudnya UMKM dan Koperasi sebagai pelaku ekonomi utama daerah yang berbasis iptek, berdaya saing tinggi dan berkualitas. Prediksi kondisi ekonomi dan sumber daya alam dalam kurun waktu 20 tahun kedepan: 1. Terciptanya ketenangan bekerja dan berusaha, meningkatnya investasi, terciptanya kesempatan kerja dan meningkatnya kesejahteraan pekerja. 2. Terwujudnya kota Malang yang benar-benar dapat menjadi pusat industri, perdagangan dan jasa-jasa. 3. Terciptanya pembangunan yang selaras antara pertumbuhan penduduk, pertambahan kapasitas kota dan pertumbuhan ekonomi. Pelaksanaan pembangunan yang tersinergi dengan daerah sekitarya seperti fasilitas umum, transportasi, sehingga beban Pemerintah Kota Malang dalam penyediaan prasarana dapat terkurangi. Faktor Sosio-Kultural (Socio-Cultural Factor) Jumlah penduduk miskin pada tahun 2004 adalah sebesar 59.747 jiwa dan pada tahun 2005 turun menjadi 59.689 jiwa, walaupun demikian masih perlu untuk dilakukan upaya agar dapat mengurangi pertumbuhan jumlah penduduk miskin tersebut. Keadaan tersebut juga menunjukkan bahwa masalah kesejahteraan sosial di kota Malang merupakan masalah yang perlu mendapatkan perhatian dari pemerintah dan masyarakat. Penanganan terhadap penyandang masalah sosial sudah dilakukan dan melibatkan banyak pihak, namun usaha tersebut secara empiris belum menunjukkan hasil sesuai dengan yang diharapkan. Faktor Religi (Religious Factor) Dalam bidang agama, kesadaran melaksanakan ajaran agama dalam masyarakat tampak beragam. Pada sebagian masyarakat, kehidupan beragama belum menggambarkan penghayatan dan penerapan nilai-nilai ajaran agama yang dianutnya. Kehidupan beragama pada masyarakat itu masih pada tataran simbol-simbol keagamaan dan belum pada substansi nilai-nilai ajaran agama. Akan tetapi, ada pula sebagian masyarakat yang kehidupannya sudah mendekati, bahkan sesuai dengan ajaran agama. Dengan demikian, telah tumbuh kesadaran yang kuat di kalangan pemuka agama untuk membangun harmoni sosial dan hubungan internal dan antar umat beragama belum juga berhasil dengan baik, terutama di tingkat masyarakat. Ajaran agama mengenai etos kerja, penghargaan pada prestasi, dan dorongan mencapai kemajuan belum bisa diwujudkan sebagai inspirasi yang mampu menggerakkan masyarakat untuk membangun. Selain itu, pesan-pesan moral agama belum sepenuhnya dapat diwujudkan dalam kehidupan sehari-hari. Faktor Politik (Political Factor) Terjadi pergeseran nilai-nilai sosial kemasyarakatan di kota Malang seiring dengan arus modernisasi dan globalisasi.Permasalahan sosial akan semakin kompleks, meliputi masalah prostisusi, aborsi, kriminalitas, anak jalanan, narkotika dan napza, dan penyakit masyarakat 148 Innovative Governance Iainnya.Terwujudnya kultur masyarakat madani di kota Malang, yaitu masyarakat kota yang mengedepankan penegakan dan penghormatan hukum legal dalam setiap aspek kehidupannya, menjunjung tinggi nilai moral-etika, dan toleransi dalam aspek kehidupan bermasyarakat.Demokratisasi politik lokal akan terus berkembang di kota Malang. Pembahasan Inilah yang harus dilakukan dalam kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang. Reposisi peran birokrasi pemerintah harus dilakukan sehingga peran implementasi kebijakan akan menjadi lebih besar. Untuk menjamin bahwa kebijakan dapat mencapai tujuan demokrasi dan keadilan, maka kebijakan berwawasan ekologi administrasi publik dapat menjadi salah satu jawabannya. Temuan, proposisi dan implikasi teori dari penelitian ini secara ringkas disajikan dalam Tabel 32. Berdasarkan beberapa proposisi minor yang telah disusun maka dari penelitian ini diusulkan sebuah proposisi mayor: “Jika faktor Ekologi Administrasi Publik khususnya ecological dan social cultural tidak diadopsi dalam sebuah proses kebijakan, akan mengakibatkan peran birokrasi pemerintah dan partisipan lain tidak dapat berjalan secara setara, maka tidak akan terjadi komunikasi yang intensif dalam proses kebijakan, yang kemudian dapat menimbulkan kelemahan dan kegagalan dalam implementasi kebijakan”. Dengan melihat beberapa kekurangan yang ada dalam Implementasi Kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang maka diperlukan suatu kebijakan yang mampu mengadopsi faktor ekologi administrasi publik dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut : 1. Partisipasi publik, terutama masyarakat sasaran kebijakan atau yang terpengaruh oleh dampak kebijakan, harus ada dalam setiap tahapan proses kebijakan (yang memungkinkan keterlibatan publik). Hal ini terutama pada tahap pemilihan alternatif dan pengambilan keputusan untuk penetapan kebijakan. 2. Birokrasi pemerintah berperan hanya sebagai fasilitator agar masyarakat dapat menemukan sendiri keputusan kebijakan atas dirinya sendiri. 3. Implementasi kebijakan tidak menunggu adanya inisiatif dari masyarakat tetapi merupakan bagian pokok dalam proses kebijakan. 4. Komunikasi yang dilakukan hanya autentik, dengan memperhatikan 3 buah persyaratan, yaitu : - Persyaratan partisipan: keragaman kepentingan, ketergantungan kepentingan, keterwakilan kelompok kepentingan, dan legitimasi wakil kelompok - Persyaratan proses : kesetaraan, bebas dominasi - Persyaratan substansi/isi: memegang teguh prinsip keadilan, mempehatikan kearifan lokal dan kearifan religius 5. Kemampuan masyarakat dalam berdialog harus terus ditingkatkan melalui pemberdayaan yang dilakukan oleh Birokrasi Pemerintah. 6. Produk yang dihasilkan dari proses komunikasi harus mendapatkan legitimasi; untuk digunakan sebagai dasar bagi tahapan proses kebijakan berikutnya. 7. Kebijakan yang telah dihasilkan bukanlah sebuah produk akhir yang harus diamankan oleh Birokrasi Pemerintah, melainkan sebuah produk yang terbuka bagi adanya komunikasi untuk menghasilkan implementasi kebijakan yang baik. Innovative Governance 149 8. Adopsi kebijakan terhadap faktor ekologinya akan berhasil bila para partisipan bersedia utnuk bernegosiasi dalam dialog dan masalah yang diperbincangkan adalah sebuah hal yang dapat dinegosiasikan. 9. Adopsi kebijakan terhadap faktor ekologinya memerlukan kesediaan dari semua partisipan untuk mau melakukan perubahan dan penyesuaian terhadap proses yang dijalankan dan menuntut peningkatan kemampuan semua partisipan. Berdasarkan semua uraian diatas maka Implementasi kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang dapat dikembangkan dari hasil penelitian ini adalah sebagaimana dalam gambar dibawah ini: Implementasi Kebijakan Tri Bina Cita Kota Malang yang Dikembangkan Penutup Kesimpulan Peran Birokrasi Pemerintah dalam proses formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang, sangat dominan karena masih memperlihatkan peran tunggal yang dijalankan oleh lembaga Birokrasi Pemerintah. Masyarakat kota yang semestinya sebagai partisipan utama dalam kebijakan Tribina Cita Kota Malang belum mendapatkan peran yang cukup dalam setiap proses kebijakan. Dalam proses formulasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang, masyarakat kota hanya diberi peran sebagai pemberi informasi dan 150 Innovative Governance alternatif kebijakan, tanpa diberi peran dalam proses pengambilan keputusan untuk penetapan kebijakanTribina Cita. Proses implementasi kebijakan Tribina Cita Kota Malang walaupun didukung oleh faktor ekologis seperti environmental, educational, political, sosio-cultural maupun religious telah menunjukkan sebagai supporting factor, namun yang terjadi memperlihatkan gagalnya proses implementasi. Kebijakan Tribina Cita Kota Malang yang sebenarnya berkeinginan untuk lebih demokratis dan berkeadilan. Namun belum setaranya pembagian peran dalam implementasii kebijakan Tribina Cita, yang diakibatkan masih kuatnya birokrasi pemerintah, hal tersebut menyebabkan implementasi kebijakan ini tidak dapat menjadi kebijakan yang implementatif. Ketidaksiapan juga masih terlihat pada masyarakat dan lembaganya, terutama yang berkaitan dengan kemampuan berdialog dan bernegosiasi. Hal ini tidak dapat diatasi sendiri oleh masyarakat, tetapi memerlukan pembinaan dari birokrasi pemerintah. Namun hal ini nampaknya sulit diwujudkan mengingat birokrasi pemerintah, yang diwakili oleh pemerintah daerah masih belum mampu melaksanakan tugasnya dalam konteks ekologi administrasi publik Dalam implementasi kebijakan Tribina Cita masih terdapat kelemahan dalam birokrasi pemerintah yang diwakili oleh DPRD dan Pemerintah Kota. Peran birokrasi pemerintah dalam proses formulasi kebijakan terjadi dalam bentuk pengabaian masyarakat Kotadan LSM secara sengaja dalam pengambilan keputusan untuk penetapan kebijakan. Dalam proses Implementasi Kebijakan peran tunggal birokrasi pemerintah terjadi dalam beberapa bentuk, yaitu: (1) Melakukan perencanaan dan pengambilan keputusan tanpa melibatkan masyarakat; (2) Informasi yang digunakan sebagai dasar bagi kegiatan lapangan adalah informasi yang dimiliki oleh birokrasi pemerintah; (3) Pengabaian informasi, kemampuan dan hal-hal yang sudah dimiliki oleh masyarakat kota. Selain itu, dalam implementasi kebijakan Tribina Cita masih terlihat dengan jelas peran tunggal birokrasi. Masyarakat Kotamasih diposisikan sebagai obyek danbelum ditempatkan sebagai subyek yang bersamasama partisipan lain melakukan kebijakan Tribina Cita. Nilai-nilai keberhasilan yang digunakan dalam Kebijakan Tribina Cita merupakan implementasi nilai-nilai yang disepakati bersama oleh seluruh partisipan. Peran tunggal birokrasi pemerintah yang terjadi dalam proses formulasi, implementasi dan evaluasi kebijakan Tribina Cita mengakibatkan tidak seimbangnya peran dan kekuatan yang ada diantara para implementor. Implikasi Teoritis Lambannyabahkan boleh dikatakan kegagalan dalam implementasi kebijakan Tribina Cita, maka Desveaux (1995 : 36) dalam hubungan ini mengklasifikasikan dalam ungkapan pembahasannya yang bergaya taksonomi menyatakan, bahwa gejala keterlambatan atau kegagalan suatu implementasi kebijakan adalah disebabkan oleh karena sumber daya kepublikan (public resources) birokrasi tidak memperhatikan komponen-komponen inti antara lain : strategi, struktur, proses administrasi, teknologi, proses-proses desisi, ekspertasi, dan spesialisasi. Improvisasi dan inovasi sumber daya birokrasi dengan cara membangun kapasitas publiknya (building capacity of the degree of publicness) perlu dilaksanakan melalui pengagendaan dan desain birokrasi dapat memenuhi kelayakan (feasibility) dan kepatutannya (decency) sebagai institusi publik. Adapun konstruksi bangun birokrasi yang dirancang oleh beliau meliputi komponen-komponen : desain birokrasi, intervensi kebijakan, birokrasi, kapasitas birokrasi dalam pemecahan problema, struktur birokrasi, ekspertasi, Innovative Governance 151 perubahan birokrasi dan inovasi birokrasi (bureaucracy design, policy interventon, bureaucracy expertise, bureaucracy solving capacity,bureaucratic structure and expertise, bureaucratic change and bureaucratic Innovation). Selanjutnya masih dalam hubungan ini pula Desveaux (1995 : 36) juga merekomendasikan lebih detail bidang cakup binaan sumber daya birokrasi yang disebutnya sebagai “public resources” meliputi kecakapan-kecakapan dan kapabilitas, khususnya dalam penanganan proses desisi, specialis kebijakan (policy specialist), bakat enterpreneurial kebijakan (policy enterpreneurial talents), teknologi dan pengetahuan manajerial ( di bidang pemerintahan), pengorganisasian dan expertasi. Meyer (1979 : 24), telah membuktikan adanya pola kausalitas timbal balik yang bersifat undimensional antara birokrasi dan kebijakan publik (recursive undimensional propositions). Namun Meyer juga mengatakan bahwa sumber daya birokrasi publik, seperti : elaborasi struktur, dan besaran, desisi, level supervisi, seksi, jenjang pengawasan, formalisasi, tanggungjawab dan kompetitif (size division, level of supervision, section, span of control, formalization, responsibility adn competitiveness) adalah telah ditengarai sebagai komponen inti/utama birokrasi publik. Selanjutnya Meyer (1979 : 198) lebih jauh mengkonfirmasikan, bahwa uji sahih kelayakan birokrasi ala teori Weberian yang dianggapnya bersifat tertutup (closed system) perlu secara proaktif dan hibrida mencangkok konsep-konsep aktual manajemen publik kontemporer, yang dianggapnya dapat melenyakan kemandegan (enthropy) dalam birokrasi publik yang diharapkan dapat mendorong perjalanannya melaju, ibarat sebagai mesin mobil yang berfungsi baik (Well Oiled Machine). Muatan merek/label publik dari suatu birokrasi menurut Denhard (1984 : vii) perlu ditandai dengan kinerja-kinerja yang syarat bertalian dengan acuan :  Komitmen terhadap nilai-nilai sosial politik yang telah disepakati bersama (publicity defined societal values) dan tujuan publik (public purpose)  Implementasi nilai-nilai sosial politik yang berlandaskan etikal dalam tataran manajemen publik (provide an ethical basis for public management)  ‘Realisasi nilai-nilai sosial politik (exercising social political values). Penekanan pada pekerjaan kebijakan dalam rangka pelaksanaan mandat pemerintah (emphasis on public policy in carrying out mandate of government).  Keterlibatan dalam pelayanan publik (involvement overall quality of public services)  Bekerja dalam rangka penanganan kepentingan umum (operate in public interest). Implikasi Praktis Beberapa saran yang dapat direkomendasikan sebagai implikasi praktis dari hasil penelitian adalah sebagai berikut : - Implementasi kebijakan dengan perspektif Ekologi Administrasi Publik harus menjadi dasar bagi birokrasi pemerintah yang masih sangat besar peranannya dalam proses kebijkan publik. - Perlu reposisi peran tunggal birokrasi pemerintah dan redefinisi peran masyarakat yang lebih sejati, dan nyata dalam proses kebijakan publik harus dimulai dan inisiatif dan prakarsa, keterlibatan aktif masyarakat dalam proses kebijakan publik mulai dari perencanaan, pengambilan keputusan, pelaksanaan, pengawasan serta evaluasi. 152 Innovative Governance - Perubahan pola pikir dan budaya yang ada pada lembaga negara terutama pada birokrasi pemerintah menjadi syarat mutlak bagi keberhasilan implementasi kebijakan yang melibatkan masyarakat. - Kekecewaan masyarakat mendapati implementasi kebijakan Tribina Cita yang lamban, harus segera mendapat perhatian yang serius bila tidak ingin mengalami kegagalan kebijakan. Hal ini mengingat pengalaman telah banyak memperlihatkan bahwa pengabaian perspektif ekologis dalam kebijakan publik ternyata mendorong adanya permasalahan yang lebih besar yang mengancam implementasi kebijakan Tribina Cita. Tindakan mengamankan kebijakan yang selama ini dilakukan oleh birokrasi pemerintah harus diganti menjadi tindakan mengkomunikasikan kebijakan dengan masyarakat. - Proses kebijakan yang berperspektif ekologi Administrasi Publik dalam implementasi kebijakan Tribina Cita sangat disarankan untuk dilakukan mengingat prinsip-prinsip dan proses yang ada didalamnya sangat sesuai dan sejalan dengan kondisi Kota Malang yang telah berubah ke paradigma community based city management. Daftar Pustaka Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ACIR), 1985, Significant Features of Fiscal Federalism, Government Printing Office, Washington DC. Altshuler, Alan and Marc Zegans, 1990, Innovation and Creativity : Comparisson Between Public Management and Private Enterprise,Cities. Anderson, James E, 1978, Publik Policy Making, Holt, Rinehert and Winston, New York. Apter, David, 1987, Rethinking Development, Modernization, Dependency and Post Modern Politics, SAGE, Newburry Park. Bacot et.al, 1993, Practicing The Politics of Inclusion, Citizen Surveys and The Design of Solid Waste Recycling Programs, American Review of Public Administration. Baumgartner, Frank, and Bryan D. Jones, 1991, Agenda Dynamics and Policy Subsystems, Journal of Politics. Beck, et al, 1987, Citizen Views of Taxes and Services : A tale of Three Cities, Social Science Quarterly. Bellah, Robert N et.al, 1991, The Good Society, Vintage Press, New York. Bogdan, R.C. dan Biklen, S.K., Qualitative Research for Education, Boston Island and Bacon, Inc 1993. Budihardjo, Eko, 1997, Tata Ruang Perkotaan, Alumni, Bandung. Chambers, Robert, 1985, Putting ‘Last” Thinking First : A Professional Revolution, Third World Foundation, London. Dahl, Robert A., 1947, The Science of Public Administration : Three Problems, Public Administration Review, Vol. 7, 1-11. Daldjuni, N, 1978, Seluk Beluk Masyarakat Kota, dalam B.N.Marbun, 1990, Kota Indonesia Masa Depan : Masalah dan Prospek, Erlangga, Jakarta. Innovative Governance 153 Denhardt, Robert B, 1984, Theories of Public Organization, Brooks/D, II, W, 1992, Decision Making in the Plural Society, Princeton : Princeton University Press. Denhardt, Janet V, & Robert B. Denhardt, 2003, The New Public Service : Serving, Not Steering, M.E. Sharpe, New York & London. Desveaux, James A, 1995, Designing Bureaucracy : Instituional Capacity and Large Scale of Problem Solving, Stanford University Press, California. Dickinson, Robert E., 1947, City Region and Regionalism, Trench, Trubnerand Co, Ltd. Dill, William R, Thomas L. Hilton & Walter R. Reitman, 1962, The New Managers : Patterns of Behavior and Development, Prentice Hall Inc, Englewood Cliffs, New Jersey. Easton, David, 1965, A System Analysis of Political Life, Wiley, New York. Edmunds, Stharl, & John Letey, 1973, Environmental Administration, Mc Graw-Hill Book Company, New York. Farazmand, Ali, 2004, Sound Governance : Policy and Administrative Innovations, Westport, Conncticul London. Frederickson, H. George, 1971, Toward A New Public Administration dalam Frank Marini (Ed), Toward a New Public Administration : The Minnowbrook Perspective, Chandler Publising Company, Scranton, London, Toronto. Friedrich, Carl J., 1949, Constitutional Government and Democracy, Ginn & Company, Boston. Giddens, Anthony, 1984, The Constitution of Society : Outline of The Theory of Structuration, Polity Press, Cambridge, UK. H.Hariyoso, 2002, Pembaruan Birokrasi dan Kebijaksanaan Publik, Peradaban, Jakarta. Hette, Bjorn, 2001, Teori Pembangunan dan Tiga Dunia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta. Hill, Larry B, 1992, Public Bureaucracy and The American State, dalam Larry Jones, Charles O., 1991, Pengantar Kebijakan Publik, Rinehert and Winston, New York. Riggs, Fred.W., 1961, The Ecology of Public Administration, Asia Publishing House, New Delhi. Riker, William, 1986, The Art of Political Manipulation, Yale University Press, New Haven. Sabatier, Paul & Daniel Mazmanian, 1986, Top Down and Bottom Up Approaches to Implementation Research, In Journal of Public Policy. Said, M.Mas’ud, 2007, Birokrasi di Negara Birokratis, UMM Press, Malang. Strauss, Anselm & Juliet Corbin, 1990, Basic of Qualitative Research : Grounded Theory Procedure and Techniques, SAGE Publications, Thousand Oaks, London, New Delhi. Streeten, Paul, 1981, Development Perspectives, MacMillan, London. Streib, Gregory, 1992, Professional Skill and Support for Democratiec Principles, Administration and Society. Svara, James, 1990, Official Leadership in The City : Patterns of Conflict and Cooperation, Oxford University Press, New York. Talingdan, Arsenio P., 1978, Public Administration and Management in The Philippines, Alemar Phoenix Publishing House Inc, Quezon City. Van Meter, Donalds, and Carl E. Van Horn, 1975, The Policy Implementation Process : A Conceptual Framework, Administration and Society. 154 Innovative Governance Wahab, Abdul S, 1997, Analisis Kebijakan : Dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta. Yap, Benita, 1979, A Handbook of School Personnel Administration, Alemar Phoenix Publishing House Inc, Quezon City. Yuki, Gary A, 1994, Leadership In Organizations, Prentice Hall, New Jersey, diterjemahkan oleh Yusuf Udaya, 1998, Kepemimpinan Dalam Organisasi, Prehallindo, Jakarta. Innovative Governance 155 Implementasi Program Sertifikasi Guru dalamPeningkatan Mutu Pendidikan Nur Hafni Jurusan Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu sosial dan Ilmu Politik Universitas Malikussaleh Kampus Bukit Indah Jln.Sumatera, Kec. Muara Satu Kota lhokseumawe Email: [email protected] 24350 Telp 085277252249 Abstrak:Teacher certification application practice in Nangroe Aceh Darussalam, however, faces many obstacles that caused derived from conflict and tsunamiwhich killed and wiped 2.500 teachers, even though 5,429 substitute teachers has available in early 2006, only 30% who considered appropriates for teaching. This long period of multicrisis and tsunami resulted, many obstacles to implement this program. According to data 2007, in Nort Aceh regency, from 11,981 teachers, both permanent and temporary, only 4000 teachers who hold post graduate and diploma 4. Study objective were to analyze teacher certification implementation that intended to improve teacher quality and to indentify stakeholder interest beyond this program. Descriptive-qualitative analysis and explorative qualitative methods, informan taken frominstitution for giving a guaranted of education quality,training far teaching education, education department of Nort Aceh, head master, and the teacher passed with a certification, informan is choiced with purposive sampling. Data analysis and interpretation result reveal that teacher certification program had substance shifting from professionalism to prosperity improvement, hence certification remain not significantly influence the quality improvement, This shows that this program was not reflecting good political will to improve teacher professionalism. this program was intended to prosperity improvement. Therefore, it is suggested that goverment should not generalizes that all teacher must professional. it will highly wise if intended to increase teacher prosperity than enhancing salary as much half main fee can be performed, and another half given to those who work professionally. Kata Kunci: Implementation, Teacher Certification, Teacher Professionalism, Educational Quality Improvement, Prosperity Enhancement Pendahuluan Undang-Undang Sisdiknas No. 20 Tahun 2003 tentang sistem pendidikan Nasional, dan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Guru dan Dosen. Serta Peraturan Pemerintah Nomor 74 Tahun 2008 tentang Guru mengamanatkan,di mana guru wajib memiliki kualifikasi akademik, kompetensi, dan sertifikat pendidik. Kebijakan tersebut merupakan upaya pemerintah dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Namun sektor pendidikan belum menjadi prioritas utama dalam pembangunan, kondisi pendidikan Innovative Governance 125 Indonesia khususnya Aceh bisa diamati dari peringkat mutu pendidikanAceh yang berada pada posisi 23 dari 33 Provinsi.( sumber: HDI-UNDP dalam Serambi Indonesia, 16/11/2007) Berdasarkan permasalahan tersebut, persoalan yang sangat menarik untuk dikaji adalah mengenai aspek yang melatar belakangirendahnya kualitas para pendidik, apakah dikarenakan kurangnya perhatian pemerintah terhadap profesi guru, dalam hal pemberian kompensasi, ataupunbanyak peserta didik yang kurang meminati profesinya. Daripermasalahan tersebut kebijakan sertifikasi menuai pro dan kontra di masyarakat, dikarenakan banyak kelemahan dan kecurangan baik dalam konsep maupun teknis pelaksanaannya. Berdasarkan data Dinas Pendidikan Kabupaten Aceh Utara pada tahun 2007 dari 11.981 guru, baik guru tetap dan honorer di Aceh Utarayang mempunyai ijazah program D4 atau S1 hanya sekitar 4000 orang dan yang telah lulus sertifikasihanya 510 (4.92%), sementara dari 6727 Guru SD yang memiliki pendidikan minimal strata satu hanya16.20%, sedangkan SMP/MTS sebanyak 59.12% dari 2.559 guru dan untuk SMU/MA sebesar 77.46% dari total 1.540 guru. Berdasarkan data kelayakan tersebut, maka menjadi persoalan dalam implementasi sertifikasi guru, di mana banyak masyarakat khusunya guru menganggap pemilihan peserta sertifikasi guru kurang fair, dikarenakan guru yang masuk nominasi sertifikasi, sebenarnya tidak memenuhi syarat kualifikasi. Kutipan tersebut diperkuat oleh Moharriadi Anggota Komisi F DPRD Aceh yang menjelaskan sangat menyayangkan sikap pemerintah daerah, terutama Dinas Pendidikan Aceh, yang tidak membuat jadwal waktu sertifikasi secara terbuka dan transparan. Padahal dengan adanya keterbukaan semua masyarakat dan para guru, tidak timbul saling curiga, Sehingga tidak ada kesan untuk mendahului orang dekat. Berdasarkan persoalan tersebut, maka penulis tertarik untuk mengkaji implementasi programsertifikasi guru sekolah dasar dalam meningkatkan mutu pendidikan pada Kabupaten Aceh Utara Provinsi Nangroe Aceh Darussalam. Adapun rumusanpertanyaan penelitian dapat diidentifikasikan dengan dua pertanyaan besar. Pertama bagaimana efektifitas program sertifikasi guru dalam mendorongpeningkatan profesionalitas kompetensi guru, Pertanyaan kedua, apakah faktor penghambat implementasi program sertifikasi dalam meningkatkan mutu pendidikan, fokus kajian diamati dari ketersediaan sumber daya implementor, komunikasi dan koordinasi antar lembaga pelaksana, serta sikap implementor. Hakikat dari kebijakan adalah tidak adanya diskriminasi dan perbedaan perlakuan terhadap seluruh masyarakat untuk mendapatkan pendidikan yang bermutu, tujuannya mewujudkan pendidikan untuk semua (education for all) dan pendidikan sepanjang hayat ( long life education). Kondisi tersebut membuktikan bahwa pendidikan merupakan sebuah proses regenerasi bangsa. Implementasi bukan sekadar bersangkutan dengan mekanisme penjabaran keputusan-keputusan politik ke dalam prosedur rutin lewat saluran birokrasi, namun implementasi program sering berbenturan dengan konflik kepentingan, serta siapamemperoleh apa dari suatu kebijakan Grindle (1980) dalam Wibawa ( 1980:22). Ide tersebut menginterpretasikan dalam proses kebijakan selalu terbuka kemungkinan terjadi perbedaan antara apa yang diharapkan oleh pembuat kebijakan dengan realita di lapangan atau implementation gap. Jika di kaji kebijakan sertifikasi guru sangat didominasi oleh intervensi elit yang inkonsisten terhadap kebijakan, hal tersebut dapat dicermati dari diterbitkannya Peraturan Pemerintah No 74 tahun 2008, antara pemerintah dengan DPR memiliki perbedaan pandangan, di mana DPR memberikan kelonggaran kepada guru yang sudah berusia diatas 45 tahun, serta sudah melakukan pengabdiaanya selama lebih dari 126 Innovative Governance 20tahun untuk bisa mengakses program tanpa harus memenuhi kualifikasi akademik S1 atau DIV, kebijakan ini mengalami masa transisi selama 5 tahun. Jadi antara konsep dan realita terjadi pegeseran makna, sehingga pada saat aplikasi tidak sesuai dengan konsep dasar yang telah ditetapkan. Tolok ukur keberhasilan suatu kebijakan terletak pada proses implementasi, dikarenakan distorsi kebijakan terjadi pada tahap implementasi. Kegagalan program dapat disebabkan oleh beberapa unsur seperti adanya kepentingan aktor-aktor yang terlibat, sikap pelaksana yang kurang tanggap dan patuh, serta kualitas sumberdaya implementor yang belum memadai, selanjutnyakomunikasi pengambilan keputusan yang sepihak, kemudian karakteristik lembaga pelaksana yang tidak transparan George C Edward (1980:147148).Selama ini implementasidianggap baik dan berhasil apabila sudah dilaksanakan sesuai dengan prosedur atau pedoman yang telah ditetapkan, tanpa perlu mengevaluasi selama pelaksanaan program Fadilah Putra (2003: 81). Realita implementasi program sertifikasi guru memberikan reward kepada guru tanpa dibarengi dengan punishment. maka cara pandang dari sebuah program seharusnya bukan didasari oleh tarik ulur kepentingan dari elit birokrat yang hanya menjadikan pembangunan pendidikan sebagai retorika politik. Jika mindset serta paradigma tersebutterbangun dengan kuat, maka pendidikan khususnya dalam peningkatan mutu hanya menjadi sebuah alat untuk mencapai tujuan dari elit yang berkuasa. Berdasarkan beberapa teori yang telah dijelaskan di atas, maka yang menjadi teori pokok dalam pemecahan masalah adalah teori Edwarddan Grindle yaitu tentang ketersediaan sumber daya implementor, komunikasi pengambilan keputusan, karakteristik lembaga pelaksana serta sikap impelementor, selanjutnya siapa memperoleh apa dari kebijakan. Implementasi Program Sertifikasi guru Salah satu aspek yang sangat menentukan keberhasilan dalam proses pendidikan, khususnya dalam pengajaran adalah peningkatan pengembangan profesional guru, Sertifikasi guru merupakan bukti formal sebagai pengakuan yang diberikan kepada guru dan dosen sebagai tenaga professional. Menurut Trianto dan Tutik (2007:11) istilah sertifikasi dapat diartikan sebagai surat keterangan dari lembaga berwenang yang diberikan kepada profesi, dan sekaligus sebagai pernyataan (lisensi) terhadap kelayakan profesi untuk melaksanakan tugas. Sertifikasi pada dasarnya mengacu pada sebuah proses pemberian pengakuan terhadap suatu profesi tertentu sebagai bukti kelayakan untuk melakukan praktik profesinya. Programsertifikasi merupakan konsep yang di anut oleh Negara-negara maju dalam peningkatan profesionalitas guru. Negara yang menganut konsep tersebut antara lain adalah Negara Amerika Serikat, Jerman, Jepang, Korea selatan danSingapura. Namun hal yang membedakan antara konsep yang dianut oleh Negara-negara maju tersebut adalah melalui proses penilaian sertifikasi melalui pengamatan yang panjang, serta diikuti dengan tujuan yang jelas dan terukur, selanjutnya dengan kuantitas guru yang tidak terlalu banyak. Namun di Indonesia konsep peningkatan mutu pendidikan melalui sertifikasi guru, merupakan konsep baru yang bersifat instan, alasannya dalam jangka waktu 10 tahun, pemerintah menargetkan2,7 juta guru di seluruh Indonesia akan mendapatkan sertifikatsebagai pendidik professional. Kebijakan tersebut menjadi pusat perhatian dunia, dikarenakan kuantitas yang sangat banyak dan indikator kualitas yang sulit terukur. Innovative Governance 127 Pendidikan yang baik dan unggul sangat tergantung pada kondisi profesionalitas guru. Tanpa kinerja guru yang berkualitas, maka tidak akan menghasilkan mutu pendidikan yang optimal. Guru merupakan sebagai media perubahan karena perilaku, sikap dan metode yang digunakan akan dapat meningkatkan bahkan menghambat kemampuan siswa dalam belajar. Maka memperbaiki mutu pendidikan sangat tergantung pada perbaikan perekrutan, pelatihan, status sosial, dan kondisi kerja, maka guru membutuhkan pengetahuan dan keterampilan, karakter personal, prospek profesional, dan motivasi yang tepat. maka dapat dipertegas di mana pendidik memiliki peran yang sangat vital dan fundamental. Adapun tujuan dari kajian penelitian ini adalah Menganalisis implementasi kebijakan pemerintah tentang sertifikasi guru dalam meningkatkan mutu pendidikan, selanjutnya menganalisisapakah program tersebut efektif mendorong profesionalitas kompetensi guru dalam proses belajar mengajar akan lebih baik. Mengetahui kepentingan-kepentingan dari para stakeholders dibalik program sertifikasi. Mengetahui pandangan guru dan para aktor yang terlibat dalam implementasi program sertifikasi guru, Mendeskripsikan dan menganalisis faktor-faktor penghambat dan pendukung dalam implementasi kebijakan sertifikasi guru. Metode Penelitian Implementasi program sertifikasi guru dalam peningkatan mutu pendidikan, Studi di Kabupaten Aceh Utara menggunakanmetode analisis diskriptif-kualitatif, serta kualitatif eksploratif. Penelitian ini berlangsung pertengahan 2009 dan berakhir awal 2010. Pendekatan tersebut digunakan untuk mengetahui implementasi program dapat mencerminkan peningkatan kualitas profesional pendidik, yang ditinjau dari faktor penghambat dan pendukung implementasi program seperti sumberdaya yang tersedia, komunikasi antar stakeholder, sikap implementor terhadap program, serta kondisi lingkungan menyangkut dengan kondisi sosial, ekonomi dan kondisi politik. Berdasarkanfenomena-fenomena sosial di lapangansecara lengkap sesuai aspek yang di teliti. Penentuan informan penelitian dilakukan secara purposif sampling, Informan yang diwakili oleh Kasi S,Pi,serta bendahara LPMP NAD sebagai lembaga penjaminan mutu pendidikan, selanjutnya informan dari LPTK Unsyiah sebagai pihak penyelenggara pengolahan data, yang diwakili oleh ketua pelaksana sertifikasi, ketua penyelenggara portofolio dan ketua penyelenggara PLPG, serta para Asessor guru. Selanjutnya Dinas pendidikan Aceh Utara informan diwakili oleh kepala Dinas Pendidikan, bagian PMPTK Dinas Pendidikan. Serta Kepala sekolah dan komite sekolah.Informan yang di pilihdianggap sebagai bagian yang berperan sebagai evaluator atau penilai bagi guru dalam hal melaksanakan pembelajaran, kompetensi kepribadian, dan sosial. Selanjutnya sasaran penelitian adalah Guru yang sudah lulus sertifikasi baik melalui jalur portofolio maupun PLPG, dan yang sedang mengikuti proses pelatihan sertifikasi. Teknik analisis data dilakukan melalui proses analisa data dengan cara menelaah seluruh data yang di dapat, setelah di pelajari, di telaah kemudian mengadakan reduksi data dengan cara membuat abstraksi, selanjutnya disusun dalam satuansatuan, serta dikategorikan pada langkah selanjutnya. Adapun analisis data yang dilakukan dalam penelitian ini adalah mengolah hasil sementara menjadi teori substantif. Hasil Pelaksanaan sertifikasi melalui uji kompetensi baik secara teoritis maupun praktis memiliki manfaat yang sangat penting, untuk menjamin standar kompetensi bagi tenaga pendidik, 128 Innovative Governance terutama dalam meningkatkan kualitas pendidikan. Berdasarkan hasil observasi lapangan menunjukkan, di mana persepsi masyarakat bahwa sertifikasi merupakan alat untuk meningkatkan kesejahteraan guru. Untuk memperkuat statement tersebut, maka dapat dilihat dari tabel di bawah ini tentang kelulusan peserta sertifikasi kuota 2009 menjelaskan, Tabel 1. Kuota sertifikasi 2009 melalui jalur Portofolio&kuota PNS Sumber: Rayun 1 LPTK Unsyiah Provinsi NAD Data kelulusan peserta melalui jalur Portofolio dan PLPG merepresentasikan tidak adanya kompetisi, rata-rata peserta sertifikasi dinyatakan lulus.Sehingga asumsi publik bahwa program sertifikasi hanya formalitas untuk meningkatkan kesejahteraan guru. Realitassosial program sertifikasi guru belum memberi perubahan yang signifikan terhadap performance guru dalam mengajar, karena rata-rata guru yang lulus uji kompetensi sertifikasi adalah berdasarkan prioritas usia, masa pengabdian, serta jabatan. maka temuan tersebut membuktikan sertifikasi guru belum berpengaruh terhadap peningkatan kualitas. Hasil temuan lapangan menunjukkan sertifikasi kurang efektif apabila sistem pelaksanaan seperti yang sudah dilaksanakan, di mana guru yang lulus sertifikasi mendekati masa pensiun jadi tingkat profesionalnya tidak bisa dipergunakan. Seharusnya perlu penegasan, kejelasan pola pembinaan yang terpadu dan berkelanjutan paska sertifikasi, serta pentingnya penilaian kinerja yang terukur dan ketat, bukan hanya bersifat normatif. Berdasarkan data, sejak diberlakukan kebijakan sertifikasi guru sampai tahun 2008, sudah lebih dari 4000 orang guru yang telah dinilai portofolionya oleh LPTK Unsyiah. Harapannya guru yang sudah memperoleh sertifikat, benar-benar dapat mengaktualisasi diri sebagai pendidik profesional, namun sertifikasi belum menjamin kualitas guru akan meningkat dalam menjalankan tugas. Hal yang sangat berpengaruh adalahkesadaran individu baik melalui kedisiplinan, loyalitas maupun tanggung jawabnya dalam menjalankan tugas. Berdasarkan wawancara dengan guru sekolah dasar yang lulus sertifikasi melalui jalur PLPG menjelaskan : Penilaian profesionalitas melalui jalur PLPG lebih bagus daripada guru yang lulus melalui portofolio, karena dalam proses pelaksanaan PLPG guru dituntut untuk mampu mengaktualisasi kemampuan serta ada rasaprihatin takut apabila dinyatakan tidak lulus kemudian masih ada rasa khawatir pada saat berlangsungnya microteaching, sementara dalam jalur portofolio tidak melewati tahap-tahap tersebut guru hanya dinilai melalui dokumen padahal Innovative Governance 129 dokumen tersebut belum mencerminkan kualitas guru.(wawancara 15 Oktober 2009) Kutipan wawancara tersebut sebenarnya dapat dilihat dari tingkat keefektifan program sertifikasi, sebenarnya PLPG banyak kejanggalan yang tidak mencerminkan perubahan, di mana proses pelatihan hanya berlangsung dengan waktu yang sangat singkat, sehingga sangat sulit untuk mengukur tingkat professional, namun ada nilai positif melalui jalur PLPG, di mana guru sangat senang dan bersemangat pada pelatihan melalui unjuk kinerja denganmetode pembelajaran yang benar, namun jalur PLPG juga menyebabkan banyak guru mengeluh diakibatkan oleh usia dan metode yang digunakan oleh assessor.. Selanjutnya wawancara guru Sekolah Dasar yang lulus melalui jalur portofolio mengakui bahwa : Jalur portofolio sebenarnya belum memberikan perubahan pada guru, khususnyadalam metode pembelajaran guru masih menggunakan metode lama dalam mengajar, dikarenakan tidak ada pembinaan paska mendapatkan sertifikat sebagai pendidik professional, meskipun merasa senang lulus dengan portofolio, namun dalam segi perubahan belum signifikan dalam dirinya, khususnya perubahan pembelajaran dalam menyampaikan metode proses belajar mengajar di ruang kelas sebelum dan sesudah lulus sertifikasi (wawancara, 15 Oktober 2009) Hasil kajian menggambarkan jalursertifikasi baik melalui Portofolio dan PLPG, bukanlah sebuah alternatif problem solving yang ditawarkan oleh pemerintah untuk peningkatan mutu pendidikan, justru program tersebut lebih kepada peningkatan kesejahteraan guru, namun reward yang diberikan oleh pemerintah kepada guru, lebih dilatar belakangi kepada penghargaan, yang dapat memotivasi kinerja guru untuk lebih baik. Berdasarkan data dari Dinas pendidikan Aceh Utarayang disimpulkan dalam wawancara dengan seksi data dan Informasi, mengatakan sesuai dengan hasil kajian implementasi sertifikasi melalui penilaian portofolio dan PLPG (2008) : Secara umum kompetensi guru yang lulus sertifikasi melalui penilaian portofolio tidak banyak mengalami peningkatan yang signifikan, dan bahkan ada kecenderungan menurun. Sebagian guru yang telah lulus sertifikasi melalui penilaian portofolio seringkali tidak masuk untuk mengajar, karena merasa sudah punya sertifikat dan telah mendapat tunjangan profesi. Sebaliknya, kompetensi guru yang lulus melalui PLPG pada umumnya meningkat, meskipun belum signifikan. Hal ini terjadi karena metode, pendekatan, dan karakteristik sertifikasi melalui penilaian portofolio dan PLPG sangat berbeda. Penilaian portofolio menekankan pada dokumen, sedangkan PLPG menekankan pada proses pembelajaran. (14 Oktober 2009) Adapun target yang telah ditentukan oleh pemerintah, sampai akhir tahun 2008 harapannya sekitar 360.000 orang guru di seluruh Provinsi di Indonesiasudah dinyatakan lulus program sertifikasi pendidik, (baik yang lulus melalui penilaian portofolio maupun melalui Pendidikan dan Latihan Profesi Guru). Kemudian pada tahun 2009 pemerintah merencanakan kuota 200.000 guru untuk mengikuti sertifikasi pendidik. Dengan demikian, sampai akhir tahun 2009, diperkirakan sudah ada sekitar 560.000 guru Indonesia yang sudah dan akan dinyatakan sebagai guru professional. Untuk memperkuat hasil kutipan tersebut, bisa di lihat dalam tabel 2 berikut ini tentang target penuntasan program sertifikasi guru. 130 Innovative Governance Tabel 2. Tahun Target Penuntasan Program Sertifikasi Guru % 2015 100 2014 90 2013 80 2012 70 2011 60 2010 50 2009 40 2008 20 2007 8.5 Jumlah Pendidikan Dasar 191,267 191,267 191,267 191,267 191,267 191,267 382,533 219,957 162,577 1,912,667 Pendidikan Menengah 39,335 39,335 39,335 39,335 39,335 39,335 78,670 50,796 27,873 393,348 Jumlah Guru 230,602 230,602 230,602 230,602 230,602 230,602 461,203 270,753 190,450 2,306,015 Jumlah Guru Kumulatif 2,306,014 2,075,413 1,844,811 1,614,210 1,383,608 1,153,007 922,405 461,202 190,450 Dari capaian target yang diharapkan oleh pemerintah sesuai dengan tabel 1.2 di atas pada tahun 2015 semua guru harus sudah memperoleh capaian sesuai angka yang telah ditargetkan, kebijakan tersebut merupakan intervensipemerintah pusat kepada setiap daerah untuk mengeluarkan sertifikat sesuai dengan kuota yang telah diberikan Pusat. Gambaran tersebut menimbulkan pertanyaan apakah professional harus semua disamaratakan, jadi kebijakan sertifikasi guru menimbulkan suatu ke ambiguan, seharusnya professional tidak harus dinilai dari kuantitas besarnya angka guru yang lulus sertifikasi. Justru semakin efektif konsistensi pemerintah dengan angka guru yang relatif kecil untuk lulus sertifikasi dengan kualitas yang semakin baik untuk meningkatkan mutu. Jika di analisis programsertifikasi mengalami pegeseran makna, sehingga isu yang berkembang sertifikasi guru adalah untuk peningkatan kesejahteraan guru. Ketersediaan Sumber DayaImplementor Lahirnya UUGD merupakan kemauan politik untuk mengangkat harkat dan martabat guru, namun efektivitas program memunculkan pro dan kontra dalam masyarakat. Salah satu prolematika permasalahan program sertifikasi guru adalah masih terbatasnya kapasitas dan kualitas sumberdaya implementor, khususnyaasessor, kriteria calon asessor yang direkrut ialah: (1) Pendidikan terakhir minimal S-2, (2) Pangkat/Jabatan terakhir Pembina/ Lektor Kepala, (3) Bersedia menjadi asessor dan melaksanakan tugas menilai dokumen portofolio secara objektif. Namun keterbatasansumber dayaasessor sesuai dengan kriteria yang telah ditetapkan, menyebabkan rekrutmen asessor tidak berdasarkan kompetisi. Seleksi dan pembekalan Tim asessor di FKIP Unsyiah diselenggarakan pada tanggal 23 Agustus 2007, jumlah calon asessor yang terdaftar untuk mengikuti seleksi dan pembekalan sebanyak 105 orang, asessor yang dinyatakan lulus hasil seleksi dan pembekalan adalah 103 orang. Pada pemeriksaan portofolio kuota tahun 2006/2007, jumlah asessor tersebut belum memadai mengingat dokumen yang diperiksa relatif banyak, maka pada tanggal 23-24 april 2008 direkrut asessor tambahan sebanyak 77 orang ( termasuk dari unsur LPMP), sehingga total asessor sampai saat ini sebanyak 180 orang. Rendahnya tingkat kegagalan asessor dapat menginterpretasi bahwa terbatasnya kapasitas sumber daya Innovative Governance 131 implementor, serta besarnyakebutuhan asessor untuk penyeleksian jumlah berkas calon peserta sertifikasi. Komunikasi dan koordinasi antar lembaga pelaksana Tingkat sosialisasi program sertifikasi guru resmi dilaksanakan selama tiga kali dalam setahun, khusus kepada guru SD, SMP dan SMA/SMK, namun persyaratannya sosialisasi diprioritaskan kepada guru yang sudah mengabdi selama sepuluh tahun keatas, karena guru di Aceh Utara yang berstatusPNSmendekati enam ribu orang, banyaknya guru maka harus melalui pemanggilan sesuai prioritas, disamping itu untuk mempermudah informasi kepada guru, maka sosialisasi juga dilaksanakan di UPTD, MKKS dan rapat Kasek se Aceh Utara. kurangnya persiapan menjadi persoalan yang seringdialami oleh Dinas Pendidikan Kabupaten dalam penyampaian informasi kepada guru, dikarenakan informasi yang di dapat oleh Dinas Pendidikan dari lembaga penjaminan mutu pendidikan dalam hal ini sebagai penjembatani antara pusat dan daerah sering bersifat mendadak. Fenomena tersebut menjadi kendala pada saat realisasi di lapangan dan menjadi efek kepada kelompok sasaran dalam mendapatkan informasi yang diharapkan. Implementasiprogram sertifikasi guru dalam komunikasi dan koordinasi antar lembaga pelaksanamasih terdapat beberapa kendala, misalnya seperti banyak guru yang belum mendapatkan informasi perubahan PP No 74 Tahun 2008, serta mengenai ketentuanketentuan penilaian dalam sertifikasi, informasi yang disampaikan dari Provinsi ke kabupaten/Kota melalui juknis yang telah diberikan, sehingga memunculkan kekurang pahaman pemaknaandari Dinas Pendidikan. Uraian mekanisme penyampaian informasi pelaksanaan tugas yang dijalankan oleh masing-masing lembaga dalam pelaksanaan implementasi program sertifikasi tidak berjalan efektif, dikarenakan banyaknya aktor-aktor, serta lembaga yang dilibatkan, panjangnya mekanisme proses pelaksanaan sertifikasi guru yang sangat rumit dan banyaknya lembaga pelaksana yang memperpanjang birokrasi. Dapat disimpulkan bahwa persoalan dalam komunikasi adalah minimnya informasi mengenai pemahaman ukuran-ukuran dasar dan tujuan dari kebijakan sertifikasi guru, perubahan kebijakan sering menyebabkan informasi kurang sampai kepada kelompok sasaran, misalkan adanya informasi dan pemahaman yang berbeda terhadap ukuran-ukuran dasar dan tujuan kebijakan pada implementor ataupun para stakeholders. Sikap Implementor Sikap implementor program sertifikasi guru mengalami pegeseran makna. Tujuan awal kebijakan untuk peningkatan kualitas guru, namun realitas dilapangan pemahaman guru tentang program sertifikasi adalah untuk peningkatan kesejahteraan guru. Pergeseran tujuan tersebut memberikan gambaran di mana program sertifikasi guru belummampu memberikan titik terang dalam perubahan kualitas mutu pendidikan Indonesia secara general. Untuk memperkuat fenomena empiris dapat di kaji dari salah satu kutipan artikel hasil penelitian dari Hotben Situmorang (2007:97} menyatakan, Menurut Dirjen yang mengurusi persoalan guru sekitar awal tahun dua ribuan menyatakan bahwa latar belakang lahirnya UUGD awal ide sertifikasi adalah untuk peningkatan kesejahteraan guru. Pada saat diusulkan program tersebut ke DPR, anggota dewan mempertanyakan alasan menaikkan tunjangan guru yang berstatus Pegawai Negeri Sipil, sementara pegawai negeri sipil 132 Innovative Governance lainnyajuga berpenghasilan rendah. Setelah berbagai perdebatan maka kesepakatan pemberian tunjangan adalah komponen profesi. Syarat keberadaan profesi haruslah tersertifikasi, maka jadilah proses sertifikasi seperti yang berlangsung saat ini.Sumber:Hotben situmorang diposting dari Nanang<[email protected]> pada milis CFBE Berdasarkan kutipan tersebut mengambarkan ternyata konsep awal sertifikasi guru didasarkan pada peningkatan kesejahteraan, dikarenakan banyaknya desakan-desakan terhadap minimnya perhatian pemerintah, khususnya dalam peningkatan kesejahteraan guru. Jadikonsep awal sertifikasi bukan untuk profesionalitas, sehingga tidak ada yang dapat disalahkan apabila realita di lapangan banyak terjadi penyimpangan-penyimpangan yang dilakukan baik oleh oknum guru maupun toleransi yang diberikan oleh pusat dengan mengatasnamakan nilai kemanusiaan, yang dikemas dalam wujud penghargaan. Faktor yang menyebabkan terjadinya permasalahan perubahan sikap baik dari implementor maupun dari kelompok sasaran, dikarenakan adanya kepentingan-kepentingan yang ingin dicapai sesuai dengan target yang telah ditentukan. kemudian perubahan sikap dari pelaksanaan pada tingkat daerah diakibatkan oleh intervensi-intervensi pusat untuk tidak memperketat proses sertifikasi dengan alasan kemanusiaan. Proses sertifikasi sangat bagus, namun dalam proses uji kompetensi memang masih sangat kental dengan unsur kasih-sayang, dikarenakan faktor-faktor tertentu, seperti guru yang sudah sangat sepuh dalam mengajar, usia yang hampir pensiun serta masa pengabdian yang sudah lama, aspek-aspek tersebut menjadi unsur kuat untuk lulus, jadi penilaian khususnya melalui Portofolio dan PLPG tidak seidealis seperti yang telah ditentukan, memang ada yang gagal dalam penilaian sertifikasi, namun angka yang relatif kecil membuktikan bahwa sebenarnya semua guru akan diluluskan sebagai tugas profesi. Realitas sosial di Kabupaten Aceh UtaraProvinsi NAD, khususnya program sertifikasi guru Sekolah Dasar (SD) belum memberi perubahan yang signifikan terhadap performance guru dalam mengajar, karena rata-rata guru yang lulus uji kompetensi sertifikasi adalah guru yang telah mengabdi selama 20 tahun, serta berusia diatas 50 tahun, dan rata-rata prioritasnya adalah kepala sekolah, berdasarkan temuan tersebut, maka dapat menginterpretasikansertifikasi guru belum berpengaruh terhadap peningkatan kualitas, justru program hanyasebagai formalitas menaikkan prestise guru. Maka untuk mempertegas statement tersebut dapatdibuktikan dengan ketentuan-ketentuan khusus dari tabel di bawah ini: Tabel3 Contoh Bagan Prioritas KRITERIA PRIORITAS I II III IV V 55 – 59 50 – 54 40 – 49 30 – 39 < 30 2. Masa kerja > 25 20 – 25 15 – 19 10 – 14 < 10 3. Golongan IV III/d III/c III/b III/a 1. Usia 4. Jam mengajar 5.Tugas tambahan > 24 Kepala Sekolah < 24 Wakil Kepala Sekolah, KepalaLAB, KepalaBengkel, DLL Innovative Governance 133 Tabel tersebut menjelaskan bahwa pemerintah telah menetapkan prioritas-prioritas khusus dalam penetapan jumlah peserta sertifikasi PNS dan non PNS, untuk PNS maksimal kuota diberikan 85 % dan minimal 75%, sedangkan sisanya diberikan kepada guru yang non PNS maksimal 25% dan minimal 15%, namun diantara prioritas-prioritas tersebut, maka yang menjadi prioritas utama adalah guru yang sudah menjelang masa pensiun, sehingga mengambarkan kesan ada wujud perhatian pemerintah terhadap guru yang sudah mengabdi lama, namun masih sempat menerima tunjangan profesi yang dijanjikan pemerintah. Untuk mempercepat implementasi program sertifikasi guru, Pemerintahmulai tahun 2006 sampai 2010 sudah memilih sejumlah guru yang telah memenuhi persyaratan untuk disertifikasi, baik melalui penilaian portofolio maupun melalui jalur PLPG. Untuk Provinsi Aceh telah ditetapkan LPTK Unsyiah sebagai lembaga penilaian portofolio para guru. Namun bagi guru yang belum lulus portofolio, karena kekurangan skor minimal 850, maka guru yang gagal dalam portofolio dianjurkan untuk mengikuti jalur PLPG atau pelatihan selama sembilan hari dengan metode pembelajaran pendalaman materi bidang studi. Kondisi lingkungan memiliki pengaruh pentingpada keinginan dan kemampuan yurisdiksi atau organisasi dalammendukung struktur-struktur, vitalitas dan keahlian yang ada dalam badan-badan administratif maupun tingkat dukungan politik yang dimiliki.Nuansapolitismasih sangat kuat dalam ranah pendidikan, pendidikan sering dijadikan objek untuk pendekatan rakyat. Jika mencermati tujuan program adalah lahirnya kualitas, profesionalitas, serta diikuti oleh peningkatan kesejahteraan para guru, namun ironisnya lahirnyakebijakan dilatar belakangi oleh faktor politis yang sangat kental, karena untuk membangun image atau performance pemerintah, dengan menggunakan pendekatan rakyat, kebijakan tersebut sebagai wujud intervensi, di mana guru seluruhnya harus menyelesaikan kualifikasi akademik atau kesarjanaan (S1) pada tahun 2014,intinyaprogram sertifikasi ingin meningkatkan kesejahteraan guru. Menurut wawancara dengan pihak penyelenggara sertifikasi menjelaskan: Pemerintah seharusnya tidak menyamaratakan semua guru harus professional, justru akan menimbulkan tanda tanya bagaimana dan seperti apa konsep professional yg dimaksud, seharusnya pemerintah lebih bijak dalam mengambil langkah untuk peningkatan kesejahteraan guru, yaitu dengan penambahan setengahgaji bagi semua guru, kemudian setengah lagi diberikan bagi semua guru-guru yg benar-benar berkompeten. Sehingga tingkat kualitas professional dapat dipertanggung jawabkan. jika dikaji keberanian pemerintah Indonesia menjadi pusat perhatian dunia, dikarenakan berani dalam jangka waktu sepuluh tahun untuk mensertifikasi 2,7 juta guru, dengan indikator professional yang sangat sulit diukur, padahal jika benar-benar professional para lulusan sertifikasi harus mampu menunjukkan kinerja dan performance, baik dari perubahan mengajar khususnya semangat dan dibuktikan juga dengan kedisiplinan waktu, sehingga dari obsesi tersebut mampu mengaktualisasi diri ( 14 Oktober 2009). Persoalan yang muncul terkait pelaksanaan sertifikasi guru memang adanya tarik ulur kepentingan antar pemerintah dengan DPR. Sehingga terjadinya pegeseran tujuan kebijakan. Permasalahan tersebut disebabkan oleh sumber yang tidak mendukung dalam pelaksanaan sertifikasi guru, serta rendahnya komitmen implementor terhadap tujuan kebijakan yang telah dirumuskan. Ketidakrelevanan cara perolehan sertifikat akan menjadi sebuah kejanggalan yang dapat menjustifikasi pemerintah sebagai aktor tunggal dalam menerbitkan 134 Innovative Governance kebijakan sertifikasi guru yang tidak di dukung oleh good political will dalampeningkatan kualitas guru. Undang-Undang Guru dan Dosen Nomor 14 Tahun 2005, harapannya adalah adanya peningkatan kinerja guru yang sudah sertifikasi seperti perubahan pola kerja, motivasi kerja, pembelajaran, namun program tersebutJustru memperlihatkan hal-hal yang aneh, di mana guru sebelum sertifikasi saling bersaing untuk mengikuti pelatihan-pelatihan guna mendapatkan sertifikat, namun paska sertifikasi guru-guru yang sudah bersertifikat sudah kurang semangat untuk mengikuti seminar. Jadi pandangan tersebut harus diantisipasi oleh pemerintah untuk pembentukan monitoring dan evaluasidilapangan. Berdasarkandata empiris membuktikan, program sertifikasi guru masih didominasi oleh kepentingankepentingan dan intervensi dari aktor-aktor yang memiliki otoritas. Sedangkan pada level daerah lebih kepada menyesuaikan dengan kepentingan pusat melalui intervensi yang telah disistematiskan melalui prosedur-prosedur legalitas. Jadi dapat disimpulkan di mana program sertifikasi lebih dimobilisasi oleh kepentingan elit pusat. Struktur BirokrasiLembaga Pelaksana Pelaksanaan program sertifikasi guru, merlibatkan banyak stakeholders mulai dari tingkat Provinsi lembaga penjaminan mutu pendidikan, Dinas pendidikan Provinsi dan LPTK Unsyiah, kemudian di tataran kabupaten ditanggani oleh Dinas Pendidikan dan UPTD.Panjangnya mekanisme proses pelaksanaan sertifikasi guru yang sangat rumit,maka menjadi bias dengan berbagai permasalahan lain yaitu seperti terlambatnya tunjangan profesi pendidik dan terjadinya kesalahan dalam penomoran UNPTK, kemudian kurang jelasnya informasi yang diterima oleh guru mengenai ketentuan-ketentuan penilaian dalam sertifikasi. Keterbatasansumber daya manusia menjadikan informasi yang multi tafsir antar lembaga, serta banyak guru yang belum mendapatkan informasi mengenai perubahan PP No 74 Tahun 2008. Untuk memperjelas mekanisme pelaksanaan program sertifikasi dapat di amati dari gambar dibawah ini: Gambar1. Mekanisme Pelaksanaan Sertifikasi Guru Innovative Governance 135 Gambar di atas dapat menginterpretasikan di mana panjangnya sistem yang harus dilalui dengan banyaknya lembaga dan aktor yang terlibat, sehingga membawa kesan program sertifikasi guru begitu birokratis, Berdasarkan gambar diatas dapat menginterpretasikan bahwa informasi disampaikan secara berjenjang sampai ke tingkat kelompok sasaran program sertifikasi yang dimulai dari Depdikknas (Ditjen PMPTK dan Ditjen Dikti) menyampaikan informasi sosialisasi ke Dinas Pendidikan Provinsi dan LPMP, kemudian Dinas Pendidikan Propinsi menyampaikan informasi atau sosialisasi ke Dinas Pendidikan Kabupaten, kemudian Dinas Kabupaten yang menyampaikan langsung informasi kepada kelompok sasaran yaitu guru, Bagi guru yang dinyatakan lulus portofolionya berhak menerima sertifikat pendidik yang diserahkan langsung oleh rayon LPTK kepada guru yang bersangkutan. Dan bagi guru yang belum dinyatakan lulus portofolio akan dianjurkan untuk mengikuti pendidikan dan latihan profesi guru ( PLPG) yang dilaksanakan selama sembilan hari oleh pihak penyelenggara yaitu LPTK. Selain panjangnya mekanisme yang harus dilalui, selanjutnya terjadinya tumpang tindih pekerjaan, sehingga munculnya dualisme kebijakan dalam perentritan data, kedua lembaga yaitu LPMP dan LPTK diberikan otoritas yang sama untuk melakukan rentri data secara masing-masing, sehingga berefek pada kesalahan NUPTK Pembahasan Implementasi kebijakan merupakan tahap diantara pembentukan kebijakan dan konsekuensi dari kebijakan, di mana banyak terjadinya diskresi dalam pelaksanaan program. Hasil penelitian ini diperkuat oleh teori Edward III (1980:147-148) yang menjelaskan ada empat isu pokok faktor-faktor yang mempengaruhi suksesnya implementasi kebijakan, Sumber Daya (resources), Komunikasi (Communications), sikap (dispositions atau attitudes) dan struktur birokrasi (bureucratic structure). interaksi antar faktor harus dilakukan secara simultan, karena akan mempengaruhi faktor lainnya. Sumberdaya yang memadai merupakan faktor utama keberhasilan suatu program. Pola pelaksanaan sertifikasi guru, di mana para stakeholders kurang konsisten dengan amanat kebijakanyang telah diundangkan. Komunikasi memegang peranan penting dalam keefektifan implementasi program guna mencapai tujuan kebijakan, sehingga informasi yang tersedia, dapat mempermudah keberhasilan program. maka komunikasi yang efektif diperlukan pemahaman oleh individuindividu atau lembaga yang memiliki otoritas, serta perlukonsistensi tujuan untuk dikomunikasikan, namunhasil penelitian merepresentasikan di mana proses komunikasi antar lembaga masih kurang sinergi dalam implementasi program, diantaranya terjadinya dualisme kebijakan antar lembaga yang berwenang, misalnya tim pengimput data masih ragu-ragu dalam perentritan data, khususya dalam penentuan NUPTK salah satu dampaknya adalah terlambatnya pembayaran tunjangan sertifikasi, maka aspek tersebut dapat menyebabkan salah satu penghambat program. Faktor lain yang mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan adalah sikap implementor. Khususnya sikap dan komitmen para pelaksana terhadap kebijakan atau program yang dilaksanakan, perubahan sikap implementor dilatar belakangi oleh kesalah pemaknaan konsep sertifikasi guru yaitu untuk peningkatan kesejahteraan guru, sehingga munculnya prioritas-prioritas dalam implementasi program, kemudian adanya intervensi politik dari elit politik. Perubahansikap implementor dapat diamati dari tingginya angka prioritas pemerintah terhadap guru sertifikasi, persoalan tersebut menyebabkan salah satu faktor sertifikasi tidak mendorong peningkatan kualitas guru.Disamping itu struktur birokrasi 136 Innovative Governance yang solid sangat dibutuhkan dalam mencapai sasaran program, maka dukungan kerjasama antar stakeholder yang berwenang dukungan para pejabat pelaksana. Hasil temuan dalam penelitian ini menunjukkansertifikasi guru melalui jalur portofolio danPLPG belum mampu mengaktualisasi kinerja guru yang sesungguhnya, dikarenakan usia peserta sertifikasi yang tidak produktif, waktu pelatihan dan anggaran yang sangat terbatas menjadi indikator bukti tingkat keseriusan pemerintah dalam peningkatan kualitas guru, Dariberbagai persoalan dan kendala, sehingga menimbulkan berbagai polemik sertifikasi guru, minimnyatingkat keseriusan, serta konsistensi kesungguhan pemerintah pusat dalam peningkatan kualitas pendidik untuk mewujudkan mutu pendidikan yang berkualitas. Secarateoritis penilaian portofolio bisa dilaksanakan dengan pendekatan metode kualitatif yaitu pengamatan secara mendalam dan terus menerus, karena ada aspek-aspek tertentu yang sulit diukur dengan dokumen seperti aspek sosial dan kepribadian.Tetapi apabila hanya satu alat yang menjadi pengukuran uji kompetensi, maka hasil tidak sesuai dengan harapan. Penilaian portofolio yang dibenarkan adalah penilaian terhadap aspek proses sekaligus produk. Proses tersebut memegang peranan untuk melakukan selfassessments, sehingga yang bersangkutan dapat melakukan upaya perbaikan terhadap kelemahan atau peningkatan atas kekuatannya. Sebagai produk dokumen portofolio bisa digunakan oleh asessor sebagai salah satu dasar untuk menilai pemilik portofolio. Hasil penelitian Cendra hastuti Nur (2008:124) tentang implementasi kebijakan sertifikasi guru di Kabupaten Sumbawa Besar NTT menyebutkan: Implementasi kebijakan sertifikasi guru dapat dikatakan hanyalah sebuah kebijakan utopis, suatu kebijakan yang telah dirumuskan dalam tatanan politik yang hanya bagus dalam gambaran, namun sangat sulit untuk diwujudkan. Sertifikasi merupakan kebijakan yang bagus, jika disesuaikan dengan fenomena sosial di masyarakat, namun realita menunjukkan sebanyak 1.8 juta orang guru akan berpartisipasi dalam program sertifikasi, dari jumlah tersebut 1.4 juta merupakan guru SD/MI yang rata rata baru berpendidikan D2 dan SPG. Bagi guru lulusan D2 dibutuhkan waktu sekitar 2-3 tahun untuk mendapat kualifikasi S1, agar bisa ikut dalam program sertifikasi, sedangkan bagi guru tamatan SPG memerlukan proses waktu lebih lama sekitar 4-5 tahun. Berdasarkan hasil temuan dalam penelitian ini mengambarkan bahwa persentase guru tingkat sekolah dasar (SD) menurut kelayakan mengajar di kabupaten Aceh Utara masih jauh dari harapan. Maka salah satu upaya pemerintah Aceh Utara, khususnya Dinas Pendidikan meningkatkan kinerja guru, baik yang akan mengikuti program sertifikasi, dan terus memonitoring guru yang sudah lulus sertifikasi. Berdasarkan permasalahan kelayakan guru di Kabupaten Aceh Utara, menunjukkan di mana guru-guru yang sudah sertifikasi khususnya untuk tingkat Sekolah Dasar di Kabupaten Aceh Utara, kebanyakan kepala sekolah, sehingga sangat sulit mengukur tingkat profesionalisme kepala sekolah, dikarenakan jadwal mengajar hanya delapan jam dalam seminggu, dan kebanyakan mereka memiliki kesibukan yang padat di luar kantor, jadi performance untuk tampil didepan kelas sangat terbatas. Seharusnyapemerintah ada strategi khusus untuk mengatasi permasalahan, khususnya dalam peningkatan sumber daya manusia, bukan berarti pemerintah harus menyamaratakan kebijakan professional guru untuk semua, sehingga tidak sesuai hasil yang diharapkan, maka Innovative Governance 137 pemerintah harus memilih guru yang produktif, selanjutnya memperketat fungsi pengawasan dan evaluasi kepada guru-guru yang sudah sertifikasi. Hasil penelitian ini juga diperkuat oleh teori Pressman dan Wildavsky dalam Parson (2005:465), di mana problemdalam implementasi adalah pembuat kebijakan sangat jarang menganalisis persoalan yang mendasar, jika di kaji teori tersebut sangat erat hubunganya dengan lahirnya kebijakan program sertifikasi guru, yang sudah dipraktekkan di Indonesia, di mana guru-guru yang diikutkan dalam sertifikasi sebagai guru profesional adalah guru yang in jabatan, proses perolehan sertifikat melalui jalur portofolio yaitu dengan penyusunan dokumen-dokumen selama guru melakukan pengabdian sebagai pendidik. kemudian jalur PLPG adalah mengikuti pelatihan selama sembilan hari, dikhususkan bagi guru yang belum lulus sertifikasi melalui portofolio, dikarenakan kekurangan nilai skor 850. Namun kebijakanmelalui dua jalur tersebut belum ada yang bisa menjamin program sertifikasi mampu meningkatkan kualitas guru. Adapun kelemahan teori Edward di mana teori tersebut bersifat top-down atau sentralisasi semua dikoordinir oleh aktor-aktor pelaksana, dan teori tersebut sangat erat kaitannya dengan proses lahirnya kebijakan serifikasi guru, sehingga dalam implementasinya masih di latar belakangi oleh kepentingan elit pusat yang masih kental dengan intervensi politik, sehingga konsep sertifikasi di Indonesia belum menyentuh akar permasalahan dalam ranah peningkatan mutu pendidikan. Jika dikaji kembali bahwa prosedursertifikasi pada awalnya dikonsepkan bukan untuk peningkatan profesionalitas guru, namun justru lebih kepada peningkatan kesejahteraan, hal tersebut dapat diamati dari proses implementasi memberikan banyak kemudahan kepada guru dengan alasan akhir 2015 dalam jangka waktu 10 tahun guru di seluruh Indonesia harus sudah tersertifikasi sebanyak 2,7 juta guru, suatu angka yang sangat besar, oleh sebab itu bermacam kebijakan dan intervensi dilakukan oleh pemerintah untuk mencapai tujuan tersebut. Ada beberapa alternatif kebijakan dalam implementasi program sertifikasi guru, diantaranya melalui jalur portofolio dan PLPG selanjutnya pada tahun 2010 akan diganti dengan kebijakan baru yaitu sertifikasi melalui jalur PPG. ProgramPPG adalah salah satu terobosan yang sangat bagus, di mana untuk menjadi guru harus mengambil spesialisasi keguruan selama dua semester. Namun program yang baik belum mampu membawa harapan perubahan yang signifikan apabila lebih didominasi oleh kepentingan elit. Maka perlunya kesamaan mindsetuntuk merubah pola pemikiran terhadap peningkatan mutu pendidikan. Pernyataan tersebut diperkuat hasil penelitian Sudarman (2007:73), tentang persepsi guru sekolah dasar terhadap program sertifikasi guru di Kecamatan Jiwan Kabupaten Madiun menjelaskan: Tanggapan positif adalah guru menyambut baik program sebagai wujud meningkatkan kesejahteraan guru, namun persepsinegatif guru Sekolah Dasar di Kecamatan Jiwan terhadap program sertifikasi guru adalah (1) UU No. 14 Tahun 2005 hanyamerupakan janji yang sulit untuk terealisasi, (2) guru tidak harus berkualifikasi Sarjana/ D IV, (3) sertifikasi model portofolio kurang sosialisasi, (4) tunjangan profesi guru tidak akan dapat terealisasi.Temuantemuan dalam penelitian yang terkait dengan sertifikasi guru adalah (1) Guru kurang yakin dapat mencapai skor minimal yang ditetapkan oleh pemerintah, (2) masih ada guru yang bermoral kurang baik dalam melengkapi dokumen, (3) 138 Innovative Governance penentuan peserta sertifikasi portofolio masih belum sesuai dengan aturan yang berlaku. Hasil penelitian tersebut mengambarkan di mana persepsi guru adalah lahirnya program sebagai wujud peningkatan kesejahteraan, sementara persepsi negatif terhadap aturan-aturan implementasi program yang sulit dan susah dipenuhi, sehingga muncul kecurangan-kecurangan yang dimanipulasi oleh oknum guru untuk mencapai skor 850 sebagai minimal syarat kelulusan melalui jalur portofolio. Rendahnya kinerja guru paska sertifikasi dapat dibuktikan dari beberapa hasil penelitian berikut, diantaranya Yusrizal (2009:35), Ati Rosidah& Laily Rachmah (2007:58), Deni Koswara, dkk (2009:5), Hujair AH. Sanaky (2009:8), Winarsih (2008:45), yusrizal melakukan penelitian yang bertujuan menganalisis kinerja guru eksat paska penerimaan tunjangan sertifikasi, Ati Rosidah dan Laily rachmah menganalisis tentang Hubungan persepsi Guru tentang rencana program sertifikasi guru dengan peningkatan kompetensi pedagogic guru, sedangkan Deni Koswara, dkk menganalisis tentangStudi dampak program sergur dengan peningkatan kompetensi pedagogic guru SMP. Implementasi program memunculkan persoalannya, di managuru yang diasumsikan telah memiliki kompetensi yang berlandaskan pada proses pemberian sertifikat sebagai pendidik professional tidak dapat dipertanggungjawabkan dalam waktu jangka panjang, secara akademik hal tersebut dapat digambarkan guru paska sertifikasi belum mengalami perubahan performance yang signifikan dalam proses belajar mengajar. Hasil penelitian Yusrizal tentang kinerja guru IPA (2008:35) menyatakan di mana kinerja guru Fisika, Biologi, Kimiabelum seluruhnya berkinerja tinggi, meski guru tersebut sudah lulus sertifikasi dan sudah menerima tunjangan profesi. Kinerja guru Kimia relatif lebih baik dari pada kinerja guru Biologi dan guru Fisika. Kemudian ada dua komponen kinerja yang masih memprihatinkan, yaitu komponen penilaian hasil belajar siswadan komponen strategi pembelajaran. Deni Koswara, dkk (2009:5), hasil penelitian menunjukkan sertifikasi pada guru SMP yang diteliti di Jawa Barat tidak berkorelasi dengan peningkatan profesionalisme dan mutu pembelajaran. Implikasinya perlu ada upaya peninjauan lebih mendalam terhadap program sertifikasi guru dalam jabatan, disamping itu perlu ada upaya pembenahan asumsi bahwa sertifikasi guru bukan suatu tujuan, tetapi media atau sarana untuk meningkatkan mutu pendidikan. Selanjutnya diperlukan program perawatan dan pengembangan terhadap guru-guru yang telah lulus sertifikasi, khususnya dalam upaya-upaya peningkatan mutu layanan pembelajaran. Sedangkan penelitian Ati Rosidah& Laily Rachmah penelitian Hubungan Persepsi Guru tentang Rencana Program Sertifikasi Guru dengan Peningkatan Kompetensi Pedagogic guru SMP di Jakarta Selatan (2007:58), hasil penelitian, bahwa persepsi guru terhadap rencana program sertifikasi guru (X) berkorelasi positif dengan peningkatan kompetensi pedagogic guru dalam mengajar (Y). kontribusi yang diberikan oleh persepsi guru terhadap rencana program sertifikasi guru terhadap peningkatan kompetensi pedagogic guru dalam mengajar adalah sebesar 14,21 % dan sisanya dipengaruhi oleh faktor lain.Hujair AH. Sanaky (2009:8) hasil menelitiannya menyatakan banyak guru menyatakan bahwa sertifikasi profesi guru sangat baik dan dapat mengangkat derajat, wibawa para guru. Tetapi, dalam penerapannya perlu memperhatikan pendalaman pengetahuan dalam kompetensi pengajaran, harus dipertimbangkan model yang tepat dan kesiapan para guru untuk disertifikasi, dan Innovative Governance 139 perlu dilakukan pelatihan-pelatihan sebelum sertifikasi dilaksanakan, serta dipikirkan tindak lanjut bagi guru yang tidak lolos sertifikasi, apabila kebijakan sertifikasi tersebut dilakukan secara ”mentah” dan ”instan”, tanpa sosialisasi dan pelatihan-pelatihan akan merugikan para guru yang sudah cukup lama mengabdi. Winarsih(2008:45), hasil penelitiannya bahwa implementasi program sertifikasi guru sekolah dasar, sudah berjalan baik, dan semua elemen mendukung suksesnya implementasi program. Jika menganalisis dari hasil penelitian di atas, menginterpretasikan di manaprogram sertifikasi guru seharusnya erat kaitannya dengan proses belajar, jadi sertifikasi tidak hanya ditentukan setelah mendapatkan sertifikat, namun justru seharusnya uji profesionalitas guru diamati setelah paska mendapatkan sertifikat. Alasannya paska sertifikasi merupakan tonggak awal bagi guru untuk selalu meningkatkan kompetensinya. Upaya peningkatan kualitas pendidikan tidak mungkin terlaksana dengan baik apabila tanpa didukung upaya penegakan standar penyelenggaraan pendidikan, standar pelayanan pendidikan, serta standar kompetensi guru, kemudian peningkatan standar lulusan dan standar tenaga kependidikan lainnya. Jadi peningkatan mutu pendidikan tidak hanya ditentukan oleh kuantitas guru, namun kualitas menjadi faktor dominan yang mempengaruhi peningkatan mutu pendidikan. Seharusnya sertifikasi bukan sebagai tujuan akhir, tetapi sebagai sarana peningkatan kualitas. Selanjutnya pemerintah jangan menjadikan sertifikasi sebagai bagian dari proyek instan, tetapi harus fokus pada peningkatan kualitas pendidikan. Waktu pelaksanaandan anggaran yang sangat terbatas menjadi salah satu indikator bukti tingkat keseriusan, serta konsistensi pemerintah dalam peningkatan kualitas guru. Argyris dalam Sumaryadi (2005:12). Pendekatan keberhasilan dari segi proses hampir sama dengan pendekatan sasaran, keberhasilan implementasi dapat tercapai apabila proses internal organisasi berjalan lancar, maka sasaran atau tujuan implementasi program tidak hanya dapat diamati dari tercapainya sasaran atau tujuan semata, secara lebih jelas aspek tersebut dapat diukur dari kecilnya hambatan-hambatan internal dalam melaksanakan tugas misalnya penyimpangan, konflik, sumberdaya, dana dan waktu yang digunakan secara efesien dan efektif sesuai pembentukan dan kepuasan kerja. Dampak hasil penelitian kajian ini adalah secara teoritis sebagai kontribusi akademis dalam pengembangan ilmu pengetahuan terutama di bidang pengembangan kebijakan pendidikan, khususnya mengenai studi implementasi program sertifikasi guru, adapun dampak penelitian secara praktis, diharapkan dapat menjadi tolak ukur implementasi kebijakan sertifikasi gurudapat meningkatkan mutu pendidikan, khususnya di Provinsi NAD. Hasilpenelitian ini adalah Kesimpulan yang dapat ditarik dalam penelitian ini adalah program sertifikasi guru belum berjalan optimal, dikarenakan proses dalam implementasi program masih adanya tarik ulur kepentingan dari para aktor yang terlibat dalam dunia pendidikan, yang dibuktikan dengan perubahan sikapimplementor dan kelompok sasaran, di mana sertifikasi adalah peningkatan satu kali lipat tunjangan dari gaji pokok, untuk peningkatan kesejahteraanbukan untuk peningkatan kualitas profesionalitas guru yang sesungguhnya, sesuai dengan indikator yang ditentukan dalam Undang-Undang Guru dan Dosen. Kesimpulan Program sertifikasi guru belum berjalan efektif, hal ini dapat di lihat dari sistem rekrutmen peserta sertifikasi bukan berdasarkan kualitas, justru berdasarkan prioritas-prioritas 140 Innovative Governance ketentuan yang telah ditetapkan dalam kuota sertifikasi guru, sehingga dengan prioritas tersebut mencerminkan belum adanya perubahanperformance yang signifikan. Faktor penghambat dan pendukung program sertifikasi dalam meningkatkan mutu pendidikan di Kabupaten Aceh Utara Provinsi NAD, sangat di pengaruhi oleh, ketersediaan sumber daya implementor yang masihrendah, hal ini dapat di lihat dari sistem rekrutmen asessor tidak berdasarkan kompetisi, dikarenakan keterbatasan pelamar, dan besarnya jumlah dokumen yang harus di nilai. Tingkat penyampaian informasi, sosialisasi dan koordinasi antar lembaga pelaksana belum berjalan optimal, di mana bisa terlihat dari panjangnya mekanisme birokrasi, serta banyaknya aktor-aktor yang terlibat. Sikap implementor yang tidak konsisten, dikarenakan konsep awal sertifikasi adalah untuk peningkatan kesejahteraan, maka terjadi pergeseran tujuan dalam implementasi program dari peningkatan kualitaske arah peningkatan kesejahteraan guru. Dalam struktur birokrasi masih adanya intervensi politik terhadap lembaga pelaksana, maka proses dan arah kebijakan yang ditetapkan masih berdasarkan tarik ulur kepentingan, sehingga hilangnya idealitas baik oleh guru maupun elit politik, terlihat dari banyaknya kecurangan-kecurangan atau manipulasi data yang dilakukan oleh oknum guru, serta pemerintah menerbitkan peraturan pemerintah No 74 tahun 2008, di mana memberikan kemudahan kepada guru yang sudah senior. Hasil temuan penelitian tentang program sertifikasi guru sekolah Dasar di Kabupaten Aceh Utara. Perekrutan peserta sertifikasi guru didasarkan pada prioritas usia di atas 50 tahun, masa pengabdian 20 tahun keatas, dan prioritas selanjutnya adalah kepala sekolah. Temuan lain yang menarik adalah selama program digulirkan banyak bermunculan pelatihan-pelatihan yang difasilitasi oleh pemerintah, kemudian adanya dualisme pendataan NUPTK antara LPTK dan LPMP yang menyebabkan tertundanya pembayaran tunjangan sertifikasi. rendahnya komitmen, serta minimnya dukungan dalam alokasi anggaran pemerintah daerah untuk setiap Kabupaten/Kota. jika diperhatikan adanya ketimpangan alokasi dalam program penyusunan anggaran pendidikan. Hal tersebut terlihat pada tingkatan pusat maupun sekolah, anggaran untuk operasional dan program pengembangan, serta peningkatan kualitas belajar sangat timpang dibandingkan untuk kepentingan birokrasi. Statement tersebut diperkuat oleh Alfian, Lsm Matta di mana Dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Kabupaten (RAPBK) Aceh Utara, 2009 senilai Rp 1,4 triliun, sementara untuk dana pendidikan hanya mencapai 7 persen. Sementara lainnyadiperuntukan untuk biaya aparatur pada Dinas Pendidikan Aceh Utara ( sumber: rakyat Aceh.com). Daftar Pustaka Andrew dunsure dalam wibawa, Purbo kusumo dan Pramusinto.1994. Evaluasi kebijakan publik. Jakarta. Raja Grasindo. Argyris dalam Sumaryadi, 2005. Implementasi kebijakan “efektivitas implementasi kebijakan otonomi daerah. CV. Citra Utama Jakarta Delors, 1996 dalam Baedhowi dan Hartoyo. 2005. LaporanLearning Round-table on Advanced Teacher Professionalism. Bangkok, Thailand 13 – 14 Juni 2005 Innovative Governance 141 Edward C, George III.1980. Implementing Public Policy, Congressional Quarterly Press. Texas A&M University Fadilah Putra. 2003. Paradigma kritis dalam studi kebijakan publik: Perubahan dan inovasi kebijakan publik dan ruang partisipasi masyarakat dalam proses kebijakan publik, Penerbit Pustaka Pelajar Grindle, Merilee S, 1980. Politic and policy implementation in the third world, New jersey, princestown, University press Hastuti Nur Cendra, 2008, implementasi kebijakan sertifikasi guru di kabupaten Sumbawa, NTB, Tesis tidak dipublikasi S2 Sosiologi UGM, Yokyakarta Hotben situmorang. 2007 Respon Perguruan Swasta terhadap PP No19 Tahun 2005 Tentang Sertifikasi Guru diposting dari Nanang<[email protected]> pada milis CFBE. Jurnal pendidikan Penabur.Vol 6. No: 08:97-106. Koswara Deni,SuryanaAsep, Triatna Cepi Triatna.2009. Studi dampak program sertifikasi guru terhadap profesionalisme dan mutu di Jawa Barat. hasil penelitian Hibah Fundamental Rosidah, Ati& Rachmah Laily. 2007. Hubungan persepsi Guru tentang rencana program sertifikasi guru.Jurnal. Pdii. Lipi .go.id/admin/jurnal/12085358.pdf Sanaky, Hujair AH. 2009. Kompetensi dan sertifikasi Guru sebuah pemikiran. Hasil penelitian publikasi, dalam hujair Att.sanaky.www.sanaky.com/materi/kompetensi sertifikasi%20.guru pdf Sudarman, 2007 tentang Persepsi Guru Sekolah Dasar Terhadap Program Sertifikasi Guru. Di Kecamatan Jiwan Kabupaten Madiun.sebagai dasar penguatan kebijakan pemerintah tentang sertifikasi guru. Tesis Program Paska Sarjana Muhammadiyah, Malang. Trianto & Titik Triwulan Tutik, 2007. Sertifikasi Guru dalam Upaya Peningkatan Kualifikasi Kompetensi dan Kesejahteraan. Jakarta. Prestasi Pustaka Winarsih.(2008) Implementasi kebijakan sertifikasi guru sekolah Dasar (Studi di Kabupaten Semarang ) TesisProgram Pasca Sarjana Universitas Diponegoro. Yusrizal, 2008, Peningkatan kinerja guru eksat paska penerimaan tunjangan sertifikasi. Desertasi tidak dipublikasi.Universitas Syiah kuala Banda Aceh HDI-UNDP. 2007. 16 NovemberMutu pendidikan Aceh masih rendah, Serambi Indonesia. Hal.3. Alfian, Lsm Matta, 2010,15 September,Menyoroti Anggaran Pendidikan Aceh, Rakyat Aceh.com Anonim, Program sertifikasi diskriminatif (http://www.wawasan digital.com.com/index.php.?option=comconten&task view&id=17718&itemid=36 Ani M.hassan.dalam http//www.pendidikan network,13 juli 2003 Harris 1990: 13 Improving Staff Performance Through In-Service Education. Massachusetts: Allyn and Bacon Inc oleh Baidawi. Jurnal pendidikandalam www.http.tantangan pendidikan. net 142 Innovative Governance Kebijakan Anggaran Pemilu Kada: Wajah Reformasi Birokrasi Di Daerah (Studi: Perumusan Kebijakan Angaran PemiluKaDa Sumatera Barat) Rozidateno Putri Hanida31 Abstrak:Tulisan ini menggambarkan tentang pelaksanaan reformasi birokrasi di daerah yang dipotret dari sisi penyusunan kebijakan anggaran PemiluKaDa di Sumatera Barat. Dalam pesta demokrasi yang bernama PemiluKaDa aspek pembiayaan merupakan aspek penting dalam penyelenggaraannya. Perumusan kebijakan anggaran daerah menuntut adanya netralitas birokrasi, agar kesejahteraan rakyat bisa terwujud dengan ukuran meningkatnya kinerja para pemberi layanan publik dalam capaian program dan kegiatan yang sangat pro kesejahteraan rakyat. Penelitian yang dilakukan di Sumatera Barat dengan menggunakan metode pengumpulan data melalui diskusi terbatas (FGD) dan kajian dokumen terhadap dokumen penganggaran, menghasilkan temuan yang menunjukan bahwa reformasi birokrasi di provinsi ini masih belum terwujud dengan baik, karena akuntabilitas dan transparansi dalam penyusunan kebijakan penganggaran masih cukup rendah. Kebiasaan untuk melakukan kompromi atau akomodasi antara penjabat politik dengan birokrasi membuat lambat gerak reformasi birokrasi di Sumatera Barat. Kekuatan politik di luar tubuh birokrasi yaitu kelompok-kelompok kepentingan dengan fungsi penekan, juga menjadi faktor penting yang menyebabkan rendahnya capaian reformasi birokrasi. Jumlah yang besar, keahlian dan keprofesionalan dari birokrasi tak mampu menghentikan cengkraman kuat politik ketika birokrasi bekerja. Kedepan menjadi perlu untuk diperhatikan dalam menyusun anggaran pemiluKaDa di daerah sebaiknya tidak melibatkan aktor politik dan birokrasi tingkat lokal, melainkan langsung dari anggaran nasional. Kata Kunci:Birokrasi; Politik; Kebijakan; Anggaran; Pemilukada Pendahuluan Pemilihan Umum Kepala Daerah secara langsung merupakan momentum penentuan keberlanjutan Pemerintahan di Daerah.Layaknya pesta demokrasi, aspek pembiayaan merupakan salah satu aspek penting dalam Penyelenggaraan PemiluKaDa. Pada saat tahapan Pemilu Kada mulai berjalan banyak daerah yang belum mengalokasikananggaran penyelenggaraannya. Alasan yang muncul ke permukaan diantaranya adalah daerah tidak memiliki anggaran ekstra untuk membiayai PemiluKada dan banyak Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) belum ditetapkan pada saat tahapan PemiluKaDa telah berjalan.Berkaitan dengan belum ditetapkannya APBD dan sumber pendanaan PemiluKada dari APBD, Kementerian Dalam Negeri mensikapinya dengan mengeluarkan Permendagri No 57 tahun 2009 tentang Perubahan Permendagri No 44 tahun 2007 tentang Pedoman 31 Dosen Jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas Andalas Padang, email;ozidateno@gmail dot com, mobile phone: 085278301200 Innovative Governance 143 Pengelolaan Belanja Pemilu Kada. Dalam Permendagri ini, memberikan jaminan keharusan daerah mengalokasikan anggaran PemiluKada pada APBDnya, walaupun APBD belum ditetapkan atau telah ditetapkan namun tidak dialokasikan. Persoalan mahalnya biaya PemiluKada dan ketidakmampuan daerah untuk mengalokasikan anggaran,atau ketiadaan anggaran PemiluKada ditenggarai lebih dilatarbelakangi politik anggaran para incumbent yang bertarung kembali dengan menggunakan instrumen anggaran PemiluKaDa sebagai bargaining politik-nya. Hubungan “mesra” yang dibangun oleh politik dan birokrasi dalam menyusun anggaran, peran birokrasi menjadi kuat karena ada pendelegasian urusan yang berlebihan oleh pemilik kewenangan. Menurut Miftah Thoha32 peran birokrasi menjadi mengemuka karena di dalam masyarakat sudah berkembang penguasa-penguasa politik yang telah mendelegasikan urusan-urusan perencanaan dan pelaksanaan kebijakan pada birokrasi dan bahkan menggantungkannya pada infrastruktur birokrasi. Oleh karena posisinya yang strategis dan mempunyai keahlian profesional dalam fungsinya serta mekanisme serta mekanisme perencanaan dan pelaksanaan kebijakan yang erat sekali, maka peranan birokrasi dalam public policy sangat menentukan. Tulisan ini adalah hasil studi dari penelitian yang penulis lakukan bersama Seknas FITRa. Penelitian Pembiayaan Pemilu dan PemiluKaDa merupakan rangkaian series penelitian yang telah dilakukan sejak Pemilu 2004, PemiluKada 2005-2008 dan Pemilu 2009. Penelitian kali ini khususnya difokuskan pada pembiayaan PemiluKada 2010, tentang bagaimanapengalokasian anggaran untuk pembiayaan pemilukada di Indonesia. Secara khusus Penulis mendeskripsikan perumusan dan pengalokasian kebijakan anggaran PemiluKaDa di Propinsi Sumatera Barat yang melibatkan banyak aktor sebagai stakeholders. Semua stakeholder mempunyai peranan dan kepentingan masing-masing dalam proses penganggaran pemilu kada. Pada tahap inilah para aktor akan merasionalisasikan dan melakukan advokasi agenda yang mereka sampaikan dengan segala argumentasi dan strateginya. Kenyataan tersebut tidak hanya berlangsung dalam arena formal pembahasan, akan tetapi juga terjadi di luar arena formal yang dimainkan oleh aktor internal yang memiliki kewenangan dan aktor eksternal yang memiliki kepentingan tertentu. Agar harapan setiap aktor terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan, kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas belanja yang harus dilakukan untuk penyelenggaran PemiluKaDa sementara dana yang dimiliki terbatas. Implikasi dari keterbatasan anggaran adalah berkurang anggaran yang harus dialokasi untuk belanja rakyat. Sehingga apa yang menjadi tujuan reformasi birokrasi untuk mewujudkan tata-kelola pemerintahan yang transparan dan akuntabel untuk memenuhi kepentingan masyarakat secara optimal semakin dipandang sebagai sebuah proses panjang. Wakil Presiden Boediono, bahkan menyatakan target reformasi birokrasi di Indonesia tidak akan tercapai sepenuhnya pada 2014, yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui pelayanan publik yang baik dan sistem pelaporan keuangan yang akuntabel. Wakil Presiden meyakini bahwa reformasi birokrasi memerlukan landasan utama dalam menata sistem pengelolaan keuangan di sektor publik yang baik, sehingga bermanfaat bagi perbaikan bidang promosi, remunerasi, dan organisasi. Untuk itu harus kembali ditegaskan hubungan 32 144 Thoha, Miftah, 1992, Dimensi-Dimensi Prima Ilmu Administrasi Negara, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal 62 Innovative Governance antara politik dan birokrasi terkhususnya dalam penyusunan kebiajakan anggaran pembiayaan PemiluKaDa. Belanja PemiluKaDa Dan Keterbatasan Anggaran Daerah Pemilihan Umum merupakan sarana pelaksanaan kedaulatan rakyat yang diselenggarakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pada tahun 2010, di Sumatera Barat, terdapat 14 (empat belas) kepala daerah yang berakhir masa jabatannya dalam rentang waktu antara 1 Agustus 2010 s/d 25 September 2010. Provinsi Sumatera Barat dengan jumlah penduduk 4.883.505 jiwa, dan dengan 55 kursi yang dimiliki DPRD Provinsi Sumatera Barat yang terdistribusi kepada 10 (sepuluh) partai politik dari 37 (tiga puluh tujuh) jumlah partai politik peserta pemilu 2009.Anggaran penyelenggaraan Pemilu Kada pada tahun 2010 untuk memilih Gubernur dan Wakil Gubernur Sumatera Barat pembiayaannya dibebankan pada APBD Propinsi Sumatera Barat, gambaran umum kondisi APBD Propinsi Sumatera Barat untuk dua tahun adalah sebagai berikut: Tabel 1. Ringkasan Gambaran Umum APBD Propinsi Sumatera Barat Mata Anggaran Total APBD APBD 2009 APBD 2010 1.707.692.604.905 2.344.231.997.750 Belanja Tidak Langsung 784.227.252.455 1.072.398.116.850 Belanja Langsung 923.465.352.450 1.271.833.880.900 Belanja Hibah Belanja Bantuan Sosial Belanja Urusan Pendidikan 16.760.000.000 25.324.000.000 162.259.553.677 43.287.000.000 32.854.500.000 156.948.963.294 Sumber: Dokemen APBD provinsi Sumatera Barat 2009,2010 diolah oleh peneliti Dalam tabel tersebut dapat dilihat bahwa pada tahun 2009 dan 2010, terjadi penurunan belanja urusan pendidikan dan peningkatan pada belanja hibah dan belanja bantuan soasial, kondisi ini tentu tidak terlepas dari rencana yang disusun oleh pemerintah bahwa pada tahun 2010 akan dilaksanakan pemilihan umum. Jumlah pendapatan daerah yang lebih kurang sama dengan tahun anggaran Sebelumnya, kemudian harus dibagi dengan jumlah pembagi pembiayaan dan belanja yang bertambah, yaitu untuk pembiayaan PemiluKaDa. Penyusunan anggaran pendapatan dan belanja negara termasuk dalam fungsi perencanaan dari fungsi administrasi negara. Fungsi administrasi negara yang lain disamping fungsi perencanaan adalah fungsi pelaksanaan dan pengawasan. Dalam menyusun suatu anggaran harus diingat kaitan antara dana-dana yang akan dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai, sehingga anggaran pun memiliki beberapa fungsi administrasi keuangan seperti fungsi perencanaan, fungsi pelaksanaan dan fungsi pengawasan33. Komponen APBD tersusun dalam suatu struktur APBD. Struktur APBD diklasifikasikan menurut urusan pemerintah daerah dan organisasi yang bertanggungjawab melaksanakan urusan pemerintahan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Struktur APBD terdiri dari pendapatan, belanja, dan 33 Siaahan, Anggaran Belanja rutin Ditinjau dari segi admnistrasi Negara, Jakarta, Yayasan Karya Bakti Jaya, 1973 hal;11-13 Innovative Governance 145 pembiayaan. Anggaran untuk pelaksanaan pemilukada termasuk ke dalam belanja yaitu belanja tidak langsung dan disebut sebagai belanja hibah. Belanja hibah34 digunakan untuk menganggarkan pemberian hibah dalam bentuk uang, barang dan atau jasa, kepada pemerintah atau pemerintah daerah lainnya, dan kelompok masyarakat/ perorangan yang secara spesifik telah ditetapkan peruntukannya. Yang berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah maka setiap urusan pemerintahan daerah dan organisasi yang dicantumkan dalam APBD menggunakan kode urusan pemerintahan daerah dan kode organisasi. Dan untuk belanja hibah tidak memiliki kode akun tersendiri, karena dana hibah bersifat tidak mengikat/ tidak terus mennerus, dan pemanfatannya sesuai dengan persyaratan yang ditetapkan dalam naskah perjanjian hibah dearah. Dalam keterbatasan anggaran yang dimiliki oleh pemerintah daerah, pengalokasian dana untuk PemiluKaDa akan berpengaruh terhadap belanja bagi program dan kegiatan lain. Sumatera Barat adalah daerah yang turun ruang fiskalnya, ruang fiskal mengalami trend penurunan yaitu pada daerah yang tidak mempersiapkan dana cadangan untuk pemilukada, Trend Kapasitas Fiskal Daerah 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2009 2010 Sumber: Data dari penelitian bersama oleh Seknas Fitra, diolah oleh peneliti Pada beberapa daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah biaya PemiluKaDa bisa saja mengurangi belanja pelayanan publik lainnya seperti Pendidikan dan Kesehatan. Misalnya turun besaran belanja bidang kesehatan di Propinsi Sumatera Barat. 34 146 Irawan Taufig ritonga, Perencanaan dan penganggaran keuangan daerah di Indonesia, Sekolah Pascasarjana UGM, 2010, hal: 190 Innovative Governance Billions Trend Belanja Langsung Kesehatan 250 200 150 100 50 - 2009 2010 Sumber: data penelitian anggaran pemilukada di Indonesia bersama Seknas FITRa, 2010 Diolah oleh peneliti. Pada sektor publik anggaran mempunyai beberapa fungsi utama35, diantaranya adalah sebagai alat politik (political tool), anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Yang merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Persoalan mendasar dalam pembiayaan pemilu kada adalah biaya pelaksanaan pemilu kada yang sangat besar dan jumlah anggaran daerah yang tidak mencukupi, walau persoalan itu terdengar normatif, namun informasi di lapangan menunjukan memang seperti itulah adanya. Dan bahwa belum adanya standar dan variabel yang jelas bagi KPUD sebagai pedoman pengusulan besaran anggaran untuk menyelenggarakan proses PemiluKaDa di Sumatrea Barat. Keberadaan KPU sebagai penyelengara PemiluKaDa yang harus patuh dan taat terhadap azaz hukum, menjadi “alat” tersendiri bagi KPU untuk bisa “menekan” pemerintah daerah untuk menyetujui besaran dana yang diusulkan oleh KPU. Sehingga untuk memenuhi kebutuhan pengangaran tersebut pemerintah daerah harus melakukan cara “rasionalisasi” terhadap besaran angaran yang dimiliki oleh masing-masing SKPD. Hubungan Birokrasi Dan Politik: Netralitas Yang Tak Terjaga Dalam pengantar yang ditulis oleh Sunyoto Usman36 untuk buku demokrasi dan birokrasi sebuah dilema politik dijelaskan bahwa fungsi politik terkait dengan kegiatan pembuatan kebijakan untuk mengatasi pelbagai masalah atau menjawab kebutuhan masyarakat, sedangkan fungsi administrasi pemerintah lebih terkait dengan pelaksanaan kebijakan tersebut. Dalam prakteknya penyelenggaraan pemerintahan negara seringkali diintervensi oleh kepentingan rezim penguasa, sehingga sangat kental dengan nuansa politik. Itulah sebabnya kemudian dirasakan penting melakukan penguatan demokrasi (kompetensi sehat, 35 36 Mardiasmo, Akuntasi Sektor Publik, C.V. Andi Offset, Yogyakarta, 2005, hal: 62-66 Sunyoto Usman, Birokrasi dan Demokrasi; Bagaimaan idealnya? Dalam Syufiansyah dkk(penyadur) Birokrasi dan Demokrasi Sebuah Dilema Politik, 2011, hal ; ix Innovative Governance 147 transparansi, partisipasi), supaya birokrasi bisa dikontrol dan para birokrat dapat bekerja secara efektif, efisien, profesional dan berorientasi pada kualiatas pelayanan publik. Birokrasi adala kekuatan yang sangat besar dari segi jumlah, dan secara formalitas berada di bawah kekuatan politik yang sangat kecil. Para politisi yang diangkat lewat pemilu, mempunyai kepentingan untuk melancarkan jalannya pemilu, namun dalam menyusun anggaran PemiluKaDa di Sumatera Barat Incumbent tidak mempunyaipengaruh secara nyata terhadap besaran anggaran pemilu kada di Propinsi Sumbar, usulan besaran dana dibuat dan diusulkan oleh KPUD dan dinilai terlalu besar oleh pemerintah daerah, namun karenajajaran komisaris KPU Propinsi Sumbar menyatakan bahwa“no money no election”, dianggap sebagai tekanan tersendiri oleh incumbent dan pemerintah umumnya. Dalam penyusunan anggaran kebutuhan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010, penyusunan anggaran ini telah dimulai pada bulan Juli 2009 dan sudah dilakukan beberapa kali pembahasan oleh tim pokja KPU Provinsi Sumatera Barat, adapun kronologis penyusunan anggaran pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Tahun 2010 adalah sebagai berikut37: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 37 148 Penyusunan Pertama dilakukan pada tanggal 29 s/d 30 Juli 2009 di Hotel Nuansa Maninjau, oleh KPU Provinsi dan seluruh KPU Kabupaten/Kota se Sumatera Barat yang melaksanakan Pilkada (13 Kabupaten/Kota) dan yang tidak melaksanakan pilkada (6 Kabupaten/Kota). Penyusunan Kedua dilaksanakan pada tanggal 3 Agustus 2009 untuk menindaklanjuti hasil dari pembahasan di Hotel Nuansa, hanya untuk 13 Kabupaten/Kota yang melaksanakan Pilkada. Pada tanggal 12 Agustus dilaksanakan Rapat Kelompok Kerja menindaklanjuti hasil rapat 13 Sekretaris KPU Kabupaten/Kota yang melaksanakan pemilu dengan Provinsi dalam rapat pokja ini dibahas draft Rancangan Anggaran Belanja pemilu Gubernur dan Wakil Gubernur Tahun 2010. Menindak lanjuti hasil rapat Agustus 2009 rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010 diadakan rapat pokja pada tanggal 10 September 2009 di Aula KPU Provinsi Sumatera Barat. Pada bulan Agustus rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah untuk putaran Pertama di 19 Kab/Kota dan Provinsi Sumatera Barat berjumlah Rp. 274 milyar dan putaran kedua berjumlah Rp 32 milyar. Perubahan kedua dilakukan setelah adanya koordinasi dengan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dan DPKD, untuk putaran pertama di 19 Kab/Kota dan Provinsi Sumatera Barat berjumlah Rp.161.866.360.396,- dan putaran kedua berjumlah Rp.16 milyar. Sehubungan dengan bencana gempa 7,9 SR yang melanda wilayah Sumatera Barat pada 30 September 2009, sehingga pembahasan anggaran pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah mengalami penundaan. Pada tanggal 17 November 2009 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat mengadakan rapat koordinasi dengan Bupati/Walikota se Sumatera Barat dan mengundang KPU Provinsi dan KPU Kabupaten/Kota se-Sumatera Barat di Bukittinggi, dari hasil rumusan rapat disepakati oleh seluruh peserta rapat untuk melaksanakan pemilu serentak di 13 Dari dokumen KPU Sumatera Barat, diolah oleh peneliti Innovative Governance 9. 10. 11. 12. 13. Bupati/Walikota dan satu pemilu Gubernur yang pelaksanaannya dijadwalkan pada bulan Juni 2010. Pada tanggal 21 Desember 2009 Sekretaris KPU Provinsi Sumatera Barat diundang rapat dengan Pemda Provinsi, Sekda Kab/Kota, Badan Kesbangpol Provinsi dan Kab/Kota serta Sekretaris KPU Kab/Kota se-Sumatera Barat membahas pola pendanaan pemilu serentak. Pada tanggal 11 Januari 2010 Pemerintah Provinsi Sumatera Barat mengadakan rapat koordinasi dengan 19 Pemda Kab/Kota di Batusangkar, disepakati standar besaran honorarium dan uang lembur untuk pelaksanaan pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010 yang berpedoman pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 57 Tahun 2009 mengatur tentang pembayaran honorarium untuk KPU disepakati 75 % dari uang kehormatan yang diterima setiap bulannya dan untuk KPU Kabupaten/Kota yang melaksanakan Pimilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah agar menyesuaikan dengan Peraturan Gubernur yang telah disepakati tersebut. Perubahan ketiga dilakukan setelah adanya rapat koordinasi yang intensif dengan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dan Departemen Dalam Negeri dengan dasar hukum Permendagri Nomor 57 Tahun 2009 dan kesepakatan bersama antara Pemerintah Provinsi Sumatera Barat dengan Pemerintah Kabupaten/Kota se- Sumatera Barat, untuk putaran pertama kebutuhan pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010 berjumlah Rp.74.881.749.703,- dan hasil penyusunan ketiga ini disampaikan kepada Gubernur Sumatera Barat melalui surat KPU Sumatera Barat Nomor 12/KPU-Prov-003/2010 tertanggal 26 Januari 2010 tentang usulan anggaran Pilkada 2010. Perubahan keempat dilakukan setelah adanya pertemuan dengan Gubernur Sumatera Barat pada tanggal 28 Januari 2010 di Gubernuran, dilakukan rasionalisasi anggaran oleh tim Pokja anggaran KPU Provinsi Sumatera Barat sehingga kebutuhan biaya pelaksanaan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi Sumatera Barat tahun 2010 dianggarkan sebesar Rp.72.591.059.703,-putaran kedua tidak dianggarkan, seandainya terjadi putaran kedua maka biayanya diambilkan dari anggaran tak terduga yang dijabarkan pada APBD Perubahan Provinsi Sumatera Barat tahun 2010. Pada akhirnya rencana kebutuhan biaya pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah tahun 2010 disetujui oleh Gubernur Sumatera Barat tanggal 8 Februari 2010 dengan penandatanganan MoU antara Gubernur Sumatera Barat dengan KPU Provinsi Sumatera Barat dengan Nomor 903/147/DPKD-2010 dan Nomor 17/KPU-Prov003/II/2010 tentang Biaya Penyelenggaraan Pemilu Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah Provinsi Sumatera Barat tahun 2010. Usaha gubernur membentuk tim khusus untuk melakukan telaah terhadap usulan anggaran yang dilakukan oleh KPU, adalah sebagai indikator lemahnya peran birokrasi yang secara jumlah sangat besar, dan juga seharusnya birokrasi mempunyai penguasaan materi yang bagus terkait profesionalisme kerja yang selama ini sudah dilakukan birokrasi. Faktor kelompok kepentingan yang beragam, seperti KPU, partai politik, organisasi masyarakat lain ikut memberikan tekanan kepada birokrasi. Innovative Governance 149 Penelitian yang dilakukan oleh Rozidateno Putri38 bahwa Untuk pembahasan dan penganggaran pembangunanyang harus berlangsung setiap tahun, lembaga eksekutif daerah memiliki tim yang disebut dengan Tim Anggaran Pemerintah, tim ini berisikan penjabatpenjabat pimpinan dari seluruh instansi di lingkungan pemerintahan. Selengkapnya peran masing-masing bisa dilihat pada tabel berikut: Tabel 2. Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah AKTOR PERANAN STRATEGISNYA Kepala Daerah Pemegang tertinggi kebijakan Anggaran, Visi misinya harus menjadi acuan APBD Sekretaris daerah Menjadi ketua panitia anggran eksekutif dan mengkoordinir semua proses penyusunan dan pembahasan anggaran BAPPEDA Menjadi koordinator perencana, memfasilitasi propses sinkronisasi usulan masing-masing SKPD BKKD (Bagian Mengkoordinir penyusunan rencana belanja aparatur Keuangan) SKPD Menyusun renstra berdasarkan RPJMD, menyusun renja berdasarkan renstranya, mengikuti proses perencanaan, menyusun RKA SKPD, serta mengikuti proses pembahasan dengan legislatif dan komisi-komisi Pimpinan DPRDP Membahas dan menandatangani MOU KUA & PPAS, Serta Pimpinan Fraksi APBD Membahas RAPBDyang diajukan eksekutif dan memiliki hak untuk menolak dan menerima secara politis, yang disebut dengan pandangan fraksi Pimpinan Komisi Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil SKPD yang sesuai dengan bidangnya masing-masing Anggota DPRD Memiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju, baik sebagai anggota fraksi, komisi , pimpinan Panggar legislatif Membantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam bersama panggar eksekutif terhadap RAPBD Pemilihan kepala daerah (Gubernur) yang terjadi di tingkatan propinsi Dalam masa otonomi daerah pada prinsipnya tidak memiliki wilayah administratrif, karena wilayah administrartif berada di kabupaten/kota. Sehingga aktor yang terlibat juga semakin banyak, kegiatan pemilihan gubernur yang dilakukan pun harus melibatkan dan melakukan koordinasi dengan kabupaten/kota yang ada. Perumusan pembiayaan bersama dipandang oleh sebagian kabupaten kota justru lebih memberatkan beban APBD kabupaten/kota. Terkait dengan yang ditulis oleh Evaetziony-halevy39 bahwa kadangkala birokrat berhasil memaksakan kehendak mereka terhadap politisi terpilih, namun dalam kasus lain politisi berhasil menang atas birokrat. Fakta bahwa politisi terpilih harus berjuang keras untuk mencapai keinginan mereka dalam melawan para pegawai (yang diangkat tidak lewat 38 39 150 Rozidateno Putri Dinamika penyusunan anggaran daerah: kasus proses penetapan program dan alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Sleman, dalam Jurnal LIPI Penelitian Politik, Vol. 7,No.1, 2010, hal;76 Dalam demokrasi dan politik Innovative Governance pemilu)- tanpa peduli siapa yang menang adalah indikasi dari besarnya kekuasaan birokrasi yang menunjukan bahwa birokrasi benar-benar mampu mengancam prosespolitik dalam demokrasi. Walaupun di Sumatera Barat Kepala Daerah (Gubernur) tidak ikut langsung dalam percaturan politik pemilihan umum, bukan berarti bahwa netralitas birokrasi terwujud. Aktor yang paling berpengaruh dalam politik anggaran adalah tim perumus anggaran daerah (TAPD) dan DPRD. Pengaruh Aktor Dalam Politik Anggaran Pemilukada Incumbent 5 Sumbar 4 Kalteng 3 TAPD Sulut 2 DPRD 1 Bengkalis Medan Solok 0 Ogan Ilir Bandung Kebumen Panwas KPUD Sidoarjo Surabaya Pada gambar jaring laba-laba diatas, terlihat bahwa di Propinsi Sumatera Barat dalam menyusun angggaran PemiluKaDa, pengaruh KPUD, DPRD dan incumbent berturut-turut berada pada kelompok paling tinggi pengaruhnya, pengaruh yang tinggi itu mengggambarkan tingkat intervensi dalam pengalokasian anggaran. Keterlibatan dalam pembahasan seharusnya tidak memberi intervensi sesuai dengan kepentingan, akan tetapi lebih mengedepan tujuan kesejahteraan masyarakat. Seharusnya TAPD akan menjadi unsur yang independen karena TAPD dikepalai langsung oleh penjabat karier, tapi inilah buah dari pergeseran kekuasaan ke daerah dalam era otonomi daerah, reformasi birokrasi terasa sulit terwujud. Ukuran keberhasilan reformasi birokrasi yang dirumuskan dalam Permendagri nomor 10 tahun 2010, yaitu meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi, dalam hal penganggaran bisa dilihat dari alokasi belanja untuk rakyat semakin meningkat. Tulisan evaetziony-halevy itu seakan tidak bisa dibuktikan untuk kasus Sumatera Barat, karena ternyata kekuatan politik lebih kuat, dan intervensi kepala daerah yang nota bene dipilih melalui proses politik jauh bekerja baik dalam penyusunan anggaran. Intervensi politik lainnya adalah apa yang dikatakan oleh jajaran komisaris KPU bahwa “no money no election” cukup membuat birokrat untuk mau menganggarkan anggaran untuk belanja pemilukada. Reformasi di bidang politik, bidang pemerintahan dan bidang ekonomi yang berlangsung dengan cepat sejak 1998, ternyata tidak diikuti oleh perubahan tata penyelenggaraan pemerintahan yang cukup mendasar. Akibatnya sistem pemerintahan Innovative Governance 151 termasuk pranata-pranata yang diperlukan untuk mendukung sistem politik demokratis, otonomi daerah, dan sistem ekonomi pasar yang lebih terbuka belum sepenuhnya tersedia. Salah satu pranata tersebut adalah sistem birokrasi publik. Sistem ini terdiri atas 3 komponen pokok yaitu peraturan dasar tentang sistem birokrasi, sistem kepegawaian, akuntabilitas dan transparansi. Secara khusus persoalan akuntabilitas dan transpransi dalam menyusun anggaran belanja PemiluKaDa sulit terwuwud, karena antara interfensi politik terhadap birokrasi, para birokrat yang berada dibawah komando pimpinan politik saat menyusun angaran belanja daerah terutama dalam mengalokasi anggaran dan menyusun program. Tujuan-tujuan dan program titipan dengan mudah bisa dianggarkan, karena posisi para perencana (para birokrat dalam membuat anggaran belanja. Reformasi birokrasi juga harus diarahkan untuk menciptakan sistem transparan dengan standar yang jelas untuk menjamin agar birokrasi pemerintah bersih dari intervensi politik sebenarnya sudah ada yaitu UU Nomor 17 tahun 2003. Untuk menjamin agar birokrasi pemerintah bersih dari praktek “spoilled” dan pengelolaan uang negara betul-betul terlaksana dengan berbasis kinerja, UU tersebut memperkenalkan konsep mengurus uang publik yang transparan dengan menjadikan kinerja sebagai indikatornya yang harus dilaksanakan oleh berbagai instansi pemerintah pusat dan daerah. Proses anggaran publik untuk pemilukada di Sumatera Barat dapat dilihat dari prosesproses yang terjadi di birokrasi dan lembaga politik termasuk representasi warga. Bagaimana mengatakan sebuah alur anggaran akuntabel, dalam menyusun anggaran PemiluKaDa yang usulannya disusun oleh penyelenggara pemilu yang independen. Sama saja dengan memotret bagaimana mekanisme teknokratis di birokrasi dapat dilakukan saat pembahasan yang berulang-ulang antara KPU dengan eksekutif, pembahasan didasarkan pada standar alokasi dan akuntansi yang berlaku di satu sisi. Sementara di sisi yang lain, proses teknis dan teknokratis dapat dijamin tetap berdiri di atas semua kepentingan politik yaitu kegiatan pesta demokrasi itu dibiayai dengan APBD. Selama ini, proses politik anggaran tidak pernah dianggap penting. Lembaga politik ataupun kelompok birokrasi umumnya menerima proses perencanaan anggaran yang sudah mengadopsi sistem perencanaan yang biasanya bersifat bertingkat, akan tetapi pada level itulah biasanya terjadi kemesraan politik dan birokrasi itu, saat dimana birokrasi tidak lagi bisa netral dalam mengalokasikan anggaran. Membaca dokumen Permendagri No 20 tahun 201040 bahwa tingkat pelaksanaan reformasi biroksi ada dua tingkat yaitu tingkat nasional dan tingkat instansional. Pada tingkat nasional pelaksana makro menyangkut penyempurnaan regulasi nasional dalam upaya pelaksanaan reformasi birokrasi. Sementara tingkat pelaksanaan meso menjalankan fungsi manajerial, yaitu mendorong kebijakan-kebijakan inovatif, menerjemahkan kebijakan makro, dan mengkoordinasikan (mendorong dan mengawal) pelaksanaan reformasi birokrasi di tingkat kementrian/lembaga dan Pemda. Pada tingkat internasional (disebut tingkat pelaksanaan mikro) menyangkut implementasi kebijakan/program reformasi birokrasi sebagaimana digariskan secara nasional dan menjadi bagian dari upaya percepatan reformasi birokrasi pada masing-masing kementrian/lembagadan Pemda. 40 152 Permendagri No 10 Tahun 2010, bagian lampiran hal;11 Innovative Governance Kesimpulan Reformasi birokrasi di daerah setelah adanya otonomi daerah terasa semakin sulit terwujud, semakin banyaknya singgungan kepentingan dari banyak stakeholder menjadikan birokrasi semakin tidak bisa netral dan melakukan fungsi-fungsi perencanaan dan penganggaran yang seharusnya ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat. Dalam menyusun anggaran penyelenggaraan pemilukada, birokrasi tidak bisa menunjukan keindependenannya karena mereka berada dalam tekanan politik tertentu. Kekuatan politik yang ketika berbaur dengan birokrasi terasa sangat menjadi kekuatan birokrasi yang mengintervensi, entah disadari atau tidak oleh birokrasi, selama proses penyusunan anggaran mereka terkooptasi oleh sebuah kekuatan politik yang berasal dari pegawai yang diangkat tidak berdasarkan karier (kepala daerah—terpilih), yang secara formal adalah atasan dari birokrasi tersebut. Upaya untuk memepercepat reformasi birokrasi di daerah dalam hal merencanakan dan menganggarkan program dan kegiatan yang ditujukan untuk kesejahteraan maka harus didorong terciptanya sistem denganaturan yang tegas. Faktor lain adalah adanya kekuatan kelompok kepentingan yang tumbuh di tengah masyarakat yang beragam. Kelompok kepentingan ini ikut memberi tekanan kepada birokrasi, sehingga kinerja birokrasi terpengaruh menjadi tidak maksimal. Daftar Pustaka Irawan Taufig Ritonga, 2010, Perencanaan dan penganggaran keuangan daerah di Indonesia, Sekolah Pascasarjana UGM. Mardiasmo, 2005, Akuntasi Sektor Publik, C.V. Andi Offset, Yogyakarta. Siaahan, 1973, Anggaran Belanja rutin Ditinjau dari segi admnistrasi Negara, Jakarta, Yayasan Karya Bakti Jaya. Syufiansyah dkk (penyadur), 2011, Birokrasi dan Demokrasi Sebuah Dilema Politik, Mata pena Institute dan total Media. Thoha, Miftah, 1992, Dimensi-dimensi Prima Ilmu administrasi Negara, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal 62 -----------2010, Dari dokumen KPU Sumatera Barat -----------Permendagri No 20 tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi 2010- 2014 Rozidateno Putri, 2010, Dinamika penyusunan anggaran daerah: kasus proses penetapan program dan alokasi anggaran belanja daerah di Kabupaten Sleman, dalam Jurnal LIPI Penelitian Politik, Vol. 7,No.1, 2010, hal;76 Innovative Governance 153 Dinamika Pengembangan Kebijakan Publik yang Demokratis Rutiana Dwi Wahyuningsih Abstrak:Kebijakan publik merupakan instrumen penting dalam membangunkepercayaan publik. Pilihan pendekatan dalam merumuskan dan mengembangkan kebijakan publikberesiko pada pertaruhan kepercayaan publik kepada pemerintah sebagai penanggungjawab utama kebijakan. Relativitas penilaian masyarakat selalu ada yang positif maupun negatif, sebagaimana sifat umum sutu pilihan kebijakan tidak mungkin tidak menyisakan ekses.Debat paradoks dibalik praktik pendekatan demokrasi deliberatif dan partisipasi adalah salah satu area kritis yang perlu pencermatan lebih lanjut. Dengan ilustrasi kasus penataan rumah tak layak huni (RTLH) secara partisipatif dan integratif di Kota Surakarta, artikel ini berargumentasi bahwa kebijakan yang demokratis dan partisipatif, sejak dari perumusan hingga evaluasi, berkontribusi positif dalam membangun kepercayaan publik yang pada akhirnya meningkatkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, tanpa menafikan peluang munculnya pemaksaan tehnokratis dalam area “day to day politic”. Kata Kunci:Kebijakan, Demokratis, Integratif, Partisipatif, Tata Kelola Kota Pendahuluan Fenomena ketegangan hingga kekerasan antara masyarakat dengan pemerintah atas suatu kebijakan di berbagai daerah di Indonesia akhir-akhir ini makin sering ditampilkan media.Kasus penggusuran pedagang kaki lima, penggusuran tempat tinggal, menjadi contoh paling sering dijumpai.Fenomena beberapa kasus ini mencerminkan krisis kepercayaan publik terhadap kebijakan publik yang dieksekusi. Mengapa ketegangan hingga kekerasan itu terjadi?Salah satu faktor yang patut diduga sebagai penyebabnya adalah kurangnya daya tanggap kebijakan atas inklusivitas lingkungan kebijakan, termasuk kelompok masyarakat penerima dampak kebijakan. Kurangnya inklusivitas kebijakan dapat dihasilkan oleh proses kebijakan yang tidak didasarkan pada input kebijakan yang demokratis, serta mengabaikan aspek deliberatif dan dialog sehingga berdampak menurunkan kepercayaan masyarakat kepada pemerintah.Konsep demokratis, deliberatif, partisipatif, seringkali dimaknai dari sudut pandang teknokratis, yang mengisyaratkan prosedur dan bentuk kegiatan.Hal inilah yang kemudian menuai kritik, apakah masyarakat hanya dijadikan legitimasi power penguasa melalui prosedur dan mekanisme yang nampaknya demokratis dan partisipatif?Artikel ini menyajikan dinamika kebijakan deliberatif danpartisipatif berdasar pada argumen yang dibangun bahwa kebijakan yang inklusif dan demokratis tidak semata dipahami dari sudut pandang negara (pemerintah), melainkan dari sudut pandang kelompok masyarakat sasaran. 154 Innovative Governance Ilustrasi yang digunakan untuk membahas dinamika kebijakan demokratis dan partisipatif adalah kebijakan Pemerintah kota Solo dalam program RTLH (Rumah Tak Layak Huni).Pemerintah kota Surakarta menyatakan kebijakan tersebut dilakukan dengan proses yang dialogis, humanis, partisipatif, serta nguwongke-uwong.Pendekatan ini dikatakan berhasil oleh para pengamat dan dipublikasikan oleh media.Benarkah demikian pandangan kelompok di level grassrootterhadap kisah keberhasilan tersebut? Artikel ini akan menyajikan eksplorasi dari sisi pemerintah dan kelompok grass roottentang bagaimana ruang-ruang negosiasi yang terjadi dalam proses penataan dan renovasi rumah tak layak huni di kota Surakarta41.Perspektif yang mendasari sajian ini adalah pandangan Hadiz (2003:3) yang mengungkapkan bahwa pandangan baru dalam pembangunan menempatkan individu dan kelompok sosial bukan saja sebagai obyek penerima manfaat, tetapi juga kekuatan aktif yang mendorong proses pembangunan. Benarkah kelompok masyarakat melakukan proses dialogis dalam situasi egaliter, bebas dari tekanan langsung ataupun tidak langsung dalam mendorong proseskebijakan RTLH di Surakarta? Kebijakan Demokratis: Perspektif Pemerintah dan Perspektif Masyarakat Kebijakan publik yang secara khusus menangani pemenuhan kebutuhan dasar masyarakat dalam konsep Spicker (2008) dan Coffey (2004) disebut kebijakan sosial yaitu menggabungkan kebijakan yang berdimensi sosial, atau memiliki implikasi kesejahteraan sosial. Pada prinsipnya kebijakan sosial terkait dengan kebijakan dan penyelenggaraan pelayanan sosial, seperti kesehatan, pendidikan, ketenagakerjaan, perumahan, aktivitas komunitas untuk masalah-masalah sosial(kejahatan, pengangguran, kesehatan mental, usia lanjut), serta isu-isu yang membawa kesenjangan sosial, seperti gender, kemiskinan, dan ras. Persoalan-persoalan sosial tersebut sering diwacanakan sebagai ranah yang menuntut keterlibatan masyarakat penyandang persolan dilibatkan secara partisipatif untuk menghasilkan kebijakan sosial yang demokratis. Penyusunan kebijakan yang demokratis tidak dapat dipisahkan dari proses evaluasi kebijakan yang demokratis untuk memotret persoalan publik dari kacamata penyandang masalah, bukan sekedar tehnokratis dari pembuat kebijakan.Dalam proses evaluasi kebijakan titik kritisnya adalah pada bagaimana informasi tentang hasil capaian kebijakan direkam dan difungsikan sebagai rekomendasi kebijakan. Apabila evaluator menggunakan kerangka teknokratis, menggunakan bahasa capaian hasil sebagaimana yang diinginkan pembuat kebijakan, hal tersebut memunculkan kemungkinan bias hasil atau ketimpangan potret efek kebijakan. Evaluasi kebijakan yang memperhitungkan konteks personal penerima program (personal evaluation) atas kebijakan sosial, untuk mendukung pengembangan kebijakan yang demokratis (democratic policy) pada ujungnya meningkatkan kepercayaan publik (public trust). Penelitian Khusner (2002) mengembangkan pendekatan personalizing evaluation dalam evaluasi kebijakanuntuk menghasilkan perubahan kebijakan yang demokratis. Pendekatan ini memetakan suara individu-individu dalam kerangka pengalaman dan konteks 41 Diolah dari hasil penelitian Rutiana D.Whyuningsih dan Rima VP Hartanto. (2010). “Kontekstualisasi Model Sound Public Governance dalam Perencanaan Pembangunan Daerah untuk Meningkatkan Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah (Studi Kasus Kota Surakarta)” yang didanai oleh Hibah Strategi Nasional Tahun 2010, Dirjend Dikti, Kemendiknas Innovative Governance 155 multi agency kebijakan untuk menjelaskan penilaian kinerja program. Tesis Kushner didasarkan pada pandangan model Democratic Evaluation dari Barry MacDonald (1976) di mana evaluasi kebijakan harus bersifat inklusif, melibatkan seluas mungkin stakeholders sebagai evaluator aktif dalam evaluasi kinerja kebijakan(Kushner, 2002:17).Dalam proses ini menaruhkan kepercayaan pada kelompok sasaran program untuk mengungkapkan suaranya dalam memaknai dan menilai program/kebijakan yang dialaminya. Melalui penelitiannya tersebut di atas Kushner (2002:19) membangun asumsi bahwa tujuan dan perangkat indikator yang ditetapkan pembuat kebijakan diluar kelompok individu sasaran kebijakan dapat menjadi tak berarti (meaningless) karena nilai-nilai tujuan dan indikator terkait dengan kehidupan dan pemahaman orang-orang yang menjadi sasaran kebijakan tersebut. Teorisasi yang ditarik dari penelitian Kushner adalah pemahaman dan pengalaman individu yang terlibat dalam proyek kebijakan, kadang berbeda dengan tujuan kebijakan yang dirumuskan oleh pembuat kebijakan.Pengalaman dan pemahaman individu terhadap kebijakan, dapat menjadi bahan informasi kebijakan yang mungkin berbeda atau bahkan belum pernah dipikirkan oleh pembuat kebijakan selama ini. Howe dan Ashcraft (2005) menggunakan juga menemukan pendekatan demokratik deliberatif (deliberative democratic).Ruh dalam pendekatan ini adalah konsep inklusif, deliberatif, dan dialog sebagai konsep-konsep kunci penerapan evaluasi demokratis.Konsep ini menjelaskan bahwa dalam evaluasi diperlukan keterlibatan stakeholder kebijakan tanpa diskriminasi, diberi kesetaraan akses sehingga jurang “power” dapat diperkecil sedemikian rupa, atau bahkan dihilangkan. Howe dan Aschraft menemukan evaluasi demokratis efektif menyumbangkan rekomendasi perubahan kebijakan yang merupakan hasil penggalian dari kelompok suara yang tak terdengar oleh pemegang power formal kebijakan sekolah.Dalam proses ini sebenarnya membangun kepercayaan interpersonal stakeholders. Implikasi teorisasi yang dibangun Kushner, Howe dan Ashcraft ini dalam konteks pengembangan kebijakan adalah perlunya mendengarkan kelompok-kelompok yang voiceless namun akan menjadi bagian dari implementasi kebijakan tersebut.Dengan kata lain pelibatan secara partisipatifkelompok sasaran bukan sekedar untuk mensukseskan kebijakan, tetapi untuk menjadikan mereka pemasok ide kebijakan. Kebijakan sosial demokratis dicirikan oleh pelibatan warga secara inklusif, tanpa diskriminatif.Pelibatan warga secara inklusif ini memperhatikan keragaman multi kultur yang menjadi latar belakang masyarakat sebagai pengguna kebijakan.Warga masyarakat dilibatkan dalam formulasi kebijakan sosial, mengimplementasikan, maupun evaluasi kebijakan secara otentik, bukan dibawah kondisi kooptatif.Ada fleksibilitas dalam mengidentifikasi kebutuhan, aspirasi, dan kendala-kendala yang dihadapi masyarakat, terutama kelompok marginal sesuai konteks lingkungannya.Proses kebijakan sosial yang demokratis akan menghasilkan kebijakan sosial yang inklusif. Kebijakan sosial yang inklusif mendekatkan kepada masyarakat pengguna layanan sosial sehingga tingkat ketepatan untuk menjawab kebutuhan publik lebih besar.Kebijakan sosial inklusif memenuhi kebutuhan hak dasar dan kesejahteraan warga lebih adil, mengurangi efek peminggiran bagi kelompok warga negara, mengurangi perangkap pelayanan sosial yang elitis dan ekslusif.Proses kebijakan sosial yang demokratis dapat berdampak mendekatkan rasa saling mengenal dan memiliki antara masyarakat dengan pemerintah.Kedekatan rasa saling mengenal dan memiliki ini akan memperkuat kepercayaan 156 Innovative Governance publik pada pemerintah.Kepercayaan publik, menjadi variabel yang sangat penting untuk dikelola dalam penyelenggaraan governance, pada umumnya, dan juga pada proses kebijakan publik pada khususnya. Kepercayaan publik adalah kepercayaan warga terhadap negara dan pemerintah, termasuk di dalamnya institusi, kebijakan, dan pejabatnya.Kepercayaan publik merupakan salah satu bentuk dari modal sosial (Putnam, 1993) memiliki dua aspek, yaitu keterlibatan dalam kegiatan publik dan kepercayaan interpersonal.Dalam konteks democratic policy, kepercayaan publik menjadi variabel determinan, bukan sekedar variabel hasil.Kepercayaan publik dapat berposisi sebagai modal (input) dalam pembuatan kebijakan sosial.Semakin tinggi kepercayaan publik, semakin mengurangi biaya transaksi dalam pembuatan kebijakan sosial. Kepercayaan publik juga akan mempengaruhi penilaian publik terhadap legitimasi dan daya guna kebijakan sosial tersebut Jebakan: Paradok Pendekatan Demokrasi dan Partisipasi Persolan yang kemudian muncul adalah konsep demokratis sering dimistikkan menjadi instrumen untukmemanfaatkan pemberdayaan masyarakat sipildan wacana modal sosial. Pemerintah melalui proyek-proyek pembangunannya cenderungmembangun tipe tertentu dari masyarakat yang mampu dikontrol secara tehnokratis untuk membuat kelompok masyarakat ini secara fungsional mendukung.Stiglitz (1998) mencurigai kemasan lembagalembaga baru (neo institutionalisme) yang didasarkan pada format lembaga yang secara struktural bernuansa demokratis (termasuk di dalamnya pendekatan partisipatif) sebagai legitimasi politik untuk lembagaakan mengatur perilaku dengan penataan interaksi.Pandangan neo-institusionalisfokus pada bagaimana cara kepentingan preferensi,kapasitas dan identitas mereka yangberpartisipasi dalam proses governace dikondisikanoleh institusi dimana mereka terlibat.Fritz Scharpf (1994) mendefinisikan tata governancesebagai struktur permainanyang mengatur perilaku melalui framingpilihan rasional utilitarian. Pengembangan keterlibatan partisipasi masyarakat juga berpotensi kamuflase sebagai tindakan penggunaanmodal sosial untuk mengurangi"biaya transaksi" dalam mengaturmasyarakat dan menangani secara teknis karakter masyarakat yang kompleks.Menurut neo-institutionalists, sebuah elemen penting dalam mengaturmasyarakat kontemporer adalah konstruksigambar dari identitas komunalitas dan kolektif(Maret dan Olson, 1995: 49).Partisipasi hanya dianggap sebagai kerja-kerja prosedural, manajerial, atau teknokratis semata (Abrahamsen 2004; Jayasuriya 2006). Konsekuensi dari memahami partisipasi dengan cara itu adalah terjadinya depolitisasi sisi politis dari substansi partisipasi itu sendiri, atau terjadi “politik antipolitik” (politics of anti-politics). “Depolitisasi” atau “politik anti-politik” ini mengasumsikan bahwa fungsi partisipasi bertumpu pada dualisme antara pasar dan lingkungan sosial. Dari sini terlihat ada upaya untuk menggeser makna partisipasi yang semula berupaketerlibatan warga terhadap urusan publik, menjadi cara agar individu bisa terlibat (inklusi) untuk mengakses pasar (Jayasuriya 2006: 165-168). Pandangan depolitisasi demokrasi dan partisipasi darikacamata day-to-day politics atau daily life politics (Santoso 2008: vii), yakni membedah fenomena politik pada dinamika politik sehari-hari yang dihadapi aktor-aktor civil society menjadi paradoks makna partisipasi sebagai roh pembangunan yang lebih mengedepankan aktualisasi potensi dan kepentingan warga melalui partisipasi. Bagi Cornwall dan Coelho (2007), partisipasi Innovative Governance 157 merupakan ruang pertarungan kepentingan. Pertarungan antara negara dan masyarakat sipil.Sehingga ada ruang parisipasi yang dibangun atau diciptakan oleh negara (invited space) agar partisipasi warga bisa terakomodasi, sesuai dengan kepentingan pemerintah yang berkuasa. Sebaliknya, masyarakat sipil pun pada tataran tertentu akan memiliki kesadaran dan kemampuan membangun ruang bagi kelompoknya sendiri (conquered space), yang dibentuk guna menghindari campur tangan negara. Sementara itu, praktik ruang partisipasi masyarakat ala pandangan neo-institusionalis masih banyak dijumpai, yaitu melihat partisipasi hanyalah tentang bagaimana membuat konsensus, menggabungkanpreferensi, dan alasan keputusan publik (Maret dan Olson, 1995: 45-46). Akibatnya partisipasidiperlukan hanya untuk pemecahan masalah atau implementasi kebijakan, bukan untuk pembentukan kualitas konsensus itu sendiri. Dengan kata lain, partisipasi tidak dilihat sebagai tujuan itu sendiri. Sebaliknya, dia digunakan sebagaimekanisme untuk mengejar hasil kebijakan teknokratis (Jayasuriya, 2006). Cara pandang tentang proses demokratis-partisipatif yang berorientasi pada simbol hasil kesepakatan dan prosedural seperti itu mengandung bahaya, karena mengabaikan kondisi struktural dan relasi kekuasaan yang ada dalam masyarakat (Abrahamsen 2004). Pemerintah sebagai agen tidak mungkin netral terhadap kepentingannya sendiri, dan bisa jadi bertentangan dengan kepentingan rakyatnya. Gagasan demokrasi deliberatif,didalilkan oleh Joshua Cohen, memasukkan unsur kesetaraan argumen publik dan penalaranantara warga negara (Cunningham, 2002: 163).Dengan demikian kehadiran sahlembaga yang yang menyediakan prosedur demokratisdimana partisipasi dankehendak formasi diskursif sebagai keniscayaan diperlukan untuk mencapailegitimasi dan rasionalitas berkaitan denganproses pengambilan keputusan kolektif dalampemerintahan, 69). Jadi bahaya yang perlu diwaspadai adalah jebakan semu partisipasi sebagai alat legitimasi mengukuhkan kekuasaan. Ilustrasi dari Kota Surakarta Kota Surakarta dalam sejarah perkembangannya memiliki konteks sosial-politik yang berbeda dengan daerah lainnya. Struktur masyarakat yang terbentuk di Surakarta merupakan hasilnegosiasi antara rakyat (demos), negara (state), bahkan pengusaha/perusahaan (market). Kondisi inilah yang menentukan proses perubahan sosial di masyarakat Surakarta hingga saat ini. Dengan begitu, masyarakat Surakarta yang terbentuk saat ini adalah hasil dari proses negosiasi yang panjang. Sebuah proses mempertarungkan, mempertahankan, maupun mengelola kepentingan-kepentingan yang ada di dalamnya. Dari hasil penelitian Rutiana dan Rima (2010) pemerintahSurakarta mengaku melakukan manajemen integratif untuk menangani permasalahan masyarakat Rumah Tak Layak Huni secara holistik.Penangan yang holistik, yaitu: menyangkut fasilitasi dana; sinergitas/kerja sama tenaga manusia; metode penanganan masalah berbasis partisipatif; membangun komitmen bersama masyarakat menjaga keberlanjutan/pemeliharaan hasil pembangunan.Pemerintah kota Surakarta juga mengaku memfasilitasi penciptaan atau penyediaan kaitan peluang pasar; dan melengkapi masyarakat dengan ketrampilan atau peralatan untuk menjaga keberlanjutan dan pelestarian hasil pembangunan. Sinergitas dan integratif dibingkai dalam program-program kebijakan sosial yang diselenggarakan oleh Badan Pemberdayaan Masyarakat Pemberdayaan Perempuan Perlindungan Anak dan Keluarga Berencana (Bapermas PPPAKB). 158 Innovative Governance Rangkaian proses yang dilakukan pemerintah Surakarta yang dianggap sebagai manajemen integratif sebagai berikut: (1) Mengidentifikasi semua organisasi kelompok masyarakat, baik yang pro maupun yang potensial kontra; (2) Mendatangi langsung atau mengundang kelompok yang terkena dampak langsung atau potensial berseberangan /resisten untuk berdialog; (3) Mendukung gerakan masyarakat membangun networking atau persatuan dalam wadah untuk mewakili komunitas/kelompok sektoral berdialog terhadap pemerintah.Penanganan RTLH sebagai kebijakan sosial diintegrasikan dengan penguatan ekonomi perempuan melalui Program Pemberdayaan Masyarakat berbasis Gender.Program ini nantinya disinergikan dengan BLUD Griya Layak Huni yang menjadi lembaga penjamin kredit kelompok penghuni rumah tak layak huni untuk renovasi rumah menjadi layak huni.Sumber dana BLUD berasal dari bantuan UN Habitat.Upaya peningkatan kapasitas ekonomi penerima subsidi RTLH dan pinjaman BLUD, dilakukan dengan cara melatih ibuibu rumah tangga memiliki ketrampilan kerja yang dapat menambah penghasilan sehingga mampu membayar kredit tambahan biaya renovasi rumah.Pelatihan ini dilakukan oleh Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Pemerintah kota Surakarta, secara khusus Bapermas sebagai Dinas penanggungjawab program RTLH, menyatakan klaim bahwa penyelenggaraan program ini secara partisipatif, melibatkan kelompok sasaran dan memberikan ruang otonomi mereka memutuskan nasibnya sendiri. Secara umum kebijakan sosial penangan RTLH ini dinilai berhasil oleh banyak pihak, dibuktikan dengan pujian dan penghargaan yang diberikankepada kota Surakarta dari pemerintah maupun dari media, secara khusus penghargaan bagi Joko Widodo selaku pemimpin kota.Pemimpin mengambil posisi yang penting dalam proses kebijakan demokratis (Innes, J.E. and Booher, D.E., 2003:33). Meskipun demikian, tidak dipungkiri adanya jebakan inovasi dan kreativitas kepala daerah sebagai pemimpin seringkali kontraproduktif terhadap proses demokratis, dalam arti kebijakan yang diambil cenderung teknokratis dan sentralistis.Hal yang nampak sebagai “inovasi” kepala daerah, bisa jadi sebenarnya hanyalah dampak dari “keterpaksaan”, sebagai usaha untuk menundukkan radikalisasi yang menguat di level grassroot, dan untuk mendukung legitimasi dari rakyat (demos) guna mengukuhkan status quo dan mengamankan kepentingan-kepentingannya dalam kapasitasnya sebagai pemegang kekuasaan. Pengelolaan RTLH adalah salah satu ilustrasi tentang proses kebijakan demokratis partisipatif yang digelar di kota Surakarta.Kesuksesan pemerintah kota Surakarta, dalam hal ini diwakili oleh sosok walikota Joko Widodo (Jokowi)dalam menyelenggarakan tata pemerintahan diganjar dengan sebuah kemenangan pada Pemilihan Walikota (Pilwali) Surakarta 2010. Salah satu bukti formal yang dianggap merepresentasikan tingkat kepercayaan publik adalah elektabilitas walikota-wawali (FX Hadi Rudiatmo) yang mencapai 93%.Memang argumentasi ini bisa diperdebatkan, apakah perolehan suara ini murni bukti kepercayaan publik atau rekayasa money politik?Tulisan ini tidak dapat membuktikan korelasinya secara statistik.Namun demikian bukti lapangan menunjukan tidak ada sengketa tentang money politik pada waktu Pilkada dan hingga kini tidak ada gugatan, dan belum ada publikasi media yang menyatakan temuan lembaga pengawas atas penyimpangan penggunaan dana publik untuk kampanye.Perolehan suara yang sangat signifikan ini ditafsirkan sebagai bukti yang menunjukkan adanya peningkatan kepercayaan pemilih yang luar biasa atas kinerja sebelumnya. Sehingga, tidak aneh jika kemudian nama Innovative Governance 159 Jokowi dianggap sebagaiwalikota yang praktik tata pemerintahannya layak ditiru atau direplikasi sebagai best practice. Dari sudut pandang grassroot, benarkan di aras lokal day to day politik partisipasi berbasis otonomi ini berjalan mulus secara inklusif?Ataukah ada kelompok-kelompok yang sebenarnya mengalami eksklusi karena kurang mendukung desain pemerintah kota? Dari hasil identifikasi suara kontra di lapangan keberhasilan kebijakan RTLH di Surakarta terselip ungkapan-ungkapan masih adanya mekanisme dominasi kekuasaan negara dalam membangun ruang negosiasi. Ada yang mengungkapkan bahwa kelompok masyarakat terpecah suaranya dalam menyikapi tawaran pemerintah.Bahkan ada pertengkaran juga sesama warga.Tetapi yang menang tetap kelompok yang sesuai dengan keinginan pemerintah.Ada yang mengaku waktu diundang pertemuan antar warga, ketua kelompok tidak mengakomodir suara yang berbeda dengan keinginannya.Ada juga yang mengaku menurut saja pada keputusan pemerintah karena takut dianggap penentang oleh tetangganya sendiri.Ada juga yang merasa risi tiap hari didatangi petugas untuk pendampingan tentang program RTLH.Undangan untuk musyawarah program ada juga yang terlewat, tidak semua diikutkan. Hasil temuan di Surakarta menunjukan bahwa masih ada didominasi cara-cara elitisme atau oligarki kekuasaan. Nampaknya masih ada upayaPemkot Surakarta berusaha mengendalikan partisipasi warga sebagai alat legitimasi keberhasilan programnya. Penciptaan invited space menjadi pilihan untuk mengurangi resiko konflik dnegan warga, atau dengan kata lain sebagaimekanisme untuk mengendalikan warga dengan mudah dikendalikan negara. Kehadiran kelompok yang kontra kebijakan, meskipun tidak nampak secara besar di permukaan menandakan adanya ruang-ruang partisipasi bentukan masyarakat (conquered space), yang dalam perjalannya dengan mudah dijinakkan pemrintah dengan cara halus ataupun sedikit intimidasi. Kesimpulan: Tantangan Dalam Membangun Ruang Negosiasi Kehadiran kebijakan sosial yang demokratis merupakan keniscayaan untuk merespon perkembangan kebutuhan publik yang semakin luas danterfragmentasi.kebijakan sosial harus dibentuk dalam dimensi kohesi sosialdan dimensi pembangunan bangsa.Karenanya perlu peningkatan kapasitas negaramengelola kebijakan berlandaskan etos demokratis, etospartisipatif, bukansekedar secara teknokratis dalam proses kebijakan; pembuatan, implementasi, dan evaluasi kebijakan.Kebijakan sosial yang inklusif akan mampu melayani warga lebih luas sehingga akan membantu meningkatkan kepercayaan warga pada pemerintah sebagai aktor yang bertanggungjawab atas kebijakan sosial. Namun demikian persoalan yang masih menjadi pekerjaan rumah adalah bagaimana mengatasi paradoks demokrasi dalam membangun ruang negosiasi yang berbasis inklusivitas warga dalam proses yang memberi ruang bekerjanya logika kesetaraan.Perlu membangun keseimbangan model proses kebijakan publik yang ditopang oleh konsensus moral dan membangun jalinan strategis kepentingan dan artikulasi kelompokkelompok kepentingan beragam dalam masyarakat dengan menghadirkan atau mengembangkan terbentuknya signifikasi politik sebagai kekuatan pengikat dalam pembentukan kelembagaan dari individu-individu yang terlibat dalam kebijakan secara politik rasional untuk tercapainya kepentingan publik. 160 Innovative Governance Daftar Pustaka Abrahamsen, Rita. (2004). Sudut Gelap Kemajuan: Relasi Kuasa Dalam Wacana Pembangunan. Yogyakarta: Lafad Cunningham, Frank. (2002). Theories of Democracy: A Critical Introduction. London: Routledge. Hadiz, Vedi R. (2003). “Decentralisation and Democratisation in Indonesia: A Critique of Neo-institutionalist Perspective”, SEARC Working Paper Series, no. 47. Hong Kong: City University of Hong Kong. Cornwall, Andrea dan Vera Schattan P. Coelho, ed (2007). “Spaces for Change? The Politics of Participation in New Democratic Arenas”. London: Zed Book. Hendra Try Ardianto, Pembentukan Struktur Negosiasi Kota Surakarta: Kritik Nalar ‘Best Practices’ dalam Penyelenggaraan Pemerintahan, Jurnal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Volume 15, Nomor 2, November 2011 (124-139) ISSN 1410-4946 Howe, K. dan Ashcraft.C. (2005). “Deliberative Democratic Evaluation: Successes and Limitations of an Evaluation of School Choice”. Teachers College Record Volume 107, Number 10, October 2005, Columbia University, pp. 2275–2298 Jayasuriya, Kaniskha. (2006). Statecraft Welfare and the Politics of Inclusion International Political Economy. New York: Palgrave Macmillan. Kushner, S. (2002). “The object of one’s passion: engagement and community in democratic evaluation”. Evaluation Journal of Australasia , Vol . 2 (new series ) , No . 2, December MacDonald, B. (1976). Evaluation and the control of education. In D. Tawney (Ed.), Curriculum evaluatio today: Trends and implications (pp. 125–134). London: Macmillan March, James G. and Johan P. Olson. (1995). Democratic Governance. New York: The Free Press. Rutiana Dwi Wahyuningsih, 2011. Membangun Kepercayaan Publik Melalui Kebijakan Sosial Inklusif. JSPVolume 15 Nomor 1 Edisi Juli 2011 Stiglitz, Joseph. (1998). “Towards a NewParadigm for Development Strategies: Policies and Processes”, Prebish lecture at UNCTAD, Geneva, 19 October Santoso, Purwo. (2008). Mengungkap Demokratisasi dari Keseharian Masyarakat. Dalam pengantar Mengembalikan Daulat Warga Pesisir Partisipasi, Representasi dan Demokratisasi di Aras Lokal. Hasrul Hanif. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Innovative Governance 161 Kebijakan Pajak Pertambahan Nilai TerhadapPengusaha Kecil di Indonesia Titi Muswati Putranti Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Indoensia, Kampus FISIP UI Depok 16424. [email protected] Abstrak:VAT Experts in many countries proposed their opinion regarding the registering obligation as Taxable Entrepreneur for Small Scale Entrepreneur in order to fulfill tax administration provision. The entrepreneur subjected to Taxable Entrepreneur or Taxable Person is obliged to register its business in Tax Office then it will be categorized as registered person or person required to register. The provisions for instance the obligation to register as Taxable Entrepreneur for Small Scale Entrepreneur has become critical issue for long time in VAT matter. It should be different the provision for Small Scale Entrepreneur compare to Medium or Large Scale Entrepreneur. Indeed, the levying of VAT is allowed from Small Scale Enterprises. However, the Small Scale Entrepreneur should be allowed to choose voluntarily whether registering as Taxable person or not. To conduct the research, it was used the qualitative method to accomplished this research. The data was collected through literature study and in depth interview. The result of this research presents that the criteria to measure the business activity should be the total turnover of taxable goods. Kata Kunci: Value Added Tax (VAT), Taxable Entrepreneur, Small Scale Entrepreneur, Tax Policy Pendahuluan Saat ini, pemerintah Indonesia mengupayakan pemberdayaan pengusaha kecil termasuk UMKM karena dinilai sangat strategis untuk meningkatkan struktur perekonomian nasional yang seimbang. Selain itu, menumbuhkembangkan kegiatan bisnis dari pengusaha kecil tersebut, dapat menciptakan lapangan pekerjaan dan pengurangan tingkat kemiskinan. Perkembangan kegiatan pengusaha kecil atau UMKM sangat pesat di Indonesia. Berdasarkan data yang dihimpun oleh Badan Pusat Statistik, pertumbuhan UMKM dalam rentang 2009-2010 sebagai berikut: Innovative Governance 163 Tabel 1. Pertumbuhan UMKM di Indonesia Sumber: Badan Pusat Statistik Pada saat ini perkembangan penerimaan pajak atas konsumsi terus meningkat dan menjadi sumber penerimaan yang diperhitungkan, terutama hampir seluruh negara-negara 164 Innovative Governance OECD. Hal ini sejalan dengan peningkatan perdagangan international barang dan jasa yang sangat cepat sebagai hasil dari globalisasi yang dipacu melalui deregulasi, privatisasi dan revolusi teknologi informasi. Termasuk juga masalah-masalah administrasi yang berhubungan dengan perkembangan perdagangan internasional. Oleh sebab itu OECD merekomendasikan perlunya perhatian terhadap penerimaan pajak atas konsumsi. Para perumus kebijakan (policy maker) dan administrator negara (legislator)juga harus lebih menaruh perhatian yang seksama terhadap pajak atas konsumsi yang diterapkan secara internasional,42 dengan tetap memperhatikan kemudahan, tidak berbelit dan pasti dalam pelakasanaannya. Salah satu jenis pajak atas konsumsi yang kini diadopsi oleh banyak negara adalah Value Added Tax. Perkembangan sistem VAT sangat pesat walaupun merupakan bentuk Pajak Penjualan yang paling baru bagi negera-negara di dunia. Alasan memilih pajak ini pada dasarnyadidorong oleh adanya akibat negatif dari sistem Pajak Penjualan (Sales Tax) yang dianut sebelumnya. Pada akhir tahun 1983, Indonesia telah melakukan Tax Reform termasuk melakukan perubahan menyeluruh dari sistem Pajak Penjualan beralih ke sistem VAT. Saat ini ketentuan mengenai PPN diatur dalam Undang-undang nomor 42 Tahun 2009tentang Perubahan Ketiga atas Undang-undang nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah. Berdasarkan ketentuan PPN, Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak, penyerahan Jasa Kena Pajak, ekspor Barang Kena Pajak Berwujud, ekspor Barang Kena Pajak Tidak Berwujud dan ekspor Jasa Kena Pajak wajib melaporkan usahanya untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak, dan wajib memungut, menyetor, dan melaporkan Pajak Pertambahan Nilai dan Pajak Penjualan Atas Barang Mewah yang terutang. Pengusaha yang dikategorikan sebagai pengusaha kecil dapat memilih untuk tidak dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak. Pengertian Pengusaha Kecil adalah Pengusaha yang selama satu tahun bukumelakukanpenyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lebih dari batasan yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan. Sementara Pengusaha Kecil yang memilih untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak wajib melaksanakan ketentuan sebagaimana yang dilakukan oleh Pengusaha Kena Pajak. Untuk keperluan administrasi pajak, Pengusaha yang tergolong sebagai PKP (taxable person) diwajibkan mendaftarkan diri ke Kantor Pelayanan Pajak (KPP) untuk selanjutnya disebut Pengusaha Kena Pajak atau sebagai “registered person” atau “person required to register”. Pendaftaran usaha tentu berakibat tercatatnya pengusaha dalam administrasi pengawasan kantor pajak. Berangkat dari sini, ketentuan perpajakan Indonesia mendefisinikan istilah registered person sebagai “PKP terdaftar” yaitupengusaha yang telah dikukuhkan sebagai PKP yang telah tercatat dalam tata usaha KPP dan telah diberikan Surat Pengukuhan Pengusaha Kena Pajak.43 Terminologi taxable person ini digunakan untuk dapat membedakan dengan person dalam arti ‘taxpayer” (wajib pajak).44 Terminologi taxable 42 43 44 Consumption Tax Guidance Series, OECD, http://www.oecd.org/document., di-browsing pada tanggal 29 Maret 2004 Lihat Peraturan Dirjen Pajak No. PER-44/PJ/2008, tanggal 20 Oktober 2008 Haula Rosdiana, Edi Slamet Irianto dan Titi Muswati Putranti, Teori Pajak Pertambahan Nilai, Kebijakan dan Implementasinya di Indonesia, Jakarta: Ghalia Indonesia, 2011, hal. 2005. Innovative Governance 165 person sudah digunakan di beberapa negara, termasuk the Sixth Directive yang digunakan oleh Central and Eastern European Countries, yaitu:”the person who has to account for and remit VAT. Taxable persons are liable to tax on all amounts received or receivable by them for taxable supplies made in the course of business, trade, or similar activity”.45 Oleh karena itu, istilah subjek pajak tidak lazim digunakan dalam literatur VAT. Untuk meningkatkan peranan pengusaha kecil dalam perekonomian Indonesia, pemerintah Indonesia memberikan fasilitas perpajakan yang mendukung kegiatan usaha tersebut. Fasilitas perpajakan yang diberikan bagi pengusaha kecil berupa tidak diwajibkannya untuk melaporkan usahanya untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak. Dengan demikian, pengusaha kecil tersebut tidak wajib memungut, menyetor dan melaporkan PPN atau PPnBM46. Perlakuan terhadap Pengusaha Kecil termasuk kewajiban pendaftarannya sebagai PKP sudah lama menjadi isu yang penting dalam pembahasan ketentuan PPN. Puluhan tahun yang lalu, sejumlah pakar PPN dari berbagai negara mengemukakan pandangannya tentang hal ini. Salah satu pendapat dikemukakan oleh Turnier, dalam buku Alan Schenk dan Oliver Oldman, Value Added Tax: A Comparative Approach. Ia menyarankan lima cara untuk memperlakukan Pengusaha Kecil (small businesses): 1) Small businesses either can be exempted or can be subject to taxation under special schemes. 2) The government may tax small businesses but may allow them to retain a percentage of the tax collected to compensate them for their substantially higher compliance costs. 3) Rather than requiring small businesses to account for taxes under a variation of the accrual method typically used to calculate VAT liability, they can be allowed to employ the cash method. 4) One need not assign to the invoice the same critical weight that it has for larger taxpayers. 5) Instead of requiring frequent periodic reporting of taxes, small businesses can be permitted to report their taxes annually, with periodic payment of estimated taxes. Ragam perlakuan di atas berujung pada satu pemahaman yaitu perlakuan Pengusaha Kecil menurut ketentuan PPN semestinya berbeda dari pengusaha menengah ke atas. Perbedaan tersebut tidak hanya dari sisi penentuan wajib tidaknya para Pengusaha Kecil memungut PPN, tetapi juga berbagai keringanan lain yang semestinya diberikan seandainya mereka wajib memungut PPN, seperti penggunaan cash basis ketimbang accrual basis dalam menghitung kewajiban PPN, atau pelaporan pajak dengan dasar tahunan.Sementara dari sudut pandang Alan A. Tait mengatakan, “Small enterprises with annual sales under a fairly generous exemption limit should not be required to register or pay any 45 46 166 Value Added Taxes in Central and Eastern European Countries: A Comparative Survey and Evaluation: EC,OECD, 1998, hal.33. Lihat Peraturan Menteri Keuangan 68/PMK.03/2010 tentang Batasan Pengusaha Kecil Pajak Pertambahan Nilai Innovative Governance VAT”.47Pengusaha Kecil dengan penjualan tahunan di bawah batas tertentu, seharusnya tidak diwajibkan untuk mendaftar atau membayar PPN. Tait juga berpendapat bahwa memungut PPN bukan sesuatu yang“haram” bagi Pengusaha Kecil. Dalam hal ini Pengusaha Kecil mempunyai hak untuk memilih secara sukarela (voluntarily choose) menjadi PKP (taxable persons). Sebagai konsekuensinya, Pengusaha Kecil secara administratif wajib mendaftarkan diri ke tax authority (KPP) untuk selanjutnya memenuhi rangkaian kewajiban sebagai PKP. Pendapat Tait tersebut didasari oleh pertimbangan tertentu bahwa pengukuhan sebagai PKP bagi para Pengusaha Kecil sangat tepat untuk memberikan ruang bagi Pengusaha Kecil dengan kondisi-kondisi sebagai berikut:48 1) 2) 3) 4) Intend to have a large turnover, but have not yet reached; Incur large expenditure in one year; Expecting the income in the next year; Carrying out business activities at a level that does not reach the registration limit, but that do not wish this in formation to be known by customers 5) To avoid any competitive disadvantage compared with other operators who are required to be registered. Pendapat Tait tersebut sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh David Williams dalam Victor Thuronyi.Pengusaha yang di bawah batas minimal/ threshold tidak dikategorikan sebagai Pengusaha Kena Pajak, meskipun masih mempunyai hak untuk memilih secara sukarela (voluntarily choose) menjadi Pengusaha Kena Pajak (taxable persons). “This is normally achieved by setting a minimum level or threshold of business activity and requiring only those persons with levels of activity above the minimum to be taxable persons”.49 Maksud normally achieved adalah bahwa ada pembatasan sebagai PKP, sehingga wajar jika suatu negara juga menprioritaskan pengusaha kecil dalam desain kebijakannya. PengertianTax Threshold dalam VAT Dalam International Tax Glossary, tax threshold didefinisikan sebagai: “A level (of income, capital, sales, etc.) at which tax commences to be levied. A trader whose sales are below a certain threshold would be excluded from VAT (although in that case the goods he buys would contain a tax element which would not ordinarily be available for refund)”.50 Patokan yang biasa digunakan untuk mengukur kegiatan usaha adalah jumlah nilai peredaran (totalturnover of taxable goods and services) dari penyerahan barang dan jasa dalam suatu periode. Tentunya, jumlah peredaran ini tidak termasuk penyerahan yang dibebaskan dari PPN atau yang di luar cakupan PPN. Namun ada pula negara – contohnya Bolivia –yang tidak menggunakan nilai peredaran (turnover), tetapi menggunakan term of 47 48 49 50 Alan A.Tait, Value Added Tax International Practice and Problems, Washington, D.C. IMF., 1988, hal. 271. Ibid. hal. 181. Victor Thuronyi, ed., Tax Law Design and Drafting, Vol.1, IMF, 1996, hal. 178 International Tax Glossary, 2003, hal. 305. Innovative Governance 167 income or assets untuk mengukur kegiatan usaha yang digunakan dalam menentukan threshold. Ada dua hal yang mendasari penentuan batas minimal, yaitu actual turnover of taxable supplies over a defined period dan estimated turnover over a defined period.51 Nilai peredaran tersebut bisa didasarkan pada tiga hal, yaitu past periods (nilai peredaran yang sesungguhnya pada periode yang lalu), future periods (estimasi nilai peredaran yang harus digunakan pada periode yang akan datang), atau a period seperti periode tahun buku yang sekarang yang merupakan campuran periode yang lalu dan yang akan datang. Dalam praktiknya, peredaran usaha sebagian pengusaha tidak hanya meliputi barang atau jasa, melainkan keduanya. Dalam hal ini, batas minimal tersebut dapat ditentukan secara terpisah, misalnya dengan nilai peredaran yang lebih besar untuk penyerahan barang dibandingkan terhadap penyerahan jasa dan juga suatu nilai peredaran tertentu sekiranya Pengusaha melakukan penyerahan barang dan juga jasa. “A number of countries specify different thresholds for different kinds of activity. The most common form of variation involves a lower threshold for services that for other activities”.52 Contoh nyata negara dalam literatur buah pemikiran Liam Ebrill tersebut sangat dekat, yaitu Indonesia. Masa-masa penerapannya terjadi sebelum peraturan PPN tahun 2004 (lihat sub judul Implementasi di Indonesia). Implementasi di Berbagai Negara Pada tahun 1998, Fiscal Affairs Departement International Monetary Fund (FAD IMF) telah melakukan survey untuk mendapatkan gambaran implementasi PPN di negara berkembang dan dalam transisi. Survey terhadap penentuan threshold yang digunakan oleh beberapa negara menunjukkan, kebanyakan negara menerapkan threshold yang lebih rendah dibandingkan dengan yang direkomendasikan oleh IMF sendiri (lihat Tabel 1). Namun sayangnya, laporan survey tidak menunjukkan implementasi yang dilakukan oleh Indonesia. VAT Thresholds: Actual and Recommended53(U.S. dollars) Tabel 2. Countries Albania Bangladesh Benin Bulgaria Burkina Faso Cameroon China 2) Croatia El Savador Georgia 51 52 53 168 Actual Threshold 32,000 1) 32,609 80,000 42,000 80,000 80,000 Upper $121,000 (production) $217,000 (distribution) Lower $300-$1,200 (varies locally) 8,000 3) 6,000 2,400 46,000 Fund Recommendation 50,000 34,900 80,000 50,000 80,000 60,000 $10,500 40,000 12,000 12,000 Ibid. hal.178 Liam Ebrill, The Modern VAT, Washington, D.C.: IMF, 2001.,hal. 115. Liam Ebrill, Ibid., hal. 114 Innovative Governance Countries Mauritania Mongolia Pakistan Philippines Sri Lanka Uganda Actual Threshold 18,750 22,700 14,000 3) 33,000 50,000 4) Fund Recommendation 55,000 18,750 70,000 14,000 30,000 20,000 (a) Zero for state and foreign enterprise and others under invoice method; (b) 1.5 times minimum civil servant salary for individuals and households Vietnam 52,000 Source: IMF staff compilation 1) $20,000 at introduction;$37,000 in January 2000. 2) Firms above tha upper threshold are fully subject to VAT. Those between lower and upper thresholds charge a turnover tax at 6 percent (compared to 15 percent standard rate for VAT), which is then creditable against output tax for firms above the upper threshold. In this intermediate range the system can thus be thought of as a simplified VAT. The IMF recommendation relates to this lower threshold. 3) Adjusted for inflation since time of recommendation (1986). 4) $20,000 at introduction Di lain pihak, PricewaterhouseCoopers juga menerbitkan catatan seputar implementasi threshold di beberapa negara termasuk Indonesia sebagaimana disajikan dalam Tabel 2. Sebagai catatan hanya Australia yang telah melakukan kebijakan menaikkan batas threshold dari AUD 50,000 kini menjadi AUD 75,000 atau setara dengan USD 47,000. Tabel 3. Registration Thresholds54 Country Australia Cambodia¹ China India Indonesia 3) Japan Laos Malaysia New Zealand Philippines Singapore South Korea Taiwan Thailand 54 National Currency USD (Approx.) AUD 75,000 a) Riel 125 million b) Riel 60 million c) Riel 30 million None None Varies from state to state² Rp.600 million None Lao Kip 400 million Not yet decided NZD 40,000 PHP 1.5 million SGD 1 million None None Bath 1.8 million PricewaterhouseCoopers,A Guide to VAT/GST PricewaterhouseCoopers Services LLP, 2009, hal. 243. in USD 47,000 a) USD 30,000 b) USD 14,000 c) USD 7,000 USD 49,000 USD 46,000 USD 19,000 USD 30,000 USD 643,000 USD 49,000 Asia Pasific 2009,Singapore: Innovative Governance 169 Vietnam None Notes: 1. No registration threshold for a corporate business. For others, there are 3 values (monthly basis) for different types of supply: a) Goods b) Services c) Government contracts 2. Ranges from INR 2.5 Lakhs (USD 4,000) to INR 10 Lakhs (USD 19,000) The exchange rates used to convert local currencies to US currency were the approximate rates prevaling at the time of going to print. Implementasi di Indonesia Pada awal diberlakukannya UU PPN tahun 1983, Indonesia juga tidak mengenakan pajak terhadap pedagang eceran, meskipun bertentangan dengan prinsip pengenaan PPN. Selanjutnya pengenaan PPN bertahap hanya pada pedagang yang tergolong Pedagang Besar dengan batas peredaran tertentu menjadi PKP. Pengertian PKP yang sekarang berlaku di Indonesia menurut UU PPN tidak termasuk Pengusaha Kecil yang batasannya ditetapkan dengan Keputusan Menteri Keuangan,kecuali Pengusaha Kecil yang memilih untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak. Artinya, UU memberikan kewenangan bagi pemerintah melalui Keputusan Menteri Keuangan untuk menetapkan batas minimal (threshold) dari nilai peredaran. Dari tabel 2 di atas threshold Indonesia sebesar USD 49,000 yang tentunya tidak dapat dibandingkan dengan negara Singapura yang memberikan threshold tertinggi yaitu USD 643,000 untuk peredaran usaha per tahun. Namun demikian UU memberikan flesibilitas kepada pemerintah dari waktu ke waktu untuk meninjau kembali apakah pengaruh ekonomi misalnya inflasi akan mempengaruhi level of the threshold. UU juga memberikan hak bagi Pengusaha Kecil untuk memilih untuk dikukuhkan sebagai Pengusaha Kena Pajak atau tidak. Batasan Pengusaha Kecil yang pernah diberlakukan di Indonesia berdasarkan ketentuan Menteri Keuangan adalah sebagai berikut: Sejak 1 April 1985 s/d 31 Maret 198955 a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak atau Jasa Kena Pajak, dengan jumlah nilai peredaran bruto tidak lebih dari Rp60.000.000,00 (Enam puluh juta Rupiah) setahun dan b) Pengusaha yang menggunakan modal usaha tidak lebih dari Rp10.000.000,00 (Sepuluh juta Rupiah). Sejak 1 April 1989 s/d 31 Desember 199156 a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak lebih dari Rp 60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun; b) Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak lebih dari Rp 30.000.000,00 (tiga puluh juta rupiah) setahun; c) Dalam hal pengusaha tersebut melakukan penyerahan barang Kena Pajak maupun Jasa Kena Pajak, batas peredaran bruto adalah: 55 56 170 Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 430/KMK.04/1984 tertanggal 11 Mei 1984. Namun berdasarkan PP Nomor 1 Tahun 1985, saat berlakunya UU PPN pada tanggal 1 April 1985. Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 303/KMK.04/1989 tertanggal 1 April 1989 Innovative Governance ï‚· Rp80.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Barang Kena Pajak lebih dari 50 % dari seluruh peredaran bruto. ï‚· Rp30.000.000,00 (tiga puluh juta rupiah) setahun Jika peredaran Jasa Kena Pajak lebih dari 50 % dari seluruh peredaran bruto. Sejak 1 Januari 1992 s/d 31 Desember 199457 a) Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak lebih dari Rp 120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) setahun; b) Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan peredaran bruto tidak lebih dari Rp 60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun. c) Dalam hal pengusaha tersebut melakukan penyerahan baik Barang Kena Pajak maupun Jasa Kena Pajak, batas peredaran bruto adalah: ï‚· Rp120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Barang Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari seluruh peredaran bruto; ï‚· Rp60.000.000,00 (enam puluh juta rupiah) setahun jika peredaran Jasa Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari seluruh peredaran bruto. Sejak 1 Januari 1995 s/d 31 Desember 200058 1. Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto tidak lebih dari Rp240.000.000,00 (dua ratus empat puluh juta rupiah); atau 2. Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto tidak lebih dari Rp 120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah). 3. Jika Pengusaha melakukan penyerahan baik Barang Kena Pajak dan Jasa Kena Pajak, maka batas peredaran bruto dan penerimaan bruto yang digunakan untuk menentukan Pengusaha Kecil adalah jika jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto tidak lebih dari: a. Rp240.000.000,00 (dua ratus empat puluh juta rupiah) jika peredaran Barang Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto; atau b. Rp120.000.000,00 (seratus dua puluh juta rupiah) jika peredaran Jasa Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto. Sejak 1 Januari 2001 s/d 31 Desember 200359 1. Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto tidak lebih dari Rp360.000.000,00 (tiga ratus enam puluh juta rupiah); 2. Pengusaha yang melakukan penyerahan Jasa Kena Pajak dengan jumlah penerimaan bruto tidak lebih dari Rp180.000.000,00 (seratus delapan puluh juta rupiah); atau 3. Jika Pengusaha melakukan Penyerahan Barang Kena Pajak dan Jasa Kena Pajak, maka batas jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto yang digunakan untuk menentukan Pengusaha Kecil adalah jika jumlah peredaran bruto dan penerimaan bruto tidak lebih dari: a. Rp360.000.000,00 (tiga ratus enam puluh juta rupiah) jika peredaran Barang Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto dan penerimaan bruto; atau 57 58 59 Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 1288/KMK.04/1991 tertanggal 31 Desember 1991 Lihat Keputusan Menteri Keuangan Nomor 648/KMK.04/1994 tertanggal 29 Desember 1994 Lihat Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 552/KMK.04/2000 tertanggal 22 Desember 2000 Innovative Governance 171 b. Rp180.000.000,00 (seratus delapan puluh juta rupiah) jika penerimaan Jasa Kena Pajak lebih dari 50% (lima puluh persen) dari jumlah seluruh peredaran bruto dan penerimaan bruto. Sejak 1 Januari 2004 s/d sekarang60 Pengusaha yang melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena Pajak dengan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lebih dari Rp600.000.000,00 (enam ratus juta rupiah). Sehingga sejak tahun 2004 batas minimal untuk menentukan jumlah peredaran bruto dan atau penerimaan bruto tidak lagi dibedakan antara apakah pengusaha tersebut melakukan penyerahan Barang Kena Pajak dan atau Jasa Kena Pajak. Walaupun jumlah yang menjadi batas minimal (threshold) dari nilai peredaran masih belum disesuaikan lagi sampai saat ini. Penentuan batas minimal tersebut berbeda dengan penyesuaian terkini atas batasan peredaran bruto bagi Wajib Pajak Orang Pribadi untuk menghitung Pajak PenghasilanberdasarkanPasal 14 ayat (2) UUNo. 36 tahun 2008 tentang Pajak Penghasilan. Sejak 1 Januari 2009, Wajib Pajak Orang Pribadi yang melakukan kegiatan usaha atau pekerjaan bebas yang peredaran brutonya dalam 1 (satu) tahun kurang dari Rp4.800.000.000,00 (empat miliar delapan ratus juta rupiah) boleh menghitung penghasilan neto dengan menggunakan Norma Penghitungan Penghasilan Neto. Penentuan besarnya peredaran bruto tersebut merupakan penyesuaian, dimana sejak tahun 2007 berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 01/PMK.03/2007, batas peredaran bruto untuk menghitung penghasilanneto menjadi kurang dari Rp 1.800.000.000,00 (satu miliar delapan ratus juta rupiah). Kesimpulan Sejalan dengan program pemerintah untuk meningkatkan kegiatan usaha pengusaha kecil yang diharapkan mampu memberikan efek positif dalam jangka panjang, pemerintah perlu memberikan fasilitaspajak atas kegiatan usaha tersebut. Batas penerapan besaran peredaran bruto yang akan dijadikan patokan bagi pengusaha perlu disesuaikan dengan peningkatan kegiatan ekonomi gunameningkatkan daya saing bagi Pengusaha Kecil.Pemberian fasilitas berupa peningkatan batas minimum (threshold)bagi pengusaha kecil diharapkan menjadikan harga jual atas produk yang dihasilkan oleh pengusaha kecil akan lebih kompetitif yang pada akhirnya mampu meningkatkan omzet. Pada jangka panjang pertumbuhan pengusaha kecil dapat mendorong perekonomian secara menyeluruh. Daftar Pustaka Buku Ebrill,Liam., The Modern VAT, Washington, D.C.: IMF, 2001. PricewaterhouseCoopers, A Guide to VAT/GST in Asia Pasific 2009, Singapore: PricewaterhouseCoopers Services LLP, 2009. 60 172 Lihat Keputusan Menteri Keuangan RI No. 571/KMK.03/2003 tertanggal 29 Desember 2003 Innovative Governance Rosdiana, Haula, Edi Slamet Irianto dan Titi Muswati Putranti, Teori Pajak Pertambahan Nilai, Kebijakan dan Implementasinya di Indonesia, Jakarta: Ghalia Indonesia, 2011. Schenk, Alan and Oliver Oldman, Value Added Tax: A Comparative Approach, Cambridge University Press, 2007. Tait., Alan T,Value Added Tax International Practice and Problems., Washington, D.C. IMF., 1988. Thuronyi, Victor., ed., Tax Law Design and Drafting, Vol.1, IMF, 1996. Value Added Taxes in Central and Eastern European Countries: A Comparative Survey and Evaluation: EC,OECD, 1998, hal.33 Lain-lain Consumption Tax Guidance Series, OECD, http://www.oecd.org/document., di-browsing pada tanggal 29 Maret 2004. International Tax Glossary, 2003. Keputusan Menteri Keuangan Nomor 430/KMK.04/1984 tertanggal 11 Mei 1984 Keputusan Menteri Keuangan Nomor 303/KMK.04/1989 tertanggal 1 April 1989 Keputusan Menteri Keuangan Nomor 1288/KMK.04/1991 tertanggal 31 Desember 1991 Keputusan Menteri Keuangan Nomor 648/KMK.04/1994 tertanggal 29 Desember 1994 Keputusan Menteri Keuangan RI Nomor 552/KMK.04/2000 tertanggal 22 Desember 2000 Keputusan Menteri Keuangan RI No. 571/KMK.03/2003 tertanggal 29 Desember 2003 Peraturan Dirjen Pajak No. PER-44/PJ/2008, tanggal 20 Oktober 2008 Peraturan Menteri Keuangan RI No. 68/PMK.03/2010 tertanggal 23 Maret 2010 Undang-undang nomor 43 Tahun 2009 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-undang nomor 8 Tahun 1983 tentang Pajak Pertambahan Nilai Barang dan Jasa dan Pajak Penjualan atas Barang Mewah Innovative Governance 173 Kajian Kebijakan Diklat Dalam Rangka Reformasi Birokrasi Di Pemda Provinsi Kalimantan Tengah** Wisber Wiryanto* *)Peneliti pada Pusat Kajian Administrasi Internasional, LAN. **) Judulartikeldalamrangkakonferensi administrasiNegara V yang akan dilaksanakan pada Juni 2012 di Fakultas Ilmu Administrasi, Universitas Brawijaya, Malang, Jawa Timur. Abstrak:Untuk mengidentifikasi kebutuhan penyelenggaraan diklat sebagai implikasi agenda Reformasi Birokrasi (RB) dilakukan kajian dengan metode survei mengambil sampel pejabat provinsi Kalimantan Tengah ditemukan kendala pembiayaan yang terbatas; dan kurangnya tenaga kediklatan, serta tumpang-tindih kurikulum/materi diklat, pencampuran peserta diklat berbeda eselon dalam kelas yang sama, waktu diklat yang lama dan keterbatasan tenaga evaluasi diklat, oleh karena itu perlu dilakukan upaya pembiayaan melalui sharing, pemanfaatan tenaga kediklatan/widyaiswara dari pusat yang kompeten memahami kebijakan/program RB, penggunaan metode andragogi, persiapan kurikulum/materi diklat, penentuan peserta yang jelas, dan waktu pelaksanaan diklat singkat, serta tenaga evaluasi diklat. Kata Kunci: Kebijakan Diklat, Reformasi Birokrasi. Pendahuluan Reformasi birokrasi (RB) bermakna sebagai sebuah perubahan besar dalam paradigma dan tata kelola pemerintahan Indonesia yang lebih baik. Dalam hal ini, pemerintah menerbitkan kebijakan berupa Peraturan Presiden Nomor 81 tahun 2010 tentang Grand Desain Reformasi Birokrasi (GDRB) 2010-2025, dan ditindaklanjuti dengan Peraturan Menpan dan RB No. 20 Tahun 2010 tentang Road Map Reformasi Birokrasi (RMRB) 2010-2014. Tujuan RB untuk menciptakan birokrasi pemerintah yang profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan bebas dari KKN, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara. Sedangkan Sasaran RB adalah (a) terwujudnya pemerintahan yang bersih dan bebas dari KKN; (b) meningkatnya kualitas pelayanan publik kepada masyarakat; dan (c) meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi. Cara mencapai tujuan dan sasaran RB dilakukan melalui strategi pelaksanaan program-program yang berorientasi pada hasil. Ada dua tingkat pelaksanaan, yaitu tingkat nasional dan tingkat instansional.(1) Pada tingkat nasional pelaksanaan reformasi birokrasi dibagi ke dalam tingkat pelaksanaan makro dan mikro. Tingkat pelaksanaan makro menyangkut penyempurnaan regulasi nasional dalam upaya pelaksanaan RB. Tingkat Innovative Governance 187 pelaksanaan meso menjalankan fungsi manajerial, yaitu mendorong kebijakan-kebijakan inovatif, menerjemahkan kebijakan makro, dan mengkoordinasikan pelaksanaan RB ditingkat K/L dan Pemda. (2) Pada tingkat instansional (disebut tingkat pelaksanaan mikro) menyangkut implementasi kebijakan/program RB sebagaimana digariskan secara nasional dan menjadi bagian dari upaya percepatan RB pada masing-masing K/L dan Pemda. Khusus pada masing-masing Pemda, dalam rangka Pelaksanaan RB dilakukan Penyusunan Tim; danProgram pelaksanaan RB. Dalam rangka pencapaian tujuan RB mewujudkan tata kelola pemerintahan Indonesia yang lebih baik sebagaimana telah disebutkan, diperlukan SDM aparatur yang memiliki kompetensi dalam penyelenggaraan negara dan pembangunan. Untuk menciptakan sumberdaya manusia aparatur yang memiliki kompetensi tersebut sebagai implikasi reformasi birokrasi diperlukan peningkatan mutu profesionalisme, sikap pengabdian dan kesetiaan pada perjuangan bangsa dan negara, semangat kesatuan dan persatuan, dan pengembangan wawasan Pegawai Negeri Sipil melalui Pendidikan dan Latihan. Sehubungan dengan hal tersebut diperlukan kajian kebijakan diklat dalam rangka RB di daerah. Tujuan penelitian untukmengidentifikasi praktek penyelenggaraan diklat di instansi daerah dan kebutuhan diklatnya sebagai implikasi agenda RB. Dengan rumusan masalah bagaimana kebijakan penyelenggaraan diklat dalam rangka RB di daerah? Kajian Pustaka Seringkali pembuat kebijakan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan terhadap sebuah permasalahan dan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan terhadap sebuah permasalahan dan membiarkannya selesai sendiri. Atau seringkali pembuat kebijakan tidak berhasil mencapai kata sepakat mengenai apa yang harus dilakukan terhadap suatu masalah tertentu (LAN, 2010: 6). Adapun permasalahan utama yang berkaitan dengan birokrasi, dalam Perpres No. 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025, dinyatakan:       188 Organisasi: Belum tepat fungsi dan tepat ukuran (rightsizing) suatu penataan organisasi pemerintah; Peraturan Perundang-undangan: Masih banyaknya beberapa peraturan perundangan yang tumpang tindih, inkosisten, tidak jelas, multitafsir, saling bertentangan antara satu peraturan perundangan dengan yang lainnya, dan masih banyak peraturan perundangan yang belum sesuai dengan dinamika perubahan penyelenggaraan pemerintahan masyarakat dan tuntutan masyarakat; SDM Aparatur: Manajemen SDM Aparatur yang belum optimal untuk meningkatkan profesionalisme, kinerja pegawai dan organisasi seperti alokasi, kualitas, kuantitas PNS yang tidak seimbang; dan sistem penggajian PNS yang belum berdasarkan bobot pekerjaan/jabatan; serta tunjangan PNS seperti tunjangan kinerja dan tunjangan pensiun. Kewenangan: Masih adanya praktek penyimpangan dan penyalahgunaan wewenang dan belum mantapnya akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Pelayanan Publik: Pelayanan publik belum dapat mengakomodasi kepentingan seluruh lapisan masyarakat dalam memenuhi hak-hak dasar warga negara/penduduk. Penyelenggaraan pelayanan publik belum sesuai dengan harapan bangsa berpendapatan menengah yang semakin maju dan persaingan global yang semakin ketat. Pola pikir (mind-set) dan budaya kerja (culture-set): Pola pikir (mind-set) dan budaya kerja (culture-set) birokrat belum sepenuhnya mendukung birokrasi yang efisien, efektif Innovative Governance dan produktif, dan profesional. Selain itu, b Selain itu, birokrat belum benar-benar memiliki pola pikir yang melayani masyarakat, belum mencapai kinerja yang lebih baik (better performance), dan belum berorientasi pada hasil (outcomes). Dengan demikian permasalahan utama yang berkaitan dengan birokrasi terjadi pada area tertentu antara lain organisasi, peraturan perundang-undangan, SDM aparatur, dan pelayanan publik. Oleh karena itu, diperlukan upaya pemecahan masalah pada area tersebut. Dalam Perpres No. 81/2010, area tersebut ditentukan sebagai area perubahan yang menjadi tujuan RB sebagai berikut: Area perubahan yang menjadi tujuan RB meliputi seluruh aspek manajemen pemerintahan, seperti yang dikemukakan di bawah ini:         Organisasi: Organisasi yang tepat fungsi dan tepat ukuran (right sizing); Tatalaksana: Sistem, proses dan prosedur kerja yang jelas, efektif, efisien, terukur dan sesuai dengan prinsip-prinsip good governance; Peraturan Perundang-undangan: Regulasi yang lebih tertib, tidak tumpang tindih; SDM Aparatur: SDM Aparatur yang berintegritas, netral, kompeten, capable, profesional, berkinerja tinggi dan sejahtera; Pengawasan: Meningkatnya penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme; Akuntabilitas: Meningkatnya kapasitas dan akuntabilitas kinerja birokrasi; Pelayanan publik: Pelayanan prima sesuai kebutuhan dan harapan masyarakat; Pola pikir (mindset) dan Budaya Kerja (culture set) Aparatur: Birokrasi dengan integritas dan kinerja yang tinggi. Berdasarkan area perubahan tersebut ditentukan tujuan RB, dalam Perpres No. 81/2010 sebagai berikut: Tujuan RB: RB bertujuan untuk menciptakan birokrasi pemerintah yang profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara. Dalam rangka mencapai tujuan RB tersebut (menciptakan birokrasi pemerintah yang profesional dengan karakteristik adaptif, berintegritas, berkinerja tinggi, bersih dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme, mampu melayani publik, netral, sejahtera, berdedikasi, dan memegang teguh nilai-nilai dasar dan kode etik aparatur negara)diperlukan SDM aparatur yang memiliki kompetensi dalam penyelenggaraan RB. Untuk menciptakan SDM aparatur yang memiliki kompetensi dalam penyelenggaraan RB tersebut diperlukan peningkatan mutu profesionalisme dan pengembangan wawasan SDM aparatur melalui Diklat dalam rangka RB. Metode Penelitian Penelitian menggunakan metode survei dengan studi lapangan pada pemda provinsi Kalimantan Tengah. Kerlinger dalam Sugiyono (1998) mengemukakan bahwa, penelitian survei adalah penelitian yang dilakukan pada populasi besar maupun kecil, tetapi data yang dipelajari adalah data dari sampel yang diambil dari populasi tersebut, sehingga ditemukan kejadian-kejadian relatif, distribusi, dan hubungan-hubungan antar variabel, sosiologis Innovative Governance 189 maupun psikologis. Penelitian lapangan dilaksanakan dengan menggunakan kuesioner dan panduan wawancara. Pertanyaan mencakup identifikasi kebutuhan diklat khusus sebagai implikasi agenda RB; dan program pelaksanaan RB tingkat Pemda. Narasumber/responden adalah pejabatSekretaris Daerah, Biro Perencanaan, Badan Kepegawaian Daerah, dan Badan Diklat Daerah. Penelitiandilakukan di daerah Provinsi Kalimantan Tengah pada semester pertama tahun 2011. Data dan Temuan Hasil penelitian lapangan tentang kajian kebijakan diklat dalam rangka RB di provinsi Kalimantan Tengah, menggunakan (1) instrumen kuesioner (angket) dan (2) metode wawancara, memperoleh data dan temuan hasil angket dan hasil wawancara terkait dengan pelaksanaan RB dan identifikasi kebutuhan diklat khusus sebagaimana uraian berikut. Hasil Angket Perolehan data menggunakan instrumen kuesioner yang disebarkan kepada 4 responden yang berasal dari satuan kerja perangkat daerah sebagai berikut: (1) Badan Kepegawaian, Pendidikan dan Pelatihan Provinsi Kalteng; dan (2) Biro Organisasi. Profil responden sebagai berikut: (1) Eselon II = 1 orang (Kepala Biro); (2) Eselon III = 3 orang (Sekretaris Badan, dan Kepala Bidang).Hasil angket terkait dengan pelaksanaan RB dan identifikasi kebutuhan diklat khusus yang mencakup: (1) pelaksanaan RB; (2) Kompetensi SDM, (3) DIklat Khusus; (4) kendala dan saran sebagai berikut: 1. Pelaksanaan RB Setiap Pemda pada dasarnya memiliki kemajuan dalam pelaksanaan RB yang berbeda. Ada Pemda yang sudah melaksanakan sebagian program RB, tetapi ada pula Pemda yang belum melaksanakan program tersebut. Pengumpulan data dari instrumen kuesioner, mengenai pelaksanaan RB diperoleh data yang menunjukkan bahwa 75% responden menyatakan bahwa pemda sudah melaksanakan sebagian program RB, lihat tabel 1. Tabel 1. Pelaksanaan RB Pernyataan Sudah melaksanakan sebagian Belum melaksanakan Prosentase 75% 25% Kegiatan yang sudah dilaksanakan sebagian yang mengarah pada program RB antara lain program tata kelola pemerintahan yang baik, pelelangan pengadaan barang dan jasa secara elektronik (e-procurement) sesuai prinsip transparansi dan akuntabel. Selanjutnya, terkait dengan pelaksanaan RB adalah pembentukan Tim RB berdasarkan Kebijakan pelaksanaan RB diatur dalam Perpres No. 81/2010 dan Peraturan MenpanRB No. 20/2010. Mengenai pembentukan Tim RB, diperoleh informasi bahwa daerah belum membentuk Tim RB, sebagaimana dimuat dalam Tabel 2: Tabel 2. Pembentukan Tim RB Pernyataan Sudah membentuk Tim RB Belum Tidak menjawab 190 Innovative Governance Prosentase 75% 25% Meskipun Pemda belum membentuk timRB, namun pemda telah membentuk tim pelaksana program good governance untuk menetapkan kinerja dan kesepakatan kinerjadalam pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang baik. 2. Kompetensi SDM MengenaiLangkah-langkah yang dilakukan dan kompetensi SDM yang dibutuhkan terkait dengan Program RB diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam table 3 sebagai berikut. Tabel 3. Langkah-langkah RB dan Kompetensi SDM terkait program RB PROGRAM MIKRO 1. Manajemen Perubahan 2. Penataan Peraturan PerundangUndangan 3. Penataan dan Penguatan Organisasi 4. Penataan Tatalaksana 5. Penataan Sistem MSDM Aparatur 6. Penguatan Pengawasan 7. Penguatan Akun-tabilitas Kinerja 8. Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik 9. Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan TINDAKAN/LANGKAH-LANGKAH DALAM RB Penandatangan Pakta Integritas, penandatanganan kesepakatan kinerja, Laporan pelaksanaan PAN, Penyampaian LHKPN Sosialisasi peraturan dan Mengirimkan peserta diklat KOMPETENSI YANG DIBUTUHKAN Kompetensi intelektual; dan komunikasi verbal 1)Membentuk Tim Penataan Kelembagaan melakukan Evaluasi Kelembagaan Perangkat Daerah terhadap Perda Nomor 5-8/ 2009. 2) Menempatkan pegawai sesuai kompetensi yang dimiliki Menyusun regulasi bidang tatalaksana: Pergub No.3/2010 tentang Pakaian Dinas; dan Draft Pergub tentang Perubahan hari kerja menjadi 5 (lima) hari kerja - Kompetensimengevaluasi organisasi secaraefisien dan efektif melalui Diklat/ Bimtek analisis Kelembagaan Mengirimkan pejabatpada Sosialisasi/Bimbek/TOT SPIP bagi aparatur 1) Penetapan IKU 2) Meningkatkan kedisiplinan aparatur berbasis kinerja 1) Mempercepat proses pelayanan manajemen SDM Aparatur 2) Membentuk badan pelayanan perijinan satu pintu di Provinsi; dan memfasilitasi pembentukan badan pelayanan perijinan satu pintu di Kabupaten/Kota (sudah terbentuk di 14 daerah) 1) Memberikan arahan dan evaluasi pelaksanaan tugas rutin setiap bulan 2) Mengirim laporan rutin (bulanan/triwulanan) dan mengirim peserta diklat - - Kompetensi menyusun tata naskah dinas melalui Bimtek, Sosialisasi dan Rakor. - Kompetensi menetapkan indicator kinerja utama - Kompetensi menyusun sistem pelaporan yang baik dan sederhana melalui Diklat Dari data tersebut dapat diketahui bahwa pemda sudah berupaya melaksanakan langkah-langkah RB. Dalam pelaksanaan RB dibutuhkan bermacam-macam kompetensi SDM sesuai dengan program mikro RB yang harus dilaksanakan di daerah. Innovative Governance 191 Mengenai level kompetensi SDM aparatur daerah terkait dengan program RB, diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam table 4. Tabel 4. Level Kompetensi SDM dalam Pelaksanaan Program RB PROGRAM MIKRO LEVEL KOMPETENSI RENDAH SEDANG 1. Manajemen Perubahan 2. Penataan Peraturan PerundangUndangan 3. Penataan dan Penguatan Organisasi 25% 50% - TIDAK JAWAB 25% - 50% 25% 25% 25% 75% - - 4. Penataan Tatalaksana 25% 50% - 25% 5. Penataan Sistem Manajemen SDM Aparatur 6. Penguatan Pengawasan 25% 75% - - - 100% - - 7. Penguatan Akuntabilitas Kinerja 8. Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik 9. Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan - 100% - - - 100% - - - 50% 50% - TINGGI KETERANGAN Masih rendahnya etos kerja/budaya kerja Cepatnya respon/tindak lanjut terhadap amanat peraturan perundangundangan Cepatnya respon/tindaklanjut terhadap amanat peraturan perundangundangan Belum menerapkan sepenuhnya peraturan gubernur Belum menerapkan sepenuhnya peraturan gubernur Inspektorat mengawasi perencanaan, anggaran danevaluasi kesepakatan kinerja Masih banyak pegawai SKPD belum memahami IKU Masih banyak SKPD belum menyusun SOP dan SPM Perlunya keterbukaan informasi publik dalam kerangka reformasi birokrasi Dari perolehan data tersebut diketahui bahwa pada umumnya level kompetensi SDM aparatur daerah berada pada tingkatan sedang, ditandai dengan masih rendahnya etos kerja, masih banyak pegawai yang belum memahami indicator kinerja. Di samping itu, masih banyak SKPD yang belum menyusun SOP dan SPM. Oleh karena itu, diperlukan peningkatan kompetensi melalui diklat. 3. Diklat Dalam Rangka Program RB Mengenai kebutuhan diklat terkait dengan program RB, diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam tabel 5 sebagai berikut: 192 Innovative Governance Tabel 5. Kebutuhan Diklat terkait Program RB PROGRAM MIKRO 1. Manajemen Perubahan 2. Penataan Peraturan PerundangUndangan 3. Penataan dan Penguatan Organisasi 4. Penataan Tatalaksana 5. Penataan Sistem Mana-jemen SDM Aparatur 6. Penguatan Pengawasan 7. Penguatan Akuntabilitas Kinerja 8. Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik 9. Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan MATA DIKLAT YANG DIBUTUHKAN PILIHAN YA TIDAK LAINNYA TIDAKJA WAB Change management 75% 25% Strategic management 100% Performance management 100% Diklat Perumusan 75% 25% Kebijakan Publik Diklat Legal Drafting 75% 25% Diklat Analisis Beban Kerja Diklat Capacity Building Diklat SOP Diklat e-government Diklat Analisa Jabatan Diklat Penilaian Kompetensi Diklat Manajemen Audit Kinerja Diklat Sistem Pengawasan Internal Diklat AKIP Diklat Manajemen Kinerja (Penyusunan Renstra, Renja, Tapkin) Diklat Penyusunan IKU Diklat Standar Pelayanan Diklat Penyusunan SPM Diklat Service Excellence Diklat Penyusunan Maklumat Pelayanan dan Pengelolaan Pengaduan Diklat Monev Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja 100% - - - 100% 100% 75% 100% 100% - - 25% - 75% - - 25% 75% - - 25% 100% 100% - - - 100% 100% 100% 100% 100% - - - 75% 75% - - - - - 25% 25% Dari perolehan data tersebut diketahui bahwa responden pada umumnya (berkisar 75100%) berpendapat membutuhkan semua diklat yang terkait dengan program mikro. Mengenai diklat yang sudah dilaksanakan dan direncanakan dalam rangka mendukung program RB, serta perubahan kompetensi yang diharapkan, diperoleh informasi seperti dalam tabel 6. Innovative Governance 193 Tabel 6. Diklat yang sudah dilaksanakan dan direncanakan terkait Program RB PROGRAM MIKRO PILIHAN 1. Manajemen Perubahan Change management 25% 25% - 50% Strategic management 25% 25% - 50% Performance management 25% 25% - 50% Diklat Perumusan Kebijakan Publik 50% 25% - 25% Diklat Legal Drafting 3. Penataan dan Diklat Analisis Penguatan Beban Kerja Organisasi Diklat Capacity Building Diklat Penataan Kelembagaan 75% 25% - - 75% - - 25% 75% - - 25% - - 25% 75% 4. Penataan Tatalaksana Diklat SOP 50% 25% - 25% Diklat egovernment 25% 25% - 50% Diklat Analisis Jabatan Diklat Penilaian Kompetensi Diklat Manajemen Audit Kinerja 50% 25% - 25% 50% 25% - 25% 25% - - 75% Diklat Sistem Pengawasan Internal 50% - - 50% 50% - - 50% 75% - - 25% 2. Penataan Pera-turan PerundangUndangan 5. Penataan Sistem Manajemen SDM Aparatur 6. Penguatan Pengawasan 7. Penguatan Diklat AKIP Akuntabilitas Kinerja Diklat Manajemen Kinerja 194 Innovative Governance MATA DIKLAT (%) YA TIDAK LAINNYA TIDAK JAWAB PERUBAHAN KOMPETENSI YANG DIHARAPKAN Memberikan mindset, motivasi dan wawasan pengetahuan aparatur Memberikan mindset, motivasi dan wawasan pengetahuan aparatur Memberikan mindset, motivasi dan wawasan pengetahuan aparatur Kemampuan menyusun Perda yangtidak bertentangan dengan peraturan di atasnya Mampu menyusun Analisis beban kerja Terciptanya SDM aparatur yang handal Terciptanya SDM aparatur yang mampu mengkaji dan menganalisis organisasi Terciptanya pelayanan publik yang akuntabel Terciptanya tatakelola pemerintahan yang baik Terciptanya penempatan pejabat sesuai kompetensi Terciptanya kinerja aparatur yang baik dan terhindar dari penyimpangan Terciptanya kinerja aparatur yang baik dan terhindar dari penyimpangan Terciptanya aparatur yang mengerti/memahami dan mampu menyusun AKIP Terciptanya aparatur yang mengerti/memahami PROGRAM MIKRO PILIHAN (Penyusunan Renstra, Renja, Tapkin) Diklat Penyusunan IKU 8. Peningkatan Diklat Standar Kualitas Pelayanan Pelayanan Publik 9. Monitoring, Evaluasi dan Pelaporan MATA DIKLAT (%) YA TIDAK LAINNYA TIDAK JAWAB PERUBAHAN KOMPETENSI YANG DIHARAPKAN dan mampu menyusun renstra, renja dan penetapan kinerja - 25% 25% - 50% 100% - - - Diklat Penyusunan SPM 100% - - - Diklat Service Excellence 25% 25% - 50% Diklat Penyusunan Maklumat Pelayanan dan Pengelolaan Pengaduan Diklat Monev Diklat Penyusunan Pelapor-an Keuangan dan Kinerja 25% 25% - 50% 50% - - 50% - 75% - - 25% - Terciptanya apartur yang mampu menyusun dan melakanakan pelayanan publik dengan baik Terciptanya apartur yang mampu menyusun dan melakanakan pelayanan publik dengan baik Terciptanya apartur yang mampu menyusun dan melakanakan pelayanan publik dengan baik Tersusunnya maklumat sesuai kebijakan pelayanan publik Dari jawaban responden terdapat kecenderungan (berkisar 75-100%) yang menunjukkan bahwa diklat yang telah dilaksanakan dan direncanakan dalam rangka mendukung RB antara lain:(1) Diklat Legal Drafting; (2) Diklat Analisis Beban Kerja; (3) Diklat Capacity Building; (4) Diklat Manajemen Kinerja; (5) Diklat Standar Pelayanan; (6) Diklat Penyusunan SPM; dan (7) Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja. Menurut responden, diklat yang direncanakan memberikan perubahan kompetensi. Adapun perubahan kompetensi yang diharapkan terkait dengan tujuan dan sasaran program mikro yang harus dicapai pemda. Selanjutnya, mengenai peserta diklat khusus, dapat ditentukan berdasarkan unit organisasi/kerja dan jabatannya. Berdasarkan unit organisasi/ kerjanya antara lain: (1) Unit Pelayanan; (2) Unit Pengawasan; (3) Unit Perencana; (4) Unit Kelembagaan; (5) Innovative Governance 195 Unit Hukum dan Perundangan; (6) Unit Keuangan; (7) Unit Diklat; (8) Unit Kepegawaian dan Unit Lainnya. Sedangkan berdasarkan jabatannya dapat dibedakan atas jabatan structural (eselon I, II, III dan IV); jabatan fungsional (tertentu) dan jabatan fungsional umum (staf). Tabel 7. Program mikro 1. Manajemen Perubahan 2. Penataan Peraturan Perundangan 3. Penataan dan Penguatan Organisasi 4. Penataan Tatalaksana 5. Penataan Sistem Manajemen SDM Aparatur 6. Penguatan Pengawasan Alternatif Peserta Diklat terkait Program RB Mata diklat Change management Strategic management Performance management Diklat Perumusan Kebijakan Publik Diklat Legal Drafting Diklat Analisis Beban Kerja Diklat Capacity Building Diklat Analisis Pengkajian Kelembagaan Diklat SOP 7. Penguatan 196 IV Fungsion al Staf Jumlah (rank) 2 2 - - 8 (16,5) 4 3 - - - 9 (11) 1 3 2 1 - - 7 (20,5) SKPD, Biro (Hukum, Organisasi) 2 2 3 2 - 2 11 (3) Biro (Hukum, Organisasi) SKPD, Biro Organisasi SKPD, Biro: (Perencanaan, Keu.) Biro Organisasi - 2 2 1 - 1 6 (22) 1 1 3 3 1 1 10 (7) 1 1 4 2 - - 8 (16,5) - - 1 1 - 2 (23) - 1 3 4 1 9 (11) - 2 4 3 1 10 (7) 1 1 3 4 2 11 (3) 1 2 4 3 1 11 (3) 1 2 4 3 1 11 (3) 1 2 4 3 1 11 (3) - 1 2 3 1 7 (20,5) I II III 1 3 2 SKPD  SKPD/Dinas/U nit Pelayanan  Biro Organisasi Diklat e SKPD/Dinas/B government adan/Biro Organisasi  Unit Pelayanan/Pen gawasan Diklat Analisis  -SKPD/Biro Jabatan Organisasi  - Badan Kepegawaian/ Diklat Diklat Penilaian  SKPD/Biro Kompetensi Organisasi  Badan Kepegawaian/ Diklat Diklat  Badan/Dinas/B Manajemen iro Organisasi Audit Kinerja  Inspektorat/ Pengawasan Diklat Sistem Pengawasan Internal Diklat AKIP Innovative Governance Peruntukkan Bagi Pejabat Struktural Unit organisasi/kerj a *) SKPD/ Biro (Organisasi, Keuangan) Biro Organisasi  Badan/Dinas/ Biro  Inspektorat/ Pengawasan Biro Organisasi - - Program mikro Akuntabilitas Kinerja Mata diklat Unit organisasi/kerj a *)  Unit Pelayanan  Biro (Perencana, Organisasi) Diklat Manajemen Kinerja (Penyusunan Renstra, Renja, Tapkin) Diklat SKPD, Biro Penyusunan Organisasi IKU 8. Peningkatan Diklat Standar Unit Pelayanan, Kualitas Pelayanan Biro Organisasi Pelayanan Diklat Unit Pelayanan, Publik Penyusunan Biro Organisasi SPM Diklat Service Unit Pelayanan, Excellence Biro Organisasi Diklat  Unit Penyusunan Pelayanan, Maklumat Yan Pengawasan dan Pengelolaan  Biro (Hukum, Pengaduan Organisasi, Keu.) 9. Monitoring, Diklat Monev  Unit Evaluasi dan Pelayanan, Pelaporan Pengawasan,  Biro (Hukum, Organisasi, Keu.) Diklat  SKPD, Unit Penyusunan Yan, Pelaporan Perencana, Keuangan dan  Biro (Hukum, Kinerja Org., Keu.) JUMLAH (RANK) Peruntukkan Bagi Pejabat Struktural Staf Jumlah (rank) 1 8 (16,5) 1 8 (16,5) I II III IV Fungsion al - 1 2 4 - - 1 3 3 - - 3 4 1 1 9 (11) - - 3 4 1 1 9 (11) 1 2 2 3 1 1 10 (7) - 3 2 3 - - 8 (16,5) - 2 2 4 - 1 9 (11) - 1 2 3 1 1 8 (16,5) 13 (5) 37 (3) 63 (1,5) 63 (1,5) 5 (6) 19 (4) 200 Dari perolehan data tersebut diketahui peringkat tertinggi jawaban responden mengenai diklat khusus yang banyak dipilih adalah: (a) Diklat Perumusan Kebijakan Publik (b) Diklat Analisis Jabatan; (c) Diklat Penilaian Kompetensi; (d) Diklat Manajemen Audit Kinerja; (e) Diklat Sistem Pengawasan Internal (peringkat 3). Sedangkan responden cenderung menentukan peserta diklat khusus adalah mereka yang menduduki jabatan structural eselon III dan IV (peringkat 1,5); kemudian disusul oleh mereka yang menduduki jabatan structural eselon II (peringkat 3). Di samping itu, diperoleh informasi bahwa anggota tim RB juga perlu diikutsertakan sebagai peserta diklat khusus. Perolehan data tabel 8, menunjukkan seluruh (100%) respondenmenyatakan Tim RB perlu diikutsertakan sebagai peserta diklat khusus. Tabel 8. Perlunya Tim RB mengikuti Diklat Khusus Pernyataan Perlu mengikuti Diklat Khusus Tidak Perlu Prosentase 4(100%) - Mengenai target prioritas Pemda dalam rangka mendukung Program RByang berkaitan dengan Diklat Khusus: (1) Memprogramkan kegiatan Bimtek, Diklat dan TOT di bidang pelayanan publik secara periodik dan pendanaannya; dan (2) Menyusun Innovative Governance 197 program diklat teknis; menganggarkan kegiatan dimaksud; dan mempersiapkan calon pegawai sesuai kebutuhan. 4. Kendala dan Saran Kendala-kendalayang menghambat sistem Diklat Khususdapat meliputi Kurikulum, Peserta, Tenaga Kediklatan, Metode, sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan, Pembinaan dan Pembiayaan, dan evaluasi. Berdasarkan perolehan data (ranking) dalam table 9, diketahui yang menjadi kendala utama yang menghambat sistem diklat khusus adalah pembiayaan; dan tenaga kediklatan (ranking 1,5) yang kemudian disusul oleh metode diklat khusus (ranking 3). Tabel 9. Kendala yang menghambat Sistem Diklat Jenis Kendala 1) Kurikulum 2) Peserta 3) Tenaga Kediklatan 4) Metode 5) Sarana dan Prasarana 6) Penyelenggara 7) Perencanaan 8) Pembinaan 9) Pembiayaan 10) Evaluasi Jumlah (Rank) 2 (5) 1 (8,5) 4 (1,5) 3 (3) 2 (5) 1 (8,5) 1 (8,5) 2 (5) 4 (1,5) 1 (8,5) Saran terkait Diklatdalam rangka mendukung Program RB: (1)RB merupakan komitmen bersama untuk perubahan kepada kebaikan pelayanan publik, maka untuk mendukung perubahan tersebut disarankan: (a) program regulasi di bidang pelayanan publik yang mengatur secara tegas disertai reward and punishment bagi aparatur; (b) dukungan sarana dan prasarana yang memadai; (c) program diklat, tot dan bimtek bagi sumberdaya aparatur. (2) Perlu pemahaman dan penerapan makna dan filosofi RB oleh pimpinan eselon I, II, III dan IV melalui Diklat Khusus. (3) Program diklat perlu beroritentasi pada hasil. (4) Mengingat Diklat khusus ini sangat perlu dan memerlukan dana yang cukup besar, maka untuk tahap awal, agar semua pejabat eselon II yang diprioritaskan untuk mengikuti diklat dimaksud, dengan demikian pejabat tersebut dapat mensosialisasikan kepada pejabat/pegawai di lingkungannya. Hasil Wawancara Perolehan data menggunakan metode wawancara dengan pejabat Daerah Provinsi Kalimantan Tengah, antara lain: Sekretaris Daerah; Asisten Daerah; Kepala Biro Organisasi; dan Kepala Badan Kepegawaian, Pendidikan dan Pelatihan (BKPP), terkait dengan pelaksanaan RB dan identifikasi kebutuhan diklat khusus yang mencakup: (1) pelaksanaan RB; (2) Kompetensi SDM, (3) DIklat Khusus; (4) kendala dan saran sebagai berikut: 1. Pelaksanaan RB Setiap Pemda pada dasarnya memiliki kemajuan dalam pelaksanaan reformasi yang berbeda. Ada Pemda yang sudah melaksanakan sebagian program RB, tetapi ada pula Pemda yang belum melaksanakan program RB. Perolehan informasi hasil wawancara pelaksanaan RB sebagai berikut: 198 Innovative Governance  Sekda menyatakan bahwa Pelaksanaan RB di provinsi Kalimantan Tengah sedang dilakukan, antara lainyang berkaitan dengan good governance dan penataan pelayanan publik sesuai dengan arahan dari Pusat. Namun, pembentukan Tim RB sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025 dan Peraturan MENPANRB Nomor 20/2010 tentang RMRB tahun 2010-2014, belum dilakukan, masih dalam proses persiapan.  Asisten Daerah menginformasikan bahwa Pemda Provinsi Kalimantan Tengah telah melaksanakan sebagian program RB. Langkah-langkah yang dilakukan antara lain melaksanakan diklat berbasis kinerja seperti diklat SPIP. Terkait dengan Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang GDRB, dan Keputusan Menpan RB Nomor 20 Tahun 2010 tentang RMRB, akan mempersiapkan pembentukan Tim RB.  Kepala BKPP menyatakan BKPP belum melaksanakan langkah-langkah RB sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 81/2010 tentang GDRB tahun 2010-2025 dan Peraturan MENPANRB Nomor 20/2010 tentang RMRB tahun 2010-2014; dan belum ada pembentukan Tim RB Daerah. Sedangkan yang dilakukan BKPP adalahmengirimkan peserta diklat yang diselenggarakan oleh kementerian, dalam hal ini diklat teknis standar pelayanan minimal (terkait dengan program mikro peningkatan kualitas pelayanan publik), dan diklat tentang sistem pengawasan internal pemerintah (SPIP).  Kepala Biro Organisasi menginformasikan, bahwa Pemda sedang melaksanakan langkah-langkah RB: (1) menyusun pakta integritas antara gubernur dengan seluruh satuan kerja; (2) menandatangani kesepakatan kinerja dan menetapkan IKU dalam rangka penyusunan LAKIP; (3) melakukan MoU pemberantasan KKN tahun 20062010 antara gubernur dengan ketua KPK; (4) melakukan MoU GG (Tata Pemerintahan yang baik) yang dituangkan dalam dokumen nota kesepahaman program penyelenggaraan tata pemerintahan yang baik pada pemerintah provinsi, kabupaten/kota se Kalimantan Tengah; melakukan reformasi pelayanan publik melalui pembentukan kelembagaan dan penyelenggaraan pelayanan perijinan terpadu satu pintu di provinsi Kalimantan Tengah Tahun 2011. Selanjutnya, berkaitan dengan amanah Pembentukan Tim Pelaksana RB Pemda akan dilakukan melalui rapat koordinasi, kemudian menerbitkan SK Tim Pelaksana RB Pemda. Sebelumnya, sudah dibentuk adalah Tim Pokja Good Governance, melalui Nota Kesepakatan Bersama dalam rangka mewujudkan Tata Pemerintahan yang baik sebagai upaya pencegahan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme pada Pemerintah Provinsi, Kabupaten dan Kota se Kalimantan Tengah, tahun 2006. 2. Kompetensi SDM  Sekda menginformasikan, bahwa Kompetensi SDM aparatur di provinsi Kalimantan Tengah bervariasi ada yang sudah lebih atau masih kurang. Dalam diklat khusus konteksnya bukan pintar atau lebih pintar tetapi konteksnya adalah untuk menyamakan pemahaman, jangan nanti semua menjadi jago tembak tapi tidak bisa dikomandoi, oleh karena itu perlu kesamaan gerak langkah, kesamaan pemahaman, kita sadari ada suatu tujuan yang ingin kita capai bersama, samakan semangat kita, walaupun ada yang sudah memenuhi kompetensi tetapi tidak mungkin bekerja sendiri, disini untuk membuka jaringan kerjasama sebagai sistem. Perlu ada kesamaan persepsi yang lebih jangan merasa lebih. Sekda supaya bisa mem-back-up lebih Innovative Governance 199 dahulu, memberikan pengarahan diklat khusus diberikan bukan karena tidak tahu/ bodoh, tapi karena diperlukan kesamaan gerak langkah bersama.  Asda menginformasikan bahwa kompetensi SDM aparatur di provinsi Kalimantan Tengah perlu ditingkatkan melalui diklat dalam rangka RB.  Kepala BKPP menginformasikan bahwa: SDA Aparatur daerah pada umumnya berada pada tingkatan sedang, sehingga perlu peningkatan kompetensi melalui diklat. 3. Diklat Khusus Mengenai kebutuhan diklat khusus terkait dengan program RB yang dituangkan dalam 9 (sembilan) program, diperoleh informasi sebagaimana disajikan dalam tabel 5 sebagai berikut  Sekda menyatakan bahwa dari 9 (Sembilan) program RB itu sudah kelihatan titik atau simpul dari RB untuk dijadikan mata ajar diklat khusus, kemudian diramu sedemikian sederhananya dan praktis. Sekda ikut memberi dukungan program diklat khusus ini. Sebaiknya Sekda dilibatkan lebih dahulu dalam kegiatan/program RB, untuk mengikuti perkembangan, ide, konsep, dan rumusan baru. Selanjutnya, memberikan masukan, atau paling tidak memberi persetujuan terhadap konsep yang ada. Dengan demikian Sekda nanti merasa ikut bertanggungjawab dalam program RB, dan tindaklanjut pelaksanaan diklat khusus RB akan lebih mudah.  Asda menginformasikan bahwa diklat khusus RB terkait dengan program RB dirasakan mendukung apa yang menjadi program prioritas, dan akan ditindaklanjuti melalui BKPP.  Kepala BKPP terkait dengan 9 (Sembilan) program reformasi birokrasi pemda (program mikro) yang dikaitkan dengan 22 (duapuluh dua) pilihan diklat khusus (lihat kuesioner), berpendapat program mikro ini menjadi program kegiatan di daerah agar birokrasi menjadi lebih baik, untuk mendukung pelaksanaan program tersebut diperlukan diklat khusus. Misalnya, perlu dukungan Diklat Analisis Jabatan, untuk mendukung pelaksanaan program mikro berupa Penataan sistem Manajemen SDM Aparatur.  Kepala Biro Organisasi menginformasikan, Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan untuk meningkatkan kompetensi melalui pelaksanaan diklat yang berkaitan dengan good governance.  Selanjutnya, mengenai target prioritas dalam rangka mendukung program RB terkait dengan diklat khusus diperoleh informasi sebagai berikut:  Asda menginformasikan bahwa dari 9 program semua penting dan menjadi prioritas. Target prioritas dari 9 (Sembilan) program RB dapat dapat dipilah-pilah sehingga diambil 4 (empat) program, tetapi program ini berkelanjutan, seperti contoh program peningkatan kualitas pelayanan publik.  Kepala BKPPmenginformasikanTarget Prioritas Pemda terkait Diklat dalam rangka RB: (1)Memprogram kegiatan Bimtek, Diklat dan TOT di bidang pelayanan publik secara periodik dan pendanaannya. (2) Menyusun program diklat teknis; menganggarkan kegiatan dimaksud; dan mempersiapkan calon pegawai sesuai kebutuhan. 4. Kendala dan Saran 200 Innovative Governance  Kendala dan Saran terkait dengan sistem diklat khusus meliputi kurikulum, Peserta, Tenaga Kediklatan, Metode, sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan, Pembinaan dan Pembiayaan, dan evaluasi: a. Peserta:  Sekda menginformasikan bahwaPelaksanaan diklat khusus akan efektif apabila kelas diisi oleh peserta yang sama eselonnya. Sebaliknya, jika kelas diisi oleh peserta campuran atau beda eselon maka ada perasaan yang tidak enak. Selain itu, peserta harus diabsensi, dan diawasi, contoh kalau kepala dinas tidak diawasi bisa bolak-balik kantor. (2) peserta perlu dievaluasi penguasaan materi melalui pretest/post-test,bagi yang tidak lulus mengulang post-test. Pada akhirnya diberikan Sertifikat Diklat Khusus bagi yang lulus sedangkan bagi yang tidak lulus tidak mendapatkan sertifikat. Ini sebagai suatu metode agar peserta serius dengan pemberian reward/ punishment semacam beban moral.  Kepala BKPP menginformasikan, masih adanya masalah peserta yang dikirim untuk mengikuti diklat tidak sesuai antara kompetensi dengan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan. Oleh karena itu, dalam menentukan peserta diklat perlu diperhatikan kesesuaian antara kompetensi dan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan, agar pelaksanaan diklat benar-benar bermanfaat. Peserta diklat khusus harus dipilih dan merupakan pejabat yang berasal dari SKPD yang tugas pokok dan fungsinya terkait dengan program tersebut. Misalnya, akan menyelenggarakan Diklat Penataan Peraturan Perundang-undangan, perlu dipilih peserta yang berasal dari Biro Hukum dan Inspektorat Daerah, serta SKPD terkait lainnya. Dalam mempersiapkan peserta diklat perlu dipersyaratkan bahwa diklat ini tidak bisa diwakilkan dan perlu pemikiran sanksi apabila tidak melaksanakan diklat dengan baik. Di samping itu, komposisi peserta diklat khusus dalam kelas harus jelas. Komposisi lebih baik homogen (peserta diklat menduduki jabatan eselon yang sama) daripada heterogen (peserta campur/tidak sama jabatan eselonnya). Kelas yang diikuti oleh peserta yang homogen memudahkan proses pembelajaran. b. Tenaga kediklatan/widyaiswara :  Sekda menginformasikan, bahwa tenaga pengajar perlu disesuaikan dengan kompetensi dan latar belakang pendidikan.  Asda menginformasikan bahwa tenaga pengajar diklat khusus perlu diambil dari tenaga yang kompeten mengenai kebijakan reformasi birokrasi, antara lain dari kantor Menpan RB, LAN dan BKN.  Kepala BKPP menginformasikan, bahwa tenaga kediklatan/widyaiswara di daerah masih kurang, dan perlu mendapat pelatihan, oleh karena itu diperlukan tenaga pengajar yang kompeten dalam rangka pelaksanaan diklat khusus. Sedangkan tenaga penyelenggara diklat khusus dapat menggunakan tenaga penyelenggara yang sudah ada. Tenaga Pengajar Diklat Khusus lebih baik disediakan dari pusat yang sudah dipastikan bisa dan mengerti kebijakan RB. Sarana dan prasarana Kepala BKPP menginformasikan, tidak adanya kendala sarana dan prasarana diklat khusus karena sudah tersedia dan dipergunakan selama ini. Innovative Governance 201 Waktu  Sekda menginformasikan, bahwa waktu penyelenggaraan diklat khusus hendaknya tidak berhari-hari lamanya. Pelaksanaan diklat 2 (dua) hari sudah cukup, karena terus terang sebenarnya mengulang materi, tapi yang diperlukan adalah untuk menyamakan persepsi pemahaman. Mengenai waktu bisa disepakati berapa lama waktu untuk mencapai target pembelajaran yang harus dicapai. Dalam rangka efisiensi waktu diklat perlu dipersiapkan modul, sehingga peserta yang ingin lebih mengerti dapat mendalami materi dengan membaca modul. Sebaiknya dipersiapkan modul yang rinci, sederhana, tetapi jelas. Modul-modul mencakup ke-9 (Sembilan) kelompok mata ajar, berisi intisari ada pointpoint materi pelajaran. Modul-modul digabung lengkap menjadi buku, tidak mengapa menjadi besar, sehingga walaupun setiap mata ajaran hanya diberikan satu atau dua jam selesai tetapi dapat diperdalam lagi dengan membaca modul sehingga menjadi paham.  Asda menginformasikan sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB dulu waktunya tidak lama antara sehari-seminggu.  Kepala BKPP menginformasikan, hendaknya diklat khusus diselenggarakan dalam waktu singkat, tidak lebih dari 4 hari. Dan jam latihan untuk setiap materi perlu diperhitungkan ketuntasan penyampaianmateri, jangan terlalu cepat. Contoh Diklat AKIP dengan waktu 4 (empat) jam latihan, dirasakan tidak cukup karena baru membahas secara umum belum dibahas detailnya.Perlu perhitungan waktu jam latihan yang sesuai dengan pokok bahasan agar materi yang dibahas dapat disampaikan secara tuntas.  Kepala Biro Organisasi terkait waktu diklat khusus khusus mencakup 9 program mikro RB, berpendapat bisa diperhitungkan berapa lama waktu yang diperlukan. Misalnya alokasi waktu diklat khusus 90 jam, bisa dibagi untuk 9 program, jadi 1 program waktunya 10 jam. Jika waktu penyampaian terbatas, perlu disediakan bahan ajar untuk dipelajari peserta. Tempat Kepala BKPP menginformasikan, tersedianya tempat penyelenggaraan di Kampus Pendidikan dan Pelatihan. Kurikulum/Materi Diklat  Asda menginformasikan bahwa bahan ajar diambil dari 9 (sembilan) program reformasi birokrasi, metode pembelajaran lebih banyak diskusi mengenai kebijakan nasional RB. Menyangkut materi diklat khusus, walaupun peserta sudah memahami materi, tapi perlu pengayaan materi tentang bagaimana realisasinya dikaitkan dengan perkembangan peraturan perundang-undangan. Setelah mengikuti diklat ini dan mengetahui kondisi peraturan yang berlaku, diharapkan peserta mengadakan perubahan menuju tata pemerintahan yang lebih baik. Kegiatan kelas sebaiknya lebih menggunakan metode diskusi. Perlu diatur agar materinya tidak tumpang tindih dengan diklat struktural.  Kepala BKPP menginformasikan, perlu dipersiapkan bahan modul/materi diklat yang akan diajarkan untuk efektifnya pelaksanaan diklat khusus, dan efisiensi waktu pelaksanaan diklat. Pembiayaan  Sekda menginformasikan, pelaksanaan program pemerintah seperti diklat bisa dilakukan secara sharing. Kebijakan di daerah untuk program diklat, kalau diselenggarakan 202 Innovative Governance kementerian itu kita ikuti, tetapi kalau diselenggarakan swasta itu kita tidak ikuti, karena adanya keterbatasan biaya pendidikan.  Asda menginformasikan pemda memiliki anggaran pembiayaan diklat kemungkinan kendalanya adalah keterbatasan pembiayaan pelaksanaan diklat khusus, tetapi anggaran tersebut dapat direvisi karena RB penting.  Kepala BKPP menginformasikan, bahwa pembiayaan diklat yang bersumber dari dana APBD terbatas, untuk pelaksanaan diklat khusus perlu dukungan dana APBN di samping dana APBD yang sudah ada, perlu dukungan dana APBN.  Kepala Biro Organisasi menginformasikan bahwa: Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan untuk melaksanakan diklat khusus yang namun terkendala keterbatasan pembiayaan/ anggaran. Evaluasi diklat  Sekda menginformasikan, hendaknya program diklat dapat diukur secara kualitatif dan kuantitatif, dan hasilnya perlu dievaluasi kemanfaatannya apakah mencapai target sosialisasi/penyebarluasan; dan target perilaku, sehingga diketahui seberapa jauh memberi perbaikan. Perlu ada evaluasi diklat yang dilakukan baik oleh pimpinan atau tim terhadap aspek kognitif, afektif dan psikomotor, sehingga ada sebuah model pengukuran dan bagaimana cara mengukurnya, dan harus bisa diukur untuk mengetahui perkembangan setelah diberikan treatmen. Jadi pada tahapan awal diklat perlu dilakukan pengukuran (pre-test), kemudian pada tahapan akhir perlu dilakukan pengukuran (posttest), untuk mengetahui seberapa jauh perkembangan yang diperoleh.  Kepala BKPP menginformasikan, bahwa evaluasi diklatmengalami kendala kurangnya tenaga evaluasi, oleh karena itu perlu dibentuk tim evaluasi. Harapan Beberapa pandangan mengenai model penyelenggaraan diklat khusus yang diharapkan:  Sekda mengharapkan penyelenggaraan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2 (dua) tahapan sebagai berikut:  Tahap Pertama: Untuk tingkat nasional diadakan pengarahan RB oleh Wakil Presiden/ Menteri PANRB. Pengarahan diikuti oleh seluruh Sekda se Indonesia untuk disamakan persepsinya, mereka diberikan peran dan peluang untuk memberikan masukan-masukan yang akhirnya seolah-olah menghasilkan produk bersama, walau ada yang tidak ikut bicara tetapi ikut hadir maka ikut bertanggungjawab karena produknya. Model Diklat Khusus yang perlu dikembangkan adalah dalam membangun kesamaan pengetahuan, target yang dicapai, nanti akan ada persaingan antar 33 (tigapuluh tiga) provinsi,bersaing mengelola pemerintahan yang baik, dengan pemberian reward untuk menyemangati RB.  Tahap Kedua: Diklat khusus dengan peserta adalah para Kepala SKPD. Disitu Sekda ikut mendorong lagi program RB Pemda, walaupun Sekda hanya membuka dan memberikan pengarahan. Jangan sampai terjadi, Sekda membuka dan memberi pengarahan RB pada aparatur daerah, tetapi dia sendiri belum pernah mendapat pengarahan program RB, maka sama dengan bohong, karena mengajari orang tetapi Sekdanya sendiri belum mengikuti pengarahan program RB.  Asda terkait dengan penyelenggaraan Diklat Khusus, mengharapkan pelaksanaannya dalam tahapansebagai berikut: Innovative Governance 203  Tahap Pertama:Menpan RB memberikan pembekalan kebijakan RB kepada para Sekda seluruh provinsi bertempat di Jakarta. Sekretaris Daerah diharapkan bisa mengikuti program diklat khusus RB. Sekda adalah pucuk pimpinan perlu mengikuti program diklat RB karena Sekda juga merupakan ketua Tim RB.  Tahap Kedua: Sekda menindaklanjuti langkah-langkah RB di daerah masing-masing. Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB dulu waktunya tidak lama antara sehari-seminggu. Selanjutnya, pelaksanaan diklat khusus untuk meningkatkan kinerja SKPD dengan peserta eselon II dan III. SDM aparaturharus betul-betul memahami peraturan perundang-undangan sehingga mereka paham yang musti dilakukan karena kadang-kadang peraturan belum dikuasainya. Melalui diklat khusus ini, memacu kegiatan RB yang dilaksanakan lima tahunan. Sehingga dengan adanya pelaksanaan diklat khusus memberikan harapan SDM kita menjadi lebih baik.  Kepala BKPP mengharapkan penyelenggaraan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2 (dua) tahapan sebagai berikut:  Tahap Pertama:Pengarahan Wakil Presiden/Menteri PANRB di Pusat. Peserta adalah para Sekda Provinsi seluruh Indonesia untuk diberi arahan kebijakan RB (program mikro RB). Dalam hal ini mereka bisa tukar pikiran dalam rangka pelaksanaan RB. Tapi bila Sekda hanya dikirimi peraturan tentang RB kemungkinan tidak terbaca karena banyaknya pekerjaan.  Tahap Kedua: Diklat Khusus RB di Daerah. Peserta Diklat Khusus adalah:(1) Sekda Kabupaten/ Kota. Karena tidak semua Sekda memahami program RB maka Sekda perlu mengikuti diklat khusus RB agar memiliki persepsi yang sama dalam rangka pelaksanaan program RB. (2) Pejabat eselon II Daerah. Untuk efektifnya pelaksanaan diklat khusus, maka peserta tidak bisa diwakilkan. Dalam hal ini, pelaksanaan diklat khusus dapat mencontoh model diklat/ sosialisasi/bimbingan teknis yang dilaksanakan secara berjenjang di pemda Provinsi Kalimantan Tengah pada tahun 2010, antara lain: (a) Diklat/Bimbingan Teknis tentang Satuan Pengawasan Internal Pemerintah (SPIP), pesertanya adalah pejabat pimpinan SKPD, kemudian secara berjenjang pejabat tersebut memberikan bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan SKPD yang bersangkutan. (b) Sosialisasi tentang Peraturan Pemerintah No. 53/2010 tentang Peraturan Disiplin PNS. Pesertanya adalah pejabat pimpinan SKPD, selanjutnya pejabat tersebut memberikan bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan SKPD masing-masing.  Mengingat banyaknya program mikro dan pilihan diklat khusus yang ditawarkan, maka pelaksanaannya perlu dilakukan secara bertahap, dengan memilih diklat khusus yang sesuai dengan program utama dan lebih mempunyai efek dampak yang luas dalam pelaksanaan reformasi birokrasi pemerintah daerah.  Kepala Biro Organisasi mengharapkan Diklat Khusus dilaksanakan dalam 2 (dua) tahap:  Tahap Pertama: Penyelenggaraan DiklatKhusus untuk Tingkat Sekda, isi materi berupakebijakan dan regulasi, lama waktu maksimal 2 (dua) hari.  Tahap Kedua: Penyelenggaraan Diklat Khusus untuk tingkatan eselon II, III dan IV. Materi untuk eselon II mencakup kebijakan dan program RB yang harus dilaksanakan; sedangkan materi untuk eselon III/IV mencakup teknis operasional pelaksanaan program RB. 204 Innovative Governance  Perlu dipersiapkan materi diklat khusus untuk masing-masing eselon, sehingga ada perbedaan materi untuk eselon II, III dan IV. Oleh karena itu, hendaknya komposisi kelas diklat khusus tidak dicampur antara eselon II, III dan IV, karena akan tidak nyambung. Hasil dan Pembahasan Kebutuhan Diklat Khusus Terkait RB Data temuan mengenai kebutuhan diklat khusus terkait RB menunjukkan sebagai berikut: Informasi yang diperoleh menunjukkan pemda Kalteng telah melaksanakan sebagian program RB antara lain melalui tindakan/langkah-langkah dalam RB antara lain melaksanakan tata kelola pemerintahan yang baik, melaksanakan pelayanan publik satu atap, e-procurement dan lain-lain. Tetapi belum membentuk Tim RB sebagaimana diamanatkan dalam Perpres No. 81/2010 tentang GDRB Tahun 2010-2025 dan Peraturan MenpanRB No. 20/2010 tentang RMRB 2010-2014. Dan selain itu juga mengamanatkan perlunya penyusunan RMRB Pemda Tahun 2010-2014. Meskipun demikian Pemda telah membentuk tim pelaksana program good governance untuk menetapkan kinerja dan kesepakatan kinerjadalam pelaksanaan tata kelola pemerintahan yang baik. Dengan demikian pemda sudah berupaya melaksanakan sebagian langkah-langkah RB. Tindakan/langkah-langkah dalam RB tersebut terkait dengan program mikro yang harus dilaksanakan oleh SDM Aparatur Daerah. Agar langkah-langkah dalam RB dapat dilaksanakan dengan baik dibutuhkan kompetensi SDM Aparatur daerah yang memadai, dalam hal ini dibutuhkan bermacam-macam kompetensi SDM sesuai dengan program mikro RB yang harus dilaksanakan di daerah. Di lain pihak, level kompetensi SDM aparatur daerah pada umumnya berada pada tingkatan sedangyang ditandai dengan masih rendahnya etos kerja, masih banyak pegawai yang belum memahami indicator kinerja. Di samping itu, masih banyak SKPD yang belum menyusun SOP dan SPM. Oleh karena itu, diperlukan peningkatan kompetensi melalui diklat khusus. Lebih jauh, responden mengharapkan perubahan kompetensi melalui diklat khusus mempunyai keterkaitan dengan kemampuan pencapaian program mikro yang harus dilaksanakan oleh pemda. Mengenai kebutuhan diklat khusus terkait RB, responden pada umumnya berpendapat membutuhkan semua (22) diklat khusus yang terkait dengan program mikro RB. Dari semua mata diklat yang terkait dengan program mikro RB dikemukakan hal-hal berikut: 1. Beberapa diantaranya sudah pernah dilaksanakan antara lain:(a) Diklat Legal Drafting; (b) Diklat Analisis Beban Kerja; (c) Diklat Capacity Building; (d) Diklat Manajemen Kinerja; (e) Diklat Standar Pelayanan; (f) Diklat Penyusunan SPM; dan (g) Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja. 2. Responden cenderung memilih mata diklat: (a) Diklat Perumusan Kebijakan Publik (b) Diklat Analisis Jabatan; (c) Diklat Penilaian Kompetensi; (d) Diklat Manajemen Audit Kinerja; (e) Diklat Sistem Pengawasan Internal. Responden cenderung menentukan peserta diklat khusus adalah mereka yang menduduki jabatan structural eselon IV, III dan II.Diklat khusus tersebut diperuntukkan bagi pejabat dari organisasi SKPD/Biro/Badan/Dinas/Unit Pelayanan, antara lain: (1) Unit Pelayanan; (2) Unit Perencanaan; (3) Unit Pengawasan/Inspektorat; (4) Unit Kelembagaan; (5) Unit Hukum dan Perundangan; (6) Unit Keuangan; (7) Unit Diklat; (8) Unit Innovative Governance 205 Kepegawaian, dan (9) Unit Keuangan. Selain itu, seluruh responden menyatakan Tim RB daerah yang akan dibentuk perlu diikutsertakan sebagai peserta diklat khusus agar pelaksanaan RB dapat efisien dan efektif. Target prioritas Pemda dalam rangka mendukung Program RByang berkaitan dengan Diklat Khusus adalah memprogramkan kegiatan Bimtek, Diklat (Teknis) dan TOT di bidang pelayanan publik secara periodik dan pendanaannya; dan menganggarkan kegiatan dimaksud; serta mempersiapkan calon pegawai sesuai kebutuhan. Dengan demikian, dalam rangka pelaksanaan RB, dibutuhkan kompetensi SDM aparatur daerah yang memadai melalui diklat khusus, perubahan kompetensi SDM aparatur daerah yang diharapkan melalui diklat khusus disesuaikan dengan program mikro yang ada, peserta diklat khusus diutamakan bagi pejabat structural yang berasal dari SKPD/Biro/Badan/Unit Pelayanan yang terkait dengan program mikro yang dilaksanakan oleh daerah. Identifikasi Permasalahan Sistem Diklat Khususmencakup antara lain Kurikulum, Peserta, Tenaga Kediklatan, Metode, Sarana dan Prasarana, Penyelenggara, Perencanaan, Pembinaan dan Pembiayaan, dan evaluasi. Identifikasi permasalahan yang dihadapi terkait sistem diklat khusus menunjukkan bahwa kendala utama yang menghambat pelaksanaan sistem diklat khusus antara lain pembiayaan; dan tenaga kediklatanserta metode diklat khusus. Sedangkan sarana dan prasarana diklat serta tempat pelaksanaan diklat khusus tidak mengalami kendala. Kendala dan saran terkait sistem diklat khusus sebagai berikut : Pembiayaan: Pemda Propinsi Kalteng berkeinginan untuk melaksanakan diklat khusus yang namun terkendala keterbatasan pembiayaan/anggaran. Pembiayaan diklat yang bersumber dari dana APBD terbatas. Pelaksanaan diklat khusus perlu dukungan dana APBN. Pembiayaan program diklat khusus bisa dilakukan secara sharing; ataumelalui revisi anggaran terkait RB. Tenaga Kediklatan: Kendala tenaga kediklatan/widyaiswara di daerah masih kurang, dan perlu mendapat pelatihan, oleh karena itu diperlukan tenaga pengajar yang kompeten dalam rangka pelaksanaan diklat khusus. Oleh karena itu, perlu didukung oleh tenaga kediklatan seperti tenaga pengajar dari pusat yang yang sudah dipastikan bisa dan memahami kebijakan RB.Tenaga pengajar perlu disesuaikan dengan kompetensi dan latar belakang pendidikan. Tenaga yang kompeten mengenai kebijakan RB, antara lain dari kantor Menpan RB, LAN dan BKN.Sedangkan tenaga penyelenggara diklat khusus dapat menggunakan tenaga yang sudah ada di Badan Diklat Daerah. Metode: Kendala penyelenggaraan diklat yang kurang memperhatikan metode pendidikan orang dewasa (andragogi). Metode perlu disesuaikan dengan menggunakan metode ceramah dan diskusi yang berorientasi kepada hasil. Setelah mengikuti diklat ini dan mengetahui kondisi peraturan yang berlaku, diharapkan peserta mampu melakukan kegiatan yang mengarah ke perubahan menuju tata pemerintahan yang lebih baik. Kegiatan kelas sebaiknya lebih banyak menggunakan metode diskusi antara lain mengenai kebijakan nasional RB. 206 Innovative Governance Kurikulum/Materi Diklat:Kendala materi diklat khusus, walaupun peserta sudah memahami materi, tapi perlu pengayaan materi tentang bagaimana realisasinya dikaitkan dengan perkembangan peraturan perundang-undangan. Bahan ajar diambil dari 9 (sembilan) program RB, berisi intisari ada point-point materi pelajaran.Hal-hal yang diperlukan antara lain: (1) Persiapan bahan modul/materi diklat yang akan diajarkan untuk efektifnya pelaksanaan diklat khusus, dan efisiensi waktu pelaksanaan diklat. Modul-modul digabung lengkap menjadi buku. Sebaiknya dipersiapkan modul yang rinci, sederhana, tetapi jelas,sehingga peserta yang ingin lebih mengerti dapat mendalami materi dengan membaca modul sehingga menjadi paham. (2) Pengaturan agar materinya tidak tumpang tindih dengan diklat structural. (3) Persiapan materi diklat khusus untuk masing-masing eselon, sehingga materi eselon II berbeda dengan eselon III dan IV. Oleh karena itu, hendaknya komposisi kelas diklat khusus tidak dicampur antara eselon II, III dan IV, karena akan tidak nyambung. Peserta: Masih adanya masalah peserta yang dikirim untuk mengikuti diklat tidak sesuai antara kompetensi dengan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan. Oleh karena itu, dalam menentukan peserta diklat perlu diperhatikan kesesuaian antara kompetensi dan tugas pokok dan fungsi SKPD yang bersangkutan, agar pelaksanaan diklat benar-benar bermanfaat. Peserta diklat khusus harus dipilih dan merupakan pejabat yang berasal dari SKPD yang tugas pokok dan fungsinya terkait dengan program tersebut. Misalnya, akan menyelenggarakan Diklat Penataan Peraturan Perundang-undangan, perlu dipilih peserta yang berasal dari Biro Hukum dan Inspektorat Daerah, serta SKPD terkait lainnya. Dalam mempersiapkan peserta diklat perlu dipersyaratkan bahwa diklat ini tidak bisa diwakilkan dan perlu pemikiran sanksi apabila tidak melaksanakan diklat dengan baik. Di samping itu, komposisi peserta diklat khusus dalam kelas harus jelas. Komposisi lebih baik homogen (peserta diklat menduduki jabatan eselon yang sama) daripada heterogen (peserta campur/tidak sama jabatan eselonnya). Kelas yang diikuti oleh peserta yang homogen memudahkan proses pembelajaran. Pelaksanaan diklat khusus akan efektif apabila kelas diisi oleh peserta yang sama eselonnya. Sebaliknya, jika kelas diisi oleh peserta campuran atau beda eselon maka ada perasaan yang tidak enak. Selain itu, peserta harus diabsensi, dan diawasi, contoh kalau kepala dinas tidak diawasi bisa bolak-balik kantor. Semua pejabat eselon II diprioritaskan untuk mengikuti diklat dimaksud, dengan demikian pejabat tersebut dapat mensosialisasikan kepada pejabat/pegawai di lingkungannya masing-masing. Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB dulu waktunya tidak lama antara sehari-seminggu. Akhirnya, peserta perlu dievaluasi penguasaan materi melalui pre-test/post-test,bagi yang tidak lulus mengulang post-test. Pada akhirnya diberikan Sertifikat Diklat Khusus bagi yang lulus sedangkan bagi yang tidak lulus tidak mendapatkan sertifikat. Ini sebagai suatu metode agar peserta serius dengan pemberian reward/ punishment semacam beban moral. Waktu:Penyelenggaraan diklat khusus hendaknya tidak lama, melainkan singkat, minimal 2 hari atau maksimal 4 hari. Jam latihan untuk setiap materi perlu diperhitungkan ketuntasan materi diklat, jangan terlalu cepat.Contoh Diklat AKIP dengan waktu 4 (empat) jam latihan, dirasakan tidak cukup karena baru membahas secara umum belum dibahas detailnya. Perlu perhitungan waktu jam latihan yang sesuai dengan pokok bahasan agar materi yang dibahas dapat disampaikan secara tuntas. Kalau diklat khusus mencakup 9 Innovative Governance 207 program mikro RB, maka bisa diperhitungkan berapa lama waktu yang diperlukan. Misalnya alokasi waktu diklat khusus 90 jam, bisa dibagi untuk 9 program, jadi 1 program waktunya 10 jam. Mengenai waktu bisa disepakati berapa lama waktu untuk mencapai target pembelajaran yang harus dicapai. Dalam rangka efisiensi waktu diklat perlu dipersiapkan modul (lihat kurikulum/materi diklat). Jika waktu penyampaian terbatas, perlu disediakan bahan ajar untuk dipelajari masing-masing peserta. Evaluasi diklat: Evaluasi diklatmengalami kendala kurangnya tenaga evaluasi, oleh karena itu perlu dibentuk tim evaluasi. Hendaknya program diklat dapat diukur secara kualitatif dan kuantitatif, dan hasilnya perlu dievaluasi kemanfaatannya apakah dapat mencapai target sosialisasi/ penyebarluasan; dan target perilaku, sehingga diketahui seberapa jauh memberi perbaikan. Perlu ada evaluasi diklat yang dilakukan baik oleh pimpinan atau tim terhadap aspek kognitif, afektif dan psikomotor, sehingga ada sebuah model pengukuran dan bagaimana cara mengukurnya, dan harus bisa diukur untuk mengetahui perkembangan setelah diberikan treatmen. Jadi pada tahapan awal diklat perlu dilakukan pengukuran (pretest), kemudian pada tahapan akhir perlu dilakukan pengukuran (post-test), untuk mengetahui seberapa jauh perkembangan yang diperoleh. Sedangkan komponen sistem diklat lainnya seperti sarana dan prasarana diklat serta tempat pelaksanaan diklat khusus tidak mengalami kendala, karena sudah tersedia seperti yang selama ini dipergunakan. Adapun tempat penyelenggaraan diklat dapat dilaksanakan di Kampus Pendidikan dan Pelatihan. Harapan ke Depan Data temuan mengenai harapan ke depan terkait dengan model diklat khusus, dilaksanakan dalam 2 (dua) tahapan sebagai berikut: Tahap Pertama Untuk tingkat nasional diadakan pengarahan RB oleh Wakil Presiden/Menteri PANRB. Menpan RB memberikan pembekalan kebijakan RB kepada para Sekda seluruh provinsi di Indonesia bertempat di Jakarta. Pembekalan terkait dengan kebijakan program mikro RB yang harus dilaksanakan oleh daerah. Pengarahan diikuti oleh seluruh Sekda se Indonesia 33 (tiga puluh tiga) Provinsi. Pengarahan dimaksudkan untuk menyamakan persepsi, memberikan peran dan peluang untuk menyampaikan masukan-masukan, tukar-menukar pikiran dalam mengelola pemerintahan yang baik. Diharapkan Sekda bisa mengikuti program diklat khusus RB, karena sebagai pucuk pimpinan daerah dan sebagai ketua Tim Pelaksana RB, sehingga perlu mengikuti program diklat RB. Penyelenggaraan Diklat Khusus untuk Tingkat Sekda, isi materi berupa kebijakan dan regulasi, lama waktu maksimal 2 (dua) hari. Tahap Kedua Setelah menerima pengarahan/pembekalan kebijakan RB, Sekda menindaklanjuti langkahlangkah RB di daerah masing-masing. Dalam hal ini, Sekda membuka dan memberi pengarahan diklat khusus bagi aparatur daerah dalam rangka mendorong program RB Pemda. 208 Innovative Governance Sebaiknya pelaksanaan diklat khusus lebih dahulu diperuntukkan bagi Tim RB (termasuk Sekda Kabupaten/Kota) dalam waktu yang tidak lama 2 (dua) hari. Selanjutnya, pelaksanaan diklat khusus untuk meningkatkan kinerja SKPD dengan peserta para kepala SKPD, atau pejabat structuraleselon II dan eselon III. Akhirnya pejabat tersebut memberikan bimbingan dan arahan kepada pejabat di bawahnya di lingkungan SKPD masing-masing. Jika peserta diklat khusus melibatkan pejabat structural eselon II dan III hendaknya tidak dicampur karena masing-masing mempunyai kompetensi jabatan dan tanggungjawab yang berbeda. Dalam hal ini peserta untuk eselon II diberikan materi pembekalan mencakup kebijakan dan program sehingga memahami peraturan perundang-undangan dan melaksanakannya. Sedangkan untuk eselon III diberikan materi mencakup teknis operasional pelaksanaan RB. Dengan adanya pelaksanaan diklat khusus diharapkan kualitas SDM menjadi lebih baik,memacu kegiatan pelaksanaan program RB lima tahunan. Mengingat banyaknya program mikro dan pilihan diklat khusus yang ditawarkan, maka pelaksanaannya perlu bertahap, dengan memilih diklat khusus yang sesuai dengan program utama dan lebih mempunyai efek dampak yang luas dalam pelaksanaan RB Pemda. Kesimpulan dan Saran Kesimpulan 1. Pemda membutuhkan Diklat Khusus Terkait RB untuk meningkatkan kompetensi SDM aparatur daerah, dalam hal ini ke-22 (dua puluh dua) materi diklat khusus yang terkait dengan program mikro RB semuanya dibutuhkan oleh daerah, terutama materi diklat berikut: (1) Diklat Legal Drafting; (2) Diklat Analisis Beban Kerja; (3) Diklat Capacity Building; (4) Diklat Manajemen Kinerja; (5) Diklat Standar Pelayanan; (6) Diklat Penyusunan SPM; dan (7) Diklat Penyusunan Pelaporan Keuangan dan Kinerja. 2. Identifikasi permasalahan yang dihadapi terkait sistem diklat khusus menunjukkan adanya kendala utama antara lain pembiayaan yang terbatas; dan kurangnya tenaga kediklatan, serta metode diklat yang kurang sesuai bagi pendidikan orang dewasa; kendala lain, tumpang-tindih kurikulum/materi diklat, peserta diklat dengan eselon yang berbeda dicampur dalam satu kelas, serta waktu diklat yang lama dan keterbatasan tenaga evaluasi diklat. 3. Model diklat khusus diharapkandilaksanakan dalam 2 (dua) tahapan: Pertama, diklat khusus berupa pengarahan/pembekalan kebijakan/program RB oleh Menpan untuk sekretaris daerah seluruh Indonesia yang dilaksanakan di Jakarta; Kedua, diklat khusus berupa pembekalan materi diklat khusus yang ditawarkan dikaitkan dengan teknis operasional pelaksanaan kebijakan/program RB untuk pejabat structural daerah, terutama pimpinan SKPD/eselon II. Saran-Saran 1. Ke-semua materi diklat khusus yang ditawarkan diperlukan dalam upaya meningkatkan kompetensi SDM aparatur daerah sesuai dengan tujuan/sasaran program mikro RB yang akan dicapai, dan pelaksanaan diklat khusus perlu diarahkan pada upaya membangun kesamaanpersepsi, pengetahuan pengelolaan pemerintahan yang baik dalam melaksanakan kebijakan RB. Innovative Governance 209 2. Pelaksanaan diklat khusus perlu mengantisipasi masalah: pembiayaan melalui sharing, pemanfaatan tenaga kediklatan/widyaiswara dari pusat yang kompeten memahami kebijakan/program RB, penggunaan metode andragogi, persiapan kurikulum/materi diklat, penentuan peserta yang jelas, dan waktu pelaksanaan diklat yang tidak lama, serta perlunya tenaga evaluasi diklat. 3. Perlu dipilih diklat khusus yang sesuai dengan program utama dan lebih mempunyai efek dampak yang luas dalam pelaksanaan kebijakan program RB Pemda, dan pelaksanaan diklat tidak memakan waktu lama, misalnya 2 (dua) hari. Daftar Pustaka LAN, Diklat Teknis Fungsional, Jakarta, 2008; Peraturan Pemerintah Nomor 101 Tahun 2000 tentang Pendidikan dan Pelatihan Jabatan Pegawai Negeri Sipil; Peraturan Presiden Nomor 81 tahun 2010 tentang Grand Desain RB 2010-2025; Peraturan Menpan dan RB No. 20 Tahun 2010 tentang Road Map RB 2010-2014; Peraturan Kepala LAN Nomor 8 Tahun 2008 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pendidikan dan Pelatihan Tata Kepemerintahan; Sofyan Effendi, Diklat Kepemimpinan Reformasi, Jakarta, 19 Mei 2011; Sugiyono, Metode Penelitian Administrasi, CV Alfabeta, Jakarta: 1998. 210 Innovative Governance Perpaduan Logika, Etika, dan Estetika Dalam Kebijakan Publik yang Populis Yuli Tirtariandi El Anshori Fisip Universitas Terbuka Email: ([email protected]) Abstrak: Kebijakan publik merupakanhasil dari adanya sinergi kompromi, atau bahkan kompetisi antara berbagai gagasan, teori, ideologi, dan kepentingan-kepentingan yang mewakili sistem politik suatu negara. Sebagai sebuah strategi merealisasikan tujuan pemerintah yang bersangkutan, maka akan terjadi berbagai konflik kepentingan di dalamnya. Unsur logika, etika dan estetika merupakan sebuah perpaduan yang integral untuk menciptakan sebuah kebijakan pemerintah yang baik dan benar. Sebuah kebijakan yang menggabungkan ketiga unsur tersebut akan menjadi sebuah kebijakan yang populis, tidak hanya mencerminkan kepentingan sepihak dari decision maker yang mengabaikan hak para pemangku kepentingan. Sebuah kebijakan publik sepatutnya mempertimbangkan standar etika dimana ada keberpihakan kepada kaum marjinal. Kemudian ada semangat kesetaraan yang menjiwai setiap kebijakan yang dikeluarkan pemerintah. Berbagai kebijakan pemerintah belakangan ini sering dinilai tidak berlandaskan etika publik, misalnya pendekatan yang digunakan dalam menata pedagang kaki lima (PKL). Kebijakan yang digunakan lebih cenderung represif daripada persuasif. Padahal jika menggunakan pendekatan yang memadukan unsur logika, etika, dan estetika maka kebijakan penataan PKL tersebut akan lebih mudah diimplementasikan dan memperkecil resistensi. Makalah ini menganalisis bagaimana kebijakan pemerintah yang mempertimbangkan unsur logika, etika dan estetika khususnya pada tahap perumusan akan lebih mudah diterima masyarakat umum maupun pemangku kepentingan lainnya. Tidak hanya itu, berbagai inovasi yang dilakukan pemerintah akan mendapat dukungan penuh masyarakat. Contoh kasus diantaranya penataan PKL di Solo dianalisis dengan menggunakan teori kebijakan publik yang dikaitkan dengan unsur logika, etika dan estetika. Hasil akhir (kesimpulan) kajian ini termasuk rekomendasi yang bisa diberikan adalah munculnya sebuah kesamaan persepsi bahwa kebijakan pemerintah ataupun sebuah kebijakan publik perlu mengintegrasikan tiga unsur yakni logika, etika dan estetika. Ketiganya tidak bisa dipisahkan dalam menghasilkan sebuah kebijakan yang populis dan berlandaskan etika publik. Integrasi tiga unsur tersebut akan memudahkan pemerintah mengimplementasikan berbagai inovasi dan terobosan kebijakan. Kata Kunci:Logika, Etika, Estetika, Kebijakan Publik Innovative Governance 211 Pendahuluan Berbagaikebijakan publik yang dirumuskan pemerintah saat ini banyak mengundang pro dan kontra. Hal ini disebabkan banyaknya kebijakan yang dikeluarkan kurang mengindahkan unsur logika, etika, dan estetika dalam perumusan hingga tahap evaluasi sebuah kebijakan. Akibat dari pengabaian terhadap tiga unsur ini maka tak jarang kita jumpai adanya berbagai kebijakan yang terkesan trial and error (sekedar coba-coba). Dengan kata lain, kebijakan dirumuskan dengan terburu-buru tanpa adanya perencanaan yang matang. Setelah diimplementasikan barulah ditemukan banyaknya kelemahan. Evaluasi pun dilakukan setelah munculnya banyak kritik dan penentangan. Padahal sebenarnya berbagai resistensi itu dapat diatasi dengan cara membuat kebijakan yang berlandaskan kepada logika, etika dan estetika yang baik dan benar. Kebijakan penataan pedagang kaki lima (PKL) di Solo dapat menjadi salah satu terbaik (best practice) dalam implementasi sebuah kebijakan publik yang pro rakyat karena berlandaskan kepada logika, etika, dan estetika. Ketika akhirnya para PKL di Solo dipindahkan ke tempat lain, nyaris tidak ada perlawanan berarti. Pendekatan persuasif menjadi kata kunci keberhasilan Walikota Solo Joko Widodo. Makalah ini menganalisis bagaimana kebijakan pemerintah yang mempertimbangkan unsur logika, etika dan estetika khususnya pada tahap perumusan/formulasi akan lebih mudah diterima masyarakat umum maupun pemangku kepentingan lainnya Logika, Etika danEstetika Kebijakan Perpaduan antara logika, etika dan estetika dalam sebuah kebijakan merupakan sebuah hal yang seyogyanya diperhatikan para pembuat kebijakan. Unsur logika dalam sebuah kebijakan pada hakekatnya adalah bagaimana seorang pembuat kebijakan berusaha mencari kebenaran sesuai dengan kemampuan ilmu kebijakan publik yang dimilikinya. Syafiie (2011:15) menyatakan bahwa logika merupakan suatu teknik yang mementingkan segi formal ilmu pengetahuan. Dalam logika tersebut terdapat berbagai cara, aturan, metode maupun teori yang harus ditaati agar sebuah pernyataan (dalam konteks paper ini adalah sebuah kebijakan publik) menjadi sah dan mempunyai legitimasi kuat. Logika ini dalam penerapannya selayaknya disandingkan dengan etika sehingga akan tercipta sebuah kebijakan publik yang tidak hanya benar tetapi juga baik. Mengapa sebuah kebijakan publik bisa saja benar tetapi belum tentu baik? Salah satu contohnya misalnya kebijakan pemberian bantuan langsung tunai (BLT) oleh pemerintah. Secara logika kebijakan ini dibenarkan karena sesuai dengan aturan yang dikeluarkan pemerintah. Tetapi secara etika hal tersebut belum tentu disetujui ataupun mendapat pembenaran dari pihak lain. Etika sendiri dapat diartikan sebagai kelakuan yang menuruti norma-norma kehidupan yang baik. Secara etika, kebijakan BLT masih dapat diperdebatkan karena berkaitan dengan norma-norma kehidupan yang baik. Dalam konteks ini seharusnya pemerintah tidak membuat orang menjadi malas dan hanya menunggu bantuan pemerintah. Di sisi lain, kebijakan itu juga berkenaan dengan norma-norma yang baik yakni membantu pihak yang miskin atau kekurangan. Seringkali terjadi kekeliruan pemahaman logika dalam hal perumusan hingga implementasi kebijakan publik. Hal ini menyebabkan terjadinya apa yang disebut sebagai “sesat pikir material”yakni kekeliruan penalaran berdasarkan isi. Misalnya dalam kebijakan 212 Innovative Governance pemberian BLT, pemerintah beranggapan bahwa jumlah masyarakat miskin di Indonesia memang benar sesuai hasil survei BPS. Tetapi kemudian faktanya ketika BLT dikucurkan banyak terjadi salah sasaran. Penerima BLT adalah mereka yang tergolong masyarakat mampu. Pernah terjadi pengantri BLT adalah orang yang datang dengan dandanan rapi sambil menenteng handphone. Hal ini tentu saja tidak bisa dibenarkan secara etika. Seharusnya BLT jatuh ke tangan orang yang tepat. Dalam ilmu logikaini disebut sesat pikir yang terjadi dikarenakan kesalahan pemilihan sampel dalam statistik (Bakry et.al., 2011) Aspek terakhir yakni aspek estetika dalam sebuah kebijakan berkaitan dengan terciptanya persepsi bahwa sebuah kebijakan itu dirasakan indah ataupun bagus ketika dirasakan oleh penerima kebijakan. Jika tujuan logika adalah kebenaran maka tujuan estetika adalah keindahan (Sumardjo, 2000: 25). Rasa estetika ini timbul berdasarkan pengalaman yang dirasakan oleh para stakeholders sebagai obyek ataupun pelaksana kebijakan. Estetika ini seyogyanya selaras dengan logika dan etika. Dalam konteks kasus misalnya BLT, rasa estetika ini akan terusik jika melihat bagaimana antrean penerima BLT ini terkadang menimbulkan kericuhan. Tak ada lagi rasa keindahan yang tercipta jika sebuah kebijakan hanya mengandalkan pada logika tetapi mengabaikan rasa estetika. Persepsi buruk dari masyarakat akan tercipta sehingga logika sebuah kebijakan tersebut menjadi terbantahkan. Ketiga unsur di atas merupakan sebuah perpaduan yang dapat mempengaruhi populis tidaknya sebuah kebijakan, dan seberapa besar legitimasi sebuah kebijakan publik yang dikeluarkan pemerintah. Konsep kebijakan publik sendiri tidak akan terlepas dari pengaruh nilai-nilai apalagi jika sudah menyangkut kepentingan publik. Seperti dikatakan Vickers (dalam Islamy, 2011) bahwa semua keputusan publik merupakan pilihan dari banyak nilai dan mencakup cara yang berbeda dalam melihat situasi yang sama, cara yang terkait dengan nilai-nilai yang berbeda. Lebih jauh Vickers mengatakan pemerintah sebagai pembuat kebijakan berperan dalam mengartikulasikan dan menganalisis nilai-nilai yang saling bertentangan yang muncul pada pemecahan masalah dan menilai hubungannya dengan nilai yang dicari. Peran ini penting karena terkait dengan upaya mencermati bcrbagai nilai yang relevan dengan upaya pemecahan masalah. Perlunya dipertimbangkan nilai-nilai seperti logika, etika, dan estetika dalam sebuah perumusan dan implementasi kebijakan publik tidak juga terlepas dari karakteristik kebijakan publik yaitu bersifat normatif dan berorientasi pada nilai (Fischer, et.al., 2007). Menurut Fischer, tidak mungkin mengkaji sebuah kebijakan publik hanya dengan melihatnya dari satu dimensi karakter saja, tetapi harus juga dilihat secara multidisiplin dan normatif. Dengan demikian akan terjadi percampuran pendekatan atau lebih dikenal dengan istilah pendekatan eklektik. Penataan PKL di Solo Salah satu contoh kebijakan yang dapat dikategorikan sebagaisebuah kebijakan yang memadukan logika, etika dan estetika adalah kebijakan penataan PKL yang dilakukan Pemerintah Kota Solo. Diawali dengan pemindahan pedagang di Taman Banjarsari yang dilakukan dengan persuasif. Hal ini dilandasi pemikiran ataupun logika untuk mencari kebenaran yakni bahwa PKL di Kota Solo harus ditata dengan baik. Disini terjadi pertentangan nilai sehingga Pemerintah Kota Solo perlu mengartikulasikan nilai-nilai yang ada baik dari sisi para PKL maupun dari sudut pandang masyarakat umum dan Pemerintah Kota Solo sendiri. Walikota Solo Joko Widodo nampaknya memahami betul karakter dan Innovative Governance 213 etika masyarakat Solo yang halus dan jauh dari kekerasan. Pendekatan yang dilakukan adalah dengan mengajak para ketua paguyuban PKL yang mewakili 989 pedagang makan siang dan malam bersama selama 54 kali. Bahkan dalam upaya pendekatan itu tidak pernah sama sekali disinggung upaya relokasi pedagang hingga pada pertemuan ke-54 Joko Widodo mengutarakan keinginan untuk merelokasi pedagang dari Banjarsari. Relokasi pedagang ini akhirnya berjalan lancar tanpa ada perlawanan. Untuk melihat proses perumusan kebijakan relokasi PKL ini dapat menggunakan Model Rasionalisme. Model ini dilandasi gagasan bahwa kebijakan publik adalah maximum social gain (Nugroho, 2008:366). Artinya, pemerintah sebagai pembuat kebijakan harus memilih kebijakan yang memberikan manfaat optimum bagi masyarakat. Proses formulasi kebijakan didasarkan pada keputusan yang sudah diperhitungkan rasionalitasnya yaitu perbandingan antara pengorbanan dan hasil yang dicapai. Cara-cara formulasinya terdiri dari: 1. Mengetahui preferensi publik dan kecenderungannya Pada tahap ini aspek logika dikedepankan oleh Walikota Solo Joko Widodo. Upaya mencari kebenaran dilakukan pada tahun 2005 ketika ia yang baru dilantik menjadi walikota membentuk sebuah tim kecil untuk mensurvei keinginan warga kota. Hasil survei menemukan bahwa sebagian besar warga ingin agar PKL yang memenuhi jalan dan taman di pusat kota dipindahkan (http://pojokmalam.blogspot.com/2011/ 01/jokowiwalikota-paling-berhasil-di.html, diunduh 11 April 2012). Setelah mengetahui preferensi publik tersebut, maka Joko Widodo tidak serta merta mengabaikan aspek etika dalam formulasi kebijakan. Sebagai orang yang baru dilantik menjadi walikota, secara etika ketimuran dia menyadari bahwa sangat tidak etis dia langsung menggusur PKL di Taman Banjarsari dengan cara kekerasan. Apalagi ratusan PKL tersebut sudah belasan tahun berdagang di lokasitersebut. 2. Menemukan pilihan-pilihan Langkah berikutnya adalah menentukan pilihan. Ada beberapa opsi lazimnya berbagai kasus penertiban PKL di tempat lain. Misalnya dengan mengirimkan surat pemberitahuan terlebih dahulu agar para PKL segera pindah ke tempat lain dalam jangka waktu tetentu. Bisa pula dengan menggusur tanpa ada pemberitahuan lagi setelah batas waktu tertentu. Pilihan lainnya adalah mengajak berunding perwakilan para PKL agar para PKL bersedia direlokasi ke tempat baru. Langkah untuk melaksanakan pilihan yang terakhir dan diambil oleh Pemkot Solo dapat dikatakan elegan dan memperhatikan aspek etika serta estetika sebuah kebijakan publik. Walikota Joko Widodo menghindari pendekatan represif dalam merelokasi pedagang ini. Langkah yang diambil yakni dengan cara mengundang makan para ketua paguyuban PKL merupakan sebuah pendekatan yang unik dan baru. 3. Menilai konsekuensi masing-masing pilihan Setiap pilihan kebijakan yang diambil pasti akan mempunyai konsekuensi masingmasing. Begitu juga dengan pilihan untuk merelokasi PKL. Jika upaya represif yang dilakukan pasti akan menimbulkan perlawanan dari komunitas PKL. Aspek etika dan estetika pun tidak tampak dalam kebijakan publik tersebut. Peristiwa dibakarnya Kantor Walikota Solo padatahun 1998 dan 1999 memperlihatkan karakter asli warga Solo yang tidak hanya lembut dan santun tetapi juga sangat sensitif dan cenderung reaksioner. 214 Innovative Governance Sementara jika pilihan mengajak berdialog yang dipilih maka perlu dipikirkan bagaimana strateginya. Jika dengan cara mengundang makan, kapan saat yang tepat untuk membahas masalah relokasi ini. Kemudian belum tentu PKL juga mau direlokasi. Konsekuensi lainnya adalah Pemkot Solo harus memikirkan tempat baru bagi para PKL. 4. Menilai rasio nilai sosial yang dikorbankan Di balik sebuah pilihan kebijakan pasti akan selalu ada rasio nilai sosial yang harus dikorbankan. Dalam kasus relokasi PKL diBanjarsari Solo ini nilai sosial yang dikorbankan diantaranya adalah hilangnya satusentra ekonomi. Tetapi dari rasio nilai sosial lainnya lebih banyak yang diuntungkan. Misalnya Taman Banjarsari benar-benar bisa difungsikan menjadi Ruang Terbuka Hijau (RTH). Kemudian persepsi buruk tentang kehidupan malam di daerah ini akan dapat dihilangkan. 5. Memilih alternatif kebijakan yang paling efisien Langkah terakhir adalah menetapkan pilihan kebijakan yang paling efisien dari segi biaya dan waktu.Efisien disini sangat relatif menyesuaikan dengan jenis kebijakan yang dikeluarkan. Dalam kasus relokasi PKL di Solo ke lokasi yang baru di Pasar Klithikan Notoharjo, pilihan yang paling efisien adalah membangun kios/los di tempat baru. Hal ini didukung dengan upaya promosi, penambahan akses transportasi dan infrastruktur jalan. Hal ini dianggap paling efisien karena dalam waktu 9 tahun diperkirakan modal pemkot membangun tempat baru tersebut akan kembali. Dari uraian formulasi kebijakan menggunakan model rasionalisme tersebut tergambar bahwa sebuah kebijakan publik yang dirumuskan dengan berlandaskan kepada logika, etika dan estetika akan dapat diterima dengan baik oleh obyek kebijakan. Dengan demikian kebijakan tersebut tidak hanya populis tetapi juga memiliki legitimasi yang kuat. Penutup Aspek logika, etika dan estetika dalam sebuah kebijakan publik merupakan satu perpaduan yang tidak dapat dipisahkan. Ketiga aspek ini menempati peranan penting dalam proses kebijakan publik khususnya pada tahapan formulasi kebijakan. Dengan berpedoman kepada tiga aspek ini maka perumusan kebijakan publik akan tetap berpihak kepada nilai bersama yang disepakati semua stakeholder dan tetap selaras dengan kepentingan publik, bukan hanya kepentingan segelintir elit. Kasus relokasi PKL di Solo merupakan sebuah best practice dimana pendekatan manusiawi yang dilakukan Pemkot Solo menghasilkan sebuah kebijakan publik yang populis. Hal ini hendaknya dapat dicontoh daerah lain sehingga upaya menciptakan pemerintahan yang inovatif dapat dengan mudah dicapai. Daftar Pustaka Bakry, Muhsin Noor., Sonjoruri Budiani Trisakti. (2011). Logika . Jakarta: Penerbit Universitas Terbuka Syafiie, Inu Kencana. (2011). Etika Pemerintahan. Jakarta: Rineka Cipta Innovative Governance 215 Haryatmoko. (2011). Etika Publik. Jakarta: Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama Fischer, F., Gerald J.Miller, Mara S.Sydney. (2007 ). Handbook of Public Policy Ana lysis :Theory, Politics and Methods. New York: CRC Press Nugroho, Riant. (2008). Public Policy.Jakarta: Elex Media Komputindo Sumardjo, Jakob (2000), Filsafat Seni, Bandung:Penerbit ITB http://pojokmalam.blogspot.com/2011/01/jokowi-walikota-paling-berhasil-di.html, artikel berjudul“Cara Jokowi Pedekate PKL”, diunduh 11 April 2012 216 Innovative Governance PUBLIC MANAGEMENT Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal, Dengan Efektivitas TindakLanjut Sebagai Variabel Pemoderasi Dityatama Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara (STIA-LAN) Bandung Email : [email protected] Septiana Dwiputrianti Sekolah Tinggi Ilmu Administrasi Lembaga Administrasi Negara (STIA-LAN) Bandung Email : [email protected] Abstrak:Internal control system (ICS) in the local government of Lumajang Regency has not yet implementedeffectively. It was indicated from the lack of internal audit quality (IAQ) and follow-up action (FA).There are two purposes of this study. First was to measure how much theinternal audit quality (IAQ) influencing to the effectiveness of auditee’s internal control system (ICS). Second purpose was to analyse moderating effect of the follow-up action (FA) to the relationship between IAQ and ICS. . Survey was conducted to 22 Inspektorat’s auditor teams of Lumajang Regency. Data was analysed by using a Component Based Structural Equation Model (CBSEM) with SmartPLS program. The result of this research showed that internal audit quality (IAQ) influences positively to the effectiveness of auditee’s internal control system (ICS). Furthermore, the effectiveness of follow-up action (FA) moderated the influence of IAQ to the effectiveness of ICS with high level moderating. This study recommends for improving effectiveness of auditee’s ICS. First recommendation is to improve IAQ by increasing skills and professionalism of internal auditors, improvement the effectiveness of audit process, and also reliabilityand usefulness of internal audit reporting. Second recommendation is to improve the effectiveness of follow-up action (FA) through a significant roles of auditors and auditees in FA activities. Kata Kunci: Internal Audit Quality (IAQ), Follow-up Action (FA) Effectivity, Internal Control System (ICS) Effectivity. Pendahuluan Penyelenggaraan pemerintahan daerah menuntut adanya akuntabilitas dan transparansi dalam bentuk Laporan Keuangan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) (UU 17 tahun 2003; UU 32 tahun 2004; UU 33 tahun 2004). Untuk menjamin kualitas LKPD, pemerintah menyelenggarakan sistem pengendalian internal atau SPI (PP60 tahun 2008, PP 58 tahun 2005). SPI ini perlu didukung dengan aktivitas audit internal yang berkualitas, sehingga Innovative Governance 219 mampu mendeteksi dan melaporkan adanya kelemahan sistem kepada manajemen (Coram, Ferguson & Moroney, 2006; Kinsella, 2010 ; Domnisory & Vinatoru, 2008). Selanjutnya, kelemahan tersebut dapat ditindaklanjuti atau direspons oleh manajemen (Russell & Regel, 1996), sehingga kelemahan dapat diperbaiki dan tidak terulang kembali. Namun, LKPD Pemerintah Kabupaten Lumajang sejak tahun 2006 s.d 2010 belum memiliki kualitas memadai. Hal ini ditunjukkan dengan opini BPK atas Laporan Keuangan yang masih belum wajar tanpa pengecualian (WTP). Disamping itu, terdapat berbagai kelemahan sistem pengendalian internal (Badan Pemeriksa Keuangan, 2009a, 2009b, 2010a, 2010b, 2011). Hal ini mengakibatkan keraguan tentang pengaruh kualitas audit internal dalam meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), serta efektivitas tindaklanjut atas hasil audit internal. Audit internal yang berkualitas tidak akan berdampak signifikan dalam meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal, apabila temuan audit tidak direspons atau ditindaklanjuti secara efektif oleh manajemen (Keating, 1995). Dengan pertimbangan ini, maka efektivitas tindaklanjut hasil audit internal dapat ditetapkan sebagai variabel pemoderasi atau moderating. Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui pengaruh kualitas audit internal terhadap efektivitas sistem pengendalian internal Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), dan kekuatan efektivitas tindaklanjut atas hasil audit dalam memoderasi hubungan antara kedua variabel tersebut. Kerangka Teori 1. Pengaruh Kualitas Audit Internal Terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal DeAngelo (1981:186) mendefinisikan kualitas audit sebagai: “The market-assessed joint probability that a given auditor will both (a) discover a breach in the client’s accounting system, and (b) report the breach”. Konsep kualitas audit internal pada dasarnya tidak jauh berbeda dengan audit eksternal (Gramling & Vandervelde, 2006). Menurut Stearn & Impey (1990), audit internal pada dasarnya merupakan jasa. Adapun beberapa karakteristik dari jasa adalahintangibility, inseparability, variability, perishability (Kotler, 2002:200-202). Oleh karena karekteristik tersebut, kualitas audit tidak dapat diukur secara langsung (unobserved variable). Sebagai konsep yang kompleks, kualitas audit internal sulit diukur secara akurat (Knechel, 2009:15). Untuk mengukur kualitas audit internal dapat digunakan beberapa pendekatan (Manita, 2009). Salah satu pendekatan tersebut disampaikan oleh Dascalu, et al. (2009), yang menetapkan beberapa faktor penentu kualitas audit, antara lain :“Company culture, skills and personal qualities of audit mission partners and employees, the effectiveness of audit process, reliability and usefulness of the audit report, and other factors located outside auditor, affect the audit quality”. Arens & Loebbecke (1991:283) mendefinisikan sistem pengendalian internal sebagai “The system consist of many policies and procedures designed to provide management with reasonable assurance that the goals and objectives it belives important to the entity wil be met”. Adapun tujuan dibentuknya audit internal adalah untuk meningkatkan efektivitas Sistem Pengendalian Internal (SPI) yaitu untuk menjamin tercapainya tujuan dengan: 1) Efektivitas dan efisiensi Operasi; 2) Keandalan Informasi;3) Kepatuhanterhadap Peraturan (Bordnar & Hopwood, 2006);4) Keamanan Aset (Arens & Loebbecke,1991; Mulyadi,2001). 220 Innovative Governance Semakin berkualitas audit internal, akan semakin meningkat kualitas informasi dalam organisasi (Miettinen, 2007; Chambers & Payne, 2008),meningkatkan kinerja organisasi (Eaton,1995), serta menurunkan adanya earning management (Prawit, Smith & wood, 2008, 2009). Beberapa referensi mengatakan bahwa semakin meningkat aktivitas audit internal maka meningkatkan sistem pengendalian internal (Stace, 1994; Rae & Sands, 2007; Faudziah, Haron & Jantan,2005; Lin, Pizzini, Vargus, & Bardhan, 2010). Selain itu, fungsi audit internal juga dapat meningkatkan pengendalian internal yang dapat mendeteksi adanya fraud (Coram, Ferguson & Moroney, 2006; Rae & Subramaniam, 2008). Berdasarkan uraian tersebut, maka hipotesis dapat dirumuskan hipotesis pertama (H1) sebagai berikut: H1. Kualitas audit internal berpengaruh terhadap efektivitas sistem pengendalian internal auditee. 2. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut Tujuan penyelenggaraan audit internal adalah untuk perbaikan dan peningkatan efektivitas sistem pengendalian internal (SPI). Rekomendasi dalam laporan hasil audit dapat efektif dijalankan, apabila auditor mendampingi proses tindaklanjut yang dilakukan oleh auditee/ pejabat yang berwenang (Halim, 2004:311). Tanpa tindaklanjut hasil pemeriksaan, maka penyelenggaraan audit tidak efektif sehingga kurang memiliki added values. Efektivitas tindaklanjut temuan hasil audit internal menurut Ratliff, Wallace, Sumners, McFarland, and Loebbecke (1996:449), tidak lepas dari peranan : a) Auditor; b) Auditee; dan c) Manajemen Puncak. Auditor internal berperan dalam meyakinkan kesuksesan pelaksanaan tindaklanjut (Grosshans, 1994). Selain auditor, manajemen juga mempengaruhi penyelenggaraan rekomendasi (Caplan, 1999). Kegagalan auditor internal seringkali karena tindaklanjut tidak diselenggarakan secara efektif (Burr, 1997; Russell & Regel, 1996). Penyelenggaraan tindaklanjut meningkatkan kinerja organisasi (Keating, 1995), dengan kata lain, penyimpangan yang telah dideteksi dan rekomendasi yang diberikan auditor kepada manajemen, tidak akan efektif dalam meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal, apabila tindaklanjut tidak diselenggarakan secara efektif. Dari uraian yang telah disampaikan tersebut, maka dapat dirumuskan hipotesis kedua (H2) sebagai berikut: H2. Efektivitas tindaklanjut berpengaruh terhadap hubungan antara kualitas audit internal denganefektivitas sistem pengendalianinternal auditee. Metode Penelitian Berdasarkan jenis penelitian yang diungkapkan Sugiyono (2009:6), penelitian ini menggunakan metode survei, dengan tingkat eksplanasi asosiatif dengan teknik analisa data kuantitatif/ positivism. A. Populasi, Sampel dan Teknik Sampel Populasi dalam penelitian ini adalah tim auditor yang menyelenggarakan audit internal pada instansi (SKPD) dilingkungan Pemerintah Kabupaten Lumajang, sejak bulan Januari s.dJuli 2011. Terdapat sebanyak 22 tim auditor yang mengaudit 22 instansi. Sedangkan teknik sampling yang digunakan adalah sampling jenuh atau sensus, sehingga sampel dalam penelitian ini adalah populasiitu sendiri (Sugiyono, 2009:122). Pengambilan data dilakukan pada tanggal 24 Agustus 2011 pada Inspektorat Kabupaten Lumajang. Innovative Governance 221 B. Definisi Operasional 1. 2. 3. Kualitas Audit Internal (ξ1) merupakan probabilitas auditor internal mampu menemukan ketidakwajaran dan mengidentifikasi risiko-risiko auditee dengan bukti yang meyakinkan, dan melaporkannya secara tepat dan lengkap kepada stakeholders, yang diukur melalui (1) keahlian dan kualitas auditor, (2) efektivitas proses audit, (3) kehandalan dan kebergunaan laporan audit, dan (4) faktor-faktor diluar kontrolauditor. Efektivititas Tindaklanjut (ξ2) merupakan efektivitas tindakan perbaikan atas temuan hasil audit sesuai rekomendasi auditor, yang diukur melalui efektivitas peranan auditor, auditee, dan manajemen puncak. Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) merupakan tingkat efektivitas dan efisiensi aktivitas pencapaian tujuan, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundangan instansi pemerintah. C. Instrumen Penelitian Penelitian ini menggunakan kuisioner yang pengukurannya menggunakan ratingscale dengangradasi nilai antara 1 s.d 5 (1=sangat rendah, 5=sangat tinggi). D. Teknik Analisa Data Penelitian ini menggunakan persamaan struktural. Sebelum dianalisa, variabel unobserved/ latent/ construct yang berbentuk formatif (yaitu kualitas audit internal, efektivitas tindaklanjut) serta yang berbentuk refleksif (yaitu efektivitas SPI) terlebih dahulu diyakinkan validitas dan reliabilitasnya. Teknik analisa data yang digunakan adalah statistika deskriptif (tanpa generalisasi) menggunakan metode partial least square (PLS) dengan program SmartPLS. Karena termasuk statistika nonparametris, maka tidak memerlukan asumsi statistika parametris seperti normalitas data, dan sebagainya (Ghozali,2008). Analisa Data dan Pembahasan A. Analisa Data 1. Validitas dan Reliabilitas Data Keseluruhan indikator pembentuk konstruk Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) yang berbentuk refleksif berdasarkan hasil analisa dinyatakan valid dan reliable. Indikator konstruk Kualitas Audit Internal (ξ1) yang berbentuk formatifdan terbentuk dari 4 (empat) indikator, salah satu indikator yaitu faktor diluar kontrol auditor tidak valid karena memiliki outer weight tidak signifikan (0,204<1,96), sehingga dikeluarkan dari analisa data. Sedangkan konstruk Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) yang berbentuk formatif dan terbentuk dari 3 (tiga) indikator, salah satu indikator yaitu Peranan Manajemen Puncak tidak valid karena memiliki outer weight tidak signifikan (0,907<1,96), sehingga harus dikeluarkan dari analisa data. 2. Deskripsi Variabel Penelitian a. Kualitas Audit Internal (ξ1) Kualitas audit internal (ξ1) mendapatkan nilai rata-rata 3,346 dari gradasi nilai 1 s.d 5. Pengaruh masing-masing indikator model formatif tersebut dapat diungkapkan sbb: ξ1 =0.381 x1 + 0.308 x2 + 0.521 x3 + δ1 (lihat Gambar 1). 222 Innovative Governance Gambar 1. Model Diagram Persamaan Strukural b. Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) Efektivitas tindaklanjut (ξ2) mendapatkan nilai 3,0473 dari gradasi nilai antara 1 s.d 5. Pengaruh masing-masing indikator model formatif variabel Efektivitas Tindaklanjut(ξ2) dapat diungkapkan sbb: ξ2 =0.464 x5 + 0.614 x6+ δ2 (lihat gambar 1) c. Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) Efektivitas Sistem Pengendalian Internal (η) mendapatkan nilai 3, 2272 dari gradasi nilai antara 1 s.d 5. Pengaruh masing-masing indikator bentuk refleksif tersebut dapat diungkapkan sbb: y1 = 0.875 η1 + ε1; y2 = 0.869 η1 + ε2; y3 = 0.509 η1 + ε3;y4 = 0.874 η1 + ε4. 3. Pengujian Hipotesis (Statistika Deskriptif) a. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal Pengaruh kualitas audit internal (ξ1) terhadap efektivitas SPI auditee (η) mempunyai koefisien regresi positif sebesar 0,276 dengan nilai t-statistik sebesar 3,679 atau lebih besar daripada z-score dengan taraf signifikansi 1 % atau sebesar 2,58. Hal tersebut berarti bahwa menolak Ho1 dan menerima Ha1 (hipotesis alternatif 1), atau dengan kata lain hipotesis yang menyatakan bahwa kualitas audit internal berpengaruh terhadap efektivitas sistem pengendalianinternal auditee diterima. b. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut 1) Pengaruh Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) terhadap Efektivitas SPI Auditee (η). Pengaruh efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap efektivitas SPI auditee (η) mempunyai koefisien regresi sebesar -0,019 dengan nilai t-statistik sebesar 0,808 dan lebih kecil daripada z-score dengan taraf signifikansi 5 % atau sebesar 1,96 (tabel 6). Hal ini berarti bahwa menerima Ho dan menolak Ha (hipotesis alternatif), atau dengan kata lain bahwa efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh langsung terhadap efektivitas SPI auditee. 2) Pengaruh Konstruk Interaksi antara Kualitas Audit Internal dan Efektivitas Tindaklanjut(ξ1* ξ2) terhadap Efektivitas SPI Auditee (η). Innovative Governance 223 Pengaruhkonstruk interaksi antara kualitas audit internal (ξ1) dengan konstruk efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee(η) mempunyai koefisien regresi sebesar 0,728. Nilai t-statistik koefisien regresi antara konstruk interaksi kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee(η) sebesar 8,558 atau lebih besar daripada z-score dengan taraf signifikansi 1 % atau sebesar 2,58 (tabel 1). Hal tersebut berarti menolak Ho2 dan menerima Ha2 (hipotesis alternatif 2), atau dengan kata lain bahwa hipotesis yang menyatakan bahwa efektivitas tindaklanjut berpengaruh positif terhadap hubungan antara kualitas auditinternal denganefektivitas sistem pengendalian internal auditee diterima (terdapat efek moderasi). Keseluruhan inner model struktural dapat diungkapkan sebagai berikut : η = 0,276 ξ1 + 0,728 ξ1* ξ2 + ζ c. Koefisien Determinasi (R2) Nilai koefisien determinasi (R2) dengan memperhitungkan adanya konstruk interaksi antara kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) adalah sebesar 0,939 (93,9%). Hal tersebut berarti bahwa model regresi memiliki tingkat goodness-fit yang tergolong tinggi, atau dengan kata lain bahwa Efektivitas Sistem Pengendalian Internal Auditee dapat dijelaskan oleh variabel yaitu kualitas audit internal (ξ1), efektivitas tindaklanjut (ξ2), dan interaksi keduanya (moderating effect) sebesar 93,9%, sedangkan 6,1% sisanya dijelaskan oleh variabel lain yang tidak diteliti dalam model penelitian ini.Besarnya nilai error residualinner model struktural (ζ)dapat diketahui dengan rumus ζ = √(1 – R2), sehingga ζ = √(1 – 0,939) = √0,061 = 0,2469. d. Kekuatan Moderasi Konstruk Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) Untuk menentukan kekuatan variabel moderator dalam memoderasi pengaruh antara Kualitas Audit Internal (ξ1) terhadap Efektivitas SPI auditee (Y) dapat diketahui dari perbedaan nilai R-square (f2) (Cohen, 1988 dalam Ghozali, 2008:171). Selisih atau perbedaan nilai R-square (f2) dalam model antara yang ada dan tidak adanya pengaruh moderating efektivitas tindaklanjut terhadap pengaruh antara kualitas audit internal (ξ1) terhadap efektivitas sistem pengendalian internal auditee (Y) adalah sebesar 0,34 (0,939-0,905) yang mengindikasikan bahwa pengaruh efektivitas tindaklanjut(ξ2) sebagai variabel moderating tergolong kuat sebagaimana kriteria Cohen (1988) dalam Ghozali (2008:171). B. Pembahasan 1. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal Berdasarkan hasil perhitungan path coefficients dengan menggunakan aplikasi SmartPLS yang ditunjukkan dalam Tabel 1, pengaruh kualitas audit internal (ξ1) terhadap efektivitas SPI auditee (η) mempunyai koefisien regresi sebesar 0,276 dan signifikan. Hal ini menunjukkan bahwa pengaruh konstruk kualitas audit internal (ξ1) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee (η) sebesar 0,276, sedangkan koefisien positif berarti bahwa pengaruh konstruk kualitas audit internal (ξ1) terhadap konstruk efektivitas SPI auditee (η) adalah searah. Dengan kata lain, apabila konstruk kualitas audit internal (ξ1) dinaikkan sebesar 1 satuan, maka konstruk efektivitas SPI auditee (η) akan naiksebesar 0,276 satuan dengan catatan variabel ξ2 dan konstrukinteraksi antara ξ1*ξ2 konstan atau tetap. 224 Innovative Governance Tabel 1. Path Coefficients (Mean, STDEV, T-Values) Hubungan Standar Original Mean of d sample subsample T-Statistic deviatio estimate s n Kualitas Audit (ξ1) -> Efektivitas SPI (η) 0,276 0,245 0,075 3,679 Efektivitas Tindaklanjut (ξ2) -> Efektivitas SPI (η) -0,019 -0,019 0,024 0,808 Interaksi antara ξ1* ξ2 -> Efektivitas SPI (η) 0,728 0,760 0,085 8,558 Sumber : Hasil output Smart-PLS (Results for inner weights) Salah satu penyebab belum efektifnya sistem pengendalian internal pemerintah daerah karena belum didukung dengan aktivitas audit internal yang berkualitas.Sebagaimanatelah dijelaskan bahwa nilai R-square sebesar 90,5 %, artinya kualitas audit internal merupakan faktor utama yang dapat menjelaskan efektivitas sistem pengendalian internal auditee. Dengan demikian, auditor dapat memberikan added value kepada auditee melalui peningkatan sistem pengendalian internal dengan penyelenggaraan audit internal yang berkualitas. Dalam rangka meningkatkan kualitas audit internal, beberapa program dapat dilakukan, diantaranya seperti peningkatan keandalan dan kebergunaan laporan audit, peningkatan keahlian dan kualitas personal auditor,dan peningkatan efektivitas proses audit. 2. Efek Moderasi Efektivitas Tindaklanjut a. Pengaruh Efektivitas Tindaklanjut terhadap Efektivitas SPI Auditee Tabel 1 menunjukkan besarnya pengaruh efektivitas tindaklanjut (ξ2) terhadap efektivitas SPI auditee (η) tidak signifikan yang diketahui dari nilai koefisien regresi yang bernilai -0,019serta nilai t-statistik sebesar 0,808 (lebih kecil daripada z-score dengan taraf signifikansi 5 % atau sebesar 1,96). Hal tersebut menunjukkan bahwa efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh secara langsung terhadap efektivitas SPI auditee.Aktivitas tindaklanjut bukan merupakan aktivitas yang dapat berdiri sendiri tanpa adanya proses yang mendahuluinya, namun merupakan aktivitas kelanjutan dari proses audit untuk memastikan tindakan perbaikan temuan audit (Halim, 2004:311). Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa aktivitas tindaklanjut harus dilakukan setelah proses audit selesai dan pelaksanannya tergantung atau berdasar trigger dari proses audit itu sendiri yaitu terbitnya laporan hasil audit internal. b. Pengaruh Interaksi antara Kualitas Audit Internal danEfektivitas Tindaklanjut terhadap Efektivitas SPI Auditee Tabel 1 juga menunjukkan besarnya pengaruhkonstruk interaksi antara kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) yang signifikan terhadap efektivitas SPI auditee (η) dengan koefisien regresi sebesar 0,728. Adapun nilai koefisien positif berarti bahwa adanya pengaruh yang searah antara interaksi kedua variabel tersebut (ξ1*ξ2) terhadap efektivitas SPI auditee (η). Dengan kata lain, apabila konstruk interaksi kualitas audit internal (ξ1) dengan efektivitas tindaklanjut (ξ2) dinaikkan sebesar 1 satuan, maka konstruk efektivitas SPI auditee (η) akan naiksebesar 0,728 satuan dengan catatan variabel ξ1 konstan. Innovative Governance 225 Penutup A. Kesimpulan Kualitas audit internal berpengaruh positif terhadap efektivitas SPI Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) sebagai auditee. Efektivitas tindaklanjut tidak berpengaruh secara langsung terhadap efektivitas SPI auditee. Interaksi antara kualitas audit dan efektivitas tindaklanjut berpengaruh positif signifikan dengan koefisien regresi yang lebih besar terhadap efektivitas SPI auditee. Pengaruhkualitas audit internal terhadap efektivitas sistem pengendalianinternal diperkuat oleh efektivitas tindaklanjut dengan tingkat moderasi tinggi. Belum efektifnya sistem pengendalian internal instansi/SKPD, diantaranya karena belum didukung dengan kualitas audit internal yang memadai serta secara simultan aktivitas tindaklanjut hasil audit internal yang diselenggarakan belum efektif. B. Saran Untuk meningkatkan efektivitas sistem pengendalian internal auditee (SKPD), tidak dapat dilakukan sendiri oleh auditor internal. Dibutuhkan dukungan pihak lain khususnya kepala daerah dan jajarannya. Saran yang diberikan untuk peningkatan efektivitas SPI adalah :(1) Meningkatkan kualitas pengawasan Internal, dengan cara meningkatkan keahlian dan kualitas personal auditor secara memadai, (2) Meningkatkan efektivitas proses audit serta meningkatkan keandalan dan kebergunaan laporan Audit, (3) Meningkatkan efektivitas tindaklanjut hasil audit, yang dapat dilakukan dengan meningkatkan peranan auditor dan peranan auditee dalam aktivitas tindaklanjut tersebut. C. Keterbatasan Penelitian 1. Walaupun penelitian ini menggunakan populasi dan bukan sampel, namun ukuran populasitersebut relatif kecil, sehingga kurang kuat dalam memprediksi hubungan secara struktural. Penelitian ini juga tidak diikuti dengan penelitian lebih lanjut untuk menjelaskan temuan secara lebih mendalam; 2. Pengukuran dalam penelitian ini dihasilkan dari persepsi pribadi responden, sehingga berpotensi menyebabkan responden mengukur kualitas audit dan peranan dalam tindaklanjut yang diselenggarakannya sendiri lebih tinggi dari yang seharusnya (leniency bias). Selain itu, pengukuran terhadap tim auditor diwakili seorang anggota tim secara random, dimana hal tersebut belum tentu mewakili persepsi anggota tim auditor secara keseluruhan/ kolektif. Daftar Pustaka Arens, Alvin & James K. Loebbecke. 1991. Auditing: an Integrated Approach (Fifth Edition). Prentice -Hall International: USA. Badan Pemeriksa Keuangan. 2009a. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter I tahun anggaran 2009. Badan Pemeriksa Keuangan. 2009b. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran 2008. Badan Pemeriksa Keuangan. 2010a. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter I tahun anggaran 2010. 226 Innovative Governance Badan Pemeriksa Keuangan. 2010b. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran 2009. Badan Pemeriksa Keuangan. 2011. Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semeseter II tahun anggaran 2010. Bordnar, Goerge & William S. Hopwood. 2006. Sistem Informasi Akuntansi. Terjemahan (Edisi 9). Andi : Yogyakarta. Burr, John. 1997. Keys to a successful internal audit. Scholarly Journals Vol. 30 pp. 75-77. Caplan, Dennis. 1999. Internal Controls and the Detection of Management Fraud.Journal of Acconting Research Vol. 37 No. 1: USA Chambers & Payne. 2008. Audit Quality and Accrual Reliability: Evidence from the Preand Post-Sarbanes-Oxley Periods. Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstrak=1124464. Coram, Ferguson & Moroney. 2006. The Importance of Internal Audit in Fraud Detection.Electronic copy available at:http://aaahq.org/audit/midyear/07midyear/papers/Coram_TheImportanceOfInternal Audit.pdf. Dascalu, Doina Elena,et al. 2009. Internal Audit Quality – A key Element for Management Decision.Electronic copy available at:http://econpapers.repec.org/paper/rissphedp/2009_5f039.htm. DeAngelo, Linda Elizabeth. 1981. Auditor Size And Audit Quality. Jurnal Of Accounting and Economics Vol. 2 page 183-199 : North- Holland Publishing Company. Dityatama. 2012. Pengaruh Kualitas Audit Internal terhadap Efektivitas Sistem Pengendalian Internal. Jurnal Ilmu Administrasi.(JIA), Vol. IX, No. 1, STIA LAN Bandung. Domnisory & Vinatoru. 2008. Auditor Independence, Audit Committe Quality And Internal Control Weakness. Annals of the University of PetroÅŸani, Economics, Vol. 8(1), pp. 161-166. Eaton, Brian D J.. 1995. Cessna's approach to internal quality audits. Institute of Industrial Engineers-Publisher Vol. 27 pp. 5. Elliott and Jacobson. 1998. Audit Independence Concepts. The CPA Journal Vol. 68 no12 page 30-34. Faudziah, Haron & Jantan.2005. Internal auditing practices and internal control system.Managerial Auditing Journal Vol. 20, page 844-866. Ghozali, Imam . 2008. Structural Equation Modeling Metode Alternatif dengan Partial Least Square. Badan Penerbit Universitas Diponegoro: Semarang. Gramling & Vandervelde. 2006. Assessing Internal Audit Quality. Business And Economics-Accounting Vol 21, page 26-30,32-33. Grosshans, Werner. 1994. How to Get Action on Audit Recommendations. The Journal of Government Financial Management vol. 43 page. 17. Halim, Abdul. 2004. Auditing 1(Edisi ke-3).UPP STIM YPKN : Yogyakarta. J.P. Russel. 2000. The Quality Audit Handbook: Principles, Implementation, and Use. Second Edition. American Society for Quality (ASQ) Quality Audit Division. Keating, Gerald. 1995. The Art of the Follow-up. The Internal Auditor Vol. 52.page 59. Kinsella, David. 2010. Assessing Your Internal Audit Function. Business And Economics— Accounting vol. 42 page 10,12. Knechel, M. Robert. 2009. Audit Lessons from the Economic Crisis: Rethinking Audit Quality. Delivered in English in an abridged form on accepting the position ofProfessor of Auditing at Maastricht University on Friday, 11 September 2009. Innovative Governance 227 Kotler, Philip. 2002. Marketing Management. Millenium Edition. Prentice-Hall :USA. Lin, Pizzini, Vargus, & Bardhan. 2010. The Role of the Internal Audit Function in the Disclosure of Material Weaknesses.SSRN Working Paper Series . (Apr 2010). Lu, Richardson & Salterio. 2009. Direct and Indirect Effects of Internal Control Weaknesses on Accrual Quality: Evidence from a Unique Canadian Regulatory Setting . SSRN Working Paper Series . (Apr 2009). Manita, Riadh. 2009. The Quality of Audit Process : Proposal Of Scaling Measure. Rouen Business School France. Electronic copy available at: http://www.anpcont.com.br/site/docs/congressoIII/02/62.pdf Miettinen, Johanna . 2007. Audit quality and the relationship between auditee’s agency problems and financial information quality: Research proposal. Department of Accounting and Finance University of Vaasa. Electronic copy available at: http://www.tse.fi/FI/yksikot/laitoksetjaaineet/lt/Documents/tutorial07/Miettinen.pdf Mulyadi. 2001. Sistem Akuntansi. Salemba Empat : Jakarta. Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2005 tentang pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Internal Pemerintah. Prawit, Smith & wood. 2009. Internal Audit Quality and Earning Management . The Accounting Review Vol . 84, No. 4 pp. 1255-1280. American Accounting Association (AAA). Rae & Subramaniam .2008. Quality of Internal Control Procedures. Managerial Auditing Journal Vol.23. Â2 page.104-124. Rae, Ms Kirsten & John Sands. 2007.Risk Management, Ethical Environment, Internal Audit Activity and Accounting Control Procedural Quality: A Structural Equation Model. JAMAR Vol. 6,No. 1. Ratliff, Wallace, Sumners, McFarland, and Loebbecke.1996. Internal Auditing : Principle and Techniques (Second Edition). The Institute of Internal Auditors : Altamonte SpringsFlorida. Russell, J P & Regel, Terry. 1996. After the Quality Audit: Closing the Loop on the Audit Process . American Society for Quality vol. 29. Page. 65. Stace, Roger. 1994. TQM and the Role ofInternal Audit. Business And Economics— Accounting Volume 64 page 26. Stearn & Impey.1990. Manual of Internal Audit Practice. Cambridge : London. Sugiyono.2009.Metode Penelitian Bisnis.Alfabeta:Bandung. Susanto, Azhar. 2008. Sistem Informasi Akuntansi. Edisi Perdana. Lingga Jaya : Bandung. The Institute of Chartered Accountants in Australia. 2009. The Benefit of Audit: A Guide to Audit Quality. First Edition. Sydney, New South Wales. Electronic copy available at: http://www.charteredaccountants.com.au/~/media/Files/Students/Educators/The%20be nefit%20of%20audit%20-%20a%20guide%20to%20audit%20quality.ashx Tilley, Owain. 1999. Internal Audit: How Does it Measure Up?.Business And Economics— Accounting Vol. 69 page. 34-36. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemeritahan Daerah. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. 228 Innovative Governance Telaah Implementasi Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik Sebagai Wujud Penerapan Prinsip Good Governance Eko Sakapurnama, Lina Miftahul Jannah, Muh Azis Muslim, Nurul Safitri Abstrak:Indonesia government pursue to established freedom of information for their civilisation in order to enhance good governance in the public sector by implementing the Disclosure of Public Information Act number 14 year 2008 popularly known as UU KIP. This study is aimed to describe and draw the factors that affected the implementation of UU KIP in the Surakarta City and Lombok Barat Municipality. This research uses mixed method both quantitative through survey and qualitative through in-depth interview and focus group discussion. The research concluded that there are numerous factor whis affected the implementation of UU KIP such as; political will both from central government and local leader, aparatur readiness, the lack of the UU KIP itself, minimum budget, infrastructure and the culture of the society. UU KIP also perceived as the Act that regulate thepublic information and bring enhancement in implementing good governance for the public institution. It believes that the local government will be more accountable, transparent and increase public participation. Kata Kunci:Good Governance, Public Information Pendahuluan Cita-cita reformasidengan diterapkannyaGood Governance, serta semakin tingginya kebutuhan akan informasi, terutama yang terkait dengan pelayanan publik mendorong Pemerintah Indonesia untuk mengeluarkan Undang-Undang (UU) No. 14 tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik yang lebih dikenal dengan UU KIP. Pada dasarnya, UU KIP yang diberlakukan sejak 1 Mei 2008mempunyai tiga sumbu utama yaitu transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas publik. Ketiga sumbu utama tersebut telah secara komprehensif mengatur kewajiban badan/pejabat publik untuk memberikan akses informasi yang terbuka dan efisien kepada publik. Badan-badan publik diwajibkan untuk semakin transparan dan informasi harus dibuka sebesar-besarnya dengan pengecualian hal-hal yang menyangkut keamanan negara, hak privat, dan yang diatur oleh UU (Dewangga, 2010). Upaya pemerintah untuk mendorong implementasi UU KIP ditempuh dengan membentuk unit khusus yaitu Komisi Informasi Publik.Selain itu, Pemerintah melalui Kementerian Komunikasi dan Informatika (Kemenkominfo) telah melakukan sejumlah kegiatan di beberapa daerah terkait sosialisasi UU KIP (Firman dan Chandrataruna, 2010). Hal tersebut dimaksudkan agar pemerintah daerah terdorong untuk membentuk Komisi Innovative Governance 229 Informasi sebagai bentuk implementasi UU No. 14 Tahun 2008 serta sebagai usaha pencapaian Good Local Governance yang akan bermanfaat bagi masyarakatnya. Tujuan dari pelaksanaan sosialisasi tersebutagar pemda dapat mempersiapkan hal-hal yang dibutuhkan dalam usaha membuka informasi kepada masyarakat sekaligus mempersiapkan pembentukan Komisi Informasi di daerahnya. Sejumlah pemerintah daerah cukup serius dengan membentuk Komisi Informasi Daerah, yaitu Provinsi Gorontalo, Jawa Tengah, Jawa Barat, Jawa Timur, Banten, Kepulauan Riau, Sulawesi Selatan, Sumatera Selatan, Lampung, dan Di Yogyakarta. (Komisi Informasi Pusat, 2011) Jauh sebelum UU KIP ini diberlakukan, setiap daerah sudah berupaya melakukan penjaminan akses atas informasi publik melalui peraturan daerah masing-masing. Penelitian Koalisi Kebebasan Memperoleh Informasi mencatat hingga 2006 tercatat ada 19 daerah yang sudah memiliki peraturan tentang hak atas informasi publik, yaitu Kabupaten Tanah Datar, Solok, Lebak, Bandung, Majalengka, Kebumen, Magelang, Bantul, Ngawi, Lamongan, Boalemo, Bolaang Mongondow, Gowa, Takalar, Bulukumba, Kota Kendari, Propinsi Kalimantan Barat, dan Kota Manado.(Toby Mendel, 2008: 2). Dalam kenyataannya, pelaksanaan UU KIP ini banyak permasalahan.Media Link Nomor 03 /I/Desember 2010 misalnya mencatat bahwa warga miskin harus mengeluarkan biaya yang tidak sedikit untuk memperoleh pelayanan kesehatan yang seharusnya gratis melalui program Jamkesmas atau Jamkesda karena ketidaktahuan masyarakat atas program tersebut dan lembaga yang berwenang pun tidak memberitahu masyarakat tentang program tersebut. Gugatan Indonesia Corruption Watch (ICW) atas ketertutupan informasi dana Bantuan Operasional Sekolah(BOS) di lima Sekolah Menengah Pertama (SMP) di DKI Jakarta adalah contoh lain bahwa UU KIP tidak berjalan mulus. Gugatan ini terjadi karena beberapa SMP dan Dinas Pendidikan DKI Jakarta tidak mau memberikan informasi terkait penggunaan dana BOS dengan alasan dokumen-dokumen penggunaan dana BOS bersifat rahasia. Sengketa atas permintaan informasi publik oleh ICW kepada SMP-Dinas Pendidikan DKI Jakarta harus dimediasi oleh Komisi Informasi Pusat (KIP) dan hasil dalam sidang ajudikasi pada 15 November 2010 adalah KIP memenangkan gugatan ICW. Keputusan ini tidak menyelesaikan masalah karena instansi yang disengketakan tidak mematuhi keputusan KIP melainkan akan melakukan uji banding ke jalur lain. Seharusnya, jika mematuhi UU KIP, keputusan KIP harus dipatuhi oleh setiap badan publik. Oleh karena itu, tidak mengherankan jika UU KIP begitu diharapkan banyak pihak karena selain keterbukaan informasi publik merupakan sarana dalam mengoptimalkan pengawasan publik terhadap penyelenggaraaan negara dan badan publik lainnya, keterbukaan informasi publik juga merupakan salah satu ciri negara demokratis yang menjunjung tinggi kedaulatan rakyat untuk mewujudkan penyelenggaraan negara yang baik (good governance). UU ini juga memberikan jaminan kepada semua orang untuk memperoleh infomasi tanpa diskriminasi. Penelitian terkait dengan keterbukaan informasi masih belum banyak dilakukan sehingga membuat peneliti tertarik untuk mengkajibagaimana implementasi UU KIP di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat sertafaktor-faktor apa yang menghambat implementasi UU KIP dan kaitan implementasi UU KIP dengan prinsip-prinsip good governance. 230 Innovative Governance Untuk menganalisis permasalahan ini, ada dua teori yang terkait, yaitu implementasi kebijakan publik, good governance, dan informasi publik. Implementasi atau pelaksanaan kebijakan dapat dikatakan sebagai tahap yang penting, bahkan paling penting, karena kebijakan akan sekedar berupa rencana yang tersimpan dalam arsip apabila kebijakan tersebut tidak diimplementasikan. Pada intinya, implementasi kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksanakan keputusan kebijakan. Menurut Van Meter dan Van Horn(Wahab, 2002:65), implementasi kebijakan didefinisikan sebagai “Tindakan-tindakan yang dilakukan baik oleh individu-individu atau pejabat-pejabat atau kelompok-kelompok pemerintah atau swasta yang diarahkan pada tercapainya tujuan-tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakanaan”. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat administrasi hukum dimana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik yang bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau tujuan yang diinginkan (Winarno, 2002:101).Dalam proses implementasi atau pelaksanaan kebijakan, kemungkinan akan selalu terbuka terjadinya perbedaan antara apa yang diharapkan atau yang sudah direncanakan oleh para pembuat kebijakan dengan apa yang senyatanya dicapai (sebagai hasil atau prestasi dari pelaksanaan kebijakan tadi). Hal inilah yang kemudian disebut dengan implementation gap atau kesenjangan.Pada batas tertentu kesenjangan ini masih dapat dibiarkan, sekalipun dalam monitoring harus diidentifikasi untuk segera diperbaiki apalagi jika kesenjangan yang terjadi lebih besar dari batas toleransi maka harus segera diperbaiki. Implementation gap dapat terjadi antara lain karena, pertama tidak melaksanakan atau dilaksanakan tidak sebagaimana mestinya (non implementation). Kedua, karena tidak berhasil atau mengalami kegagalan dalam proses (unsuccesful implementation). Ketiga, pelaksanaan dilakukan sesuai dengan ketentuan yang ada, tetapi dalam prosesnya terjadi hambatan yang tidak dapat diatasi (Abidin, 2004: 207). Mazmanian dan Sabatier telah merumuskan proses implementasi kebijakan negara ini dengan lebih rinci yaitu (Wahab, 2002:68) : “Implementation is the carrying out of a basic policy decision, usually incorporated in a statute but which can also take the form of important executive orders or court decisions. Ideally, that decision identifies the problem(s) to be addressed, stipulates the objective(s) to be pursued, and, in a variety of ways, “structures” the implementation process. The process normally runs through a number of stages beginning with passage of basic statute, followed by the policy outputs (decisions) of the implementing agencies, the compliance of target groups with those decisions, the actual impacts ---both intended and unintendend--- of those outputs, the perceived impacts of agency decisions, and, finally, important revisions (or attempted revisions) in the basic statute” Elson (2006) mengklasifikasikan faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan dari model Mazmanian dan Sabatier yaitu(1) variabel material, (2) variabel struktural, dan (3) variabel kontekstual. Lain hal dengan Subarsono (2009) yang mengklasifikasikan variabel-variabel tersebut menjadi (1) karakteristik masalah, (2) karakteristik kebijakan/undang-undang, dan (3) variabel lingkungan seperti tergambar sebagai berikut: Innovative Governance 231 Gambar 1. Model Implementasi Kebijakan Publik Sumber : Elson (2006), Subarsono (2009) Asian Development Bank (1995) menjelaskan bahwa Governance (kepemerintahan) diartikan sebagai penyelenggaraan kepemerintahan dengan mengartikulasikan akuntabilitas, partisipasi, transparansi dan prediksibilitas (dapat diperkirakan dengan jelas). Menurut UNDP dalam Grindle (1997:3), good governance dapat diartikan sebagai ...good governance among other things, participatory, transparent and accountable. It is also objective and equitable and it promotes the rule of law. Good governance ensures that political, social and economic priorities are based on broad consensus able are heard in decision making over the allocation of development resources. Konsep good governance dalam penyelanggaraan pemerintahan suatu negara merupakan solusi dalam upaya mensejahterakan masyarakat. Menurut Bintoro Tjokroamidjojo (2000:27) ada lima unsur utama Good Governance yaitu:a) Akuntabilitas (accountability), tanggung jawab dan tanggung gugat dari pengurusan governance, akuntabilitas politik, keuangan dan hukum, b) Transparansi (transparancy), perumusan kebijakan politik, tender dan lain-lain dilakukan secara transparan, c) Keterbukaan (openness), pemberian informasi, adanya open freesuggestion dan critic (partisipasi) keterbukaan ekonomi dan politik. d) Aturan hukum (rule of law), jaminan kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat terhadap setiap kebijakan publik yang ditempuh juga dalam social economic transaction. Conflict resolution berdasarkan hukum yang bebas dan kinerjanya yang terhormat (an independent judiciary). Dasar-dasar dan institusi hukum yang 232 Innovative Governance baik sebagai infrastruktur good governance. e) Jaminan fairness level playing field (perlakuan adil). Pada hakikatnya hak untuk memperoleh informasi adalah hak yang dimiliki masyarakat untuk memperoleh atau mengakses informasi yang dikelola oleh negara Assegaf dan Khatarina (2005) menjelaskan bahwa suatu informasi dikatakan sebagai informasi publik adalah informasi yang dikelola oleh negara -selain informasi mengenai pribadi seseorang atau badan hukum privat- bukanlah milik negara, namun milik masyarakat.UU KIP menyatakan bahwainformasi publik diartikan sebagaiinformasi yang dihasilkan, disimpan, dikelola, dikirim, dan/ atau diterima oleh suatu Badan Publik yang berkaitan dengan penyelenggara dan penyelenggaraan negara dan/ atau penyelenggara dan penyelenggaraan Badan Publik lainnya yang sesuai dengan Undang-Undang ini serta informasi lain yang berkaitan dengan kepentingan publik. Metode Penelitian Penelitian ini merupakan penelitian deskriptif yang bertujuan untuk menggambarkan faktorfaktor yang mempengaruhi dalam implementasi UU KIP di pemerintah daerah khususnya di Kota Surakarta, yaitu pemerintah daerah yang telah menetapkan Pejabat Pengelola Informasi Daerah (PPID)dan Kabupaten Lombok Barat yang belum menetapkan PPID. Teknik pengumpulan data yang digunakan yaitu mixed method, yaitu studi kepustakaan, survey, diskusi kelompok terfokus (focused group discussion/FGD), dan wawancara mendalam (indepth interview)(Neuman, 2006). Peneliti menggunakan teknik purposive sampling dengan cara memilih narasumber yang memiliki pengetahuan dan berkaitan dengan penerapan UU KIP di masing-masing lokasi penelitian. Penyebaran kuesioner ditujukan kepada petugas yang bertugas dibidang kehumasan pada masing-masing unit SKPD di 2 lokasi penelitian tersebut.Selanjutnya uji beda dilakukan dengan uji Mann-Whitney. Hasil Penelitian Hasil pengolahan data dari total N=46, dari kuesioner di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat menjelaskan bahwa terdapat perbedaan yang signifikan antara responden di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat terkait Pengetahuan dan Pemahaman Responden Terhadap Informasi Publik.Meski pemerintah melalui Kementerian Kominfo sudah melakukan sosialisasi di seluruh provinsi di Indonesia, tidak seluruh pihak mengetahui tentang UU KIP.Ironisnya, mereka yang tidak mengetahui adalah pegawai pemerintah atau LSM yang notabenenya merupakan pegawai badan publik, yang seharusnya aktif dalam mendukung UU KIP demi transparansi publik.Kondisi tersebut tertera pada gambar di bawah ini. Gambar 2. Pengetahuan Responden tentang UU KIP (n=46) Ya 4 22 Surakarta Tidak 9 11 Lombok Barat Test Statistics a Mann-Whitney U Wilcoxon W Z Asymp. Sig. (2-tailed) Pengetahuan tentang UU KIP 183.000 534.000 -2.187 .029 a. Grouping Variable: Daerah Sumber: Data Primer RUUI KIP, 2011 Innovative Governance 233 Pegawai badan publik di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat ternyata tidak seluruhnya mengetahui UU KIP. Tingkat ketidaktahuan tertinggi terjadi di Kabupaten Lombok Barat dibandingkan Kota Surakarta, yaitu dari 20 pegawai badan publik di Kabupaten Lombok Barat, 9 pegawai tidak mengetahui akan keberadaan UU KIP. Terlepas dari ironisme di atas, responden yang mengetahui keberadaan UU KIP masih lebih banyak dibandingkan yang tidak mengetahui, yaitu di Kota Surakarta 22 responden mengetahui keberadaan UU KIP dan di Kabupaten Lombok Barat terdapat 9 responden yang juga mengetahui keberadaan UU KIP. Mereka yang mengetahui dapat menyebutkan dengan benar bahwa UU KIP tertuang dalam UU No. 14 Tahun 2008, meskipun ada 7 responden yang tidak tahu. Hasil uji perbedaan menunjukkan bahwa nilai signifikansi sebesar 0,029 yang berarti lebih kecil dari nilai alpha sebesar 0,05. Dari data tersebut dapat disimpulkan bahwa ada perbedaan antara pengetahuan yang dimiliki responden tentang Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat. “pemerintah Surakarta ini merupakan salah satu kota memang yang cepat dalam merespon keberadaan Undang-Undang KIP ini. Tahun 2010 sejak Undang-Undang inidiberlakukan yaitu pada tanggal 30 april tahun 2010 kami telah melakukan sosialisasiyang dibantu oleh kementerian Kominfo baik kepada SKPD maupun kepada bagian publik yang diluar pemerintah Surakarta ini maupun kepada masyarakat.” (Wawancara dengan anggota Desk PPID pada 21 Juli 2011) Ini berbeda 180 derajat dengan pernyataan yang diberikan oleh para pegawai di Kabupaten Lombok Barat dengan perwakilan Dinas Komunikasi Informatika dan Perhubungan yang menyatakan bahwa“secara pribadi saya baru dengar namanya KIP” Ketidaktahuan tentang hukum atau perundang-undangan dianggap salah. Setelah diundangkan dalam Lembaran Negara dan Berita Negara atauBerita Daerah (untuk peraturan daerah), maka semua warga negara tanpa kecuali dianggap sudah tahu. (Abdul Gani Abdullah, Jurnal Legislasi Indonesia, Volume 1 Nomor 2, September 2004: 10).Dalam hukum kondisi ini disebut sebagai fiksi hukum yang mengandung arti semua orang dianggap tahu hukum. Seseorang tidak bisa berdalih tidak mengetahui undang-undang, karena ketidaktahuan atas suatu hukum tidak bisa dimaafkan (ignorante juris non excusant) dan bahkan ketidaktahuan atas peraturan dianggap sebagai suatu kesalahan besar (ignorante legis est lata culpa) (www.hukumonline.com, 10 Mei 2011) . Oleh karena itu, tidak boleh terjadi mengatasnamakan ketidaktahuan karena masalah letak daerah yang jauh dari Jakarta, seperti excuse salah seorang informan berikut. “Ya, ini kan Lombok. Beda dengan Jakarta. Ketika dinyatakan bahwa jadi pejabat itu juga masih belum terlalu peka, iya belum berani menerima sepenuhnya undang – undang itu, kankalau di Jakarta sudah karena ada undang – undang seperti itu merekasudah lebih terbuka gitu open.”(Wawancara dengan Wartawan Fajar Bali, 20 Oktober 2011). Hal yang paling mendasar ini yaitu pengetahuan tentang apa itu informasi publik seperti dijelaskan dalam gambar 3. 234 Innovative Governance Gambar 3. Pengetahuan Responden tentang Informasi Publik (n=46) Tidak Ya Test Statistics 30 20 10 1 25 7 13 0 Surakarta Lombok Barat Mann-Whitney U Wilcoxon W Z Asymp. Sig. (2-tailed) a Pengetahuan tentang informasi Publik 179.000 530.000 -2.733 .006 a. Grouping Variable: Daerah Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011 Sebagian besar responden di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat mengetahui tentang definisi informasi publik, yaitu sebanyak 38 responden, dan hanya 8 orang yang tidak mengetahui tentang informasi publik. Responden yang tidak mengetahui informasi publik merupakan responden yang juga tidak mengetahui UU KIP. Namun demikian, tidak seluruhnya merupakan responden yang tidak mengetahui UU KIP karena ada 4 responden yang mengetahui tentang UU KIP namun tidak mengetahui definisi tentang informasi publik. Responden yang mengetahui tentang informasi publik memiliki pemahaman yang beragam tentang apa itu informasi publik. Ada yang mengatakan bahwa informasi publik merupakan informasi yang dapat diakses oleh masyarakat, informasi yang dihasilkan, disimpan,dikelola, dikirim, dan atau diterima oleh suatu badan publik yang berkaitan dengan negara, hingga informasi melalui media massa. Jawaban responden yang beragam mengenai apa itu informasi publik menunjukkan bahwa mereka ingin memahami informasi publik secara sederhana yaitu informasi yang berhak diakses oleh masyarakat. Dari hasil uji perbedaan antara pengetahuan tentang informasi publik di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat diperoleh nilai signifikansi sebesar 0,006 yang berarti lebih kecil dari nilai alpha 0,05. Hal ini menunjukkan bahwa memang ada perbedaan antara pengetahuan responden tentang informasi publik di Kota Surakarta dengan di Kabupaten Lombok Barat. Hasil penelitian juga menunjukkan bahwa dilihat dari opini yang diberikan oleh responden tentang informasi publik, sebagian besar dikategorikan sudah tepat Lihat pada gambar 4. Permintaan Informasi Kepada BadanPublikdari hasil kuesioner di Kota Surakarta dan Kabupaten Lombok Barat. Di Kota Surakarta, 16 responden (61,5%) menjawab bahwa tidak semua informasi publik yang dapat dipenuhi, 8 responden yang menjawab semua informasi publik dapat terpenuhi, dan 2 responden tidak menjawab. Adapun alasan mengapa informasi publik tersebut tidak dapat dipenuhi oleh badan publik antara lain adalah karena adanya dokumen yang harus dirahasiakan dan ada informasi yang dikecualikan.Kabupaten Lombok Barat juga memperlihatkan hal yang sama, dimana dari 20 responden, 8 responden menjawab tidak semua informasi publik dapat dipenuhi, 6 responden menjawab bahwa badan publik dapat memenuhi semua permintaan informasi publik dan 6 responden sisanya Innovative Governance 235 tidak menjawab. Adapun alasan tidak dapat terpenuhinya semua permintaan informasi publik di Kabupaten Lombok Barat adalah karena lembaga belum memiliki informasi tersebut dan ketiadaan PPID. Gambar 4. Pendapat Responden tentang Informasi Publik (n=46) 30 25 26 20 18 15 10 5 2 0 Surakarta Tepat 0 Lombok Barat Tidak Tepat Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011 Dalam UU KIP Pasal 13 ayat 1 disebutkan bahwa untuk dapat mewujudkan pelayanan cepat, tepat dan sederhana setiap badan publik menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (point a) dan membuat dan mengembangkan sistem penyediaan layanan informasi secara cepat, mudah, dan wajar sesuai dengan petunjuk teknis standar layanan Informasi Publik yang berlaku secara nasional (point b). Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi sendiri adalah pejabat yang bertanggung jawab di bidang penyimpanan, pendokumentasian, penyediaan, dan/atau pelayanan informasi di badan publik. Dengan demikian, jelas terlihat bahwa keberadaan Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi merupakan hal yang penting dalam implementasi UU tersebut. Akan tetapi, tidak setiap daerah ternyata telah memiliki Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi. Di Surakarta, 19 responden (73,1%) menjawab bahwa di daerah mereka memang telah memiliki PPID danempat responden (15,4%) lainnya menjawab belum memiliki PPID dan tiga responden (11,5%) tidak menjawab. Namun ketika responden diminta untuk menjawab siapa yang menjadi pejabat PPID di daerahnya, mayoritas responden menjawab tidak tahu ataupun tidak menjawab, dan adapula responden yang mengatakan bahwa pejabat yang menjadi PPID di Surakarta sebagian besar dijabat oleh Sekretaris Dinas atau Kepala Bagian Sekretariat. Berdasarkan hasil pantauan di lapangan dan focus group discussion, diketahui bahwa Pemerintah Kota Surakarta sejak tahun 2011 telah menunjuk PPID tingkat kota yaang dijabat oleh Kepala Dinas Komunikasi dan Informasi dan PPID pembantu yang ada di setiap SKPD. Hal tersebut diperkuat dari hasil FGD sebagai berikut. “Kemudian akhir tahun 2010 sebetulnya ada lagikegiatan yang kedua. Kemudian tahun 2011 pembentukan PPID walaupun sebetulnya PPID itu sudah eee… apa namanya…diajukan kepada Walikota padatahun 2010 namun dengan berbagai pertimbangan akhirnya awal tahun 2011 itu PPIDtingkat kota yaitu DISKOMINFOkemudian PPID Pembantu yang ada di SKPD-SKPD itu sudah dibentuk dengan ditandatanganinya surat keputusan Walikota.”(FGD di Kota Surakarta, 22 Juli 2011). 236 Innovative Governance Sementara itu di Kabupaten Lombok Barat, terdapat perbedaan yang sangat nyata dengan Surakarta, dimana responden di Kabupaten Lombok Barat 15 responden (75%) menjawab bahwa di daerahnya belum memiliki PPID, empat responden (20%) menjawab sudah ada PPID di daerahnya, dan satu responden(5%) tidak menjawab. Dari empat responden yang menjawab bahwa daerahnya sudah memiliki PPID, menjelaskan bahwa yang menjadi pejabat PPID di daerahnya adalah dari Divisi Publikasi dan Dokumentasi. Berikut ini adalah grafik mengenai Institusi yang telah Menetapkan PPID di daerah.Hasil tersebut wajar muncul karena Pemerintah Kabupaten Lombok Barat sampai dengan saat ini memang belum menunjuk PPID-nya. Alasan tidak ditunjuknya PPID antara lain karena Pemkab menunggu terbentuknya PPID dan KID tingkat Provinsi. Pemahaman sebagian pejabat Pemkab yang menjadi peserta FGD menunjukkan bahwa penetapan PPID tingkat Kabupaten menunggu penetapan PPID di tingkat Provinsi terlebih dahulu. Selain itu, alasan belum ditunjuknya PPID juga terhambat masalah anggaran untuk operasional pelaksanaan jabatan baru tersebut. Kepala Diskominfo menyebutkan bahwa rencana penunjukan PPID beserta anggarannya sudah diusulkan ke Bupati, namun sejauh ini belum ada respon. Hasil monitoring implementasi UU KIP yang dilakukan Komisi Informasi Pusat selama 2010 menunjukkan bahwa struktur PPID yang dibentuk bervariasi.Ada badan publik yang menetapkannya dengan struktur PPID utama atau PPID kepala dan PPID pembantu atau PPID pelaksana.Dalam pola demikian, PPID ada yang melekat pada pejabat eselon 1 (sekjen), dan ada pula yang menempatkannya pada pejabat eselon 2.Keduanya dibantu oleh PPID pembantu atau pelaksana yang ada di satuan kerja lainnya.(Laporan Tahunan Komisi Informasi Pusat 2010: 23) Kota Surakarta sendiri telah memiliki PPID sesuai dengan Peraturan Walikota Nomor 042.05/01-B/1/2011 tentang Penunjukan Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi Pemerintah Kota Surakarta.Dalam peraturan ini ditunjuk Kepala Dinas Komunikasi dan Informatika Kota Surakarta sebagai PPID Kota Surakarta dan 93 PPID Pembantu. Salah satu prinsip pengelolaan pemberian informasi publik adalah cepat, sehingga diharapkan badan publik dapat memenuhi pemberian informasi publik yang diminta oleh pemohon informasi publik dalam jangka waktu yang singkat dan tidak lama, seperti yang disebutkan dalam UU KIPPasal 2 bahwa setiap informasi publik harus dapat diperoleh setiap pemohon informasi publik dengan cepat dan tepat waktu, biaya ringan dan cara sederhana. Pasal 12 juga menyebutkan bahwa setiap tahun Badan Publik wajib mengumumkan layanan informasi yang salah satunya meliputi waktu yang diperlukan oleh Badan Publik dalam memenuhi setiap permintaan informasi. Didalam UU KIP Pasal 21 disebutkan bahwa mekanisme untuk memperoleh informasi publik didasarkan pada prinsip cepat, tepat waktu dan biaya ringan. Dengan demikian memang tidak ada keharusan bagi instansi publik untuk membebaskan biaya untuk memperoleh informasi publik, instansi publik diperbolehkan untuk menarik biaya dalam memberikan informasi publik kepada masyarakat maupun pihak-pihak yang berkepentingan, namun tidak boleh memberatkan pemohon informasi publik. Akan tetapi, meskipun UU KIP memperbolehkan adanya pungutan biaya untuk pemberian informasi publik, daerah rupanya telah memilih untuk membebaskan pemberian layanan informasi publik dari segala jenis biaya. Innovative Governance 237 Hasil kuesioner juga menunjukkan hal yang sama, karena mayoritas responden, baik di Kota Surakarta maupun Kabupaten Lombok Barat memiliki rata-rata waktu yang dibutuhkan untuk memenuhi informasi publik antara 1 hingga 3 hari kerja. Tabel 1. Rata-rata Waktu untuk Memenuhi Informasi Publik(n=46) Daerah Kota Surakarta Kab. Lombok Barat Total Rata-rata Waktu 1-3 4 -7 25 96,2%) 1 (3,8%) 17 (85%) 3 (5%) 42 91,3%) 4 (8,7%) Total 26 (100%) 20 (100%) 46 (100%) Sumber: Data primer RUUI KIP, 2011 Cara untuk mengetahui apakah badan publik, dalam hal ini pemerintah daerah, sudah menerapkan UU KIP dengan baik dan benar dilakukan uji akses dengan cara mengajukan permohonan data/informasi ke sejumlah instansi pemerintah daerah. Di Kota Surakarta misalnya, LSM Pattiro melakukan uji akses ke sejumlah instansi pemerintah dengan mengajukan permohonan data secara tertulis. Pengujian ini dilakukan pada tahun 2010 terhadap beberapa instansi seperti Dinas Pendidikan, Dinas Kesehatan, Dinas Pekerjaan Umum, Dinas Pendapatan Daerah, dan DPRD. Hasilnya tampak pada tabel berikut ini. Tabel 2. Hasil Uji Akses di Kota Surakarta Tahun 2010 No 1 Badan Publik Dinas Pendidikan 2 Dinas Kesehatan 3 Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Bappeda DPRD Pekerjaan Umum 4 5 6 Data yang Dimoho RKA, DPA, Resntra, Profil Pendidikan DPA Hasil Tidak dikabulkan RKA dan DPA Dikabulkan, namun angka dirahasiakan Dikabulkan Tidak disebutkan Tidak disebutkan Tidak disebutkan Dikabulkan Dikabulkan Dikabulkan Sumber: LSM Pattiro, diolah kembali Hasil penelitian di dua daerah, secara umum menunjukkan bahwa baik di Kota Surakarta maupun di Kabupaten Lombok Barat, pelaksanaan prinsip transparansi dalam pemberian informasi publik masih cukup rendah. Kurangnya sosialisasi kebijakan dan ketidakjelasan mekanisme dalam mengakses data, menjadi indikator rendahnya transparansi di kedua daerah. Upaya sosialisasi UU KIP di Kota Surakarta dilakukan oleh Diskominfo melalui berbagai media, seperti radio, media massa, dan TV lokal. Berbeda dengan Kota Surakarta, Pemerintah Kabupaten Lombok Barat mengakui bahwa mereka belum melakukan sosialisasi UU KIP. Bahkan, sebagian besar pegawai pemerintah belum mengetahui adanya UU tersebut. Meskipun Kota Surakarta sudah memiliki PPID, sebagian besar narasumber di luar pemerintah menyatakan bahwa pejabat yang bersangkutan belum memiliki peran yang signifikan sebagai pintu masuk untuk mengakses data yang dibutuhkan. Bahkan untuk media massa sekalipun, kesulitan tersebut juga dirasakan. Hasil penelitian di dua daerah menunjukkan bahwa tingkat partisipasi di Kota Surakarta relatif lebih tinggi dibandingkan dengan partisipasi di Kabupaten Lombok Barat. 238 Innovative Governance Partisipasi masyarakat Kota Surakarta terlihat dari adanya berbagai seminar tentang UU KIP yang diselenggarakan oleh media massa setempat. Selain melalui seminar, partisipasi juga dilakukan oleh jurnalis di Kota Surakarta dengan mengikuti lomba implementasi UU KIP yang diselenggarakan oleh Asosiasi Jurnalis Indonesia (AJI). Dari aspek akuntabilitas, implementasi UU KIP di Kota Surakarta masih cukup rendah. Adanya PPID di Kota Surakarta dinilai belum berpengaruh secara signifikan terhadap akuntabilitas kinerja pemerintah, baik yang berupa laporan kegiatan, laporan keuangan, maupun bentuk lainnya. Secara umum, pemerintah Kota Surakarta sudah melakukan pelaporan kinerja secara rutin, namun kualitas laporan yang disajikan masih sama dengan sebelum adanya UU tersebut. Terutama untuk laporan keuangan, tidak ada paparan anggaran untuk masing-masing program kerja yang sudah dilakukan, padahal masyarakat membutuhkan data tersebut. Implementasi UU KIP di Kabupaten Lombok Barat belum memenuhi aspek akuntabilitas sesuai dengan aturan yang telah ditetapkan. Sebagai contoh dalam Pasal 9 ayat (1) yang menyebutkan bahwa “Setiap Badan Publik wajib mengumumkan informasi publik secara berkala” dan dalam ayat (2) poin c disebutkan bahwa informasi publik meliputi informasi mengenai laporan keuangan. Aturan ini dalam praktiknya tidak diimplementasikan, justru sebagian pegawai masih menganggap bahwa laporan keuangan adalah informasi tertutup. Tabel 3. Perbandingan Penerapan Good Governance dalam Implementasi UU KIP Prinsip Good Governance Transparansi Partisipasi Akuntabilitas Kota Surakarta Baik Baik Buruk Kab. Lombok Barat Buruk Buruk Buruk Sumber: Hasil Pengolahan Data (2011) Ada beberapa kelemahan mendasar yang akhirnya menjadi tantangan dalam pelaksanaan UU KIP yaitu: Pertama, UU KIP tidak menyebutkan secara tegas definisi badan publik yang wajib menyediakan akses informasi bagi publik. UU KIP terlalu menekankan pada makna publik dalam pengertian pemerintah (termasuk BUMN dan BUMD) dibandingkan dengan nonpemerintah.Kedua, UU KIP tidak taat asas dalam hal ini terkait dengan asas Maximum Access Limited Exemption (MALE). Prinsip MALE mensyaratkan dua hal: pemberlakuan pengecualian informasi (yang dapat ditutup aksesnya) atau istilah teknisnya adalah exemption harus didasarkan pada asas kehati-hatian dengan menggunakan metode uji konsekuensi (consequential harm test) dan uji menimbang kepentingan publik (balancing public interest) danpemberlakuan status kerahasiaan terhadap informasi memiliki batas waktu (tidak untuk selamanya/permanen) (KoranTempo, 25 Oktober 2007). Ketiga, UU KIP mewajibkan peminta informasi untuk memberikan alasan dalam permohonannya. Hal ini dianggap bertentangan dengan prinsip keterbukaan informasi sendiri yaitu informasi yang dikelola penyelenggaraan badan publik merupakan milik publik dan badan publik telah diwajibkan untuk membuat kategorisasi jenis informasi terbuka dan tertutup sesuai dengan alasan obyektif dan asas kerahasiaan informasi. Aturan ini juga memberi peluang terbukanya konflik kepentingan badan publik atas alasan peminta informasi karena persepsi yang berbeda tentang makna rahasia negara. Keempat, UU KIP juga menyatakan bahwa badan publik berhak menolak permintaan informasi apabila Innovative Governance 239 informasi yang diminta belum dikuasai dan didokumentasikan.Kelima, UU KIP hanya mewajibkan badan publik untuk menjawab surat permintaan informasi selambat-lambatnya 10 hari dan dapat diperpanjang selambat-lambatnya 7 hari tanpa mengatur secara jelas jangka waktu kewajiban badan publik memberikan informasi yang diminta. Keenam, mekanisme penyelesaian sengketa yang diatur dalam UU KIP tidak sesuai dengan prinsip cepat, sederhana, dan biaya murah, karena mediasi sengketa dilakukan melalui Komisi Informasi yang diwajibkan hanya pada tingkat Provinsi. Ketujuh, sanksi (baik pidana maupun perdata) juga tidak dirumuskan secara komprehensif. UU KIP memang telah memberikan ruang bagi publik untuk membawa badan publik ke jalur pidana jika tidak memenuhi permintaan informasi mereka. Namun demikian, sanksi ini hanya berlaku saat ada permintaan informasi, bukan saat informasi harus disediakan. Tidak ada sanksi yang jelas bagi badan publik yang tidak menyediakan informasi, termasuk saat badan publik tidak menunjuk atau menetapkan Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID) atau tidak membentuk Komisi Informasi di tingkat Provinsi yang selambat-lambatnya dibentuk dua tahun setelah diundangkannya UU KIP (tahun 2008).Kedelapan, UU KIP juga belum menegaskan bahwa peraturan perundangundangan yang bertentangan dengan muatan UU KIP harus dinyatakan tidak berlaku. UU KIP harusnya berfungsi sebagai payung atau penyelaras, artinya diperlukan penegasan dalam UU ini bahwa Hal ini penting untuk mencegah pertentangan antara undang-undang yang satu dan yang lain. (Koran Tempo, 25 Oktober 2007).Kesembilan, hal yang klasik terkait terkendalanya implementasi UU KIP di di daerah adalah ketiadaan anggaran.Hasil penelitian menunjukkan minimnya anggaran menjadi salah satu penyebab tidak diterapkannya UU KIP ini. Pemerintah daerah kota Surakarta menilai bahwa anggaran untuk menyediakan layanan informasi publik bagi masyarakat di lingkungan Pemda Surakarta masih terbatas. Anggaran tersebut dibutuhkan untuk pembiayaan rutin berupa honor/insentif PPID utama maupun PPID Pembantu, pembiayaan kebutuhan operasional seperti rapat, sosialisasi UU KIP ke masyarakat, pembuatan media informasi seperti brosur, pamflet, buletin lokal pemda, sampai dengan pengalokasian pembuatan sistem informasi secara terpadu pada seluruh SKPD untuk mendukung kinerja PPID. Kesepuluh, minimnya infrastruktur, terutama di Lombok Barat, menjadi faktor lain yang menghambat terlaksananya implementasi UU KIP. Kesebelas faktor sosial budaya masyarakat juga ikut mempengaruhi implementasi UU KIP di daerah. Keduabelas. Ketidaksiapan SDM aparatur di masing-masing unit/SKPD pada pemerintah daerah. Terakhir, Lemahnya komitmenpemimpin daerah untuk menggerakkan aparatur dan membuat suatu gebrakan kebijakan menjadi faktor lain yang menyebabkan implementasi UU KIP menjadi terhambat. Hasil penelitian di Kabupaten Lombok Barat menunjukkan ketiadaan KID maupun PPID pascaditetapkannya UU KIP dua tahun lalu mencerminkan rendahnya political will pemimpin daerah untuk menjalankan amanat UU tersebut. Mereka berdalih bahwa pada tingkat kota maupun kabupaten, KID maupun PPID tidak diwajibkan dalam UU tersebut. Selain itu pandangan bahwa KID di provinsi Nusa Tenggara Barat yang belum juga terbentuk semakin melemahkan komitmen pemimpin daerahnya, dan ini sangat berbeda dengan kondisi di Surakarta yang Walikotanya memiliki komitmen cukup baik dengan mengeluarkan Keputusan Walikota Surakarta No. 042.05/01-B/I/2011 yang berisi tentang pembentukan PPID di lingkungan pemerintah kota Surakarta. 240 Innovative Governance Kesimpulan Respon beragam ditunjukkan oleh pemerintah daerah dalam menyikapi terbitnya UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik yang dimaksudkan untuk menjamin transparansi penyelenggaraan pemerintahan.Pemerintah Kota Surakarta memberikan respon yang positif atas kemunculan UU ini sedangkan Pemerintah Kabupaten Lombok Barat memberikan respon negatif.Dalam rangka implementasi UU KIP di daerah terdapat beberapa hambatan yang ditemukan.Kondisi ini menyebabkan belum efektifnya implementasi UU yang ada. Hadirnya UU KIPini tentu saja sejalan dengan keinginan berbagai stakeholders dalam menciptakan good governance dalam penyelenggaraan pemerintahan. Undang-undang KIP yang dimaksudkan untuk menjamin transparansi penyelenggaraan pemerintahan akan menjadi pengungkit bagi terwujudnya prinsip good governance lainnya. Pemerintah Kota Surakarta relatif lebih terbuka atas akses publik terhadap informasi yang dibutuhkan oleh masyarakat. Daftar Pustaka Assegaf, Rifki, dan Josi Katharina. 2005. Membuka Ketertutupan Pengadilan, Jakarta: Lembaga Kajian dan Advokasi untuk Independen Peradilan Birkland, Thomas A. 2005. An Introduction to the Policy Process Theories, Concept, and Models of Public Policy Making. New York: ME Sharpe Inc, Dewangga, Nadia.2010. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Impelementasi Pembentukan Komisi Informasi di Garut.Skripsi, FISIP UI Irawan, Prasetya. 2006. Penelitian Kualitatif & Kuantitatif Untuk Ilmu-ilmu Sosial. Depok: Departemen Ilmu Administrasi, FISIP UI. Jannah, Lina Miftahul dan Muhammad Yasin. 2006. Akses Publik terhadap Informasi Hukum sebagai Wujud Penerapan Prinsip-Prinsip Good Governance. Jurnal Ilmu Administrasi dan Organisasi Volume XIV/Nomor 4/Desember/2006. Komisi Informasi Pusat. 2010. Laporan Tahunan Komisi Informasi Pusat. Jakarta: KIP RI. Neuman, Lawrence W. 2007. Basics of Social Research: Qualitative and Quantitative Approaches, Second Edition. Boston: Allyn and Bacon Partodihardjo, Soemarno. 2009. Tanya Jawab Sekitar Undang-undang No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama. Pasolong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik. Bandung: Alfabeta Subarsono, AG. 2009. Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi. Yogyakarta: Pustaka Pelajar Tjokroamidjojo, Bintoro.,2000. Good Governance, Paradigma Baru Manajemen Pembangunan. Jakarta Yasin, Muhammad. 2007. Akses terhadap Informasi dan Dokumentasi Hukum (PrinsipPrinsip Transparansi dan Dokumentasi Hukum dan Peraturan Perundang-Undangan Indonesia 1998 – 2006). Tesis Pascasarjana Ilmu Hukum Universitas Indonesia. Yasin, Muhammad. 2011. Keterbukaan Informasi sebagai Sarana Optimalisasi Pengawasan Kebijakan Publik. Makalah diseminarkan dalam Konferensi Administrasi Negara IV, Makassar. Innovative Governance 241 Strategi Dan Inovasi Pemerintah Menghadapi Dampak Demokrasi:Kasus Konflik Etnis Enceng Jurusan Ilmu Administrasi, Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Terbuka, Jakarta Email: [email protected] Abstrak:Pada abad ini, demokrasi mencapai momentumnya sebagai konsep yang diidealkan oleh banyak negara. Hal ini disebabkan demokrasi memberi peluang bagi negara atau pihak-pihak yang berkonflik dalam negara, menyelesaikan permasalahan dengan berpijak pada kesamaan, kesetaraan, dan keadilan. Sehingga dengan cara-cara itu pihak yang bermasalah dapat terhindar dari penggunaan kekerasan. Konsep demokrasi yang berpijak pada kesetaraan dan keadilan menjadi fondasi bagi institusi dan prosedur pemerintah dalam melindungi orang-orang maupun negara dari kekerasan. Namun, yang menjadi masalah adalah bagaimana bila kesetaraan dan keadilan tersebut dilekatkan bukan pada sesuatu yang ‘sama’? Bagaimana bila ada hak-hak istimewa bagi warga yang satunya, dan diskriminasi bagi yang lain. Makalah ini hendak membahas strategi dan inovasi pemerintah mengatasi dampak demokratisasi. Demokrasi di sisi lain memunculkan kesadaran akan kedaulatan rakyat dan kewarganegaraan universal, di sisi lain pertikaian antar etnis dan antar kelompok kepentingan justru cenderung meningkat. Banyak kasus-kasus faktual terjadi di negara ini seperti, koflik etnis di Riau, Poso, Ambon; konflik antar ormas, atau konflik antar agama, bahkan konflik akibat separatis. Sudah seharusnya, pemerintah yang memiliki wewenang tertinggi mampu menggunakan kewenangan yang dimiliki untuk mengatasi hal tersebut. Kata kunci:Dampak Demokrasi, Strategi, Inovasi Pendahuluan Pada abad ini, demokrasi mencapai momentumnya sebagai konsep yang diidealkan oleh banyak negara. Hal ini disebabkan demokrasi memberi peluang bagi negara atau pihak-pihak yang berkonflik dalam negara, menyelesaikan permasalahan dengan berpijak pada kesamaan, kesetaraan, dan keadilan. Sehingga dengan cara-cara itu pihak yang bermasalah dapat terhindar dari penggunaan kekerasan. Konsep demokrasi yang berpijak pada kesetaraan dan keadilan menjadi fondasi bagi institusi dalam melindungi orang-orang maupun negara dari kekerasan. Namun, yang menjadi masalah adalah bagaimana bila kesetaraan dan keadilan tersebut dilekatkan bukan pada sesuatu yang ‘sama’? Innovative Governance 243 Michael Man61 mengungkapkan bahwa democracy ternyata tidakse-ideal sebagaimana ia dicita-citakan. Jika dua makna dari rakyat, ‘demo’ dan ‘ethnos’ menyatu, (maksudnya dalam satu lokasi ada kelompok etnis lain yang tinggal di wilayah yanga sama), maka hasilnya adalah masalah. Demos adalah massa, ethnos adalah sekelompok orang yang memiliki budaya yang sama dan rasa mewarisi suatu budaya yang berbeda dengan kelompok masyarakat yang lain. Sekelompok “etnis” yang mayoritas dapat berkuasa “secara demokratis” tetapi sekaligus juga tiranis terhadap etnis minoritas. Hal itu terjadi, bila ada hak-hak istimewa bagi warga yang satunya, dan diskriminasi bagi yang lain. Secara ekstrim, kelompok yang dianggap bukan kelompok bagi kelompok lainnya, dapat saja kemudian dikucilkan, dibersihkan, dari wilayah tersebut. Mann mengatakan, semua itu akibat dari tumbuhnya nasionalisme. Nasionalisme menjadi amat berbahaya ketika ia dipolitisasi. Pembersihan etnis yang brutal, yang dalam bentuk ekstrim dapat menjadi pembunuhan bersifat massal, merupakan sebuah fenomena modern. Ini adalah “sisi gelap demokrasi,” ketika aturan rakyat (demos) dan etnisitas masyarakat (ethnos) menyatu. Demokrasi selalu memungkinkan mayoritas menindas minoritas.62 Masalah Indonesia Fenomena pembantaian etnis menjadi sesuatu yang melekat dalam pengalaman negara bangsa di berbagai negara yang mengaku demokratis. Idealnya dalam demokrasi, negara dapat memainkan peran dan kapasitasnya sebagai fasilitator dalam menghadapi berbagai kelompok kepentingan yang ada dalam masyarakatnya, sehingga konflik akibat kompetisi dapat dikendalikan. Namun realitanya, masyarakat yang telah terbentuk lama dengan adat istiadat dan terstratifikasi oleh struktur yang ada, akan didominasi oleh mayoritas, karena pada dasarnya demokrasi memang berprinsip pada mayoritas ini. Indonesia yang diklaim sebagai negara demokrasi no.3 terbesar di dunia63, ternyata tidak luput dari konflik. Sebagai contoh konflik berbasis etnis seperti kasus Sampit.Kasus Sampit di tahun 2001 merupakan salah satu kasus kerusuhan etnis yang menewaskan sejumlah besar orang. Menurut catatan beberapa media massa lebih dari seribu orang etnis madura menjadi korban di sana. Menurut Jamie Davidson dalam tesis Ph.D. di Washington University (2002), yang berjudul Violence and Politics in West Kalimantan, Indonesia, bungkus tragedi Sampit adalah kerusuhan anti-Madura.64 Kerusuhan di Sampit, disebabkan oleh faktor ekonomi 61 62 63 64 244 Lihat Michael Mann, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, New York, Cambridge University Press, 2005. Ibid. Kementerian Luar Negeri Amerika Serikat dalam laporan, “Dukungan Terhadap HAM dan Demokrasi: Catatan AS 2006″ yang diserahkan kepada Kongres AS mencatat, “Indonesia, negara demokratis ketiga terbesar di dunia dan tempat bermukimnya populasi Muslim terbesar di dunia, telah melangkah lebih jauh untuk mengkonsolidasi sebuah demokrasi yang pluralistik dan representatif setelah empat dekade berada di bawah pemerintahan yang represif dan otoriter. (Andiy Saifuddin Qutuz, Agenda terselubung politik Amerika Serikat di Asia, diakses dari http://driyoanom.wordpress.com/politik-islam/ pada tanggal 5 Maret 2012. Jamie Davidson dalam Yoyoh Hereyah, Tinjauan Teori Interaksionis Simbolik pada kasus Kerusuhan Sampit, diakses dari http://indiwan.blogspot.com/2007/09/tinjauan-teori-interaksionissimbolik.html, pada tanggal 5 Maret 2012 Innovative Governance (asumsi adanya kecemburuan etnis Dayak terhadap keberhasilan ekonomi yang dicapai etnis Madura,dan asumsi benturan budaya, akibat etnis Madura tidak menghargai etnis Dayak). Pandangan suatu kelompok dalam melihat kelompok masyarakat lainnya senantiasa berubah seiring dinamika proses hubungan yang terjalin antar kelompok yang ada. Kondisi demikian pada hakikatnya adalah juga konsekuensi logis dari masyarakat bangsa yang majemuk. Oleh karena itu, hubungan yang terjalin tidak bisa dilepaskan dari konsep “komunitas kami atau kita (us)” yang seringkali dibedakan, bahkan dipertentangkan, dengan “komunitas mereka” (others). Begitu juga perbedaan antara mayoritas dan minoritas, superior dan inferior, dominasi dan subdominasi. Pada umumnya komunitas kami atau kita seringkali dianggap sebagai dasar pemahaman terhadap pembenaran.65 Konsepsi “kekitaan” atau “komunitas kami” atau “komunitas mereka”, sesuai dengan analisis Mann tentang gejala pembentukan identitas ke-kita-an, atau “We, the people”. Pada titik yang paling ekstrim, kelompok yang berasal dari luar akan diasingkan dan dibersihkan dari wilayah “the people”.66 Cara pandang demikian, menurut Stanley J. Grenz sekurang-kurangnya menegaskan bahwa apa pun yang kita anggap benar dan cara kita mengatakan kebenaran itu sangat bergantung kepada komunitas kita. Tidak ada kebenaran mutlak, kebenaran itu tergantung kepada komunitas.67Penjelasantentang mengapa di negara demokrasi juga dapat terjadi pembunuhan yang brutal juga dapat dijelaskan dengan faktor ekonomi yaitu ketika kelompok etnis bentrokatastanah, upaya memonopoliekonomi, sumber daya, dan pemukiman.68 Strategi dan Inovasi Pemerintah menghadapi Konflik Etnis di Era Demokrasi Leslie Lipson berpendapat,demokrasi adalah bentuk pemerintahan yang menggabungkan sebanyak mungkin kebebasan dengan sebanyak mungkin kesamaan bagi warganya. Praktik penggabungan kebebasan dan kesamaan seringkali membingungkan. Dengan perkataan lain, praktik demokrasi ternyata mengandung kontradiksi internal. Kebebasan, misalnya, dapat dimaknai secara negatif sebagai “bebas dari” dan dapat pula dimaknai secara positif sebagai “bebas untuk” yang bisa saling berbenturan satu sama lain ketika masing-masing ingin diwujudkan secara mutlak. Pemahaman tentang kebebasan yang bisa diterima bersama, karena itu, harus menghindari pemaknaan yang mutlak. Kebebasan hanya diberikan kepada seseorang sejauh: (a) tidak menyebabkan kerugian bagi orang lain, dan (b) konsisten dengan kesempatan seperti itu bagi orang lain. Elemen kedua dalam makna kebebasan ini telah memasukkan unsur kesamaan dalam rumusan kebebasan. Lipson menegaskan bahwa kebebasan pada dasarnya konsep individualistik, sementara itu kesamaan adalah konsep sosial. Dalam falsafah politik dan kebijakan publik kebebasan kadang-kadang berlawanan dengan campur tangan pemerintah, sedangkan kesamaan justru tidak bisa dicapai tanpa campur tangan pemerintah. Secara demikian, 65 66 67 68 Abdul Rachman Patji, Tragedi Sampit 2001 dan imbasnya ke Palangkaraya, Jurnal Masyarakat Budaya, Volume V No.2 Tahun 2003, hal. 15 Michael Mann, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, New York, Cambridge University Press, 2005, hal. 63 Stanley J. Grenz, A Primer on postmodernism, (ed.terj.), Yogyakarta, ANDI Press, 2001, hal. 15 Michael Mann, The Dark side of democracy: explaining ethnic cleansing, New York, Cambridge University Press, 2005, hal. 109 Innovative Governance 245 kesamaan tidak akan lahir dan tumbuh secara alamiah, melainkan produk dari tindakan yang dirancang secara sengaja, diadakan, dan diatur. Untuk bisa demikian, tentu mula-mula diperlukan adanya kesepakatan, kemudian kekuasaan untuk melaksanakannya.69 Terkait dengan konflik etnis (yang menjadi contoh dalam makalah ini), maka di tengah-tengah sistem demokrasi yang ‘bermuka dua’, pemerintah Indonesia perlu berbenah diri menghadapi konflik etnis yang terjadi. Konflik etnis di Indonesia diasumsikan disebabkan ketimpangan ekonomi antara penduduk asli dan kaum pendatang. Terjadinya ketimpangan ekonomi terkait dengan kebijakan pembangunan nasional Indonesia yang mementingkan output perekonomian dan belum pada peneguhan integrasi nasional. Wilayah kerja birokrasi pemerintahan diharapkan mampu menjadi motivator dan sekaligus menjadi katalisator dari bergulirnya pembangunan, tidak hanya menjalankan perannya sebagai birokrasi modern yang hanya mengedepankan kemampuan menyelenggarakan tugas dan fungsi organisasi saja tetapi juga mampu merespons aspirasi publik ke dalam kegiatan dan program organisasi dan mampu melahirkan inovasi baru yang juga bertujuan untuk menstabilkan negara. Mengingat pentingnya peran aparatur dalam menyelenggarakan peran dan fungsinya, perlu kiranya dicari dan dirumuskan suatu pendekatan strategis untuk membangun wajah baru aparatur profesional yang handal, tanggap, inovatif, fleksibel dan tidak prosedural dalam penyelenggaraan pembangunan. Peran pemerintah yang selama ini sebagai ruler seharusnya diubah menjadi fasilitator seperti dikatakan oleh Osborne dan Gaebler70, dengan paradigma baru yang menempatkan birokrasi sebagai fasilitator bukan sebagai ruler atau patron. Oleh karena itu, birokrasi sebagai fasilitator dapat menjadi perantara antara negara dengan masyarakat. Dalam hal ini birokrasi memiliki peranan yang menentukan untukmenghadapi masyarakat majemuk dengan berbagai dimensi permasalahannya. Di negara berkembang, kelompok etnis minoritas memobilisasi diri mereka untuk mempertahankan kepentingan-kepentingan kolektif seperti keamanan, status, kesempatan ekonomi, dan kekuatan politik dalam rangka menghadapi kelompok etnis lain, baik dengan cara damai maupun dengan kekerasan, ataupun guna menentang kebijakan dan program pemerintah. Kemampuan suatu negara untuk menangani dimensi etnis tersebut, karenanya, dapat ditentukan oleh kapabilitas dari birokrat negara tersebut dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga perantara yang adil dalam mengalokasikan sumber yang terbatas kepada kelompok-kelompok etnis yang selalu bersaing untuk memperoleh sumber kekuasaan yang terbatas tersebut. Pada dasarnya birokrasi dapat menjalankan fungsi perantaranya melalui dua cara, pertama adalah mengadaptasi struktur formal birokrasi dengan kemajemukan etnis. Kedua, melalui kewenangannya sebagai perumus kebijaksanaan dan program pemerintah dengan mengalokasi sumber dan dana secara adil. Sebagai birokrasi publik yang merupakan bagian struktur formal pemerintahan, birokrasi memiliki mekanisme yang amat efektif untuk mengadaptasi masyarakat multi etnis dengan merekrut individu dari kelompok etnis dan masyarakat tertentu untuk jabatan di birokrasi sipil, militer dan BUMN baik di tingkat pusat maupun daerah. 69 70 246 Leslie Lipson, dalam Priyatmoko Dirdjosuseno, nilai-nilai demokrasi dan upaya mewujudkannya dalam komunitas-komunitas lokal, diakses dari www.simpuldemokrasi.com/.../88-priyatmokodirdjosuseno-nilai-de.. pada tanggal 5 Maret 2012, hal.2. David Osborne dan Ted Gaebler, Mewirausahakan Birokrasi (terj.), Jakarta, PPM, 1992, hal. 29 Innovative Governance Birokrasi pada pemerintahan pusat, daerah dan lokal merupakan lembaga yang merumuskan, melaksanakan dan mereformulasi kebijakan dan program untuk menyalurkan sumber-sumber pemerintah dan pribadi kepada kelompok-kelompok masyarakat. Dalam praktek seringkali kebijakan dan program pemerintah tersebut tidak menyebarkan manfaat dan biaya-biaya secara merata. Pada masyarakat multi etnis, pihak yang beruntung dan yang dirugikan tersebut selalu diidentifikasikan, baik sebagai kenyataan maupun dipersepsikan, dengan kelompok etnis tertentu. Misalnya, persepsi masyarakat Dayak bahwa etnis Madura lebih mendapatkan keuntungan dari kebijakan dan program pembangunan di Kalimantan Barat telah menjadi pemicu kerusuhan antar etnis di Kalimantan Barat. Walaupun peraturan, kebijakan, dan program secara formal selalu obyektif dan tidak memihak, dalam pelaksanaannya seringkali terjadi deviasi dan penyelewengan oleh para pelaksana dengan memberikan preferensi lebih kepada suatu kelompok etnis tertentu. Preferensi tersebut menyentuh tidak saja bidang-bidang yang bernilai tinggi seperti kontrak pemerintah, akses pada tanah, kredit, izin usaha dan devisa, serta berbagai pelayanan public seperti pendidikan, perumahan, pelayanan listrik, telepon dan jaringan air bersih, dan fasilitas rekreasi. Di banyak negara, bantuan luar negeri untuk pembangunan ekonomi seringkali diplintir dan digunakan untuk tujuan yang berbeda dengan tujuan semula. Semuanya itu merupakan alokasi sumber dan aplikasi sanksi formal secara tidak merata dan tidak adil kepada kelompok-kelompok etnis di masyarakat. Pada kondisi di mana mobilisasi etnis dilakukan secara kompetitif, kelompok etnis yang mendominasi birokrasi pemerintah akan melakukan upaya untuk lebih menguntungkan kelompoknya. Ketimpangan ini perlu diatasi dengan kebijakan program pemerintah tanpa merugikan kelompok etnis minoritas. Mereka perlu diberikan jaminan keselamatan dan ketenangan berusaha secara adil, tetapi kelompok etnis tersebut harus rela dan dapat menerima affirmative action Pemerintah untuk meningkatkan taraf hidup berbagai kelompok etnis pribumi. Kenyataan ini menunjukkan bahwa para birokrat tidak boleh lagi membatasi perhatiannya hanya pada teknologi manajerial yang bertujuan untuk meningkatkan efisiensi instrumental, atau hanya pada fungsi-fungsi staf dari pemerintahan seperti manajemen personalia atau penganggaran. Fokus utama birokrat seharusnya adalah formulasi dan implementasi kebijakan dan program untuk mengendalikan perilaku masyarakat dan menyediakan pelayanan kepada kelompok masyarakat yang melaksanakan pembangunan nasional. Salah satu bentuk konsesi yang digunakan oleh pemerintah adalah proporsionalitas etnis atau affirmative action yakni mengalokasikan secara adil kepada anggota kelompok masyarakat rentan kesempatan sekolah, pekerjaan dan akses terhadap kontrak pemerintah secara terencana dan sistematis. Oleh karena itu dalam pelaksanaan pembangunan nasional, pemerintah melalui birokrasi dapat menjalankan konsep Esman71 dalam manajemen hubungan antar etnis, yaitu pertama, preferensi sistematis. Metode ini mencakup pemberian preferensi kepada kelompok etnis sendiri dalam rekrutmen untuk posisi penting pada birokrasi pemerintah baik sipil dan militer, dan dalam alokasi sumber dan pelayanan oleh 71 Lihat, Milton J. Esman, dan Ronald J. Herring, Carrots, sticks, and ethnic conflict: rethinking development assistance, USA, The University of Michigan Press, 2003. Innovative Governance 247 intrumen birokrat. Untuk menghindari protes dari kelompok etnis yang merasa dirugikan oleh tindakan diskriminatif tersebut, pemerintah merekrut secara selektif anggota-anggota dari kelompok etnis tadi, dan menggunakan mereka sebagai “bumper” untuk menghadapi protes dari masyarakat. Mereka juga diharapkan akan dapat menyalurkan sebagian dari sumber dan pelayanan kepada kelompok etnis masing-masing. Namun, sebagia besar sumber dan pelayanan yang dikuasai pemerintah tetap disalurkan secara sengaja kepada kelompok etnis yang berkuasa. Kedua, mekanisme pasar dan merit individual. Proses atau mekanisme ini biasanya digunakan bila kelompok elit yang berkuasa yakin bahwa kelompok etnis mereka sudah berkemampuan tinggi dan karenanya dapat berkompetisi secara terbuka. Sistem ini bisa berhasil baik bila para elit yang memegang jabatan birokrasi menerima dan punya komitmen tinggi terhadap nilai-nilai universal. Mekanisme ini membuka peluang mobilitas ke atas yang seluas-luasnya kepada semua orang. Dengan mekanisme merit dan pasar diharapkan akan meredam ancaman gerakan etnis terhadap stabilitas negara. Ketiga, power sharing. Power sharing atau upaya sejenis untuk menciptakan keseimbangan partisipasi dan pemerataan antar etnis tercipta bila semua masyarakat etnis dijamin akan mendapatkan share secara adil, biasanya proporsional dengan jumlahnya, dalam lembaga perumus kebijaksanaan negara, birokrasi sipil dan militer, dan dalam akses terhadap pendidikan, dan dalam menikmati hasil dari kebijakan dan program pemerintah. Ada beberapa variasi dari mekanisme ini. Yang pertama adalah mendorong adanya kompetisi antara sesame anggota secara inter etnis, tetapi meregulasi distribusi antara kelompok etnis. Bentuk pemerintahan seperti negara federal atau otonomi penuh dengan memberikan otonomi territorial dan kewenangan penyelenggaraan pemerintahan tertentu kepada daerah atau kelompok etnis. Kesimpulan Sebagai sebuah konsep demokrasi memang mengandung kontradiksi. Di satu sisi ia memberi peluang bagi setiap individu masyarakat “untuk bebas” mengekspresikan pendapat dan menjadi sarana memperoleh keadilan. Di sisi lain, demokrasi diartikan “bebas dari” perbuatan apa pun untuk mencapai keadilan. Kontradiksi ini lah yang menimbulkan problem di era demokrasi, termasuk meningkatnya konflik-konflik etnis di Indonesia belakangan ini. Birokrasi sebagai intrumen pemerintah terdepan yang berhadapan langsung dengan masyarakat, sudah seharusnya berupaya mencari strategi dan inovasi dalam menghadapi persoalan masyarakat majemuk dengan berbagai dimensi permasalahannya. Sudah saatnya birokrasi mengubah perannya dari sebagai ‘ruler’ menjadi ‘fasilitator’.Birokrat jangan hanya membatasi perhatiannya, pada teknologi manajerial yang bertujuan untuk meningkatkan efisiensi instrumental, atau hanya pada fungsi manajemen atau penganggaran. Fokus utama birokrat sekarang sudah seharusnya pada formulasi dan implementasi kebijakan dalam hal pengendalian perilaku masyarakat. Di tengah era demokrasi, di mana kebebasan diartikan dalam makna bebas melakukan apa pun, birokrasi harus mampu menyerap perkembangan ‘negatif’ yang terjadi dengan memberikan pemikiran dan implementasi baru demi stabilitas bangsa. 248 Innovative Governance Daftar Pustaka Buku Esman, Milton J. dan Herring, RonaldJ., Carrots, sticks, and ethnic conflict: rethinking development assistance, The University of Michigan Press, USA, 2003. Grenz, Stanley J., A Primer on Postmodernism, (ed.terj.), ANDI Press, Yogyakarta, 2001. Mann, Michael, The Dark Side of Democracy: explaining ethnic cleansing, Cambridge University Press, New York, 2005. Osborne, David dan Gaebler, Ted, Mewirausahakan Birokrasi (terj.), PPM, Jakarta, 1992. Patji, Abdul Rachman, “Tragedi Sampit 2001 dan Imbasnya ke Palangkaraya”, Jurnal Masyarakat Budaya, Volume V No.2, Jakarta, 2003. Internet Davidson, Jamie, dalam Hereyah, Yoyoh, Tinjauan teori interaksionis simbolik pada kasus kerusuhan Sampit, diakses darihttp://indiwan.blogspot.com/2007/09/tinjauan-teoriinteraksionis-simbolik.html, pada tanggal 5 Maret 2012 Lipson, Leslie, dalam Dirdjosuseno, Priyatmoko, Nilai-nilai demokrasi dan upaya mewujudkannya dalam komunitas-komunitas lokal, diakses dari www.simpuldemokrasi.com/.../88-priyatmoko-dirdjosuseno-nilai-de.pada tanggal 5 Maret 2012. Qutuz, Andiy Saifuddin, Agenda terselubung politik Amerika Serikat di Asia, diakses dari http://driyoanom.wordpress.com/politik-islam/ pada tanggal 5 Maret 2012. Innovative Governance 249 Kerja Sama Antarpemerintah Daerah di Bidang Penataan Ruang (Studi Kasus: Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangareng,Bekasi, Puncak, dan Cianjur) Lina Marlia Student at Pascasarjana Program, Faculty of Administrative Science, University of Brawijaya Email:[email protected] Abstrak:Desentralisasi di Indonesia terus berkembang secara dinamis. Desentralisasi ditujukan untuk meningkatkan daya guna (efisiensi) dan hasil guna (efektivitas) dalam pelaksanaan pembangunan, pelayanan terhadap masyarakat serta untuk meningkatkan pembinaan kestabilan politik dan persatuan bangsa. Salah satu upaya yang dapat dilakukan dalam memberikan pelayanan kepada warga adalah berkerja sama antarpemerintah daerah. Kerjasama antarpemerintah daerah merupakan salah satu alat untuk meningkatkan keseimbangan dan keserasian perkembangan antarwilayah dan sektor, serta berperan dalam mewujudkan efisiensi pemanfaatan ruang sebagai tempat berlangsungnya kegiatankegiatan ekonomi dan sosial budaya. Lokus yang diambil sebagai objek penelitian sebelumnya, ditengarai belum ada satu pun penelitian atas kerja sama antarpemerintah daerah di kawasan yang berpenduduk terbanyak di Indonesia ini. Kawasan metropolitan yang memiliki berbagai masalah seperti transportasi, banjir, kekurangan air bersih sebagai bahan baku air minum, padahal kota inti dari Kawasan Jabodetabekpunjur adalah ibukota negara. Isu-isu strategis yang terdapat di Kawasan Jabodetabekpunjur sebagai salah satu Kawasan Strategis Nasional di Indonesia (KSN) ini adalah adanya penyalahgunaan peruntukan lahan, lingkungan hidup dan infrastruktur. Penyalahgunaan peruntukan lahan seringkali menjadi penyebab munculnya permasalahan lain pada Kawasan Jabodetabekjur, terutama permasalahan lingkungan. Tujuan dari penelitian ini adalah Bagaimana teori kerjasama dapat diterapkan pada kawasan Jabodetabekpunjur yang terdiri dari 3 (tiga) provinsi 4 (empat) kabupaten dan 4 (empat) kota ? serta Faktor-faktor potensial apa saja yang dapat mendorong dan menghambat kerjasama antarpemerintah daerah? Metode penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Melihat keadaan dilapangan serta teori yang mendukung, diperlukan lembaga yang memadai; komitmen para fihak untuk melakukan kerjasama antarpemerintah daerah terutama pada sektor yang tidak mengenal batas wilayah. Kata Kunci: Desentralisasi, Kerjasama AntarPemerintah Daerah, Kawasan Strategis Nasional Pendahuluan Indonesia telah melaksanakan desentralisasi sejak merdeka pada 1945. Saat ini aturan terkait desentralisasi di Indonesia dituangkan dalam Undang-undang no 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Berdasarkan Undang-undang tersebut, desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk 250 Innovative Governance mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Teori local governmentmenekankan bahwa dengan desentralisasi maka peran dan proporsi pemerintah daerah dalam pengelolaan sumber-sumber ekonomi daerah dan pelayanan publik lebih otonom dan mandiri. Desentralisasi, dengan demikian merupakan kunci dapat terlaksananya kerjasama antarpemerintah daerah, karena tanpa desentralisasi seluruh keputusan untuk bekerjasama atau tidak bekerjasama akan ditetapkan oleh pemerintah pusat, atau dapat saja ditangani sendiri oleh pemerintah pusat tanpa melakukan komunikasi dengan pemerintah daerah. Pasal 195 ayat (1) UU no 32 tahun 2004 menyebutkan bahwa dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, daerah dapat mengadakan kerjasama dengan daerah lain yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan. Hal tsb diatur pula secara khusus dalam PP No. 50 tahun 2007 tentang tata cara pelaksanaan kerjasama antardaerah. Penelitian yang masih berjalan ini dilakukan guna mendapatkan jawaban bagaimana kerjasama dilakukan di kawasan jabodetabekpunjur, teori apa yang diterapkan hinga modifikasi teori dimaksud agar sesuai dengan kondisi lapangan, serta apakah cukup berhasil dengan menggunakan teori tersebut. Selain itu dengan penelitian ini dapat diketahui juga faktor-faktor yang mendorong dan menghambat diselenggarakannya kerjasama antardaerah dalam satu kawasan jabodetabekpunjur. Metode penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. KawasanJabodetabekpunjur Dalam Peraturan Pemerintah no 26 tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN),Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi,Puncak, Cianjur (Jabodetabekpunjur) merupakan kawasan strategis nasional (KSN) dari sudut kepentingan ekonomi. Kawasan ini meliputi seluruh wilayah Provinsi DKI Jakarta, sebagian wilayah Provinsi Jawa Barat, dan sebagian wilayah Provinsi Banten. Luas kawasan tersebut kurang lebih 5,75% (7,297km²) dari luas pulau Jawa (126.700 km²) dan 0,38% dari luas daratan di Indonesia (1,904,569 km2).Aktifitas sosial ekonomi manusia berubah begitu cepat di kawasan ini dan dalam melaksanakan pembangunan sering tidak memperhatikan daya dukung dan kapasitas daerah. Isu-isu yang terdapat di kawasan Jabodetabekpunjur adalah adanya penyalahgunaan peruntukan lahan, lingkungan hidup dan infrastruktur. Penyalahgunaan peruntukan lahan seringkali menjadi penyebab munculnya permasalahan lain pada kawasan Jabodetabekpunjur, terutama permasalahan lingkungan. Penyalahgunaan peruntukan lahan adalah bentuk dari pelanggaran terhadap rencana tata ruang yang telah dibuat. Data menunjukkan terdapat penyimpangan sebesar 20 persen terhadap arahan guna lahan Rencana Tata Ruang(RTR) Kawasan Jabodetabek dari tahun 1992 sampai dengan 2001. Penyimpangan ini ditunjukkan dengan pengurangan kawasan lindung hingga 16% dan peningkatan guna lahan permukiman sebesar 10% di Jabodetabek pada tahun 1992 hingga 2001 (Buku Metropolitan). Berdasarkan informasi citra landsat tahun 2001, di Kawasan Bopunjur yang merupakan hulu dari Kawasan Jabodetabek, telah terjadi penyimpangan pemanfaatan lahan sebesar 79,5% dari arahan yang ditetapkan dalam Keppres No.114/1999 tentang Penataan Ruang Kawasan Bogor - Puncak - Cianjur.Penyebab penyimpangan ini adalah adanya pertumbuhan kawasan permukiman/perkotaan yang cukup pesat dengan luas mencapai 35.000 ha atau 29% dari total luasan Kawasan Bopunjur. Innovative Governance 251 Gambar 1. Peta Jabodetabekpunjur Gambar 2. Pendekatan Eco-Region pemanfaatan Ruang di Kawasan Jabodetabekpunjur Sumber:DJPR Kemen PU Issue lingkunganhidup di kawasan Jabodetabekpunjur antara lain terdiri dari empat masalah penting, yaitu pencemaran udara, krisis air, masalah banjir dan masalah pengolahan sampah (Winarso, 2006). Gambaran masalah penting dimaksud, antara lain sebagai berikut: 252 Innovative Governance (1) Pencemaran udara akan menimbulkan kerugian kurang lebih senilai Rp 4,3 triliun pada tahun 2015; (2) warga Jakarta menggunakan air tanah dan hanya 45 persen saja yang menggunakan air dari PDAM; (3) setidaknya ada 78 titik rawan genangan di DKI Jakarta yang menyebabkan pada tahun 1996 dan 2002 terjadi banjir cukup besar, (4) jumlah sampah setiap harinya yang dihasilkan oleh DKI Jakarta adalah 25.650 meter kubik atau setara dengan 6.000 ton/hari. Padahal, sampah yang dapat diolah di TPA yang dimiliki oleh Pemda Jakarta baru 88 persennya atau setara dengan 22.500 meter kubik; dan (5) Dinas Perhubungan DKI Jakarta mencatat bahwa pertambahan jumlah kendaraan bermotor rata-rata 11 persen per tahun, sedangkan pertambahan jalan tidak sampai satu persen per tahun. Penyebab utama dari polusi udara sekitar 70 persen dihasilkan oleh asap kendaraan bermotor. Isu yang menonjol terkait infrastruktur di kawasan ini adalah kemacetan, ebagai akibat dari ratio kendaraan dan panjang jalan yang tidak proporsional disertai pelayanan transportasi umum yang sangat kurangatau 2,5% dari jumlah kendaraan ( buku Metropolitan, hal 77). Intergovernmental Relations(IGR) William Anderson (1960) dalam Shafritz, 2000, hal 84, mendefinisikan IGR sebagai “....an important body of activities or interactions accuring between (or among) governmental units of all types and levels within the US federal system... Underlying the concept.... is the fact that the nation as a whole, each one of the (fifty) states, and every county, town, school district and other special district or local unit is a territorial and corporate or quasi corporate entity that has a legal existence, rights, functions, powers, and duties within its territory (that are) distinc from those of every other such unit...”. Dengan demikian, Intergovernmental Relations dapat diartikan sebagai sebuah interaksi yang terjadi di antara (dua atau beberapa) unit-unit pemerintahan pada semua level di dalam sistem federal Amerika Serikat. Shafritz (2000) berpendapat bahwa pejabat publik memanfaatkan berbagai jenis kewenangan dan yurisdiksinya untuk memenuhi kebutuhan masyarakat terhadap barang dan jasa publik. Pada waktu yang bersamaan, fragmentasi dan keberagaman unit politisadministratif ini akanberintegrasi dengan tujuan untuk menghasilkan pelayanan publik yang lebih efektif dan efisien. Intrgovernmental Relations merupakan aktivitas timbal-balik dan hubungan saling ketergantungan di antara unit-unit pemerintahan dan di antara kepentingankepentingan politis. Menurut Nicolas Henry, 2004, Kerjasama dilakukan oleh satu pemerintah daerah dengan pemerintah daerah lainnya untuk memberikan pelayanan yang lebih baik kepada warganya.Ada tiga (3) tipe utama pengaturan: 1. Intergovernmental Service Arrangement, satu wilayah membayar wilayah administrasi lain untuk memberikan pelayanan kepada warganya, contoh pengaturan ini terbanyak pada sektor penjara, program orangtua,dan kesehatan. 2. Joint Service Agreement, atau persetujuan dengan dua (2) pemerintah daerah atau lebihuntuk perencanaan, pembiayaan, dan pelayanan. Contoh pengaturan ini terbanyak pada sektor perpustakaan dan keamanan. Innovative Governance 253 3. Intergovernmental Service Transfer, atau transfer tanggung jawab secara permanen dari satu pemerintah daerah kepada pemerintah daerah lain, kepada swasta, atau agensi non profit. Contohpada sektor pekerjaan umum, kesehatan dan kesejahteraan. Di Amerika Utara, kerjasama regional antarkota antar wilayah di kawasan metropolitan Vancouver telah memberikan contoh nyata mengenai keberhasilannya, sejak tahun 1967 wilayah setingkat kabupaten/kota di kawasan kota metropolitan Vancouver saling bekerjasama melalui lembaga GRVD (Greater Vancouver Regional District). GRVD sebagai lembaga kerjasama antardaerah di kawasan metropolitan dapat bertahan lama karena sukses sebagai alat kebijakan kawasan yang efektif dan berhasil dalam menciptakan efisiensi dalam pelayanan publiknya (Brunnet dan Jaili, 2011). Dalam penelitiannya, Brunnnet dan Jaili menyimpulkan bahwa kerjasama antar pemerintah daerah tingkat II di Amerika Utaradapat terjadi. Isu pilihan kerjasama regional terkait erat dengan nilai sistem dimana : 1. pemerintah metropolitan berpusat pada efisiensi yang monosentrik. pilihan publik terhadap efisiensi yang polisentrik. 2. pemerintah metropolitan terhadap kesetaraan dan kompetisi. 3. re-scalling dan teritorialisasi berpusat pada persaingan global. Selain GRVD, ada banyak lembaga kerjasama lain di dunia yang memiliki otorita khusus pada skala metropolitan antara lain Greater London Authority (GLA), Bangkok Metropolitan Authority (BMA), Kolkata (Calcutta) Metropolitan Development Authority (KMDA), Metro Naga Development Council (MNDC), dan lain-lain. Di Indonesia sendiri, menurut Domai (2010), dalam periode pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi, kerjasama antarpemerintah daerah menunjukkan perkembangan yang signifikan. Berbagai kerjasama antardaerah yang diwujudkan dalam bentuk kerjasama antarpemerintah daerah telah banyak dilakukan, terutama di kawasan kota metropolitan. Kerjasama tersebut dilakukan antara lain sebagai tuntutan dari perkembangan kota metropolitan dalam melayani daerah-daerah di sekitarnya dalam hal pembangunan dan ekonomi. Kerjasama antardaerah di wilayah metropolitan merupakan suatu isu yang relevan dengan pengembangan wilayah dan kota pada era desentralisasi dan otonomi daerah dewasa ini (Firman, 2011).Dari perspektif pengembangan wilayah (regional development), hal ini telah menjadikan suatu kondisi Fragmentasi keruangan (Spatial Fragmentation) yangpada gilirannya akan berpotensi menghambat implementasi rencana pengembangan wilayah (Firman, 2011), karena suatu wilayah pada dasarnya secara sosial-ekonomi dan geografis merupakan suatu kesatuan, tidak berdasarkan pada ego regional maupun ego sektoral. Dalamkondisi fragmentasi spasial seperti yang dikemukakan diatas, maka tantangan yang dihadapi untuk tujuan-tujuan pengembangan wilayah adalah bagaimana mengintegrasikan dan merekatkan kembali kabupaten/kota yang ‘terserak’ tersebut, namun tetap dalam konteks reformasi kepemerintahan daerah seperti yang telah digariskan dalam UU No. 32 tahun 2004. Disinilah letak pentingnya upaya menumbuhkan dan memperkuat kerjasama antar daerah kaitan dengan perencanaan pembangunan yang berkelanjutan. Kerjasama antardaerah dapat dilakukan dalam upaya menyelesaikan konflik yang bersifat lintas batas dan/atau persoalan yang sulit untuk ditanggulangi sendiri, misalnya dalam persoalan prasarana wilayah (Keban, 2009). 254 Innovative Governance Menurut cahyani (2009), di Wilayah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta muncul kerjasama tiga Kabupaten/Kota yang disebut Kartamantul (Kota Yogyakarta, Kabupaten Sleman, dan Kabupaten Bantul). Kerjasama tersebut dilatarbelakangi oleh perkembangan wilayah perkotaan Yogyakarta yang telah melebar ke wilayah sekitarnya, Kabupaten Sleman dan Kabupaten Bantul, sehingga membentuk satu sistem perkotaan yang dikenal dengan aglomerasi perkotaan Yogyakarta. Dimana pembangunan perkotaan dan penyediaan prasarana dasar di kawasan tersebut tidak dapat dibatasi oleh batas administrasi wilayah dalam rangka menwujudkan keserasian pembangunan yang bertumpu pada laju pertumbuhan antardaerah di wilayah perkotaan Yogyakarta yang semakin pesat. Tiga pemerintah daerah ini juga menghadapi permasalahan yang sama yaitu risiko akibat pencemaran lingkungan akibat sistem pembuangan sampah dan pengelolaan air limbah yang buruk karena tidak memenuhi standar teknis dan lingkungan. Model lembaga kerjasama antardaerah pada kertamantul berbentuk sekretariat bersama atau Sekber Kartamantul yang merupakanforum yang dianggap sangat menguntungkan daerah. Dengan model ini seolah hambatan strukturaltidak akan terjadi dan diskripsi kerja menjadi lebih jelas. Namun di sisi negatif, bentuk forum menjadikan sekber tidak memiliki mekanisme kerja yang sistematis yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja sekber. Sekretariat Bersama Kartamantul merupakan forum koordinasi, monitoring dan evaluasi bersama terutama untuk sektor yang menyatu secara geografis seperti drainase, jalan, transportasi dan lain-lain. Selain di Kertamantul, terdapat kawasan serupa yang melakukan kerjasama yang dipayungi oleh rencana tata ruang (RTR) Kawasan, seperti Mamminasatta di Sulawesi Selatan, Mebidangro di Sumatera Utara, Gerbangkertasusila di Jawa Timur, Sarbagita di Bali, dan lain-lain.Jabodetabekpunjur merupakan salah satu kawasan yang RTR nya disusun dan ditetapkan dengan Pereturan Presiden. RTR tersebut merupakan acuan pembangunan wilayah yang dalam pelaksanaannya dapat dikerjasamakan dengan wilayah lainnya dalam kawasan dimaksud. Implementasi IGR di Jabodetabekpunjur Salah satu tujuan penataan ruang Kawasan Jabodetabekpunjur seperti yang tercantum dalam Pasal (2) Perpres 54 tahun 2008 adalah mewujudkan keterpaduan penyelenggaraan penataan ruang antardaerah sebagai satu kesatuan wilayah perencanaan dengan memperhatikan keseimbangan kesejahteraan dan ketahanan. Tujuan diatas sejalan dengan asas keterpaduan dalam penataan ruang (asas penataan ruang, UUPR). Untuk mewujudkan tujuan tersebut maka salah satu sasaran yang harus dicapai adalah terwujudnya kerjasama penataan ruang antarpemerintah daerah melalui: 1. Sinkronisasi pemanfaatan kawasan lindung dan budi daya untuk meningkatkan kesejahteraan dan kualitas hidup penduduk; 2. Sinkronisasi pengembangan prasarana dan sarana wilayah secara terpadu; dan 3. Kesepakatan antardaerah untuk mengembangkan sektor prioritas dan kawasan prioritas menurut tingkat kepentingan bersama. Dalam Peraturan Presiden Nomor 54 Tahun 2008 Tentang Penataan ruang KawasanJabodetabekpunjur diatur pula kelembagaan terkait dengan kerjasama antardaerah di Kawasan jabodetabekpunjur. Hal tersebut tercantum pada pasal 64, “Koordinasi Innovative Governance 255 kelembagaan dan kebijakan kerjasama antardaerah di Kawasan Jabodetabekpunjur dilakukan dan/atau difasilitasi oleh badan kerjasama antardaerah”. Dari pasal tersebut terlihat bahwa tugas badan kerjasama antardaerah di kawasan jabodetabekpunjur hanya pada aspek koordinasi saja. Selain itu, tugas yang diemban adalah pelaksanaan pembinaan yang terkait dengan lintas wilayah. Pasal 66, “Pelaksanaan pembinaan yang terkait dengan kepentingan lintas provinsi/kabupaten/kota di Kawasan Jabodetabekpunjur diselenggarakan dan/atau difasilitasi oleh badan kerjasama antardaerah”. Dari issue yang terjadi di lapangan, diperlukan kerjasama antarpemerintah daerah propinsi DKI Jakarta dengan kabupaten dan kota dalam kawasan Jabodetabekpunjur atau palung tidak dengan kabupaten atau kota yang berbatasan langsung denganJakarta. Kerjasama dimaksud dapat berupa pelaksanaan pembangunan maupun penanganan masalah yang dihadapi kedua atau lebih pemerintah daerah. Kerjasama dibidang pembangunan dapat mengacu pada RTR Jabodetabekpunjur dan RTRWilayah Kabupaten/Kota yang bersangkutan dan Propinsi DKI Jakarta. Pembangunan yang mengacu pada rencana tata ruang sekaligus akan menekan alih fungsi lahan, mencegah kerusakan lingkungan, dan meningkatkan efektifitas dan efesiensi. Terkait issu lingkungan, pemerintah Propinsi DKI Jakarta perlu segera menyelesaikan masalah persampahan dan untuk itu diperlukan kerjasama dengan kabupaten terdekat yang lokasinya ditetapkan bersama dengan pemerintah kabupaten yang bekerjasama pada sektor ini dan studi kelayakan diperlukan sebagai dasar pertimbangan penetapan lokasi. Kerjasama pada penanganan banjir di DKI sudah sangat mendesak sifatnya, dan dalam menyelesaikan masalah banjir ini diperlukan kerjasama bukan hanya dengan kabupaten yang berbatasan saja seperti kabupaten Depok atau Bogor, namun perlu labih jauh ke arah hulu, dalam hal ini Kabupaten Cianjur. Kerjasama dibidang infrastruktur sangat diperlukan agar terjadi efesiensi dan ekonomis sehingga akan terjadi percepatan pembangunan infrastruktur yang melayani masyarakat didalam kawasan jabodetabekpunjur. Berdasarkan data dari Badan Kerjasama Pembangunan Jabodetabekpunjur (BKSP Jabodetabekpunjur), pada tahun 2008 telah ditetapkan Keputusan Bersama No. 23 tahun 2008 tentang penetapan skala prioritas program kerjasama pembangunan di wilayah Jabodetabekpunjur tahun 2009 dan Keputusan Bersama No. 24 tahun 2008 tentang penetapan kegiatan kerjasama pembangunan di wilayah Jabodetabekpunjur periode tahun 2009 sampai dengan tahun 2013 yang disepakati dan ditandatangani oleh seluruh Gubernur, Bupati dan Walikota di wilayah Jabodetabekpunjur dalam rangka mendukung pembangunan kawasan Jabodetabekpunjur yang terpadu dan berkesinambungan sehingga tercipta efisiensi, efektivitas dan sinergitas dalam penyediaan pelayanan umum kepada masyarakat. Ada 4 (empat) faktor penting dalam operasionalisasi kebijakan kerjasama ini, yaitu kelembagaan, sumber dana, monitoring evaluasi dan komitmen para pemangku kepentingan. Kelembagaan kerjasama antardaerah dilakukan dan difasilitasi oleh Badan Kerjasama Pembangunan (BKSP) Jabodetabekpunjur. BKSP ini beranggotakan Gubernur, Bupati dan Walikota di wilayah Jabodetabekpunjur, sedangkan sebagai unsur pendukungnya dibentuklah Sekretariat BKSP Jabodetabekpunjur (Permendagri No. 6 tahun 2006) yang terdiri dari bagian pembangunan, bagian perekonomian, bagian pemerintahan dan kesejahteraan rakyat, serta bagian umum. Tugas pokok BKSP adalah merumuskan kebijakan pembangunan bersama Jabodetabekpunjur dengan fungsi utama yaitu fungsi koordinasi, 256 Innovative Governance fungsi penyusunan program, fungsi pelaksanaan pembangunan bersama Jabodetabekpunjur, dan fungsi pelaksanaan monitoring dan evaluasi program. Sumber dana dalam rangka pelaksanaan kegiatan kerjasama pembangunan di wilayah Jabodetabekpunjur disesuaikan dengan ketersediaan APBD Provinsi DKI Jakarta, Provinsi Jawa Barat, dan Provinsi Banten, serta masing-masing kabupaten/kota secara proporsional dan berimbang sesuai dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Mengenai fungsi pelaksanaan monitoring dan evaluasi sebagai tolak ukur tercapai tidaknya target dan sasaran program dilaksanakan oleh masing-masing anggota BKSP Jabodetabekpunjur dengan difasilitasi oleh Sekretariat BKSP. Dalam hal komitmen, setiap keputusan bersama terkait kerjasama Jabodetabekpunjur disetujui oleh semua Pimpinan Daerah yang terlibat dibuktikan dengan bukti tanda tangan dan stempel Pimpinan Daerah, sehingga hal tersebut seharusnya menjadi acuan kuat bagi kebijakan yang dibuat dalam rangka kerjasama antarpemerintah daerah. Ke-empat faktor diatas saling terkait dalam implementasinya, sehingga jika satu faktor tidak berjalan maka sasaran dan target dari program kerjasama akan sulit tercapai. Realitas di lapangan sampai dengan tahun 2012 ini, dari seluruh program kegiatan yang direncanakan dari tahun 2009 sampai dengan 2013 masih sedikit yang terealisasikan terutama yang terkait dengan program kegiatan pembangunan fisik seperti pembangunan fisik Sumber Daya Air (Waduk Ciawi di Kabupaten Bogor, waduk lintas Kota Depok, dan penanganan revitalisasi/rehabilitasi situsitu yang diprogamkan melalui inpres penanganan pasca banjir Jabodetabekjur 2007), pembangunan infrastruktur TPA (TPA Sampah Regional Ciangir di Kabupaten Tangerang), dan pembangunan fisik transportasi antarwilayah (pembangunan koridor Busway utama regional dari Jakarta ke Tangerang, Bekasi, Depok, dan program utama terkait dengan kebijakan mengurangi kemacetan lalu lintas di wilayah Jabodetabekpunjur). Tabel 1. No 1 Contoh Matriks Rencana Kegiatan Kerjasama di Wilayah Jabodetabek Punjur Tahun 2009 - 2013 Kelompok Kegiatan Kerja Sumber o Pembangunan waduk Ciawi Daya Air o Pembangunan waduk lintas kota Depok o Penanganan revitalisasi/ rehabilitasi situ-situ o .....dan seterusnya 2 Persampaha o Pembangunan fisik TPA n Sampah Regional Ciangir o .....dan seterusnya 3 Transportas o Pembangunan koridor i Busway utama regional dari Jakarta ke Tangerang, Bekasi, Depok. 2009 2010 Jadwal 2011 2012 2013 Keterangan Pemerintah Pusat agar segera merealisasikan anggaran pembebasan lahan dan pembangunan fisik waduk Gubernur Provinsi DKI Jakarta, Gubernur Banten, Bupati Tangerang dan Walikota Tangerang Terhubungnya koridor busway sampai ke wilayah Bodetabek o Program utama terkait dengan kebijakan mengurangi kemacetan lalu lintas di wilayah Jabodetabekpunjur Innovative Governance 257 No 4 5 Kelompok Kegiatan Kerja Tata Ruang o Percepatan penyesuaian RTRW Provinsi Kabupaten dan Kota di Wilayah Jabodetabekpunjur sesuai dengan Perpres N0. 54 Tahun 2008 o .....dan seterusnya Kependudu o Tukar menukar informasi kan dan dalam rangka peningkkatan Pencatatan kualitas data kependudukan Sipil dan pencatatatan sipil o .....dan seterusnya 2009 2010 Jadwal 2011 2012 2013 Keterangan Penyesuaian dimaksudkan untuk keserasian, keselarasan, sinkronisasi dan koordinasi (Sumber : Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-wilayah Jabodetabekpunjur tanggal 30 Desember tahun 2008) Analisis teoritis atas kenyataan di lapangan Dalam perspektif teori local government, peran pemerintah daerah sangat dominan dikarenakan desentralisasi pada pengelolaan sumber-sumber ekonomi daerah lebih otonom dan mandiri, ternyata dalam sumber pendanaan kegiatan pembangunan yang dikerjasamakan masih banyak yang mengandalkan pada sumber APBN, seperti terlihat pada usulan program dan kegiatan tahun anggaran 2012, jika melihat pada keberhasilan kerjasama antarpemerintah daerah di Kartamantul, salah satu kunci keberhasilannya adalah rendahnya campur tangan di tingkat pemerintah diatasnya termasuk campur tangan dalam hal sumber pendanaan sehingga daerah yang bekerjasama lebih otonom dan berkuasa dalam hal pemasukan dan pengeluaran finansial terkait kegiatan yang dikerjasamakan. Pemerintah provinsi lebih berperan kepada fungsi fasilitasi dan mediasi terhadap daerah-daerah yang bekerjasama di bawahnya, dengan kata lain bahwa kerjasama akan berhasil bila ada rasa keterdesakan pada tingkat pemerintah yang bekerjasama. Demikian juga yang terjadi di luar negeri seperti GRVD (Greater Vancouver Regional District), Greater London Authority (GLA), dan Bangkok Metropolitan Authority (BMA) yang memiliki otorita khusus pada skala metropolitan dalam hal kerjasama antarpemerintah daerahnya. Dalam teori Intergovermental Relations, aktivitas timbal-balik dan hubungan saling ketergantungan sangat dominan. Sedangkan antara Jakarta dan kabupaten lain pada kawasan Jabodetabekpunjur aktivitas timbal-balik dan hubungan saling ketergantungan nampaknya tidak sebanding atau setiap wilayah tidak mempunyai beban yang sama, sehingga urgensitas akan kerjasama bagi setiap wilayah tidak sama yang kemudian berakibat pada kegagalan akan kerjasama antara pemerintah daerah. Apabila GRVD sebagai lembaga kerjasama antardaerah dapat bertahan lama karena sukses sebagai alat kebijakan kawasan yang efektif dan berhasil dalam menciptakan efisiensi dalam pelayanan publiknya (Brunnet dan Jaili, 2011),maka BKSP Jabodetabek tidak dapat menunjukkan efektifitasnya karena hanya berfungsi sebagai badan koordinasi. Dalam teori pengembangan wilayah yang secara garis besar dibagi menjadi 4 (empat) kelompok, salah satunya memberikan penekanan pada kemakmuran wilayah (local prosperity), dimana wilayah merupakan satu kesatuan sehingga pembangunan suatu wilayah pada dasarnya secara sosial-ekonomi dan geografi tidak berdasarkan pada ego regional maupun ego sektoral. Dalam kondisi fragmentasi spasial seperti yang dikemukakan diatas, maka tantangan yang dihadapi untuk tujuan-tujuan pengembangan wilayah adalah 258 Innovative Governance bagaimana mengintegrasikan dan merekatkan kembali kabupaten/kota yang ‘terserak’ tersebut, namun tetap dalam konteks reformasi kepemerintahan daerah seperti yang telah digariskan dalam UU No. 32 tahun 2004. Disinilah letak pentingnya upaya menumbuhkan dan memperkuat kerjasama antar daerah kaitan dengan perencanaan pembangunan yang berkelanjutan. Kerjasama antarpemerintah daerah di Jabodetabekpunjur sudah mempertimbangkan pembangunan yang sinergis dan terencana yang mengarah pada terciptanya efisiensi dan efektifitas pelayanan umum kepada warganya sehingga selain diharapkan terjadi local prosperity, juga tercipta people prosperity sesuai dengan konsep pengembangan suatu wilayah. Kesimpulan dan Saran Program Kerjasama antarpemerintah daerah dalam kawasan Jabodetabekpunjur telah dilakukan sejak tahun 2008 dalam bentuk Keputusan Bersama. Program kerjasama tersebut disepakati dan ditandatangani bersama oleh Gubernur prov. Banten, Jawa Barat, dan DKI Jakarta serta para Bupati dan Walikota di Jabodetabekpunjur yang mana hal ini sebenarnya mencerminkan keinginan yang kuat dari semua pihak untuk bekerjasama. Dalam program kerjasama tersebut ditetapkan skala prioritas program kerjasamadan ditetapkan kegiatan kerjasama pembangunan di kawasan Jabodetabekpunjur. Tidak seluruh program kerjasama dapat dilaksanakan oleh pemerintah daerah terutama kegiatan yang bersifat fisik dan memerlukan dana besar seperti pembangunan waduk. Hal ini disebabkan karena adanya ungkapan tertulis dalam kesepakatan bersama tersebut yang melibat pemerintah pusat, padahal pemerintah pusat tidak turut menandatangani keputusan bersama. Desentralisasi memberikan kesempatan besar kepada pemerintah daerah untuk meningkatkan pelayanan publiknya menjadi lebih baik, termasuk dalam hal kewenangan antarpemerintah daerah untuk bekerjasama, hal tersebut sesuai dengan teori local government, tetapi dalam kerjasama di Jabodetabekpunjur diperlihatkan bahwa kerjasama antarpemerintah daerah belum optimal dilaksanakan walaupun dari sisi perencanaannya sudah cukup lengkap antara lain mencakup matriks rencana kegiatan periode 5 (lima) tahun, adanya peraturan yang sudah disepakati bersama, kelembagaan yang sudah dibentuk beserta tugas dan fungsinya, keputusan bersama lengkap dengan sasaran kegiatan, sumber dana dan lokasinya. Tidak mudah dalam merealisasikan hal-hal yang telah disepakati untuk dikerjasamakan dikarenakan beberapa faktor, antara lain belum menjadi prioritas pada masing-masing daerah yang bekerjasama karena belum adanya rasa keterdesakan pada tingkat pemerintah yang bekerjasama, minimnya komitmen dari pihak-pihak yang terlibat dalam mengimplementasikan hal-hal yang telah disepakati, serta kurangnya pemahaman terhadap risiko, aturan dan pembagian keuntungan oleh masing-masing pihak yang terlibat. Adapunmakalah inimasih diperlukanpenelitian lebih lanjut berdasarkan data primer dan sekunder guna memberikan masukan dalam mendorong perwujudan sasaran Perpres No. 54 tahun 2008 dan UU No. 32 tahun 2004. Innovative Governance 259 Daftar Pustaka Cahyani, Kartika, 2009. “Model Kerjasama antar Daerah dalam Rangka Mendukung Otonomi Daerah di Daerah Istimewa Yogyakarta”. Yogyakarta Domai, Tjahjanulin, 2010. Kebijakan Kerjasama Antar Daerah dalam Perspektif Sound Governance. Jenggala Pustaka Utama. Surabaya Firman, Tommy, 2011, “Membangun Kelembagaan Kerjasama Antar Daerah di Wilayah Metropolitan di Indonesia”. Orasi Ilmiah pada Dies Natalis ke 52 Institut Teknologi Bandung. Bandung. h. 1-25 Henry, Nicolas Public Administration and Public Affairs, Upper Saddle River, 2004. Jaili, Emmanuel Brunet, 2011. “Metropolitan Cooperation, Theory and Practice Looking at Vancouver, BC, Canada”. Keban, Yeremias T, 2009. “Kerjasama Antar Pemerintah Daerah dalam Era Otonomi: Isu Strategis, Bentuk dan Prinsip” Shafritz, Jay M, Defining Public Administration, West View Press, 2000 UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah UU No. 26 tahun 2007 tentang Penataan Ruang PP No. 50 tahun 2007 tentang Tata Cara Kerja sama Antar Daerah Perpres No. 54 tahun 2008 tentang Penataan ruang Kawasan Jakarta, Bogor, Depok, Tangerang, Bekasi, Puncak dan Cianjur Peraturan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2010 Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2008 Keputusan Bersama Gubernur, Bupati dan Walikota se-Jabodetabekpunjur tahun 2011 260 Innovative Governance Desentralisasi Dan Efektivitas Pemerintahan Daerah:Studi Efektifitas Organisasi Perangkat Daerah Kabupaten MarosMelalui Pendekatan Competing Values Muh. Tang Abdullah Staf Pengajar Program Studi Administrasi Negara Fisip Universitas Hasanuddin Email: [email protected] Abstrak: In decentralization era, the local bureaucracy has strategic position in the local government system. It is so as the instruments and the fundamental base of the local government in implementing its affairs and as the media to realize the vision, mission, and the objectives of local government. The successfull of local government is determined by the effectiveness of the local bureaucracy. This studyaims toexaminethe effectiveness of thelocal governmentwith alocusinMaros of local bureaucracy. The effectiveness of the local governmentisviewed fromfourdimensions oforganizational effectiveness of the competing values approach.These fourdimensions of the organizational effectiveness include flexibility, human development,organizational development, andcontrol. Through qualitative analysis methods, foundthat the effectiveness of the local governmenthave orientation and tendency to differs in each dimensions in th ecompeting values approach. Firstly, thedimensions offlexibility, reflectedonly limited to thearrangement of the organizational structure and format of the local bureaucracy,butin terms of programs and activities of local governments seem Maros still less the value of innovation as most government programs and activities are a routine and just a continuation of the previous year. Secondly, the dimensions of human development, it seems more oriented enhancement of moral values and welfare apparatus in general, excepton the type of functional training and technical training that is already regulated by the government.Thirdly, the dimensions of organizational development, productivity values on this aspect is still weak in terms of realization of the programs and activities of the local government and the efficiency is not achieved and this indicated the occurrence of two times the budget deficit. Finally, the dimensions of control, the effectiveness of stability-oriented, peaceful atmosphere to the organization, the organization's activities run regularly and smoothly, and run the organization's activities in accordance with the procedure are very prominent as the main characteristic of bureaucracy. Kata Kunci:Decentalization, Local government, Effectiveness, Competing Values Approach Pendahuluan Makalah ini adalah ringkasan dari hasil penelitian yang dilakukan oleh penulis secara mandiri. Oleh sebab itulah, dalam makalah ini tidak disajikan berbagai hal yang terkait dengan teknis dan metode penelitian yang digunakan. Tetapi hanya menyajikan substansi dari apa dan bagaimana hasil kajian dalam penelitian tersebut. Pada bagian pendahuluan ini Innovative Governance 261 diuraikan beberapa perspektif mengenai berbagai kemungkinan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang efektif di era desentralisasi yang telah berlangsung kurang lebih satu dekade. Untuk itulah ditentukan lokus kajian penelitian pada salah satu daerah otonom yang dianggap representatatif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yakni Kabupaten Maros. Disadari bahwa terbitnya UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian direvisi menjadi UU No. 32 Tahun 2004, menandakan terjadinya perubahan paradigma dalam sistem pemerintahan daerah di Indonesia. Perubahan paradigma pemerintahan daerah tersebut adalah perubahan dari paradigma sentralisasi menjadi desentralisasi. Paradigma desentralisasi secara konseptual mencakup dua elemen pokok yakni: (1) pembentukan daerah otonom; dan (2) penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah otonom (Hossein, 2009). Kedua elemen pokok desentralisasi tersebut kemudian melahirkan local government. Konsep local government dapat dimaknai dalam tiga pengertian yakni: (1) sebagai organ yaitu pemerintah daerah yang terdiri DPRD(council) dan Kepala Daerah (mayor); (2) sebagai fungsi yaitu penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah; dan (3) sebagai daerah otonom yaitu bahwa pembentukan daerah otonom secara simultan merupakan kelahiran status otonomi berdasarkan atas aspirasi dan kondisi obyektif masyarakat yang berada dalam suatu wilayah tertentu. Organisasi perangkat daerah (OPD) Kabupaten Maros dalam konteks penjelasan di atas adalah bagian dari makna local government dalam pengertian organ, yakni pemerintah daerah meliputi DPRD dan Kepala Daerah yang berkedudukan sebagai penyelenggara pemerintahan daerah. Kepala Daerah dalam kedudukannya sebagai komponen penyelenggara pemerintahan daerah memiliki kewenangan dalam fungsi mengatur (policy making) dan fungsi mengurus (policy executing). Dalam memerankan fungsi mengurus (policy executing) urusan pemerintahan inilah Kepala Daerah didukung oleh instrumen yang disebut Organisasi Perangkat Daerah. Salomo (2006) menegaskan bahwa OPD merupakan instrumen utama pemerintah daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Kedudukan sebagai instrumen utama pemerintah daerah, OPD memiliki peran yang sangat strategis yang dapat dilihat dalam tiga hal yakni: (1) OPD sebagai wadah dan kerangka kerja bagi sistem keuangan daerah, sistem kepegawaian daerah, sistem perencanaan daerah, sistem pelayanan publik dan berbagai sistem atau sub-sistem lainnya; (2) melalui OPD, pemerintah daerah Kabupaten Maros menjalankan berbagai kewenangan atau urusan pemerintahan; (3) OPD sebagai wadah bagi pemerintah daerah Kabupaten Maros untuk mewujudkan visi dan misi daerah, tujuan daerah, dan mengemban pelayanan publik yang menjadi tugas dan tanggung jawab pemerintah daerah. Sebagai sebuah organisasi, maka pemerintahan daerah yang terdesentralisasi seharusnya sudah berjalan secara efektif. Sebab menurut Osborne dan Gaebler (1992) terdapat keunggulan-keunggulan yang dimiliki oleh organisasi yang terdesentralisasi, yakni: (1) Organisasi terdesentralisasi jauh lebih fleksibel daripada organisasi yang tersentralisasi, karena organisasi yang terdesentralisasi dapat memberikan respon yang cepat terhadap lingkungan dan kebutuhan pelanggan yang berubah; (2) Organisasi yang terdesentralisasi jauh lebih efektif daripada organisasi yang masih tersentralisasi; (3) Organisasi yang 262 Innovative Governance terdesentralisasi jauh lebih dapat berinovasi daripada organisasi yang masih tersentralisasi; (4) Organisasi yang terdesentralisasi menghasilkan semangat kerja yang lebih tinggi, lebih banyak komitmen dan lebih besar produktivitasnya. Mengacu pada keunggulan-keunggulan organisasi yang terdesentralisasi seperti yang dinyatakan Osborne dan Gaebler, dan penjelasan betapa pentingnya kedudukan OPD yang dinyatakan oleh Salomo, maka di era sekarang penyelenggaraan pemerintahan daerah Kabupaten Maros seharusnya menjadi semakin efektif. Dalam pengertian bahwa efektivitas pemerintahan daerah dan OPD Kabupaten Maros dalam menjalankan tugas pokok dan fungsinya terutama dalam melaksanakan fungsi atau urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya dan mewujudkan visi, misi, dan tujuan daerahnya mencerminkan adanya nilai-nilai seperti fleksibilitas, responsif, inovasi, dan memiliki komitmen pada produktivitas yang tinggi. Kondisi efektivitas inilah yang akan dibahas pada kajian ini melalui pertanyaan bagaimakah efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah Kabupaten Maros? Untuk mengkaji efektivitas pemerintahan daerah lebih dalam, maka ditentukan empat fokus dalam menjawab pertanyaan tersebut. Keempat fokus yang dimaksud adalah (1) gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimesi flexibility; (2) gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensi human development; (3) gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensiorganizational development, dan (4)gambaran efektivitas pemerintahan daerah dilihat dari dimensi control. Melalui fokus kajian tersebut akan ditemukan gambaran mengenai kecenderungan efektivitas pemerintahan daerah Kabupaten Maros selama ini. Efektivitas Pemerintahan Daerah Kabupaten Maros Efektivitas pemerintahan daerah sangat ditentukan oleh sejauhmana instrumen perangkat daerah menyelenggarakan fungsi dan tugasnya secara efektif. Sejauhmana perangkat daerah yang telah diatur dalam PP No. 41 Tahun 2007 menjalankan fungsi mengurus sejumlah urusan (bidang) pemerintahan yang dibebankan. Fungsi-fungsi pengurusan oleh perangkat daerah ini terkait dengan sejumlah urusan pemerintahan (wajib dan pilihan) yang telah diatur dalam PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Dalam konteks penilaian terhadap efektivitas OPD, dalam literatur teori organisasi disebutkan oleh Kasim (1993), Robbins (1994) dan Keban (2004), bahwa untuk menilai efektivitas organisasi dapat dianalisis melalui empat pendekatan, yakni: (1) goal-attainment approach; (2) system approach; (3) strategic-constituencies approach; dan (4) competingvalues approach. Namun pada penelitian ini hanya menggunakan pendekatan yang terakhir yakni pendekatan nilai-nilai bersaing (competing-values approach). Pendekatan nilai-nilai bersaing ini dipilih karena memiliki beberapa kelebihan dalam mendiagnosa efektivitas organisasi. MenurutKasim (1993) di antaranya adalah pendekatan ini lebih komprehensif dan kurang dipengaruhi oleh nilai-nilai yang diutamakan dalam konsep tersebut. Menurut Hall (1999) seperti dikutip Lee (2004), bahwa asumsi yang mendasari pendekatan nilai-nilai bersaing ini adalah adanya perbedaan tentang penilaian efektivitas pada beberapa organisasi yang terjadi. Perbedaan itu karena beberapa alasan, yakni: (1) masing-masing organisasi diperhadapkan pada lingkungan yang beragam dan saling Innovative Governance 263 bertentangan; (2) masing-masing organisasi memiliki tujuan yang beragam dan saling berbeda; (3) masing-masing organisasi diperhadapkan pada konstituensi yang berlainan dan beragam; dan (4) organisasi berada pada konteks waktu yang berbeda pula. Pada bagian berikut pembahasan mengenai efektivitas OPD Kabupaten Maros didasarkan pada data hasil penelitian, teori-teori dan konsep-konsep, terutama konsep efektivitas organisasi dalam pendekatan nilai-nilai bersaing (competing values approach) menurut Quinn & Rohrbaugh seperti yang dikutip oleh Robbins (1994) dan Kasim (1993). Dimensi Fleksibilitas (flexibility) Fleksibilitas dalam konteks competing values approach yang digunakan dapat didefinisikan sebagai suatu kemampuan yang dimiliki oleh organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros dalam menyesuaikan diri (beradaptasi) terhadap perubahan kondisi dan tuntutan dari lingkungan eksternal. Ciri dari organisasi yang memiliki kemampuan untuk beradaptasi dan merespon perubahan kondisi dan tuntutan lingkungan menurut Robbins (1994:76) adalah organisasi yang menghargai nilai inovasi, penyesuaian, dan perubahan. Inovasi sebagai salah satu ciri nilai fleksibilitas organisasi bukan hanya sekedar melakukan sesuatu yang baru, menemukan sesuatu yang baru, atau membawa suatu gagasan yang baru sebagaimana definisi inovasi pada umumnya. Namun menurut Sherwood (2002), inovasi sebagai suatu proses memerlukan empat tahapan yakni: (1) tahap pengajuan gagasan yaitu mempunyai ide lebih dahulu; (2) tahap evaluasi terhadap gagasan yang akan ditindaklanjuti; (3) tahap pengembangan yaitu memperbaiki gagasan tersebut dari konsep menjadi realitas yang menghasilkan sesuatu; dan (4) tahap implementasi yaitu mengupayakan gagasan tersebut sungguh-sungguh terwujud. Nilai penyesuaian (adaptabilitas) dalam organisasi menurut Robbins (1994), aktivitas penyesuaian dibutuhkan agar sistem dapat menyesuaikan diri dari waktu ke waktu dengan variasi dari permintaan intern dan ekstern organisasi. Dalam organisasi publik seperti pemerintahan daerah Kabupaten Maros, aktivitas penyesuaian dilakukan dengan memperhatikan kebutuhan internal dan perkembangan aspirasi serta kepentingan warga masyarakat lokal. Kebutuhan internal pemerintah daerah dan OPD Kabupaten Maros dapat berupa: (1) kebutuhan untuk menambah kapasitas keuangan daerah untuk membiayai penyelenggaraan fungsi-fungsi dan pelaksanaan urusan pemerintahan; (2) kebutuhan sumber daya aparatur yang berkualitas (profesional) yang sesuai dengan beban dan spesifikasi pekerjaan; (3) kebutuhan sarana dan prasarana pendukung aktivitas pemerintahan daerah. Sementara permintaan eksternal pemerintah daerah tentu adalah kebutuhan yang berkaitan dengan berbagai kepentingan masyarakat lokal baik dalam bentuk pelayanan publik maupun fasilitasi pembangunan seperti sarana publik (fasilitas pendidikan, kesehatan, jalan, jembatan, keamanan, dan lain-lain). Mengacu pada penjelasan mengenai dimensi fleksibilitas seperti yang diungkapkan oleh Robbins dan Sherwood, maka penilaian dimensi fleksibilitas OPD Kabupaten Maros, pada dasarnya dapat dilihat di dalam pengembangan struktur OPD Kabupaten Maros dan orientasi program serta kegiatan pemerintah daerah Kabupaten Maros. Seperti disebutkan sebelumnya bahwa secara normatif pengembangan struktur OPD atau dalam istilah yang lebih populer disebut restrukturisasi kelembagaan pemerintah daerah Kabupaten Maros, mengikuti pedoman penataan OPD yang diatur dalam PP No. 41 Tahun 2007 tentang 264 Innovative Governance Organisasi Perangkat Daerah. Kemudian dalam penentuan besaran struktur organisasi salah satu variabel yang harus diperhatikan adalah ruang lingkup kewenangan daerah yang didasarkan pada urusan pemerintahan yang dilimpahkan. Untuk hal ini harus mengacu kepada PP No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota. Kedua peraturan pemerintah ini tersebut merupakan instrumen regulasi yang menjadi dasar utama dalam penyusunan struktur OPD Kabupaten Maros. Meskipun kedua instrumen regulasi ini merupakan dasar utama penyusunan struktur OPD yang bersifat normatif, namun secara substansial tetap mencerminkan adanya nilai fleksibilitas di dalamnya. Seperti dalam penjelasan umum PP No. 41 Tahun 2007, dinyatakan bahwa besaran OPD sekurang-kurangnya mempertimbangkan faktor keuangan, kebutuhan daerah, cakupan tugas yang meliputi sasaran tugas yang harus diwujudkan, jenis dan banyaknya tugas, luas wilayah dan kondisi geografis, jumlah dan kepadatan penduduk, potensi daerah yang berhubungan dengan urusan yang akan ditangani, sarana dan prasarana penunjang tugas. Oleh karena itu kebutuhan akan OPD bagi masing-masing daerah tidak senantiasa sama atau seragam. Nilai fleksibilitas dalam struktur OPD sebagaimana tercermin dalam penjelasan umum dari kedua peraturan pemerintah tersebut, pada dasarnya adalah hakekat dari makna otonomi daerah itu sendiri yaitu adanya ruang kebebasan berprakarsa bagi pengambil kebijakan atas dasar aspirasi dan kepentingan masyarakat lokal. Adanya nilai fleksibilitas dalam struktur OPD Kabupaten Maros terungkap pula dari keterangan yang disampaikan oleh informan BH, Sekretaris Daerah Kabupaten Maros yang mengatakan bahwa dalam penyusunan struktur OPD Kabupaten Maros yang baru, selain mengikuti kebijakan pemerintah (PP), pemerintah daerah dan DPRD Kabupaten Maros tetap berusaha agar struktur yang baru disesuaikan dengan perubahan lingkungan eksternal yang sangat dinamis. Termasuk merespon aspirasi dan kepentingan masyarakat terutama kebutuhan untuk memperoleh pelayanan dan pembangunan yang maksimal. Apabila dilihat dari penjelasan ini tampaknya sudah sejalan dengan salah satu alasan rasional pilihan terhadap desentralisasi menurut Rondinelli dan Cheema (1983:16), bahwa desentralisasi menghasilkan fleksibilitas, inovasi dan kreatifitas dalam pemerintahan. Di mana unit-unit pemerintahan dapat secara leluasa melakukan inovasi dan bereksperimen dalam berbagai kebijakan dan program. Nilai fleksibilitas organisasi tidak hanya bisa dinilai dari kebijakan pembentukan dan format struktur organisasi perangkat daerah, tetapi juga fleksibilitas khususnya nilai inovasi dapat dilacak pada jenis program dan kegiatan yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Dalam konteks ini program dan kegiatan yang dilakukan pemerintah daerah, tampaknya cenderung hanya bersifat pengulangan dari program dan kegiatan sebelumnya, meskipun pelaksana dan lokasi kegiatan berubah. Akibatnya program dan kegiatan pemerintah daerah hanya bersifat rutinitas tahunan.Selain itu, jenis program dan kegiatan sebagian besar adalah kelanjutan dari tahun sebelumnya. Program lanjutan terjadi terutama pada kegiatan yang bersifat fisik seperti fasilitas publik (bangunan, jalanan dan jembatan). Hal ini terungkat dari hasil pengamatan danketerangan informan TR, Kepala Bappeda Kabupaten Maros yang mengatakan bahwa program dan kegiatan yang direncanakan setiap tahunnya kebanyakan bersifat lanjutan dari tahun sebelumnya. Ini disebabkan oleh karena keterbatasan anggaran pemerintah daerah. Innovative Governance 265 Jika demikian adanya, maka dapat ditarik kesimpulan bahwa nilai fleksibilitas organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros tercermin hanya terbatas pada aspek penyusunan struktur dan format organisasi perangkat daerahnya. Tetapi jika dilihat dari segi program dan kegiatan pemerintah daerah Kabupaten Maros, tampaknya nilai inovasi masih kurang karena kebanyakan program dan kegiatan pemerintah hanya bersifat rutinitas dan kelanjutan dari tahun sebelumnya. Dimensi Pengembangan Manusia (human development) Pada hakekatnya sumber daya aparatur organisasi perangkat daerah merupakan komponen utama dan memiliki peran kunci dalam keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sumber daya aparatur yang tersebar pada semua satuan perangkat daerah Kabupaten Maros memiliki posisi yang sangat penting dan strategis dibanding sumber daya organisasi lainnya. Posisi strategis sumber daya aparatur dalam menjalankan roda pemerintahan terutama dalam usaha mewujudkan visi dan misi pemerintah daerah. Hal ini telah disinyalir oleh Said (2007), bahwa personil atau aparatur birokrasi memiliki peran vital dalam mengupayakan agar visi dan misi yang dicanangkan dapat terwujud. Untuk itu aparatur birokrasi (organisasi perangkat daerah) harus ditentukan melalui proses seleksi (selected). Proses seleksi terhadap aparatur birokrasi ini dilakukan dalam rangka menjamin terpenuhinya kualifikasi-kualifikasi (profesi) yang dibutuhkan dalam mewujudkan visi dan misi organisasi. Menurut Conyers seperti yang dikutip Muluk (2007), mengungkapkan bahwa pengelolaan sumber daya aparatur merupakan salah satu kewenangan yang telah dilimpahkan kepada daerah otonom. Dalam pengertian bahwa kewenangan mengatur dan mengurus di bidang kepegawaian daerah adalah salah satu fungsi yang di desentralisasikan. Daerah otonom memiliki kekuasaan dalam penentuan syarat, penetapan, penunjukan, pemindahan, pengawasan dan penegakan disiplin aparatur daerah. Dalam konteks penelitian ini, aspek pengembangan manusia terkait dengan kecenderungan orientasi nilai efektivitas organisasi perangkat daerah (OPD) Kabupaten Maros pada peningkatan kesejahteraan, ketrampilan dan kreativitas dalam bekerja serta pegawai yang bermoral, seperti yang dinyatakan Robbins (1994). Orientasi nilai efektivitas organisasi perangkat daerah pada pengembangan manusia salah satunya dapat dinilai melalui jenis dan bentuk program kerja setiap satuan perangkat daerah yang diarahkan pada peningkatan kapasitas dan profesionalitas aparatur. Selain itu, perhatian yang lebih besar pada pengembangan manusia dapat pula diukur dari seberapa besar alokasi anggaran yang berkaitan dengan program atau kegiatan yang bertujuan untuk mengembangkan kapasitas sumber daya aparatur. Berdasarkan data hasil penelitian, tampaknya perhatian pemerintah daerah Kabupaten Maros terhadap pengembangan sumber daya aparatur daerah tergolong cukup tinggi. Perhatian pemerintah daerah Kabupaten Maros terhadap aspek pengembangan sumber daya aparatur ini salah satunya dengan mempertegas keberadaan Badan Kepegawaian Daerah (BKD) dengan merubah nomenklatur menjadi Badan Kepegawaian Daerah dan Pendidikan dan Pelatihan (BKD dan Diklat). Hal ini secara tersirat tampak dari pernyataan informan BH, Sekretaris Daerah Kabupaten Maros yang menyatakan bahwa perubahan nomenklatur menjadi BKD dan Diklat pada dasarnya adalah untuk menegaskan bahwa badan ini tidak hanya sekedar mengurusi sumber daya aparatur secara administratif semata tetapi juga lebih diarahkan kepada upaya-upaya peningkatan kapasitas sumber daya aparatur. 266 Innovative Governance Upaya-upaya yang dilakukan oleh BKD dan Diklat Kabupaten Maros dalam peningkatan kapasitas aparatur daerah, antar lain mengacu pada Kepmendagri No.38 Tahun 2002 dan Keputusan LAN No. 193/XIII/10/6/2001 tentang Pendidikan dan Latihan PNS, meliputi Diklat Prajabatan, Diklat Kepemimpinan, Diklat Fungsional, dan Diklat Teknis. Selain itu, terdapat pula kegiatan yang dirancang untuk meningkatkan kemampuan kerja sama tim melalui kegiatan outbond management bagi aparatur dan kegiatan untuk meningkatkan ketrampilan dan kreativitas hidup melaui kegiatan life skill training bagi aparatur daerah, serta kegiatan yang berorientasi pada peningkatan moral aparatur melalui kegiatan pelatihan ESQ. Upaya-upaya peningkatan kapasitas sumber daya aparatur daerah yang dikelola langsung oleh BKD dan Diklat ini pada dasarnya adalah kegiatan yang telah direncanakan dan dianggarkan sesuai pagu masing-masing satuan perangkat daerah Kabupaten Maros. Selain program peningkatan kapasitas sumber daya aparatur dalam bentuk diklat seperti di atas, juga terdapat beberapa kebijakan yang dibuat oleh pemerintah daerah (Bupati) Kabupaten Maros terutama yang berkaitan dengan pembinaan moral aparatur. Kebijakankebijakan tersebut antara lain: (1) kebijakan penggunaan busana jilbab bagi aparatur perempuan muslim; dan (2) pengajian rutin setiap Jum’at pada masing-masing unit kerja. Dampak nyata dari upaya-upaya pemerintah daerah Kabupaten Maros dalam meningkatkan kapasitas aparatur daerah, dapat disimak dari keterangan informan BC, salah seorang staf pegawai pada Dinas Pendidikan yang mengatakan bahwa program peningkatan kapasitas aparatur daerah yang telah diikuti oleh aparatur dalam beragam kegiatan sangat mendukung pelaksanaan tugas sehari-hari di kantor. Para staf pegawai tidak lagi tampak kaku dan tegang dalam melaksanakan tugasnya masing-masing, tetapi mereka tampaknya sangat menikmati pekerjaannya, meskipun itu bersifat rutinitas. Terutama kebijakan dan kegiatan untuk pembinaan moral aparatur, karena kegiatan ini bagi staf pegawai dirasakan sangat penting untuk tetap menjaga akhlak mereka. Terkait dengan orientasi pengembangan nilai kesejahteraan bagi aparatur daerah Kabupaten Maros, tampaknya selain gaji bulanan (rutin) dan gaji 13 (sekali setahun) tetap masih ada upaya lain dari pemerintah daerah untuk meningkatkan nilai kesejahteraan aparaturnya. Upaya-upaya itu antara lain: (1) pemberian reward bagi aparatur teladan yang dilakukan sekali setahun. Pemberian reward ini diserahkan oleh Bupati Maros setiap upacara hari kemerdekaan Indonesia; (2) pemberian tunjangan hari raya atau tunjangan kesejahteraan bagi aparatur daerah setiap hari raya lebaran (sekali setahun); (3) pemberian bantuan pendidikan bagi aparatur yang menempuh pendidikan baik pendidikan sarjana maupun pendidikan pascasarjana; dan (4) pemberian uang duka bagi aparatur yang mengalami kedukaan. Memperhatikan penjelasan di atas, tampaknya orientasi nilai efektivitas dalam dimensi pengembangan manusia (human development) pada organisasi pemerintah daerah Kabupaten Maros kurang berorientasi pada peningkatan keterampilan dan kreatifitas aparatur yang relevan dengan bidang tugas kerjannya. Berdasarkan program-program pemerintah daerah yang terkait dengan aspek pengembangan manusia ini, tampaknya lebih banyak berorientasi pada peningkatan nilai-nilai moral dan kesejahteraan aparatur secara umum, kecuali pada jenis diklat fungsional dan diklat teknis yang memang sudah ditetapkan oleh pemerintah. Innovative Governance 267 Dimensi Pengembangan Organisasi (organization development) Pengembangan organisasi dalam konteks competing values approach pada penelitian ini adalah efektivitas organisasi yang berhubungan dengan nilai produktivitas dan nilai efisiensi organisasi, seperti yang dinyatakan oleh Robbins (1994). Nilai produktivitas suatu organisasi dapat dilihat dari tingkat pencapaian terhadap tujuan yang telah ditetapkan. Bagi organisasi publik seperti pemerintah daerah tentu nilai produktivitasnya berkaitan dengan pencapaian visi dan misi yang dilakukan melalui berbagai program dan kegiatan pemerintah daerah dalam rentang waktu tertentu. Berdasarkan visi, misi dan prioritas pembangunan Kabupaten Maros, RPJMD tahun 2005-2010, maka ditetapkanlah program kerja pemerintah daerah Kabupaten Maros yang digolongkan dalam sembilan bidang pemerintahan yakni: (1) bidang agama terdiri 8 program; (2) bidang pendidikan terdiri 5 program; (3) bidang ekonomi 11 program; (4) bidang ketertiban dan ketentraman terdiri 4 program; (5) bidang lingkungan hidup terdiri 3 program; (6) bidang perlindungan sosial terdiri 6 program; (7) bidang perumahan dan fasilitas umum terdiri 2 program; (8) bidang pariwisata dan budaya terdiri 3 program; dan (9) bidang pelayanan umum pemerintahan terdiri 10 program. Jumlah keseluruhan program pemerintah adalah 52 program kerja yang terbagi ke dalam 430 jenis kegiatan. Untuk menilai tingkat produktivitas pemerintah daerah Kabupaten Maros yang dicapai saat ini dapat dilihat pada data penelitian yang diolah berdasarkan LAKIP pemerintah daerah Kabupaten Maros tahun 2008. Dalam LAKIP tersebut terdapat 52 program pemerintah daerah. Program yang mampu direalisasikan hanya 35 program atau 67,3%.Sebaliknya yang tidak terealisasi berjumlah 17 program atau 32,7% dari 52 program. Program kerja yang terealisasi memiliki variasi tingkat capaian, yakni yang mencapai realisasi 100% hanya terdapat 15 program atau 28,8% dan yang tidak mencapai tingkat realisasi 100% yakni 20 program atau 71,2% dari total program kerja. Sementara jika realisasi program dilihat pada sisi kegiatannya dari 430 jenis kegiatan, tampaknya kegiatan yang terealisasi hanya 348 atau 80,9% dan kegiatan yang tidak terealisasi berjumlah 82 kegiatan atau 19,1% dari keseluruahan kegiatan pemerintahan daerah Kabupaten Maros sampai dengan tahun 2008. Informasi realisasi program kerja pemerintah daerah yang diungkap dalam LAKIP Kabupaten Maros tahun 2008, merupakan program kerja yang masih menggunakan metode penggolongan program menurut bidang pemerintahan. Belum mengacu pada PP No. 38 tahun 2007 di mana saat ini menjadi pedoman dasar dalam menentukan urusan pemerintahan apa saja yang menjadi urusan pemerintahan daerah, termasuk cakupan program apa saja yang menjadi kewenangan pemerintah daerah. Hal ini tampak dari masih dicantumkannya urusan agama beserta programnya dalam LAKIP Kabupaten Maros tersebut. Padahal saat ini, urusan agama merupakan salah satu di antara enam urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah pusat. Penjelasan realisasi program tersebut, secara umum memberi gambaran bahwa pencapaian nilai produktivitas pemerintah daerah yang diukur melalui tingkat realisasi program dan kegiatan pemerintah daerah yang dilaksanakan oleh organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros, tampaknya belum optimal. Hal ini bisa dilihat dari tingkat realisasi program yang hanya mencapai 67,3% (35 program) dari 52 program. Demikian pula tingkat realisasi kegiatan, ternyata hanya 80,9% (348 program) dari 430 kegiatan. Kenyataan ini tentu menjadi sesuatu yang ironi bagi Kabupaten Maros sebagai salah satu daerah otonom di 268 Innovative Governance masa desentralisasi pemerintahan daerah sekarang. Sebab menurut Osborne dan Gaebler (1999), organisasi yang terdesentralisasi semestinya menghasilkan semangat kerja yang lebih tinggi, lebih banyak komitmen dan lebih besar produktivitasnya. Meskipun terkesan bahwa produktivitas pemerintah daerah Kabupaten Maros belum optimal jika dilihat dari tingkat realisasi program, namun tetap ada informan dari tokoh masyarakat yakni HM, yang mengalami dan menilai bahwa pemerintah daerah Kabupaten Maros telah bekerja dan memenuhi harapan sebagian masyarakat terutama program pembangunan fasilitas umum. Hal ini dapat dibenarkan karena memang di antara program yang mencapai realisasi 100% adalah program yang berkaitan dengan pengadaan fasilitas umum. Selain nilai produktivitas, nilai efisiensi juga menjadi indikasi penting dari efektivitas organisasi yang bermuara pada pengembangan organisasi. Menurut Smith (1985), nilai efisiensi merupakan salah satu sisi positif yang dapat dicapai dari desentralisasi pemerintahan daerah, karena secara ekonomis biaya-biaya dapat ditekan melalui pemanfaatan sumber daya secara efektif. Demikian pula Rondinelli dan Cheema (1983), menyatakan bahwa desentralisasi dapat meningkatkan sejumlah efisiensi dalam penyediaan pelayanan dan barang publik (public goods and services), karena dengan desentralisasi maka sejumlah karakteristik perencanaan dan manajemen serta kekuasaan sumber-sumber yang terpusat seperti redtape dan prosedur yang rumit dapat dipangkas. Asumsi bahwa desentralisasi akan membawa nilai efisiensi secara ekonomis dalam pemerintahan daerah, baik yang dinyatakan oleh Smith maupun Rondinelli dan Cheema, tampaknya bertolak belakang dengan kenyataan di Kabupaten Maros. Kenyataan yang bertolak belakang dengan nilai efisiensi tersebut tergambar dalam perkembangan APBD Kabupaten Maros dalam rentang waktu tahun 2004-2008. Menurut data yang disajikan, dalam kurung tahun 2004-2008 APBD Kabupaten Maros tetap mengalami peningkatan nilai pendapatan setiap tahunnya. Walau demikian, tetapi kenyataannya pada tahun anggaran 2005 dan 2008 Kabupaten Maros mengalami defisit anggaran. Defisit anggaran ini terlihat dari nilai anggaran belanja daerah pada tahun anggaran 2005 yaitu Rp. 260.510.575.169,00 lebih besar dari nilai anggaran pendapatan yaitu Rp. 246.306.925.000,00, selisih tersebut menyebabkan nilai defisit anggaran sebanyak Rp. 14.203.650.169,00. Demikian halnya pada tahun anggaran 2008, nilai anggaran belanja daerah tahun ini senilai Rp. 546.736.610.467,00 jauh melebihi nilai anggaran pendapatan yaitu Rp. 499.479.398.641,00, perbedaan nilai tersebut menyebabkan adanya nilai defisit anggaran sebanyak Rp. 47.257.211.826,00 pada tahun 2008. Meskipun kenyataan mencerminkan terjadinya inefisiensi anggaran, namun menurut informan SM, Ketua Komisi B DPRD Kabupaten Maros menyatakan bahwa APBD Kabupaten Maros memang mengalami defisit pada tahun 2005 dan tahun 2008, namun DPRD dan pemerintah daerah tetap berusaha melakukan upayan-upaya efisiensi anggaran melalui pembenahan struktur kelembagaan pemerintah daerah yang dianggap tidak efektif lagi. Pembenahan struktur kelembagaan pemerintah daerah Kabupaten Maros tersebut dilakukan baik melalui penggabungan (integrasi) maupun penghapusan beberapa satuan perangkat daerah. Innovative Governance 269 Dimensi Kontrol (Controll) Makna kontrol dalam konteks competing values approach untuk menilai efektvitas organisasi menurut Robbins (1994) pada hakekatnya adalah tercapainya tingkat stabilitas organisasi, suasana organisasi menjadi tentram, kegiatan organisasi berjalan secara rutin dan lancar, segala aktivitas organisasi berjalan sesuai dengan prosedur tetap organisasi. Artinya bahwa aspek kontrol ini lebih fokus pada internal organisasi. Organisasi yang memiliki nilai efektivitas kontrol yang tinggi erat kaitannya dengan karakter asli yang dimiliki oleh organisasi publik (birokrasi) di mana aparat pemerintah (birokrat) bekerja atas wewenang yang sudah ditentukan. Suryono (2007) menyatakan bahwa aparat birokrasi bekerja atas dasar wewenang yang sudah ditentukan. Untuk itu, ada tiga elemen pokok yang mendasari pengaturan wewenang aparat birokrasi dalam bekerja, antara lain: (a) kegiatan-kegiatan yang bersifat rutin; (b) tugas-tugas setiap satuan perangkat kerja relatif stabil dan wewenang terikat pada aturan dan perundang-undangan; (c) adanya sistem keteraturan baik dalam mekanisme maupun prosedur, dan adanya cara-cara yang sudah baku untuk menjamin kelangsungan pelaksanaan tugas-tugas aparatur menurut kualifikasi dan ketentuan yang berlaku. Selanjutnya, organisasi publik (birokrasi) bekerja atas dasar prinsip hierarki jabatan yang diperlihatkan oleh garis komando yang formal dari atasan kepada bawahan. Atasan membawahi dan mengatasi bawahan, berdasarkan pembagian tugas dan tanggung jawab yang sepenuhnya menjadi tanggung jawab bawahan. Meskipun terkesan kaku dan tidak fleksibel, namun tetap ada kelebihan dari karakter birokrasi semacam ini yaitu adanya kejelasan tugas, wewenang, tanggung jawab, termasuk kejelasan kepada siapa segala tugas harus dipertanggungjawabkan. Nilai-nilai efektivitas organisasi yang dipengaruhi oleh kontrol yang tinggi dalam organisai dan mencerminkan ciri-ciri utama organisasi publik seperti yang diterangkan di atas, pada kenyataannya masih sangat menonjol di dalam aktivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah Kabupaten Maros saat ini. Hal ini tampak dari hasil pengamatan penulis, di mana semua aktivitas aparatur perangkat daerah, baik aktivitas yang berhubungan dengan pelaksanaan program-program pembangunan maupun tugas-tugas pelayanan dasar kepada warga, seperti pelayanan kesehatan, pelayanan pendidikan, pelayanan kependudukan (KTP, akta kelahiran, akta nikah) dan sebagainya. Semua jenis aktivitas tersebut selalu didasari oleh standar operasional dan prosedur (SOP) resmi yang ditetapkan oleh Bupati Maros. Sebagai contoh nyata adalah apa yang dialami oleh penulis ketika melakukan penelitian ini. Semua tahap dalam proses penelitian ini harus melewati prosedur resmi yang telah ditetapkan oleh pemerintah daerah. Misalnya saja, penelitian ini harus memiliki surat rekomendasi penelitian tentang izin pengumpulan data dan izin melakukan wawancara dengan para informan yang diterbitkan oleh Badan Kesbangpol dan Linmas Kabupaten Maros. Berdasarkan analisis dan pembahasan di atas, internal organisasi perangkat daerah Kabupaten Maros yang dicirikan oleh organisasi yang stabil, suasana organisasi yang tentram, tugas dan fungsi organisasi berjalan secara rutin dan lancar, serta segala aktivitas aparat organisasi berproses sesuai aturan-aturan formal dan prosedur tetap, didukung oleh beberapa kondisi, antara lain: 270 Innovative Governance 1. Adanya satuan perangkat daerah Kabupaten Maros yang memiliki tugas pokok dan fungsi pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah. 2. Pelaksanaan fungsi pengawasan pimpinan (internal) dan fungsi pengawasan DPRD (eksternal) dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. 3. Adanya sejumlah peraturan Bupati Maros tentang tugas pokok, fungsi, uraian tugas dan tata kerja perangkat daerah Kabupaten Maros. Saat ini telah diterbitkan 32 jenis peraturan Bupati Maros yang mengatur tugas pokok, fungsi, uraian tugas dan tata kerja perangkat daerah. Peraturan bupati ini dimaksudkan untuk menjamin adanya kejelasan tugas, wewenang, tanggung jawab, termasuk kejelasan kepada siapa segala tugas harus dipertanggungjawabkan. 4. Adanya kebijakan Bupati Maros yang berhubungan dengan peningkatan kedisiplinan aparatur dan staf pegawai pemerintah daerah. Kebijakan-kebijakan Bupati Maros yang erat hubungannya dengan peningkatan kedisiplinan aparatur dan staf pemerintah daerah. 5. Adanya sarana penunjang tugas-tugas aparatur pemerintah daerah Kabupaten Maros. Sarana penunjang tugas-tugas yang dimaksud, seperti peralatan kantor (ATK), komputer, kendaran operasional, dan sebagainya. Sarana penunjang tersebut dimaksudkan agar penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi masing-masing satuan perangkat daerah dapat berlangsung secara lancar. Penutup Pilihan terhadap model desentralisasi dalam penyelenggaraan pemerintah daerah di Indonesia, tentu saja menjadi harapan bahwa kesejahteraan masyarakat akan semakin meningkat melalui pemberian beragam pelayanan dan penyediaan beragam kebutuhan masyarakat dari pemerintah daerah. Pemberian pelaayanan publik dan penyediaan beragam kebutuhan msyarakat hanya terwujud jika penyelenggaraan pemerinatahan daerah berlangsung efektif. Efektivitas pemerintahan daerah, salah satunya dapat dinilai melalui kajian dengan menggunakan competing values approach. Melalui kajian ini, sebagaimana penelitian yang dilakukan di Kabupaten Maros, memberikan gambaran mengenai kecenderungan nilai-nilai yang menjadi prioritas berdasarkan dimensi flexibility, dimensi human development, dimensi organizational development, dan dimensi control. Daftar Pustaka Badan Data dan Informasi Kabupaten Maros, 2008. Maros Dalam Angka Tahun 2008. Kabupaten Maros Conyers, Diana, 1986. “Decentralization and Development: a Framework for Analysis”, Coommunity Development Journal, (Vol. 21, No. 2, April): 88-100. Dwiyanto, Agus, 2002. Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia. Yogyakarta: PSKK-UGM. Hoessein, Bhenyamin, 2000. ”Hubungan Penyelenggaraan Pemerintahan Pusat dengan Pemerintahan Daerah”, Jurnal Bisnis & Birokrasi No.1/Vol.1/Juli. Departemen Ilmu Administrasi Fisip-UI. Jha, S.N. & Mathur, P.C. (Eds.)., 1999. Decentraliztion and Local Politics; Reading in Indian Government and Politics-2. London: Sage Publications. Innovative Governance 271 Kaloh, J, 2007. Mencari Bentuk Otonomi Daerah; Solusi Kebutuhan Lokal dan Tantangan Global. Jakarta: Rineka Cipta. Kasim, Azhar, 1993. Pengukuran Efektivitas Dalam Organisasi, Jakarta: LPFE-UI. Keban, Yeremias T, 2004. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu. Yogyakarta: Gava Media. Lee, Deokro, 2004. Competing Models of Effectiveness in Research Centers and Institutes in the Florida State University System: A Data Envelopment Analysis. Dissertation, The Florida State University College of Social Sciences. (http://etd.fsu.edu./theses) Muluk, M.R Khairul, 2007. Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah, Malang: Bayumedia. Nasution, S. 1996, Metode Penelitian Naturalistik-Kualitatif.Bandung: Tarsito. Osborne, David dan Ted Gaebler, 1999. Mewirausahakan Birokrasi (Reinventing Government): Mentransformasi Semangat Wirausaha ke Dalam Sektor Publik.Penerjemah Abdul Rosyid. Jakarta: PPM. Pemerintah Kabupaten Maros, 2009. Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (LAKIP) Kabupaten Maros Tahun 2008. Kabupaten Maros. Pemerintah Kabupaten Maros, 2008. Rencana Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten Maros Tahun 2008. Bappeda. Pemerintah Kabupaten Maros, 2008. Peraturan Bupati Maros No. 02 Tahun 2008 tentang Penjabaran APBD KabupatenMaros. Buku I. Prasojo, Eko, 2006. “Reformasi Birokrasi di Indonesia: Beberapa Catatan Kritis”, Jurnal Bisnis & Birokrasi, Vol.XIV/No.1/Januari. Departemen Ilmu Administrasi Fisip UI. Robbins, Stephen P, 1994. Teori Organisasi; Struktur, Desain dan Aplikasi. Penerjemah:Jusuf Udaya. Jakarta: Penerbit Arcan. Rondinelli, Dennis A & Cheema, G. Shabbir, 1983. Decentralization and Development Policy Implementation in Developing Countries. Beverly Hills London: Sage Publications. Salomo, Roy V, 2006. Pokok-pokok Pikiran Penyempurnaan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Bagian Perangkat Daerah). Depdagri kerjasama GTZ. (http://www.desentralisasi.org.) Sekretariat Daerah Kabupaten Maros, 2008. Himpunan Perda Kab. Maros tentang Struktur Kelembagaan Pemerintah Kab. Maros. Bagian Hukum. Sekretariat Daerah Kabupaten Maros, 2009. Himpunan Peraturan Bupati Maros tentang Tugas Pokok, Fungsi, Uraian Tugas & Tata Kerja Perangkat Daerah Kab. Maros. Bagian Administrasi Organisasi. Smith, Brian C, 1985. Decentralization: The Territorial Dimension of The State.London: George Allen & Unwin. Suryono, Agus, 2007. “Profil Etos Kerja Birokrasi”. Jurnal Ilmiah Administrasi Publik, Vol. 9 No. 1 September. LPD FIA Unibraw. Thoha, Miftah, 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi. Jakarta: Prenada Media. Wiggan, Jay, 2008. ”A Competing Values Analysis of Co-ordination Mechanisme in UK Welfare-to-Work Governance”, Paper for the European Consortium on Political Research Regulation & Governance Conference, Utrecht University June 5th -7th. (http://www.dwp.gov.uk/.) 272 Innovative Governance Mekanisme Hubungan Parpol Dan BirokrasiDalam Sistem Politik Indonesia72 Piers Andreas Noak Lecturer at Faculty of Social and Political Science, Udayana University, Denpasar, Bali Email: [email protected] Abstrak:From reformation to date, Indonesia has not had public policy that manages the limitation on political parties tie toward bureaucracy. As the result, bureaucracy becomes infinity (extended without limitation) politicization of bureaucracy that biased to every political parties elite behavior, and makes the role of political parties increased in the governance, whether in legislature, executive in issuing regulation on laws implementation, to hear inputs from political parties until the election. This situation has made political parties in every chamber of power as a very important part for them to maintain the viability of their parties, while keeping the balance of power between political parties and bureaucracy. Through this paper, the writer would like to express that the relationship between political elite and bureaucracy in Indonesia is in the model of Executive Acendency, where it places political elite as officer that controls bureaucracy based on the public policy of the political parties that supported the officer. Political forces that influence the bureaucracy comes from parliament, and the structure of political bureaucracy that is espoused by political elite from center to periphery, as it occurred in the New Order regime. But in the post New Order through its decentralization policy toward good governance, the relationship between political elite and bureaucratic elite particularly in the periphery is no longer sufficient to be called a model of pure executive acendency. That condition is because of the fact that until today Indonesia is still using the Weberian bureaucratic model that places political elite as the highest officer in the hierarchical position of bureaucracy. Kata Kunci:Political Parties, Bureaucracy,Indonesian Political System Pendahuluan Birokrasi pemerintah tidak bisa dilepaskan dari proses kegiatan politik (Thoha, Miftah,2004,27). Setiap kelompok masyarakat yang terintegrasi dalam tata pemerintahan tidak dapat dilepaskan dari aspek birokrasi.Akibatnya birokrasi menjadi infinitas (meluas tidak terbatas) dan terjadi politisasi birokrasi, yang menyumbang terjadinya proses pembusukan politik dan melemahnya kinerja birokrasi. Namun demikian, birokrasi di Indonesia dan di daerah pada khususnya hingga saat ini belum efektif, karena disebabkan antara lain birokrasi sejak lama dijadikan alat mobilisasi politik bagi partai penguasa untuk melanggengkan kekuasaan. 72 Disampaikan Dalam Seminar ASPA Indonesia Internasional Seminar and IAPA Annual Conference 2012, Malang, Indonesia. Innovative Governance 273 Melihat sejarah birokrasi Indonesia, netralitas birokrasi yang tidak terpengaruh kekuatan politik belum pernah terwujud. Padahal untuk melahirkan tatanan kepemerintahan yang demokratis diperlukan birokrasi pemerintah yang netral dari kepentingan partai atau kekuatan politik. Syafuan Roezi bohan menyebutnya sebagai bureumania yaitu kecendrungan akan inefisiensi, penyalahgunaan wewenang, kolusi, korupsi dan nepotisme (Syafuan Rozi Soebhan,2000). Sedangkan keberpihakan birokrasi terhadap salah satu kekuatan partai politik yang sedang memerintah cenderung akan memberikan peluang terhadap suburnya penyelewengan-penyelewengan seperti korupsi, kolusi dan nepotisme. Semenjak itu,peran parpol di dalam kehidupan bernegara semakin menonjol. Kebijakan-kebijakan negara, baik pembuatan undang-undang di Dewan Perwakilan maupun oleh Presiden dalam mengeluarkan peraturan pelaksanaan undang-undang,banyak mendengar masukan dari parpol. Begitupun juga dalam melaksanakan pemilihan umum (pemilu) yang pertama di era reformasi pada tanggal 7 Juni 1999, peranan parpol sangat sentral dan strategis. Partai politik sebagai institusi mempunyai hubungan yang sangat erat dengan masyarakat dalam mengendalikan kekuasaan. Hubungan ini banyak dipengaruhi oleh kebudayaan masyarakat yang melahirkannya. Kalau kelahiran partai politik sebagai pengejewantahan dari kedaulatan rakyat dalam politik formal, maka semangat kebebasan selalu dikaitkan orang dalam membicarakan partai politik sebagai pengendali kekuasaan. Partai poltik sering dianggap sebagi salah satu atribut negara demokrasi modern, dan tidak ada seorang ahlipun dapat membantahnya, karena partai politik sangat diperlukan kehadirannya bagi negara-negara yang berdaulat. Pemotretan terhadap dinamika politik kepartaian itu tidak hanya berhenti dalam kontestasi politik pemilu legislatif dan pemilu presiden saja, tetapi jauh memasuki bagian terdalam dari ranah kekuasaan, dimana disetiap sudut kekuasaan (DPR juga Pemerintah) partai politik memainkan peran penting dalam rangka memperebutkan sumberdaya politik dan ekonomi di birokrasi. Keterlibatan partai politik dalam setiap sudut ruang kekuasaan tersebut sebagai bagian yang sangat penting bagi mereka untuk menjaga kelangsungan hidup partai, sekaligus menjaga keseimbangan kekuasaan antara Parpol dan Birokrasi. Di era reformasi terjadi perubahan perilaku partai politik yang secara signifikan pada akhirnya merubah sistem kepartaian di Indonesia. Perubahan perilaku partai politik tersebut berkaitan dengan faktor-faktor kepentingan setiap partai berkaitan dengan sumber daya kekuasaan dan ekonomi yang menarik perhatian seluruh partai politik untuk terlibat dan saling berinteraksi untuk mendapatkan bagian dari proses bagi-bagi kekuasaan dan keuntungan ekonomi dalam setiap keputusan politik pemerintah di birokrasi maupun lembaga legislatif. Hal tersebut pada akhirnya melahirkan sikap-sikap dari partai politik itu sudah tidak lagi memperbincangkan sesuatu yang bersifat ideologis kepartaian. Isu-isu ideologis hanya bersifat pinggiran dalam struktur kekuasaan, tergeser oleh perbincangan politik yang lebih konkrit berkaitan dengan kepentingan pembagian kekuasaan dan sumber daya ekonomi. Ideologi kepartaian hanya menjadi isu menonjol dalam arena pertarungan politik memperebutkan suara pemilih pada saat pemilu saja. Setelah pesta pemilu, partai politik segera melakukan penyesuaian diri di dalam lingkungan struktur politik yang mengakomodasi berbagai kepentingan partai untuk masuk ke dalam pusat-pusat kekuasaan birokrasi. 274 Innovative Governance Oleh karena itu, di era reformasi perubahan pejabat politik di level nasional maupun daerah dimotori oleh partai politik. Pejabat politik yang menduduki kepemimpinan melakukan perombakan besar-besaran terhadap formasi birokrat, termasuk mutasi terhadap para aparat yang yang dianggap memiliki kinerja buruk. Selain itu, pejabat politik memasukkan kader-kader politik ke birokrasi dan tidak berusaha mencari pejabat-pejabat birokrat terbaik di lingkungan kerja yang ada. Karenanya, reformasi birokrasi kemudian tidak lebih dari sekadar menyingkirkan lawan-lawan politik untuk mengukuhkanperan partai politik baru dalam birokrasi. Akibatnya birokrasi tidak akan pernah dapat bekerja secara optimal dan professional (Mahmudi, 2007). Munculnyamasalah di atas menunjukan ada persoalan sistemik,bagaimanakah pola hubungan antara pejabat politik dan pejabat birokrasi yang disebut sebagai model eksekutive acendency yang murni, karena keinginan berafiliasi pejabat politik dan pejabat pemerintah sedangkan pejabat politik dalam kondisi tersebut harus bertanggung jawab kepada rakyat melalui birokrasi untuk menciptakan pengelolaan goodgovernance. Walupunkenyataan bahwa hingga saat ini Indonesia masih menggunakan model birokrasi Weberian yang meletakkan pejabat politik sebagai pimpinan tertinggi dalam hirarki jabatan birokrasi, tetapi goodgovernance menghendaki birokrasi yang melayani dan memberikan pelayanan dan kesejahteraan penuh kepada rakyat. Parpol sebagai pelopor Kekuasaan Birokrasi Dari teori-teori ilmu politik sebagaimana pada pengalaman empirik di atas, maka dapat dikatakan partai politik adalah merupakan alat yang pernah didesain oleh manusia dan paling ampuh untuk mencapai tujuan-tujuan politiknya. Menurut teori liberal, birokrasi pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan ( Thoha, Miftah,2004). Dengan demikian birokrasi pemerintah tidak hanya didominasi oleh pejabat-pejabat birokrasi saja yang meniti karier didalamnya, melainkan ada pula bagian-bagian lain yang ditempati oleh pejabat-pejabat politik. Demikian pula sebaliknya didalam birokrasi pemerintah bukan hanya dimiliki oleh pimpinan politik dari partai politik saja melainkan ada juga pimpinan birokrasi karier yang profesional. Kajian mengenai partai politik (parpol) merupakan salah satu aspek penting di dalam ilmu politik dan hukumtatanegara. Bila kita berbicara mengenai parpol, berarti kita akan membicarakan mengenai partisipasi rakyat dalam dua hal, yaitu pertama : partisipasi rakyat dalam menentukan arah kebijakannegara; kedua : partisipasi rakyat dalam membuat peraturan-peraturan perundang-undangan (Affan Gafar, 1999). Oleh karena itu, kajian mengenai parpol akan terkait dengan studi mengenai pemilihan umum (pemilu) dan konsep negara hukum. Roy C. Macridis (2000) berpendapat bahwa partai politik (parpol) merupakan keharusan dalam kehidupan politik moderen yang demokratis, pengecualiannya hanya pada masyarakat tradisional yang sistem politiknya otoritarian yang pemerintahannya bertumpu pada tentara atau polisi. Sebagai organisasi, parpol secara ideal dimaksudkan untuk mengaktifkan dan memobilisasi rakyat, mewakili kepentingan tertentu, memberikan jalan kompromi bagi pendapat yang saling bersaing, serta menyediakan sarana suksesi kepemimpinan politik secara absah (legitimate) dan damai. Menurut Roy C. Macridis, parpolmerupakan suatu asosiasi yang mengaktifkan, memobilisasi rakyat, dan mewakili Innovative Governance 275 kepentingan tertentu, memberikan jalan kompromi bagi pendapat-pendapat yang bersaing, dan memunculkan kepemimpinan politik. Oleh karena itu, parpol menjadi fenomena umum dalam kehidupan politik di dalam masyarakat moderen. Parpol adalah alat untuk memperoleh kekuasaan dan untuk memerintah. Parpol telah digunakan untuk mempertahankan pengelompokan yang sudah mapan (seperti organisasi gereja) atau untuk menghancurkan status quo seperti yang dilakukan Bolsheviks pada tahun 1917 ketika menumbangkan kekaisaran Tsar. Sementara itu (Miriam Budiardjo dalam Abdul Bari Azed, 2000) berpendapat bahwa Partai politik menurutnya adalah suatu kelompok yang terorganisir yang anggota-anggotanya mempunyai orientasi, nilai-nilai dan cita-cita yang sama. Tujuan kelompok ini ialah untuk memperoleh kekuasaan politik dan merebut kedudukan politik (biasanya) dengan cara konstitusioniluntuk melaksanakan kebijsaksanaan-kebijaksanaan mereka. Partai politik menurut (Carl J. Fiederich dalam Suryadinata 2005), adalah sekelompok manusia yang terorganisiir secara stabil dengan tujuan merebut atau mempertahankan penguasan terhadap pemerintahan bagi pimpinan partainya dan, berdasarkan penguasaan ini memberikan kepada anggota partainya kemanfaatan yang bersifat idiil maupun materiil. Abdul Bari Azed (2005) berpandangan bahwa konsep negara hukum merupakan pemenuhan hak-hak asasi manusia (HAM) yang harus dilindungi, dan HAM yang paling penting adalah keikutsertaan atau partisipasi rakyat dalam membuat peraturan-peraturan perundang-undangan yang akan mengatur kehidupannya. Dan partisipasi rakyat untuk menyalurkan kepentingannya dengan ikut serta mengambil bagian dalam pembuatan kebijakan, dan dalam bentuk yang sederhana adalah dengan mengikuti pemilu, atau ikut menjadi anggota parpol, mendirikan parpol, atau mengakomodasi kepentingannya dalam kehidupan bernegara. Kendati menurut teori ilmu hukum tata negara parpol merupakan suatu kajian yang penting, tetapi di dalam Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) Asli tidak menyebut (mengatur) secara eksplisit dan jelas mengenai parpol. Di dalam Penjelasan UUD 1945 (Asli) menyatakan bahwa negara Republik Indonesia adalah negara hukum dan bukan negara kekuasaan (machtstaat). Dengan demikian pentingnya peranan parpol di dalam paradigma UUD 1945 (Asli) hanya dapat disimpulkan dari analisa teori-teori hukum tata negara mengenai hubungannya antara negara hukum, kedaulatan rakyat, demokrasi, dan hak asasi manusia (HAM). Lain hal dengan UUD 1945 yang sudah dirubah (Amandemen Kedua) yang menyebut secara eksplisit mengenai parpol. Di dalam Pasal 6 A UUD 1945 (Amandemen Kedua) yang menyatakan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilihan umum sebelum pelaksanaan pemilihan umum. Maraknya berdirinya partai-partai baru setelah berhentinya Presiden Soeharto pada tanggal 21 Mei 1998 adalah bersamaan dengan adanya perubahan politik yang besar pada saat itu. Gerakan mahasiswa Indonesia pada tahun 1998 (Gerakan 1998) akan ditulis tinta emas di dalam sejarah Republik Indonesia. Sekurang-kurangnya ada dua keberhasilan yang sangat fundamental dari Gerakan 1998, yaitu : pertama,berhasil memaksa Presiden Soeharto yang sudah berkuasa selama 32 tahun untuk berhenti,hingga pemerintahan otoriter Orde Baru berakhir, dan kedua, mendorong lahirnya Gerakan Reformasi di segala bidang. 276 Innovative Governance Di era Reformasi, baik di tingkat pusat maupun di daerah, peranan parpol sangat signifikan, terutama di dalam penyampaian aspirasi dan kontrol sosial. Hal tersebut terlihat di dalam proses perubahan (amandemen) Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945), banyak aspirasi masyarakat yang disalurkan melalui parpol, terutama mengenai pembatasan masa jabatan presiden, penjaminan hak azasi manusia (HAM), dan pemiliahan presiden secara langsung. Sejarah mencatat untuk pertama kali partai politik tumbuh dan berkembang di negaranegara Eropa Barat, merupakan suatu tahap agar pemerintahan yang dijalankan harus berdasarkan kontitusi dan perwakilan. Hasil pembangunan politiknya telah membatasi kekuasaan Monarchi absolut dan perluasan hak-hak warga negara.Keberhasilan inilah yang mendorong meluasnya gagasan bahwa rakyat merupakan faktor yang perlu diperhitungkan serta diikutsertakan dalam proses politik. Pada gilirannya menempatkan partai politik berfungsi menjadi penghubung antara rakyar dengan pemerintahan, dimana rakyat dapat menentukan pilihannya dengan leluasa, memperjuangkan kepentingannya, mengkritik rezim yamg memerintah, melakukan tata hubungan politik dan lain-lain. Telah banyak penelitian empiris menunjukkan perspektif baru di mana partai-partai politik dan sistem kepartainnya bisa dianalisis dan dipahami secara lebih mendalam dalam kehidupan masa kini. Selain itu, berbagai usaha telah dilakukan untuk menghubungkan partai-partai politik dengan lembaga-lembaga lain dalam masyarakat,dengan berbagai kelompok yang bertujuan mengejar kekuasaan dan pencapaian tujuan-tujuan dan kepentingannya. Dalam konteks ini masyarakat sering dipandang sebagai organisme yang dinamis tempat berkembangnya pelbagai persaingan guna memperoleh prestise,status,kekuasaan perasaan aman. Kompetisi yang berkembangnya biasanya diliputi oleh tujuan-tujuan yang ingin dicapai, bahkan membawa atribut-atribut kelompok yang berafiliasi untuk diperjuangkan kepentingannya. Kondisi konflik dan persaingan semacam ini merupakan hal yang lumrah dan tidak bisa dielakkan dalam kehidupan sehari-hari. Telah banyak penelitian empiris menunjukkan perspektif baru di mana partai-partai politikbisa dianalisis dan dipahami secara lebih mendalam. Pejabat Politik dan pejabat Birokrasi Berbagai penelitian yang telah dilakukan untuk melihat intervensi pejabat politik pada ranah birokrasidi daerah-daerah seperti penelitian Syahrzad Mazdar (2008), Syaufan Rozi (2005), juga bersinergi dengan semakin rendahnya kualitas pelayanan publik didaerah sebagaimana hasil penelitian Agus Dwiyanto, dkk (2005). Sementara tingkat global rating Indonesia dalam pelayanan publik juga menduduki peringkat terakhir setelah India berdasarkan survey yang dilaksanakan oleh PERC yang dipublikasikan Maret 2009, Lebih banyak menyoroti perilaku pejabat birokrasi pada hakikatnya merupakan hasil interaksi antara individu-individu dengan organisasi induknya. Oleh karena itu untuk memahami prilaku pejabat birokrasi sebaiknya diketahui terlebih dahulu individu-individu sebagai pendukung organisasi tersebut. individu membawa kepentingan parpol kedalam tatanan birokrasi, kemampuan, kepercayaanpribadi, pengharapan, kebutuhan, dan pengalaman masa silam. Ini semua merupakan karakteristik Innovative Governance 277 individu, dan ini akan dibawa manakala memasuki lingkungan yang baru, semisal menjadi pejabat birokrasi. Keberadaan partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh juga pada tatanan birokrasi pemerintahan. Susunan birokrasi pemerintah akan terdiri dari jabatanjabatan yang akan ditempati oleh birokrat karier dan ada pula jabatan-jabatan yang diisi oleh pejabat politik. Kehadiran pejabat politik yang berasal dari kekuatan politik atau partai politik dalam birokrasi pemerintah tidak bisa dihindari. Oleh karena itu diperlukan penataan birokrasi pemerintah dengan mengakomodasikan hadirnya jabatan-jabatan dan para pejabat politik perlu ditata dengan pola sistem akuntabilitas langsung menyentuh pada pelayanan masyarakat dengan baik tanpa mendahulukan kepentingan parpol. Ketika memasukkan pejabat politik dalam birokrasi pemerintah, maka timbul pertanyaan mengenai hubungan antara pejabat yang dipilih (politisi) dan pejabat-pejabat yang diangkat (pejabat birokrasi). Hubungan antara pejabat politik (political leaderships) dan birokrasi merupakan suatu hubungan yang konstan (ajeg) antara fungsi pertanggungjawaban pengelolaan tata pemerintahan demokratis, control dan dominasi. Hubungan pejabat politik dan pejabat birokrasi akan senantiasa menimbulkan persoalan, siapa yang mengontrol dan siapa pula yang menguasai, memimpin dan mendominasi siapa. Persoalan seperti ini pada hakekatnya merupakan persoalan klasik sebagai perwujudan dikotomi politik dan administrasi. Adapun alternatif solusi yang utama yaitu apakah birokrasi sebagai subordinasi dari politik (executive ascendancy) atau birokrasi sejajar dengan politik (bureaucratic sublation atau at co-equality with the executive) (Carino,1994 dalam Thoha, Miftah,2004:153).Perspektif executive ascendancyberangkat dari suatu asumsi bahwa kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi mandat yang diperoleh para pemimpin politik itu berasal dari Tuhan atau berasal dari rakyat/public interest. Walaupun supremasi mandat ini dilegitimasi melalui pemilihan umum dan diterima secara defakto oleh rakyat. Model sistem liberal, Kontrol berjalan dari otoritas tertinggi rakyat melalui perwakilannya kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakukan control acapkali disebut sebagai overhead democracy (Redford, dalam Zakaria,2007). Pemikiran tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan administrasi dan asumsi tentang superioritas fungsi-fungsi politik atas administrasi. Terdapat slogan klasik ketika fungsi politik berakhir maka fungsi administrasi itu mulai. Interpretasi dari slogan ini adalah birokrasi pemerintah sebagai mesin pelaksanan kebijakan politik yang dibuat oleh pejabat politik (Wilson,1987:134). Dikotomi antara politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena adanya kesalahan perubahan referensi dari fungsi ke struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan (policy making) dan pelaksanaan (implementation) antara pejabat politik dan pejabat karier birokrasi (Kirwan, 1987:389). Adapun Bureaucratic sublation didasarkan atas asumsi bahwa birokrasi pemerintah suatu negara bukan hanya berfungsi sebagai mesin pelaksana. Dengan menggunakan teori dari Max Weber menyatakan bahwa birokrasi yang riil mempunyai kekuasaan yang terpisah dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik. Pejabat birokrasi yang bekerja secara professional mempunyai power tersendiri sebagai pejabat yang permanent. Pejabat birokrasi 278 Innovative Governance mempunyai catatan karier yang panjang jika dibandingkan dengan pejabat politik yang bukan spesialis. Berdasarkan asumsi tersebut maka birokrasi mempunyai kekuatan yang seimbang dengan pejabat politik. Berdasar itu maka kedudukannya tidak sekedar sebagai subordinasi dan mesin pelaksana melainkan sebanding dengan pejabat politik. Birokrasi bukan merupakan partisipan politik akan tetapi karena keahliannya mempunyai kekuatan untuk membuat kebijakan yang professional. Oleh karena itulah maka kepala daerah memiliki kewenangan penuh dalam proses pembinaan birokrasi tanpa adanya lembaga lain yang dapat berperan sebagai kelompok penyeimbang atau supervisi yang berarti terhadap kebijakan kepala daerah dalam manajemen karier birokrasi (Miftah Thoha, 2010). Jika diterapkanpola pemisahan politik dan birokrasi, yang tidak murni lagi menggunakan model birokrasi ideal Weber dalam bentuk birokrasi sublation dimana suatu hubungan yang terbangun antara pejabat politik sebagai pemimpin birokrasi, tetapi kewenangan pejabat politik dalam manajemen karier birokrasi tidak bersifat langsung dengan kata lain pejabat birokrasi memiliki peran sebagai jabatan karier yang netral dan berlangsung dalam pola karier yang bersifat merit system. Kehadiran partai politik terutama dalam pemerintahan yang belum mapan dengan sistemnya telah membawa kekacauan besar terhadap kehidupan birokrasi pemerintah yang notabene adalah pelaksana terpenting di dalam mewujudkan cita-cita negara. Ini disebabkan karena parpol-parpol tersebut tetap menyertakan ideologi mereka ketika memasuki struktur dan tak jarang mendesakkan kepentingan berbeda yang umumnya melahirkan konflik tak berkesudahan antar kepentingan di dalam birokrasi. Dalam konteks inilah maka perlu dipahami dengan sungguh-sungguh kaitan antara birokrasi pemerintah dengan politik atau partai politik agar birokrasi bisa berjalan seperti yang diharapkan.(Miftha Thoha, 2008) Intervensi politik atau politisasi birokrasi juga merupakan gejala yang pernahdigusarkan oleh Woodrow Wilson, ketika melihat kecenderungan rusaknyabirokrasi profesional oleh partai politik. Presiden Andrew Jackson, setelahmemenangkan pemilihan Presiden AS ke-7, merombak jabatan birokrasifederal dengan diisi orang-orang partainya. Upaya itu dikritik oleh senatorWilliam Marcy dari Partai Republik yang menyatakan kepada pemenangsemua rampasan perang itu menjadi miliknya. Sejak itu dalamperbendaharaan Ilmu Administrasi Publik dikenal istilah Jacksonisme, suatujenis penyakit birokrasi pemerintah yang diintervensi oleh partai politik. Para pejabat politik baru pun harus berkonflik atau berkolusi dengan aparat birokrasi di bawahnya karena dominasi mereka yang begitu kuat. Dalam sejarahnya memang birokrasi kita sejak lama dijadikan sebagaialat mobilisasipolitik bagi partai penguasa untuk melanggengkan kekuasaan. Karenanya di era Reformasi ini, perubahan pejabat politik di level nasional maupun daerah yang dimotori oleh partai politik baru dengan minimnya jaringan birokrasi pasti selalu saja mengalami resistensi tinggi. Kemenangan PKS di kota Depok yang berhasil menempatkan kadernya, Nurmahmudi Ismail sebagai walikota menjadi studi kasus yang sangat menarik tentang konflik dan kolusi antara pejabat politik dan pejabat birokrat. Pergantian kepala-kepala dinas yang dilakukan oleh Nurmahmudi, misalnya, tidak lagi dipandang sebagai usaha melakukan reformasi birokrasi tetapi dianggap sebagai move untuk menggeser para pejabat birokrasi dan menggantinya dengan kader-kader partai. Kebijakan pimpinan parpol seperti ini lebih memperparah pelaksanaan birokrasi di daerahInnovative Governance 279 daerah yang memiliki masyarakat multi etnik dan agama seperti Kupang, Ambon dan Irian, disamping mereka yang ada di jajaran birokrasi sendiri sudah terbiasa memainkan peluangpeluang politik seperti itu. Good Governance yang diharapkan di era reformasi dimana birokrasi sebagai motor penggerak kesejahtaraan bagi masyarakat telah berubah dan lebih menempatkan pejabat politik lebih dominan sebagai manajer publik yang kurang memberi pelayanan yang berkualitas kepada masyarakat, mendorong meningkatkan otonomi manajerial terutama sekali mengurangi campur tangan kontrol yang dilakukan oleh pemerintah pusat, transparansi, akuntabilitas publik, dan penciptaan manajerial yang bersih dan bebas dari korupsi.Sistem Weberian mendapatkan topangan konteks sosial-budaya masyarakat. Hal ini berbeda dengan konteks Indonesia, di mana budaya paternalistis itu tumbuh subur. Maka, harus ada upaya yang lebih sistemik dan fundamental untuk merespon masalah patologi birokrasi kita hari ini. Peran yang bisa efektif adalah mendesain ulang konsep Weberian agar lebih akomodatif terhadap konteks budaya paternalistik kita, termasuk beragam kebudayaan Indonesia yang lain, semisal kekeluargaan. Hidupnya budaya paternalistis menandakan bahwa ada hal baik dari budaya ini. Walaupun, pada interaksi dengan konsep birokrasi Weberian banyak negatifnya, namun saat masyarakat tetap memeliharanya, menandakan ada unsur manfaatannya dari budaya paternalistis. Karena terbukti ada faedahnya, menjadi tak soal kalau sistem birokrasi kita didesain bersesuaian dengan budaya tersebut. Penutup Birokrasi yang selama ini menjadi mesin politik dari suatu kepentingan parpol. Bahkan dalam artian yang lebih sempit, menjadi kepentingan mafia birokrasi. Karena itu,parpol pemenang pemilu memiliki tanggung jawab yang lebih besar dalam mengawasi jalannya birokrasi. Dalam artian, gagalnya reformasi birokrasi juga berarti gagalnya parpol tersebut dalam mengawasi jalannya birokrasi. Karya ini menyarankan agar pengendali kekuasaan birokrasi yang murni melayani rakyatdalam pengambilan keputusan kebijakan publik agar dapat mereduksi kembali peran birokrasi rasional di Indonesia dengan menempatkan birokrasi dalam sebuah badan independen seperti yang dipraktekkan di negara-negara yang sistem demokrasinya telah mapan baik dari segi pelayanan dan pertanggungjawaban kesejahteraan kepada rakyatsecara demokratis dan mencapai tingkat goodgovernance keadilan dan kesejahteraan. Diperlukan juga modal adanya relasi politik dan birokrasi yang harmonis baik secara vertikal antar pejabat politik tingkat pusat dan daerah maupun secara horizontal antara pejabat politik dengan pejabat birokrasi dalam rangka merancang dan menjalankan programprogram pembangunan guna terwujudnya kesejahteraan rakyat. Sebagaimana tertuang dalam Penjelasan Pasal 30PPNo. 101/2000, penyamaan persepsi antara Pejabat Politik dan Pejabat StrukturalEselon I penting untuk mewujudkankesesuaian dan keterpaduan serta menghindari terjadinya perbedaan penafsiran dan implementasi dari kebijakan nasional yang telah ditetapkan. Lebih jauh, diharapkan hal tersebut dapat membawa kepada kelancaran dan keberhasilan perwujudan kesejahteraan rakyat Indonesia. 280 Innovative Governance Daftar Pustaka Asshiddiqie, Jimly. Kemerdekaan Berserikat Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi. Jakarta: Konpress, 2005. Azhari, 2009.Hubungan Pejabat Birokrasi dan Pejabat Politik: Studi kasusterhadap intervensi, Karya Ilmiah, Nopember, Yogyakarta. Abdul Bari Azed dan Makmur Amir, 2005. Pemilu dan Partai Politik di Indonesia, (Jakarta: Pusat Studi HTN FHUI. Azed, Abdul Bari. "Sistem Pemilihan Umum di Indonesia," dalam Sistem-Sistem Pemilihan Umum: Suatu Himpunan Pemikiran. Jakarta: Badan Penerbit FHUI, 2000. ___________ dan Makmur Amir. Pemilu dan Partai Politik di Indonesia. Jakarta: Pusat Studi HTN FHUI, 2005. Bangun, Zakaria, 2007. Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Amandemen UUD 1945, Konstitusi dan Babakan Konstitusi Indonesia, Penerbit Bina Media Perintis, Medan. Blau, Peter dan marshal. W. Meyer,2000.Birokrasi dalam masyarakat Indonesia Modern. Jakarta, Universitas Indonesia. Duverger Maurice, 2000. Sosiologi Politik, Manajemen PT Radja Grafindo, Jakarta. Dahl, Robert A. 2001. Perihal Demokrasi : Menjelajahi Teori dan Praktek Demokrasi Secara Singkat. Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Efriza, 2009. Ilmu Politik, Dari Ilmu Politik sampai ke Sistem Pemerintahan. Penerbit Alfa Beta Bandung. Efriza, 2006. Mengenal Teori-Teori Politik, Dari sistem Politik Sampai Korupsi. Penerbit Nuansa. Bandung. Evans, Kevin Raymond, 2003. Sejarah Pemilu dan Partai Politik di Indonesia, Jakarta. PT Arise Consultancies. Faith, Herbert. 1999. The Indonesian Elections of 1955. Jakarta: KPG. Farrell David, M, 2000. Party Politics, Study Political Parties and Political Organizations, Sage Publications. Firmanzah, 2008. Mengelola Partai Politik, Komunikasi dan Positioning Ideologi Politik di Era Reformasi, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Gaffar, Afan, 1993. Demokrasi dan Kekauasaan Lembaga Kepresidenan di Indonesia. Gadjah Mada University Press. Gaffar, Afan, 1999. Politik Indonesia, Transisi Menuju Demokrasi, Penerbit Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Hill,Larry B, 1992. The State of Public Bureaucracy, Bureaucracies, Public Administration, and Public Policy, Armonk, New York London, England. Jackson, Karl D, 1978.Bereucratic Politic a Theoritical Framework for the Analysis of Power in Communication in Indonesia. Dalam Buku : Political Power and Comunication in Indonesia. Berkeley University of california Press. Jimly Asshiddiqie, 2005. Kemerdekaan Berserikat Pembubaran Partai Politik dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: Konpress). Kusnardi, M. 1983. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: FH UI. Mahfud, 1998. MD. Moh. Politik Hukum. Diktat Program Pasca Sarjana UII Tahun 1998/1999. Yogyakarta: UII. __________. Politik Hukum di Indonesia, Jakarta: Pustaka LP3ES Indonesia. 1998. Mahfud. M.D, 2003. Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Penerbit Rineka Cipta. Innovative Governance 281 Miriam Budiardjo, Pengantar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia, 2000), hal. 163-164. Morissan, Hukum Tata Negara RI: Era Reformasi. Jakarta: Ramdina Prakarsa, 2005. M. Serbo, Hukum, Pemaksaan dan Ketaatan serta Interprestasi Hukum di Indonesia: Jurnal Tata Negara, (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FH UI, 2003), hal. 109. Martin Albrow, Birokrasi. Penerbit PT Tiara wacana, Yogyakarta. Morrisan, Hukum Tata Negara RI Era Reformasi, (Jakarta: Ramdina Prakarsa, 2005), hal. 25. Notosusanto, 1985. Nugroho. Tercapainya Konsensus Nasional 1966-1969. Jakarta: Balai Pustaka. Peters, Guy, 1978. The Politics of Bureucracy, New, York, Longman Inc. Rourke, Francis E, 1978. Bureaucratic Power in National Politics, Third Edition, Little, Brown and company, Boston, Toronto. Syafuan Rozi Soebhan,2000, Model Reformasi Birokrasi Indonesia, diakses melalui http://www.bpkp.go.id/unit/Sultra/reformasi.pdf, Diakses Pada 13 Januari 2011 Syam, Nur. Kegagalan Mendekatkan Jarak Ideologi Partai Politik, Pengalaman Indonesia Orde Baru, Jurnal IAIN Sunan Ampel Edisi XVII, 1999. Sutherland, Heather, 1983.Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi. Diterjemahan oleh. Sunarto, Jakarta, Sinar harapan. Tjokrowinoto, Moeljarto, 2011. Birokrasi Dalam Polemik, Penerbit Pustaka Pelajar & Pusat Stdi Kewilayahan Universitas Muhammadiyah, Malang. Thoha, Miftah, 2010. Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Penerbit Kencana Prenada Media group, Rawamangun, Jakarta. __________, 2004. Birokrasi dan Politik di Indonesia, Penerbit PT Raja Grafindo Persada, Jakarta. __________, 2008. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi, Penerbit Kencana Prenada Media group, Rawamangun, Jakarta. 282 Innovative Governance Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam PerencanaanPembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut RD. Ahmad Buchari Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung Email: Ramadhan Pancasilawan Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung Email: Dedi Sukarno Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung Email: Entang Adhy Muchtar Dosen di Jurusan Ilmu Adm Negara, FISIP, Universitas Padjadjaran, Bandung Email: - Abstrak:Dalam pembangunan, perencanaan menjadi proses yang diawal dan media bagi masyarakat untuk berpartisipasi pada upaya penciptaan kemajuan sosial ekonomi yang didukung oleh pengorganisasian dan peran serta masyarakat selaku pelaku pembangunan dapat berjalan. Penyelenggaraan pembangunan dikatakan tidak berhasil tanpa adanya partisipasi masyarakat. Hakikat pembangunan adalah dalam rangka memberdayakan masyarakat dari ketidakberdayaan. Maka rumusan masalah penelitian ini adalah Bagaimana Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam Perencanaan Pembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut? Pendekatan yang digunakan kualitatif dengan mengambil beberap informan yang kompeten sesuai tujuan penelitian ini yaitu terdeskripsikan bentuk parisipasi yang dilakukan oleh masyarakat berkarakteristik keluarahan. Konsep untuk menganalisis partisipasi tersebut menggunakan tangga partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Sherry Arnstein (1969:2). Dari hasil penelitian dapat diketahui bahwa partisipasi yang terjadi, masih berada dalam kategori partisipasi semu, yaitu pada anak tangga placation. Pada anak tangga ini masyarakat yang tidak mampu diberikan kesempatan untuk memberi saran, namun keputusan tetap ada pada pemegang kekuasaan Sehingga perencanaan pembangunan di kelurahan di Kecamatan Garut Kota belum bisa dikatakan partisipatif sepenuhnya. Maka dari itu diperlukan sinergisitas peran stakeholder dalam perencanaan pembangunan, hal ini juga akan dapat meningkatkan motivasi stakeholder untuk berpartisipasi. Kemudian untuk mendukung hal tersebut pemerintah harus menyusun agenda sosialisasi mengenai perencanaan pembangunan secara menyeluruh dan intensif. Kata Kunci:Partisipasi Masyarakat, Perencanaan Pembangunan Innovative Governance 283 Pendahuluan Partisipasi masyarakat dalam setiap perencanaan pembangunan di tingkat desa/kelurahansangat perlu dilakukan sehingga berbagai kepentingan yang melatar-belakangi pengembangan suatu desa dapat terakomodasikan dengan baik melalui pendekatan partisipasi masyarakat diharapkan dampak negatif yang ditimbulkan akibat adanya perubahan-perubahan sebagai akibatpengembangan suatu daerah dapat diminimalkan. Aspek-aspek kunci pembangunan berkelanjutan meliputi pemberdayaan masyarakat lokal, swasembada dan keadilan social. Salah satu usaha untuk mencapai hal tersebut adalah berpindah dari bentuk tradisional pengelelolaan lingkungan dan sumberdaya, yang didominasi oleh ahli professional dari sector pemerintah dan swasta, menuju pendekatan yang mengkombinasikan pengalaman, pengetahuan dan pemahaman berbagai kelompok masyarakat. Kabupaten Garut, termasuk kabupaten yang memiliki wilayah yang cukup luas jika dibandingkan beberapa kabupaten di wilayah Jawa Barat. Dengan memiliki wilayah administratif kecamatan berjumlah 42 kecamatan, 21 kelurahan dan 401 desa, Kabupaten Garut terus berupaya untuk mengimplementasikan pembangunan yang merata ke seluruh wilayahnya. Sebagai wilayah yang berada di pusat Kabupaten Garut, Kecamatan Garut Kota memiliki keuntungan besar terutama dalam akses ekonomi dan politik yang begitu mudah, bahkan dari sarana dan prasarana pembangunan lebih memadai daripada daerah-daerah lainnya di Kabupaten Garut. Maka dari itu dengan akses yang lebih mudah, partisipasi masyarakat di Kecamatan Garut Kota harus berjalan dengan baik dan terlibat dari awal perencanaan di tingkat desa/kelurahan sampai tingkat kabupaten. Hingga perencanaan pembangunan yang dilakukan dari Kecamatan Garut Kota akan memperlihatkan kebutuhan masyarakatnya karena partisipasi masyarakatnya am perencanaan terus terjadi. Penyelenggaraan pembangunan dikatakan tidak berhasil tanpa adanya partisipasi masyarakat. Hakikat pembangunan adalah dalam rangka memberdayakan masyarakat dari ketidakberdayaan. Maka dari itu berdasarkan dari rumusan masalah tersebut, penelitian ini akan memiliki rumusan masalah: Bagaimana Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam Perencanaan Pembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut? Tujuan Dengan mendeskripsikan partisipasi yang dilakukan masyarakat di karakteristik masyarakatkota akan menguraikan proses dan kendala-kendala yang dialami oleh masyarakat dalam berpartisipasi, bahkan dapat menggambarkan bagaimana upaya yang dilakukan leh masyarakat dalam meningkatkan partisipasinya dalam rencana pembangunan. Sedangkan manfaat penelitian ini adalah untuk menambah wawasan pengetahuan peneliti baik secara teoritis maupun praktika, khususnya mengenai perencanaan pembangunan partisipatif dalam penyusunan perencanaan pembangunan. Sehingga dapat diketahui bagaimana berjalannya perencanaan pembangunan partisipatif dalampembangunan di Kecamatan Garut Kota, Kabupaten Garut. Kemudian hasil pengembangan ini diharapkan dapat bermanfaat bagi pengembangan keilmuan yang terkait denga tema kajian penelitian ini. Hal ini data dilakukan dengan dimasukannya dalam bentuk jurnal ataupun bentuk lainnya yang dapat dimanfaatkan oleh pihak ilmuan, praktisi, ataupun stakeholder yang 284 Innovative Governance tertarik dengan tema kajian yang berkaitan dengan desentralisasi dan pembangunan, khususnya perencanaan pembangunan partisipatif dalam perencanaan pembangunan di tingkat kelurahan ataupun kecamatan. Tinjauan Pustaka Untuk memahami berbagai hal dalam perencanaan partisipatif, praktisi harus mengapresiasi berbagai elemen yang bermain dalam perencanaan partisipatif, McGee menjelaskan dalam workshop yang diselenggarakan oleh Institute of Development Studies (IDS) dan The Indonesian Partnership for Local Governance Initiatives (IPGI): “The framework suggests that to understand the dynamics of participatory planning processes, practitioners can begin by appreciating that a participatory planning process is the interplay of the elements of ‘knowledge’, ‘actors’, and ‘spaces’”(IDS dan IPGI, 2002: 14) Keterkaitan ketiga elemen tersebut, dipaparkan kedalam bagan seperti yang terlihat berikut: Gambar 1. Tiga Hal yang Saling Berhubungan dalam Proses Perencanaan Partisipatif Knowledge Spaces Actors Participatory Planing Process Sumber: Rosemary McGee dalam IDS dan IPGI, 2002 : 13 Bagan di atas memperlihatkan bahwa paling tidak ada tiga hal yang saling terkait dalam proses perencanaan secara partisipatif, yakni: 1. Actors (aktor). Ada banyak yang terlibat dalam proses perencanaan partisipatif, meliputi pemerintah pusat, pemerintah lokal, civil society organizations (LSM/NGO), sektor swasta/organisasi bisnis, masyarakat ahli seperti akademisi, organisasi donor sampai kelompok kecil masyarakat. 2. Knowledge (pengetahuan). Ada beberapa jenis pengetahuan yang digunakan dalam proses perencanaan partisipatif. Pertama, pengetahuan yang berhubungan langsung dengan informasi untuk bahan (isi pokok) perencanaan. Kedua adalah pengetahuan atau “knowhow” tentang peraturan atau prosedur proses perencanaan itu sendiri. 3. Spaces (ruang). Situasi yang berlangsung akan mempengaruhi hasil dari kesepakatan yang dibuat. Ketiga faktor tersebut saling terkait dan terjadi hubungan yang saling mempengaruhi satu sama lain. Oleh sebab itu, hasil dari perencanaan partisipatif tersebut merupakan suatu rencana yang akan tergantung pada bagaimana proses perencanaan tersebut dipengaruhi oleh pengetahuan, kepentingan dari para pelaku (aktor) perencanaan serta ruang kesempatan yang Innovative Governance 285 diberikan dalam mempengaruhi proses perencanaan. Lebih lanjut mengenai aktor McGee menjelaskan:“The power relationships between and among actors will invariably bear upon the dynamic of the participatory planning process itself, as well as what results are derived.” (IDS dan IPGI, 2002:14) Untuk melihat peran aktor yang terlibat terutama pemerintah dan masyarakat, digunakan tingkatan partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Sherry Arnstein. Tingkatan partisipasi Arnstein ini biasa disebut dengan “a ladder of citizen participation”.Arnstein mengatakan bahwa “citizen participation is a categorical term for citizen power” (Arnstein, 1969:2). Tingkatan ini digunakan untuk melihat peran seperti yang dilakukan Pemerintah dan masyarakat untukmenganalisa apakah kondisi yang diharapkan terjadi dalam perencanaan pembangunan yaitu Pemerintah dan masyarakat menjadi mitra dalam penyusunan rencana pembangun sudah tercapai atau tidak. Tangga partisipasi masyarakat tersebut, mempunyai delapan tangga. Setiap anak tangga dalam tingkatan partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein tersebut selain jelas berbeda, juga bukan merupakan sebuah proses yang kontinum. Disamping itu, setiap anak tangga memiliki karakteristik yang berbeda–beda. Berikut anak tangga yang dikemukakan oleh Arnstein: 1. Manipulation 2. Therapy 3. Informing 4. Consultation 5. Placation 6. Partnership 7. Delegated Power 8. Citizen Control (Sumber: Arnstein, 1969:2) Tingkatan Partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein menjabarkan dan memperlihatkan peran seperti apa yang dilakukan oleh Pemerintah dan peran apa yang diberikan Pemerintah kepada masyarakat secara lebih sederhana. Setiap tingkatan memiliki kondisi yang berbeda-beda dengan karakteristik yang berbeda juga. Hal tersebut akan memudahkan pemahaman mengenai kondisi yang terjadi dalam penelitian ini, sehingga bisa terlihat peran seperti apa yang dilakukan Pemerintah dan peran apa yang diberikan oleh masyarakat. Metode Peneitian Penelitian ini adalah penelitian deskriptif guna memahami dan mendapatkan bentuk partisipasi masyarakat tingkat kelurahan dalam perencanaan pembangunan. Pendekatan nya adalah kualitatif Sumber data primer adalah masyarakat di Kecamatan Garut Kota, serta informan yang terpilih secara purposif sesuai dengan kebutuhan penelitian. Pengambilan Informan diawali dengan teknik snowball untuk mendapatkan informan di awal. Sedagkan selanjutnya melakukan teknik purposive, yaitu penentuan informan sesuai dengan kebutuhan penelitian. Dalam penelitian ini informan yang diambil adalah dari pihak aparat Kecamatan Garut Kota, beberapa aparat Kelurahan di lingkungan kecamatan Garut Kota, dan Tokoh masyarakat yang paham dan mengikuti proses perencaaan pembangunan. Kemudian sumber 286 Innovative Governance data sekunder adalah data-data atau arsip yang terkait dan sesuai dengan kebutuhan penelitian. Sedangkan analisis data yang dilakukan adalah melalui Reduksi data,Penyajian Data, Kesimpulan/Verifikasi. Dalam menganalisis data, dapat menghasilkandata teruji dan melahirkan kesimpulan yang ilmiah mengenai suatu pemahaman yang mendalam mengenai Partisipasi Masyarakat Tingkat Kelurahan Dalam Perencanaan Pembangunan Di Kecamatan Garut Kota Kabupaten Garut. Hasil Pembahasan Pada bagian hasil pembahasan akan menjelaskan hasil penelitian yang telah dilakukan oleh penulis dan juga pembahasannya. Dalam bab ini penulis akan mendeskripsikan dan menganalisis data yang diperoleh dari hasil penelitian yang dilakukan padaberbagai pihak atau stakeholders di Kecamatan Garut Kota mengenai perencanaan pembangunan partisipatif yang dilakukan melalui penyusunan Rencanan Pembangunan tingkat Kelurahan di Kecamatan Garut Kota. Dapat dilihat bahwa penekanan pada penyusunan rencana pembangunan tingkat kelurahan adalah pada keterlibatan masyarakat secara aktif, sehingga perencanaan harus dilakukan secara partisipatif.Tahapan Perencanaan Pembangunan di Kecamatan Garut Kota yaitu dengan melalui: ï‚· Musyawarah tingkat RT/RW ï‚· Musyawarah Perencanaan Pembangunan Kelurahan ï‚· Musyawarah Perencanaan Pembangunan Tingkat Kecamatan yaitu dalam bentuk Rencana Pembangunan Tahunan Kecamatan (RPTK) Ada beberapa hal yang dilakukan oleh Pemerintah Kelurahan untuk persiapan. Pertama kali yang dilakukan adalah mensosialisasikan kepada masyarakat melalui ketua RT dan ketua RW, seperti yang diungkapkan informan kecamatan berikut ini: “Iya, pertama kalinya yang dilakukan ya sosialisasi ke RT-RW, ya ke masyarakat lah. Sosialisasi ke masyarakat melalui RT-RW” Sosialisasi dilakukan oleh dengan mengundang RW-RW untuk datang ke Kantor Kelurahan. Sosialisasi tersebut berisikan bahwa nantinya di Kecamatan Garut Kota akan disusun sebuah dokumen perencanaan pembangunan, yaitu RPJM Kelurahan dan akan menjadi RPJM Kecamatan dan nantinya penyusunannya dilakukan melalui musyawarah di kelurahan bersama RT/RW untuk membahas di tingkat kelurahan. Dengan demikian RW-RW hanya mengetahui proses penyusunan RPJM Kelurahan akan dilakukan melalui musyawarah di kelurahan saja. Undanganpun diberikan secara langsung kepada RW. Namun demikian sosialisasi tidak dilakukan kepada pihak swasta. Selanjutnya proses yang harus dilakukan untuk melakukan dokumen rencana pembangunan, adalah musyawarah di tingkat kelurahan. Musyawarah kelurahan merupakan proses dimana usulan-usulan yang didapat atau terkumpul pada saat Musyawarah RT/RW dibicarakan pada tingkat kelurahan. Jika pada tingkat atau tahap Musyawarah RT/RW pesertanya hanya terbatas pada lingkup wilayah satu RW saja, maka pada Lokakarya kelurahan pesertanya berasal dari seluruh masyarakat dan perangkat kelurahan. Sehingga prosesnya pun lebih kompleks dan lebih rumit. Innovative Governance 287 Proses musyawarah yang terjadi pada saat Musrenbang di tingkat Kelurahan berlangsung dengan cukup lancar, meskipun terjadi gesekan-gesekan kecil yang terjadi antar peserta Muserenbang Kelurahan yang hadir. Gesekan-gesekan terjadi karena adanya silang pendapat dan perbedaan dalam memandang keadaan dan potensi kelurahan dan terutama pentingnya diadakan Musrembang untuk menyusun RPJM sampai ke kecamatan. Sebab sebagai juga berpendapat bahwa kelurahan seharusnya membuat rencana strategis tiap tahunnya. Hal ini dikarenakan possi kelurahan sangat berbeda dengan desa, kalau desa bentuknya ada RPJMDes, sedangkan kelurahan dituntut untuk membuat Rencana Strategi. Oleh karena itu dalam musrembang di Kelurahan lebih banyak perdebatan, untuk membawa pendapat akan dibuat RPJM seperti Desa atau membuat Rencana Strategis. Stakeholder yang terlibat dalam musyawarah perencanaan pembangunan di tingkat kelurahan adalah: a. b. c. d. e. f. RW (sebanyak 12 RW) Tokoh Masyarakat Pemerintahan kelurahan PNPM KSM BKM Kesertaan dalam musrenbang adalah karena keinginan masyarakat dan adanya undangan untuk menghadiri musrenbang di kelurahan. Sedangkan peranan masing-masing unsur yangterlibat dalam musrenbang : a. Masyarakat = sebagai unsur yang paling mengetahui segala permasalahan yang terjadi di lapangan dan mengetahui apa yang paling dibutuhkan oleh masyarakat lalu menyampaikan aspirasinya dalam musrenbang. b. Pemerintah Desa/Kelurahan = sebagai fasilitator yang memfasilitasi masyarakat untuk menyampaikan aspirasinya. Dalam musyawarah perencanaan pembangunan di tingkat kelurahan lebih banyak melibatkan pada unsur PNPM. Sebab ditautkan terjadi tumpang tindih prioritas program antara program PNPM dengan program kelurahan. Maka dari itu unsur PNPM akan selalu hadir dalam setiap kesempatan dalam membahas program pembangunan di kelurahan. Seperti halnya dalam perencanaan pembangunan di kelurahan, unsur PNPM seperti BKM ataupun KSM lebih banyak mengeluarkan penjelasan program /kegiatan yang telah dilakukan. Hingga perencanaan pembangunan untuk kelurahan lebih menunggu, melihat penjelasan dari pihak/unsur PNPM. Namun perdebatan tetap terjadi seperti yang dijelaskan pada paragraph sebelumnya, bahwa perdebatan terjadi untuk menentukan prioritas program yang akan dijadikan menjadi program kelurahan. Sedangkan dalam musrembang di kecamatan juga sering terjadi perbedaan pendapat, teeerutama untuk menyetujui skala prioritas program yang akan dijadikan program prioritas kecamatan. Namun untuk mengatasipasi perbedaan tersebut dalam proses musrembang aka nada kesepakatan untuk selalu berkiblat kepada RPJMD yang sudah ada (kabupaten). Kemudian untuk program yang belum bisa diajukan pada tahun anggaran yang sekarang maka dijadikan program yang waiting list yang lebih diprioritaskan pada tahun anggaran 288 Innovative Governance selanjutnya. Cara ini menjadi dasar untuk mencegah terjadinya perbedaan pendapat terutama dalam penentuan program prioritas. Dalam prencanaan pembangunan tingkat kecamatan stakeholder yang diundang lebih banyak daripada perencanaan pembagunan di tingkat kelurahan. Sebab cakupan wilayah administratif lebih luas, maka dari itu stakeholder yang dilibatkan juga lebih banyak. Stakeholder yang terlibat dalam perencaaan pembangunan di tingkat kecamatan adalah: a. b. c. d. Kelurahan: menyampaikan aspirasi masyarakat. LPM: Menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan PKK. UPTD: menyampaikan hal-hal yang berkaitan dengan permasalahan teknis. LSM: Menyampaikan aspirasi dan lebih kepada mengawasi jalannya muusyawarah dan menilai program-program yang diajukan e. MUI: Melihat dari aspek keagamaan. f. Kecamatan: Sebagai fasilitator ke pemerintah kabupaten. g. DPRD: melaksanakan fungsi pengawasan (mengawasi SKPD) h. Bappeda: sebagai pengarah. Kesertaan dalam musrenbang adalah karena keinginan masyarakat dan adanya undangan untuk menghadiri musrenbang di kecamatan. Sedangkan peranan masing-masing unsur yang terlibat, seperti yang dijelaskan sebelumnya.dari stakeholder yang terlibat dari tingkat masayrakat sampai pemerintah kabupaten akan terlibat dalam musrenbang tingkat kecamatan. Hal ini dikarenakan dari unsur kabupaten sangat berkepentingan terutama mengenai hasil dari musrenbang kecamatan, karena akan menjadi bahan untuk musrenbang di tingkat kabupaten. Pembahasan Dalam perencanaan pembangunan partisipatif, McGee mengakatakan bahwa hubungan kekuasaan dari setiap aktor akan mempengaruhi hasil daripada perencanaan pembangunan partisipatif itu sendiri. Maka haruslah dilihat hubungan kekuasaan yang terjadi antara Pemerintah Desa/Kelurahan sebagai pemegang kekuasaan (power holder) dan pihak-pihak yang berkepentingan (stakeholders) yang dalam hal ini adalah masyarakat keseluruhan termasuk lembaga kemasyarakatan. Penekanan perencanaan pembangunan partisipatif adalah pada keterlibatan masyarakat. Berjalan atau tidaknya perencanaan pembangunan partisipatif, bergantung pada sejauh mana Pemerintah Desa/Kelurahan sebagai pemegang kekuasaan mau mendistribusikan kekuasaannya kepada masyarakat. Dalam perencanaan pembangunan partisipatif, hubungan yang terjadi antara Pemerintah dan masyarakat adalah hubungan kemitraan. Hubungan kemitraan ini terjadi apabila pemerintah dan masyarakat berada pada kondisi setara. Baik dalam hal pemahaman dan dalam hal kekuasaan serta nilai tawar yang sama. Sehingga akan terjadi negosiasi antara kedua belah dan nantinya akan dihasilkan dokumen rencana pembangunan yang mengakomodir semua pihak. Pada proses penyusunan perencanaan pembangunan Kelurahan di Garut Kota, Pemerintah kelurahan dan Kecamatan Garut Kota menempatkan masyarakat sebagai sumber informasi mengenai keadaan dan gambaran mengenai kelurahan. Selain itu, Pemerintah Kelurahan memberikan keleluasaan kepada masyarakat untuk memberikan usulan dan masukan mengenai pembangunan kelurahan dan menampungnya. Pemahaman masyarakat Innovative Governance 289 mengenai perencanaan pembangunan di kelurahan juga kurang, juga menjadi salah satu penyebab proses penyusunannya yang hanya dilakukan oleh Pemerintah kelurahan dan juga kecamatan. Dari uraian diatas, dalam tangga partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein, keadaan yang terjadi pada penyusunan perencanaan pembangunan Kelurahan di Garut Kota, tidak pada terletak pada anak tangga kemitraan (partnership). Hal ini dikarenakan tidak terjadi distribusi kekuasaan yang setara antara Pemerintah Kelurahan kecamatan dan masyarakat. Dengan demikian, partisipasi masyarakat pada saat penyusunan perencanaan pembangunan Kelurahan Garut Kota berada pada anak tangga placation. Placation adalah keadaan dimana masyarakat sudah memiliki kesempatan untuk memberikan masukan dan saran serta pertimbangan, dengan melalui sarana tertentu, yang dalam hal ini melalui Musrenbang Kelurahan. Namun yang mengambil keputusan atau menetapkan dan yang memiliki kekuasaan lebih adalah Pemerintah Kelurahan atau Kecamatan. Dalam kata lain, belum terjadi distribusi kekuasaan yang berimbang atau setara. Placation bukanlah partisipasi murni melainkan masih pada level partisipasi semu. Namun tetap saja yang berpartisipasi adalah “elit masyarakat” yang ada di Kecamatan Garut Kota. KesimpulandanSaran Berdasarkan konsep aktor yang dikemukakan oleh McGee, penulis menggunakan konsep partisipasi masyarakat yang dikemukakan oleh Arnstein, untuk melihat peran-peran yang dilakukan oleh para aktor tersebut, dan melihat apakah perencanaan pembangunan di tiap kelurahan sudah partisipatif atau belum. Dari konsep Arnstein tersebut, dapat diketahui bahwa partisipasi yang terjadi, masih berada dalam kategori partisipasi semu, yaitu pada anak tangga placation. Pada anak tangga ini masyarakat yang tidak mampu diberikan kesempatan untuk memberi saran, namun keputusan tetap ada pada pemegang kekuasaan Sehingga perencanaan pembangunan di kelurahan di Kecamatan Garut Kota belum bisa dikatakan partisipatif sepenuhnya. Saran yang dapat diberikan oleh penulis dalam kajian ini adalah: ï‚· Pemerintah lebih bisa mendorong dan memotivasi masyarakat untuk lebih terlibat dalam seluruh tahap pembangunan, hal tersebut dilakukan dengan dibukanya saluran bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam perencanaan pembangunan. Hal ini nantinya akan meningkatkan distribusi kekuasaan, sehingga partisipasi masyarakat menjadi tingkatan partisipasi masyarakat yang diharapkan, yaitu tingkat partisipasi masyarakat pada anak tangga partnership ï‚· Pemerintah setempat diharapkan bisa mensinergiskan setiap stakeholder yang ada, termasuk mensinergiskan peran dari Pemerintah sendiri. Dalam hal ini pemerintah sebagai agen pembangunan bisa menjadi leading sector dalam menginisiasi semua tahap pembangunan terutama perencanaan pembangunan, sebagai tahap awal dan perumusan komitmen pembangunan untuk dijalankan. Daftar Pustaka 290 Innovative Governance Arnstein, S.R., 1969, A Leader of Citizen Participation, USA: Journal of The American Institute of Planners. Arikunto., Suharsimi, 1996, Prosedur Penelitian: Suatu Pendekatan Praktek, Jakarta: Rineka Cipta. Cohen., John. M., and Uphoff, Norman. T., 1977, Rural Development Participation: Concepts and Measures for Project Design, Implementation and Evaluation, Center for International Studies, Cornell University: Published by the Rural Development Commite. Cohen, Allan R., 1971, The Human Dimensions ofAdministrative Reform: Toward More Differentiated Strategies for Change, ed., The Hague, Netherland: Institute of Social Studies. Islamy, M Irfan. 2007. Prinsip-prinsip Perumusan Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara. Mubyarto, 1988, Pembangunan Pedesaan di Indonesia, Yogyakarta: Liberty. Ndraha, Taliziduhu. 1990. Pembangunan Masyarakat, mempersiapkan Masyarakat Tinggal Landas, Jakarta : Rineka. Tjokroamidjojo, Bintoro. 1995. Perencanaan Pembangunan. Jakarta : PT. Gunung Agung. Umar, Husein. 2002. Metode Penelitian: Aplikasi Dalam Pemasaran. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama. Wahab, Solichin Abdul. 2004. Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Implementasi Kebijaksanaan Negara. Jakarta: Bumi Aksara. Wibawa, Samudra. Yuyun Probokusumo. Agus Pramosimo. 1994. EvaluasiKebijakan Publik. Jakarta : Raja Grafindo Persada. Innovative Governance 291 Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan Negara (Studi Kasus Kabupaten Sanggau,Kalimantan Barat) Rusdiyanta Dosen FISIP, Universitas Budi Luhur Jakarta Email: [email protected] Abstrak:Akhir-akhir ini, program pengembangan daerah perbatasan menjadi salah satu prioritas pembangunan nasional. Arah kebijakannya adalah mempercepat pembangunan daerah perbatasan di berbagai bidang sebagai beranda depan negara dan sebagai pintu gerbang aktivitas ekonomi dan perdagangan dengan negara tetangga secara terintegrasi dan berwawasan lingkungan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan menjamin pertahanan keamanan nasional. Dan salah satu focus sasarannya adalah penguatan kapasitas kelembagaan dalam pengembangan daerah perbatasan secara terintegrasi. Kehidupan sosial ekonomi masyarakat di daerah perbatasan Kalimantan BaratSerawak, umumnya dipengaruhi oleh kegiatan sosial ekonomi di negara tetangga. Kecenderungan menunjukkan bahwa Sarawak, Malaysia telah menjadi daerah growth industry center, sementara daerah perbatasan Kalimantan Barat hanya sebagai hinterland Malaysia yang kurang menguntungkan. Padahal secara ekonomi, daerah ini tidak hanya spesifik, tapi juga memiliki nilai strategis, MenurutUU No.32/2004disebutkan bahwa pengaturan tentang pengembangan daerah perbatasan di kabupaten/kota secara hukum berada dibawah tanggung jawab pemerintah daerah. Kewenangan pemerintah pusat hanya ada pada pintu-pintu perbatasan (border gate) yang meliputi aspek kepabeanan, keimigrasian, karantina, keamanan dan pertahanan (CIQS). Dan sesuai UU No.43 Tahun 2008salah satu kewenangan pemerintah daerah adalah melakukan pembangunan daerah perbatasan antar pemerintah daerah dan/atau antara pemerintah daerah dengan pihak ketiga. Sedangkan Peraturan Pemerintah No.38 Tahun. 2007 menyebutkan bahwa terdapat 31 bidang urusan yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah. Kewenangan pemerintah daerah yang sangat besar tersebut menuntut kapasitas pemerintah daerah, baik internal maupun eksternal, Penelitian ini bertujuan menganalisis strategi pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah dalam mengelola kawasan perbatasan negara.Dengan analisis kualitatif, maka dalam pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah dapat dilakukan dengan structural strategy, behavior strategy dan technical strategy. Kata Kunci: Strategi, Pengembangan Kapasitas Kelembagaan, Pemerintah Daerah, Pengelolaan Perbatasan Innovative Governance 293 Latar Belakang Kawasanperbatasan sebagai halaman depan suatu negara, harus mendapatkan perhatian yang serius dari berbagai komponen bangsa. Apalagi Indonesia merupakan negara kepulauan atau disebut dengan archipelagic state, yang terdiri dari 17.504 pulau dan 17.400 diantaranya tergolong pulau kecil serta memiliki garis pantai sepanjang 81.900 kilometer dan memiliki wilayah yang berbatasan dengan negara-negara lain baik di darat (kontinen) maupun di laut (maritime). Sebagian besar wilayah perbatasan di Indonesia masih merupakan daerah tertinggal dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang masih sangat terbatas karena pengelolaan kawasan perbatasan dirasa belum optimal. Indikator bahwa pemerintah baru mulai concern terhadap pengelolaan kawasan perbatasan sejak dikeluarkannya Perpres No.7/2005 tentang RPJMN yang mencakup permasalahan, sasaran, arah kebijakan, dan pembangunannya. Pandangan dimasa lalu bahwa daerah perbatasan merupakan wilayah yang perlu diawasi secara ketat karena menjadi tempat persembunyian para pemberontak telah menjadikan paradigma pembangunan perbatasan lebih mengutamakan pada pendekatan keamanan dari pada kesejahteraan. Wilayah perbatasan di beberapa daerah relative kurang tersentuh oleh dinamika sehingga pembangunan dan masyarakatnya pada umumnya miskin dan banyak yang berorientasi kepada negara tetangga Pengelolaan wilayah merupakan suatu hal yang mutlak dimiliki oleh setiap daerah untuk mengoptimalkan dan mensinergikan penggunaan sumber daya alam, sumberdaya manusia dan teknologi serta segala sumber daya lainnya yang dimiliki guna tercapainya sasaran pembangunan yang dicita-citakan bersama oleh seluruh masyarakat, yaitu peningkatan dan pemerataan kesejahteraan.Dalam perencanaan pembangunan yang baik, harus didasarkan pada karakteristik daerah/wilayah guna mengetahui akan fungsi dan kemampuan suatu wilayah tersebut dalam mendukung mewujudkan cita-cita bersama. Selain itu, dalam proses perencanaan diperlukan suatu sarana untuk dapat mendeskripsikan keadaan yang nyata, akurat dan up to date guna menghasilkan perencanaan yang matang, serta dalam aktualisasi perencanaannya diperlukan sarana yang dapat memantau perkembangan yang terjadi guna bahan evaluasi perencanaan yang telah disusun. Masalah pokok yang terdapat di daerah perbatasan ialah jumlah penduduk yang jarang dan tidak merata, kurangnya sarana dan prasarana, rendahnya kapasitas sumber daya manusia, dan lembaga pengelola daerah perbatasan serta sangat sulitnya melakukan hubungan komunikasi, mengakibatkan kegiatan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat daerah perbatasan masih menjadi daerahtertinggal dan lambat berkembang. Sebagian besar daerah perbatasan di Indonesia masih merupakan daerah tertinggal (Mawardi, 2010:53-54) dengan sarana dan prasarana sosial dan ekonomi yang masih sangat terbatas. Suatu daerah dikategorikan sebagai daerah tertinggal, karena beberapa faktor penyebab, antara lain:(1) Geografis. relatif sulit dijangkau, (2) Tidak memiliki potensi sumberdaya alam, daerah yang memiliki sumberdaya alam yang besar, (3) Masyarakat di daerah tertinggal mempunyai tingkat pendidikan, pengetahuan, dan keterampilan yang relatif rendah serta kelembagaan adat yang belum berkembang. (4). Keterbatasan prasarana dan sarana komunikasi, transportasi, air bersih, irigasi, kesehatan, pendidikan, dan pelayanan lainnya, (5) Daerah Rawan Bencana dan Konflik Sosial, (6) Kebijakan Pembangunan yang tidak tepat seperti kurang memihak pada pembangunan daerah tertinggal, kesalahan 294 Innovative Governance pendekatan dan prioritas pembangunan, serta tidak dilibatkannya kelembagaan masyarakat adat dalam perencanaan dan pembangunan. Namun, berbeda halnya dengan lokasi wilayah kabupaten Sanggau kecamatan Entikong. Lokasi wilayah ini memiliki pembangunan pemukiman yang telah berkembang dan menjadi proyek percontohan bagi daerah perbatasan. Pengembangan difokuskan kepada pembangunan kebutuhan ekonomi sosial seperi pasar dan sarana transportasi yang menunjang bagi pemenuhan kebutuhan hidup masyarakat di wilayah perbatasan tersebut. Berdasarkan hal itu, keberhasilan pembangunan kecamatan Entikong dapat menjadi acuan untuk mengeksplorasi kemampuan wilayah perbatasan dalam pengelolan dan perencanaan pembangunan, baik secara letak geografis maupun administrasi kelembagaan. Dengan demikian, wilayah kecamatan Entikong dapat menjadi role model bagi keberhasilan wilayah perbatasan lainnya. Merujuk penjelasan diatas, maka penulisan ini memfokuskan kepada bagaimana strategi pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah kabupaten Sanggau dalam pengelolaan daerah perbatasan. Kajian Teori Konsep Perbatasan Negara Dalam memahami manajemen wilayah perbatasan negara secara utuh, tentunya juga diperlukan pemahaman yang memadai mengenai apa yang dimaksud dengan perbatasan negara. Pada awalnya, perbatasan adalah konsep geografis-spasial. Ia barumenjadi konsep sosial ketika kita berbicara tentang masyarakat yang menghuni atau melintasi daerah perbatasan. Sebagai konsep geografis, masalah perbatasan telah selesai ketika kedua negara yang memiliki wilayah perbatasan yang sama menyepakati batas-batas wilayah negaranya. Permasalahan justru muncul ketika perbatasan dilihat dari perspektif sosial, karena sejak itulah batasan-batasan yang bersifat konvensional mencair.Perbatasan negara merupakan manifestasi utama kedaulatan wilayah suatu negara. Perbatasan suatu negara mempunyai peranan penting dalam penentuan batas wilayah kedaulatan, pemanfaatan sumber daya alam, menjaga keamanan dan keutuhan wilayah. Penentuan perbatasan negara dalam banyak hal ditentukan oleh proses historis, politik, hukum nasional dan internasional. Dalam konstitusi suatu negara sering dicantumkan pula penentuan batas wilayah. Menurut Riswanto Tirtosudarmo (2002), perbatasan negara atau state’s border dikenal bersamaan dengan lahirnya negara. Perbatasan adalah sebuah ruang geografis yang sejak semula merupakan wilayah perebutan kekuasaan antar negara, terutama ditandai oleh adanya. Pertarungan untuk memperluas batas-batas antar negara.Batas-batas teritorial dari suatu negara merupakan refleksi dari batas-batas geografis suatu etnis tertentu. Lahirnya konsep negara-bangsa (nation-state) memunculkan adanya kesamaan cita-cita yang tidak jarang bersifat lintas etnis. Perbatasan negara dalam konteks semacam itu menunjukkan kompleksitas tersendiri yang memperlihatkan bahwa batas negara tidak hanya membelah etnis yang berbeda, akan tetapi juga membelah etnis yang sama disebabkan dialaminya sejarah kebangsaan yang berbeda oleh warga etnis yang sama.Permasalahan-permasalahan yang terkait dengan masalah perbatasan antara lain meliputi hak-hak tradisional, hak dan kewajiban internasional di perbatasan, hubungan hukum nasional dan internasional, masalah demografi, sifat-sifat Innovative Governance 295 alam, daerah perbatasan dan kedudukan batas artifisial. Wilayah perbatasan negara dapat juga dibedakan menurut bentuknya, yaitu perbatasan darat, laut dan udara. Wilayah perbatasan merupakan paradigma baru dalam pengembangan wilayah. Munculnya wilayah baru tersebut sebagai hasil dari globalisasi ataupun desentralisasi dalam kebijakan (Edgington dan Fernandez, 2001). Perkembangan wilayah perbatasan seringkali ditandai dengan peran perdagangan dan investasi sebagai sebuah kemungkinan dalam pengembangan daerah perbatasan yang menuju pada dunia tanpa batas (Ohmae, 1995). Sebagian besar wilayah perbatasan memegang peranan penting dalam rantai global perekonomian. Peran tersebut sangat menarik terutamapada wilayah perbatasan yang terpencil dan berperan sebagai fungsi keamanan sekaligus kesempatannya sebagai motor pertumbuhan perekonomian nasional, regional, dan internasional (Wu, 2001). Peran tersebut menuju pada sebuah pendekatan yang berbeda dengan tipe pengembangan wilayah yang lain. Pengembangan di wilayah perbatasan memiliki karakteristik wilayah yang berbeda dengan wilayah lainnya. Menurut Wu (2001), terdapat beberapa criteria mendasar yang berbeda dengan literatur pengembangan wilayah konvensional yaitu: immobilitas dari faktor produksi, adanya biaya transaksi dan delay, sistem ekonomi yang berbeda, isu institusi, penetapan perwilayahan, dan peran sektor informal. Dimensi ekonomi sangat mewarnai sifat dari wilayah perbatasan, apakah kemungkinan tersebut menjadi sebuah keuntungan ataupun kerugian dari wilayah perbatasan sangat tergantung pada lokalitas dan peran dari pemerintah sebagai pemangku kebijakan (Wu, 2001). Pertumbuhan ekonomi di wilayah perbatasan berimbas pada efek integrasi ekonomi yang diikuti oleh adanya perubahan guna lahan dengan syarat adanya iklim ekonomi yang sesuai (Niebuhr dan Stiller, 2001). Berkembangnya potensi pasar sekaligus keterbatasannya, serta imbas terhadap perkembangan wilayah sangat berperan dalam pengembangan wilayah perbatasan.Untuk itu perlu adanya kajian yang komprehensif terhadap aspek spasial dan perekonomian dalam memahami konteks wilayah perbatasan, khususnya bagi wilayah perbatasan antarnegara dengan ekonomi sebagai perhatian utama (Berg dan Ehin, 2006; Niebuhr dan Stiller, 2001; Gottmann,1980). Beberapa hal penting yang menjadi fokus perhatian dalam wilayah perbatasan adalah meningkatnya perhatian terhadap jaringan, mobilitas, arus globalisasi, dan kosmopolitanisasi yang berperan dalam mewarnai sifat sebuah daerah perbatasan. Dalam teori sosial, secara umum digunakan sebuah pendekatan perbatasan dengan konteks ide jaringan yang terdiri atas beberapa komponen penting, yaitu: mobilitas, pergerakan, kondisi yang berubah-ubah, dan karakter fisiknya. Beberapa komponen tersebut merupakan kunci penting dalam memahami konteks wilayah perbatasan (Rumford, 2006:3). Kunci pergeseran paradigma mengenai daerah perbatasan ini berawal dari adanya kesadaran akan peran daerah perbatasan. Kondisi yang semula hanya berupa garis dalamsebuahpeta, atau tanda batas politik (security check points, passport control, transit points) mengalami perkembangan ke arah dimensi yang lebih luas,sehingga nuansa borderless semakin terlihat (seperti Uni Eropa). Perkembangan paradigma tersebut mendorong pada berkembangnya aspek prosperity/kesejahteraan, sehingga fungsi wilayah perbatasan menjadi penting sebagai salah satu motor pertumbuhan ekonomi (daerah strategis) meskipun seringkali terletak di wilayah pinggiran/periphery. Fenomena borderless (Allen and Hamnett, 1995; Ohmae, 1995), maupun reborder (melihat kembali fungsi perbatasan dari pertimbangan kontrol) merupakan 296 Innovative Governance hal yang tidak dapat dipisahkan. Pada satu sisi, berkembangnya borderless diakibatkan adanya efek globalisasi yang menghapuskan batas antar wilayah dalam rangka mengantisipasi gerakan ekonomi yang lebih besar, sedangkan di sisi lain, adanya konsep rebordering dalam rangka pertimbangan keamanan dan kekhawatiran akan perbatasan yang terbuka. Konsepsi tersebut berujung pada kontrol yang lebih baik terhadap pergerakan pekerja, pengungsi, dan teroris (Andreas dan Snyder, 2000). Dalam konteks akselerasi pertumbuhan pasar global yang mengindikasikan adanya prinsip keterbukaan. Pengembangan perbatasan dipandang sebagai suatu hal yang mendesak, Hal ini terlihat dari besarnya kesenjangan antara negara kaya dan miskin yang mengarah pada kondisi stabilitas dan keamanan (Giroux, 2005). Perubahan paradigma perbatasan kontemporer dapat dilihat dari pentingnya pendekatan keamanan dalam rangka ancaman global. Upaya ini dapat dipahami sebagai peningkatan kerjasama yang menguntungkan dengan tetap mempertimbangkan faktor keamanan dalam mengantisipasi dampak kerugian yang muncul akibat prinsip keterbukaan di daerah perbatasan. Wilayah perbatasan memiliki dimensi manusia dan pengalaman di dalamnya. Hal tersebut mengindikasikan dimensi penting tentang identitas komunitas yang berujung pada manajemen dan regulasi khusus masyarakat yang berada di daerah perbatasan. Mekanisme pengawasan yang dilakukan oleh negara seharusnya lebih intensif pada daerah perbatasan, meskipun mungkin secara geografis berada pada wilayah yang terpencil (remote area) dan berada di tapal batas kewenangan teritorial. Secara tradisional, perbatasan memiliki aspek dinamis dari sebuah negara, termasuk manusia dan pengalamannya, serta sebagai indikator dalammengukur kekuatan sebuah negara (Giddens, 1985:49). Diskursus tentang perbatasan dalam konteks keamanan ataupun perbatasan dalam konteks jaringan, pendekatan keduanya dapat saja dipergunakan, namun hal yang perlu diperhatikan adalah sifat dari wilayah perbatasan itu bergerak dan menyebar. Kondisi demikian berakibat adanya kecenderungan untuk saling melintasi, beberapa hal penting yang terkait dengan cara pandang kita mengenai wilayah perbatasan bergantung pada beberapa hal, yaitu: 1) apa yang terdapat di wilayah perbatasan; 2) kondisi politik apa yang ada; 3) bagaimanakah hubungan antarnegara dan komunitas sosial di dalamnya (Rumford, 2006) O.J. Martinez sebagaimana dikutip Riwanto Tirtosudarmo (2002) mengkategorikan ada empat tipe perbatasan: (1) Alienated Borderland: suatu wilayah perbatasan yang tidak terjadi aktifitas lintas batas, sebagai akibat berkecamuknya perang, konflik, dominasi nasionalisme, kebencian ideologis, permusuhan agama, perbedaan kebudayaan dan persaingan etnik. (2) Coexistent Borderland; suatu wilayah perbatasan dimana konflik lintas batas bias ditekan sampai ke tingkat yang bisa dikendalikan meskipun muncul persoalan yang tidak terselesaikan misalnya yang berkaitan dengan masalah kepemilikan sumber daya strategis diperbatasan. (3) Independent borderland; suatu wilayah perbatasan yang di kedua sisinya secara simbolik dihubungkan oleh hubungan internasional yang relatif stabil.Penduduk di kedua bagian daerah perbatasan, juga di kedua negara terlibat dalam berbagai kegiatan perekonomian yang saling menguntungkan dan kurang lebih dalam tingkat yang setara, misalnya salah satu pihak mempunyai fasilitas produksi sementara yang lain memiliki tenaga kerja murah. (4)Integrated Borderland; suatu wilayah perbatasan yang kegiatan ekonominya merupakan Innovative Governance 297 sebuah kesatuan, nasionalisme jauh menyurut pada kedua negara dan keduanya tergabung dalam persekutuan yang erat. Konsep Pengembangan Kapasitas Hingga saat ini, para teoritisi belum ada kesepakatan istilah yang digunakan untuk menjelaskan atau mendeskripsikan tentang tindakan peningkatan kemampuan organisasi atau institusi agar dalam menjalankan tugasnya menjadi lebih efisien, efektif dan responsive. Beberapa spesialis pembangunan merujuk pada istilah capacity development atau capacity strengthening untuk menunjukkan bahwa the task is one of strengthening existing capacity rather than constructing capacity that does not yet exist. (Grindle, 1997:6). Misalnya, istilah capacity strengthening menekankan bahwa istilah itu lebih untuk memahami peran dan keterbatasan sumber daya manusia dan organisasi yang ada saat ini daripada menyarankan organisasi dan strategi baru. “it is more important to undertand …present roles and limitations (existing human resourses and organization) than it is to suggest new organization and new strategies”. (Trostle, Sommerfeld, and Simon, 1997; Grindle, 1997:6). Milen (2001) mengungkapkan bahwa dalam aktivitas peningkatan organisasi tersebut ada yang menggunakan istilah capacity building,capacity development atau capacity strengthening. Dalam studi ini, penulis menggunakan istilah capacity building untuk menjelaskan aktivitas pengembangan atau penguatan organisasi atau institusi. Menurut Fukuda-Parr, definisi umum kapasitas adalah sebagai berikut “capacity is the ability to perform functions, solve problems, and set and achieve objectives (Fukuda-Parr, dalam Willems and Baumert, 2003:5). Kapasitas adalah kemampuan untuk menyelenggarakan atau melaksanakan berbagai macam fungsi, memecahkan berbagai macam permasalahan yang ada, dan merancang atau menentukan tujuan-tujuan yang ingin dicapai. Jika merujuk pada pengertian Fukuda-Parr, maka kapasitas bukan sekedar kemampuan suatu organisasi untuk melaksanakan fungsi-fungsinya tetapi juga mampu menyelesaikan masalah yang dihadapi serta mampu merancang dan mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Senada dengan itu, Grindle (1997:34) mendefinisikan capacity as ability to perform appropriate tasks effectively, efficiently dan sustainably”. Milen (2001:4) menyatakan “capacity is defined as ability of individual, organization or systems to perform appropriate function effectively, dan sustainably”. Brown, LaFond & Macintyre (2001:11) mengatakan “if capacity is defined as the ability to carry out stated objectives”, then capacity building is a process that improves the ability of a person, groups, organization or system to meet its objectives or to perform better”. Berdasarkan beberapa definisi ini, kapasitas berkaitan dengan kemampuan individu, organisasi atau sistem untuk menjalankan fungsinya secara efektif, efisien dan berkelanjutan. Kapasitas harus melihat lingkungan sehingga dapat melakukan adaptasi dinamis terhadap fungsi dan tujuan.Jadi, pengembangan kapasitas tidak didefinisikan berdasarkan instrumen yang digunakan melainkan tujuan untuk meningkatkan kemampuan individu dan institusi secara berkelanjutan dalam rangka meningkatkan kompetensi dan kemampuan pemecahan masalah. Hal ini berarti dalam pandangan GTZ, instrument, alat ataupun metode bukan merupakan merupakan faktor kunci dalam pengembangan kapasitas. Faktor terpenting adalah proses untuk membangun kualitas pribadi dan kelompok dalam suatu organisasi 298 Innovative Governance sehingga organisasi tersebut mempunyai kemampuan menghasilkan kinerja terbaik melalui perumusan kebijakan dan pemecahan masalah yang tepat. Pengembangan kapasitas umumnya dipahami sebagai upaya membantu pemerintah, masyarakat ataupun individu dalam mengembangkan keahlian dan ketrampilan yang dibutuhkan untuk mewujudkan tujuan-tujuan mereka. Program pengembangan kapasitas seringkali didesain untuk memperkuat kemampuan dalam mengevaluasi pilihan-pilihan kebijakan mereka dan menjalankan keputusan-keputusannya secara efektif. Pengembangan kapasitas bisa meliputi pendidikan dan pelatihan, reformasi peraturan dan kelembagaan, dan juga asistensi finansial, teknologi dan keilmuwan”. Pengembangan kapasitas merupakan strategi yang ditujukan untuk meningkatkan efisiensi, efektifitas dan responsivitas dalam rangka kinerja pemerintahan, dengan memusatkan perhatian kepada dimensi pengembangan sumber daya manusia, penguatan organisasi, dan reformasi kelembagaan (Grindle, 1997:1-28). Dalam konteks pengembangan sumber daya manusia, perhatiannya pada pengadaan atau penyediaan personel yang profesional dan teknisdengan cara training, pemberian gaji/upah, pengaturan kondisi dan lingkungan kerja dan rekruitmen yang tepat. Berkaitan dengan penguatan organisasi, fokus perhatiannya pada sistem manajemen untuk memperbaiki kinerja dari fungsi-fungsidan tugas-tugas yang ada dan pengaturan struktur mikro. Aktivitas yang dilakukan adalah menata sistem insentif, pemanfaatan personel yang ada, kepemimpinan, komunikasi, dan struktur manajerial. Sedangkan yang berhubungan dengan reformasi kelembagaan, yang perlu diperhatikan adalah perubahan sistem dan institusi-institusiyang ada, serta pengaruh struktur makro. Dalam konteks ini, aktivitas yang penting adalah melakukan perubahan “aturan main” dari sistem ekonomi dan politik yang ada, perubahan kebijakan dan aturan hukum serta reformasi sistem kelembagaan yang dapat mendorong pasar dan berkembangnya masyarakat madani. (Grindle, 1997). Menurut A. Fiszbein (1997), pengembangan kapasitas difokuskan pada kemampuan tenaga kerja (labor), kemampuan teknologi yang diwujudkan dalam bentuk organisasi atau kelembagaan, kemampuan “capital” yang diwujudkan dalam bentuk dukungan sumber daya, sarana, dan prasarana. Sementara menurut D. Eade (1998) merumuskan pengembangan kapasitas dalam tiga dimensi yakni individu, organisasi dan network. Pengembangan dimensi individu dan organisasi dipandang sebagai kunci utama atau titik strategis bagi perbaikan kinerja. (Mentz, 1997), tetapi dengan masuknya dimensi network ini sangat penting karena dimensi individu dan organisasi dapat belajar mengembangkan diri dan berinteraksi dengan lingkungannya. Definisi secara lebih spesifik, pengembangan kapasitas dalam penyelenggaraan pemerintahan didefinisikan sebagai “the extent to which they (staff) demonstrate concrete contribution personal, organizational and community development” (sampai sejauh mana staf mampu memberikan kontribusinya secara nyata terhadap pengembangan organisasi dan masyarakat. (Janet L. Finn&Barry Checksoway(1998) dalam Suprapto, 2002:11) Menurut World Bank, “Capacity building refers to investment in people, institutions, and practices that will, together, enable countries in the region to achieve their development objectives”. (Word bank, 1997). Capacity building memfokuskan peningkatan pada (1) pengembangan sumber daya manusia, khususnya training, rekruitmen, pemanfaatan dan pemberhentian tenaga kerja profesional, manajerial dan teknis (2) organisasi, yakni Innovative Governance 299 pengaturan struktur, proses, sumber daya, dan gaya manajemen (3) jaringan kerja interaksi organisasi, yaitu koordinasi kegiatan-kegiatan organisasi, fungsi jaringan kerja interaksi organisasi, dan interaksi formal dan informal, (4) lingkungan organisasi, yaitu aturan dan perundang-undangan yang mengatur pelayanan publik, tanggung jawab dan kekuasaan antar lembaga, kebijakan yang menghambat tugas-tugas pembangunan, dan dukungan keuangan dan anggaran, (5) lingkungan kegiatan yang luas, yakni mencakup faktor politik, ekonomi, dan kondisi-kondisi yang berpengaruh terhadap kinerja. (Edralin, 1997 dalam Keban, 2008). Menurut UNDP, pengembangan kapasitas difokuskan pada tiga dimensi yaitu (1) tenaga kerja (dimensi sumber daya manusia), yakni kualitas sumber daya manusia dan cara SDM dimanfaatkan, (2) modal (dimensi fisik) yaitu menyangkut peralatan, bahan-bahan yang diperlukan, dan gedung, (3) teknologi yakni organisasi dan gaya manajemen, fungsi erencanaan, pembuatan keputusan, pengendalian dan evaluasi, serta sistem informasi manajemen. United Nations (UN) memusatkan perhatian pada (1) mandat atau struktur legal, (2) struktur kelembagaan, (3) pendekatan manajerial, (4) kemampuan orgnisasional dan tehnis, (5) kemampuan fiskal lokal, (6) kegiatan-kegiatan program. (Edralin, 1997). Berdasarkan beberapa definisi di atas, setidaknya ada tiga kesamaan dalam tiga aspek sebagai berikut: (1) bahwa pengembangan kapasitas merupakan sebuah proses; (2) bahwa proses tersebut dilaksanakan pada tiga level yakni individu, institusi/organisasi dan system; dan (3) bahwa proses tersebut dimaksudkan untuk menjamin kesinambungan organisasi melalui pencapaian tujuan dan sasaran organisasi yang bersangkutan. Sebagai sebuah proses, pengembangan kapasitas pemerintah daerah perlu diarahkan kepada empat komponen yakni administrative system improvement, developing staff competencies, more effective goal-setting, dan internalizing public accountability. (Acosta, 1991 dalam Utomo, 2002). Administrative system improvement, merupakan proses yang akan menghasilkan struktur organisasi yang lebih fleksibel dan responsive, sumber daya yang lebih terdesentralisasi, serta prosedur yang lebih efisien. Developing staff competencies merupakan proses yang diarahkan untuk meningkatkan kemampuan dan keterampilan teknis maupun manajerial. More effective goal-setting sangat penting untuk menciptakan budaya organisasi guna memfasilitasi hubungan antar sector, kepemimpinan politik serta birokrasi local dalam mencapai tujuan. Internalizing public accountability mutlak diperlukan untukmendorong pelayanan umum yang commited, competent, responsive, dan responsible. Sedangkan dalam level kapasitas, dapat digambarkan sebagai berikut bahwa pengembangan kapasitas harus dilaksanakan secara efektif dan berkesinambungan pada 3 (tiga) tingkatan-tingkatan : (lihat gambar.1.) 1. tingkatan sistem, seperti kerangka kerja yang berhubungan denganpengaturan, kebijakankebijakan dan kondisi dasar yang mendukung pencapaian obyektivitas kebijakan tertentu; 2. tingkatan institusional atau keseluruhan satuan, contoh struktur organisasi-organisasi, proses pengambilan keputusan di dalam organisasi-organisasi, prosedur dan mekanismemekanisme pekerjaan, pengaturan sarana dan prasarana, hubungan-hubungan dan jaringan-jaringan organisasi; 3. tingkatan individual, contohnya keterampilan-keterampilan individu dan persyaratanpersyaratan, pengetahuan, tingkah laku, pengelompokan pekerjaan dan motivasi-motivasi 300 Innovative Governance dari pekerjaan orang-orang di dalam organisasi-organisasi. Gambar 1. Tingkatan-tingkatan Pengembangan Kapasitas Kepemerintahan Daerah Sumber: GTZ, 2005. Module A Untuk mengukur tingkat kompetensi individu atau kapasitas individu, dapat digunakan konsep dari Gross (dalam Utomo, 2002) yang menyatakan bahwa kompetensi yang harus dimiliki aparatur dalam menjalankan fungsi dan tugas pemerintahan dan pembangunan adalah sebagai berikut: 1) knowledge yang meliputi : general knowledge, technical knowledge, jobs and organization, administrative concept dan self-knowledge. 2) Ability yang meliputi management, decision making, communication, planning, actuating/organizing, evaluating/controlling, working with other, handling conflict, intuitive thought, communication dan learning. 3) Interest yang meliputi :action orientation, selfconfidence, responsibility, dan norms and ethics. Sedang untuk mengukur kemampuan pada level organisasi, konsep Polidano (Utomo, 2002) mungkin cocok untuk diaplikasikan dalam sektor publik. Menurutnya, ada tiga elemen penting untuk mengukur sector public yakni 1) policy capacity yakni kemampuan untuk membangun proses pengambilan keputusan, mengkoordinasikan antar lembaga pemerintah, dan memberikan analisis terhadap keputusan tadi. 2) Implementation authority, yakni kemampuan untuk menjalankan dan menegakkan kebijakan baik terhadap dirinya maupun masyarakat secara luas, dan kemampuan untuk menjamin bahwa pelayanan umum benarbenar diterima secara baik oleh masyarakat. 3) Operational efficiency, yaitu kemampuan untuk memberikan pelayanan umum secara efektif/efisien, serta dengan tingkat kualitas yang memadahi. Mart E. Hilderbrand (Roger Maconick, et.al, 2000:8), pengembangan kapasitas (terutama dalam pengentasan kemiskinan) memiliki beberapa komponen yang harus dipenuhi: 1. Kapasitas formulasi dan analisis kebijakan, ada kebutuhan yang memadahi untuk memformulasi dan menganalisis kebijakan makroekobonmi. 2. Kapasitas mengimplementasikan, negara harus memiliki kapasitas administratif untuk dapat mengimplementasikan setiap kebijakan dan berbagai program. Untuk mencapai efektifitas maka perlu dilengkapi pendidikan yang memadai. Innovative Governance 301 3. Kapasitas kerangka-kerja adminitratif. Sistem penggajian yang tepat, sistem rekruitmmen pegawai dengan meritbased dan sistem promosi berbasis kinerja, sistem reward and punishment, merupakan sebagian hal-hal yang sangat dibutuhkan untuk membangun sistem administrasi yang unggul. 4. Kapasitas partisipasi atau sistem perwakilan. Dibutuhkan kapasitas perwakilan yang responsive dan komunikatif yang dikenal dengan good governance. Untuk itu, dibutuhkan sistem politik ysng mendukung partisipasi masyarakat dan kemampuan untuk merespons partisipasi masyarakat tersebut. Di pihak lain, dibutuhkan kelompokkelompok masyarakat yang memiliki kapasitas dalam menyampaikan kebutuhannya. Kapasitas kerangka-kerja kelembagaan dan pemerintahan yang lebih luas. Kerangka kerjakelembagaan merupakan hal yang sangat kritikal dalam pembangunan kinerja pembangunan ekonomi yang baik dan good governance merupakan hal yang esensial dalam menciptakan lingkungan yang baik sehingga kapasitas dapat dibangun dan dipelihara. Tabel 1. Dimensi dan Fokus Program Pengembangan Kapasitas Dimension Human resource Development Organizational Strengthening Institutional reform Focus Supply of professional and technical personnel Types of Activities Training, salaries condition of work recruitment Management system to Incentive systems, improve performance of utilization of leadhership, specific tasks and functions; organization culture, microstructures communication, managerial structures Institutional and systems; Rules of the game for macrostructures economic and political regime, policy and legal change, constitutional reform. Sumber: Merilee S. Grindle (1997:9) Jika kita perhatikan dengan seksama, dimensi dan fokus pengembangan kapasitas yang dikemukakan Grindle pada table di atas maka dapat dipahami bahwa setiap dimensi pengembangan kapasitas memiliki focus dan tipe aktivitas masing-masing. Tiap karakter dari aktivitas pengembangan kapasitas mempunyai dimensi yang dinamis, sehingga dalam kegiatan capacity building interventions itu terdapat 5 (lima) dimensi yang saling bertautan atau interdependensi. Lima dimensi tersebut adalah: 1. Lingkungan aksi menentukan milieu ekonomi, politik, dan sosial di mana pemerintah melaksanakan kegiatan mereka. Pelaksanaan tugas pembangunan dapat secara signifikan dipengaruhi oleh kondisi di lingkungan aksi seperti tingkat dan struktur pertumbuhan ekonomi, tingkat stabilitas politik dan legitimasi pemerintah, dan profil sumber daya manusia suatu negara. Gambar 1 menunjukkan beberapa faktor yang paling mungkin memiliki dampak pada kapasitas sektor publik. Intervensi untuk peningkatan kondisi di lingkungan aksi membutuhkan waktu yang lama untuk mendapatkan hasil karena intervensi tersebut berusaha untuk mengubah struktur dasar politik, dan sosial ekonomi. 2. Konteks kelembagaan sektor publik meliputi beberapa faktor seperti (peraturan dan prosedur yang ditetapkan untuk operasi pemerintah dari seorang pejabat publik, 302 Innovative Governance pemerintah memiliki sumber daya keuangan untuk melaksanakan kegiatan, tanggung jawab pemerintah mengasumsikan untuk inisiatif pengembangan, kebijakan bersamaan, dan struktur pengaruh formal dan informal yangmempengaruhi bagaimana fungsi sektor publik. Konteks ini dapat menghambat atau memfasilitasi pemenuhan tugas-tugas tertentu. 3. Jaringan tugas yang mengacu pada seperangkat organisasi yang terlibat dalam menyelesaikan setiap tugas yang diberikan. Kinerja dipengaruhi oleh sejauh mana jaringan tersebut mendorong komunikasi dan koordinasi dan sejauh mana organisasi individu dalam jaringan dapat melaksanakan tanggung jawab mereka secara efektif. Jaringan dapat terdiri dari organisasi internal dan eksternal sektor publik, termasuk LSM dan organisasi sektor swasta. Organisasi primer memiliki peran sentral dalam melaksanakan tugas yang diberikan; organisasi sekunder sangat penting untuk pekerjaan organisasi utama; dan organisasi pendukung memberikan layanan penting atau dukungan yang memungkinkan tugas yang akan dilakukan. 4. Organisasi adalah blok bangunan dari jaringan tugas dan sudut pandang dari mana penelitian diagnostik biasanya dilakukan. Struktur, proses, sumber daya, dan gaya manajemen organisasi mempengaruhi bagaimana mereka menetapkan tujuan, struktur pekerjaan, menentukan hubungan kewenangan, dan memberikan struktur insentif. Faktorfaktor ini mendukung atau menghambat kinerja karena mempengaruhi output organisasi dan membentuk perilaku mereka yang bekerja dalam diri mereka. 5. Kapasitas berfokus pada bagaimana sumber daya manusia yang berpendidikan dan tertarik pada karir sektor publik dan pemanfaatan dan retensi individu karena mereka mengejar karir tersebut. Dimensi ini berfokus terutama pada bakat manajerial, profesional, dan teknis dan sejauh mana pelatihan dan jenjng karir mempengaruhi kinerja keseluruhan tugas. Gambar 3 mengilustrasikan keterkaitan antara kinerja organisasi dan sumber daya manusia. Strategi Pengembangan Kapasitas Pemerintah Daerah Setelah memutuskan untuk menerapkan desentralisasi, maka tahap berikutnya adalah mempertimbangkan pengembangan kapasitas untuk mengelola pemerintah daerah. Dibawah skema desentralisasi, ada 4 (empat) elemen yang dialihkan kepada pemerintah daerah yakni (1) fungsi yang didevolusi (devolved function); (2) anggaran; (3) staff; dan (4) fasilitas. Sampai seberapa kemampuan actual dari pengalihan elemen-elemen ini merupakan dasar untuk mempertimbangkan derajat desentralisasi. (Hirotsune, 1999:37). Hubungan pemerintahan pusat dan daaerah idealnya adalah saling ketergantungan. Oleh karena itu, dalam konteks Indonesia perlu membangun kerangka kerja desentralisasi yang berasal dari politik birokratik sentralistik. Tujuannya agar dapat membangun kapasitas pemeintah daerah dalam pelayanan public. Ada banyak strategi yang dapat dilakukan untuk pengembangan kapasitas pemerintah daerah. Menurut Hirotsune (1999:39), setidaknyaada enam poin utama untuk mempromosikan pengembangan kapasitas pemerintah daerah: (1) Menerapkan pelayanan pemerintah yang terstandarisasikan secara nasional; (2) Bagaimana mengorganisasikankapasitas kebijakan pembangunan dan bagaimana menerapkannya. Dalam hal ini terutama yang harus diperhatikan adalah hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang menjadi tetangganya (misalnya kemungkinan administrasi bersama) (3) modernisasi birokrasi dalam rangka reformasi administrasi; (4) Reorganisasi batas Innovative Governance 303 wilayah pemerintah daerah; (5) System check and balance dalam pemerintah daerah; (6) Basis keuangan. Pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah di daerah perbatasan mencakup peningkatan tiga unsure kelembagaan yakni organisasi, ketatalaksanaan dan SDM aparatur. Ketiga unsure tersebut merupakan satu kesatuan system yang holistic dan komprehensif. Mencermati perubahan dan dinamika masyarakat yang terjadi, strategi pengembangan organisasi pemerintah daerah sepatutnya ditujukan untuk pemenuhan sinergitas tiga strategi utama yakni structural strategy, behavior strategydan technical strategy. Gambar 2. Local Government Organizational Development Model The structural strategy menggunakan pendekatan desain organisasi, dalam mana struktur organisasi dan disain semestinya diselaraskan kembali dengan dengan (1) fungsifungsi organisasi, (2) prinsip-prinsip pengorganisasian, (3) peraturan-peraturan perundangundangan tentang penataan organisasi perangkat daerah. Behavior strategy menekankan bagaimana pengembangan budaya organisasi dimulai dari pembelajaran pegawai yang pada gilirannya akan membawa perubahan organisasi ke arah yang lebih baik. Dalam konteks ini, pembelajaran pegawai semestinya meliputi knowledge, skills and new attitudes yang mengarah pada perilaku baru. Dengan ini maka akan mendorong peningkatan kualitas dan kinerja individu, kelompok dan organisasi. The technical strategy meggunakan pendekatan peningkatan berkelanjutan, dengan menekanakna bahwa bidang-bidang yang berkaitan dengan focus pada masyarakat, pemberian layanan, dukungan dan kemitraan harus ditingkatkan. Pendekatan ini juga memandang pentingnya peningkatan teknologi dengan diselaraskan dengan proses produksi dan pelayanan sehingga mampu bekerja secara efektif. Strategi Pengembangan Kelembagaan Pemda Sanggau Pengembangan kapasitas Pemerintah Daerah di daerah perbatasan telah menjadi agenda pokok pemerintah seperti tertuang dalam RPJM 2005-2009.Hal ini bukan sekedar membentuk unit kerja atau lembaga yang bertugas mengelola daerah perbatasan, akan tetapi lebih kepada pengembangan kapasitas kelembagaan Pemerintah Daerah secara holistic dan komprehensif. Sebagai sebuah proses yang berkelanjutan, dan bertahap menuju efektifitas 304 Innovative Governance dan efisiensi. Dalam kerangka tersebut, maka pemerintah daerah hendaknya melakukan strategi pengembangan yang komprehensif dan terpadu.baik pada level individu, organisasi dan system (institusional). Sedang RPJM N 2010-2014, pemerintah melakukan penajamn prioritas pembangunan, yang salah satunya adalah penguatan kapasitas kelembagaan dalam pengembangan daerah perbatasan secara terintegrasi. Organisasi Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah dapat meningkatkan kesempatan bagi Pemerintah Daerah untuk memberikan alternatif pemecahan-pemecahan inovatif dalam menghadapi tantangan-tantangan yang dihadapinya. Pemerintah Daerah dituntut untuk memberikanperhatian yang lebih besar terhadap kualitas penyelenggaraan pelayanan publik dasar serta bagaimana meningkatkan kemandirian daerah dalam melaksanakan pembangunan. Berangkat dari fakta sementara, saat ini konsep desentralisasi dan Otonomi Daerah diartikulasikan oleh daerah untuk hanya terfokus pada usaha menata dan mempercepat pembangunan di wilayahnya masing-masing. Dalam konteks pengelolaan daerah perbatasan, Pemerintah Daerah Kabupaten Sanggau telah concern dalam pengelolaan wilayah perbatasan dengan membentuk Badan Nasional Pengelola Perbatasan Daerah (BNPPD) dengan mengajukan biaya sebesar 2 milyar rupiah. Tata laksana Koordinasi antar SKPD didaerah belum optimal, karena masih egosektoral dalam pengelolaan perbatasan. BNPPD masih relative baru dengan SDM yang sangat terbatas baik dari kuantitas maupun kualitas. Tidak ada pegawai yang direkrut khusus untuk menangangi pengelolaan perbatasan, karena pegawainya beraal dari berbagai dinas yang tidak kompeten. Pendidikan dan latihan khusus dalam pengelolaan daerah perbatasan juga belum memadai. Apalagi pembagian kewenangan yang belum jelas antara pemerintah Pusat, pemerintah provinsi dan kabupaten dalam menangani pengelolaan perbatasan. Jika merujuk UU No.43/2008 tentang Wilayah Negara terlihat jelas bahwa pengelolaan daerah perbatasan masih bersifat sentralistik. Kabupaten/kota sekedar melaksanakan kebijakan pusat dan menetapkan kebijakan lainnya dalam rangka otonomi daerahdan tugas pembantuan, serta menjaga dan memelihara tanda batas, melakukan koordinasi dalam pelaksanaan pembangunan, serta melakukan kerjasama antar daerah atau dengan pihak ketiga dalam pelaksanaan pembangunan daerah perbatasan. Untuk mengoptimalkan potensi kabupaten, maka kerjasama antar daerah di daerah perbatasan dapat menjadi salah satu alternatif inovasi/konsep yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektivitas, sinergis dan saling menguntungkan terutama dalam bidang-bidang yang menyangkut kepentingan lintas wilayah. Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, melalui berbagai payung regulasi (peraturan pemerintah) mendorong kerjasama antar daerah. Selain itu, pemerintah daerah dapat melakukan kemitraan dengan pihak swasta dan masyarakat dalam pengelolaan daerah perbatasan. Kerjasama Antar Daerah (KAD) hanya dapat terbentuk dan berjalan apabila didasarkan pada adanya kesadaran bahwa daerah-daerah tersebut saling membutuhkan untuk mencapai satu tujuan. Oleh karena itu, inisiasi Kerjasama Antar Daerah (KAD) baru dapat berjalan dengan efektif apabila telah ditemukan kesamaan isu, kesamaan kebutuhan atau kesamaan permasalahan. Kesamaan inilah yang dijadikan dasar dalam mempertemukan Innovative Governance 305 daerah-daerah yang akan dijadikan mitra. Kerjasama bisa meningkat atau lebih efektif dalam keberjalanannya apabila ada external support (misalnya dalam hal pendanaan) dan demand public atau permintaan dan dukungan dari masyarakat. Meskipun dua hal tersebut penting, akan tetapi hal utama yang harus mendasari kerjasama tersebut adalah adanya komitmen dari masing-masing Pemerintahan Daerah yang terkait. Komitmen yang dimaksud adalah komitmen untuk bekerjasama dalam penanganan isu-isu yang telah disepakati, dan lebih mendahulukan kepentingan bersama dibanding kepentingan masing-masing daerah. Komitmen tersebut perlu dimiliki oleh para pejabat, baik pada level teknis, manajerial, maupun pimpinan, sehingga langkah-langkah yang diperlukan, termasuk pemangkasan birokrasi dalam kerjasama dapat dilakukan untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi gerak. Selain itu, yang juga perlu dipikirkan adalah masalah feasibilitas kerjasama, baik secara ekonomi maupun politis. Secara politis karena walau bagaimanapun, keputusan akhir mengenai komitmen untuk bekerjasama adalah sebuah keputusan politis yang harus diambil pada level pimpinan, sehingga diperlukan argumentasi-argumentasi untuk bekerja sama yang cukup menarik secara politis bagi level pimpinan itu. Tentu saja, karena secara politis kerjasama ini harus menarik bagi semua daerah yang terlibat, maka juga harus menguntungkan bagi semua daerah. Prinsip ”saling menguntungkan” inilah yang menjadi salah satu filosofi dasar kerjasama. Penyelenggaraan Kerjasama Antar Daerah (KAD) ini hendaknya dilaksanakan dengan memperhatikan prinsip-prinsip berikut: a) efisiensi; b) efektivitas; c) sinergi; d) saling menguntungkan; e) kesepakatan bersama; f) itikad baik; g) mengutamakan kepentingan nasional dan keutuhan wilayah NKRI; h) persamaan kedudukan; i) transparansi; j) keadilan; dan k) kepastian hukum. Sumber Daya Aparatur Rendahnya kualitas sumber daya manusia di daerah perbatasan, berdampak pada rendahnya kualitas aparatur Negara dalam pelayanan public. Untuk itu, perlu pola rekruitmen yanga baik, pendidikan dan pelatihan, atau pemanfaatan tenaga-tenaga professional yang bersifat kontrak Kesimpulan Berdasarkan uraian di atas, maka dapat disimpulkan bahwa dalam pengembangan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah kabupaten Sanggau dalam pengelolaan kawasan perbatasan Negara adalahsebagai berikut: Pertama, dari sisi organisasi adalah dengan melakukan penyempurnaan struktur kelembagaan Badan Nasional Pengelolaan Perbatasan Daerah sesuai dengan melengkapi pegawaiatau SDM yang memadai dan kompeten. Selain itu, dukungan ekonomi dan politik dari berbagai elemen sangat dibutuhkan. Kedua, dari sisi ketatalaksaan harus ditingkatkan koordinasi antar dinas-dinasi di Kabupaten sehingga dapat bekerja secara efektif. Selain itu, yang penting lagi adalah kerjasama antar daerah di kawasan perbatasan serta hubungan kemitraan dengan pihak swasta dan masyarakat untuk meningkatkan daya saing. Ketiga, meningkatkan kulaitas sumber daya aparatur melalui pola rekrutmen yang bersih, pendidikan dan pelatihan, remunerasi dan lain-lain untuk mendorong mootivasi berprestasi. 306 Innovative Governance Daftar Pustaka Aelenei,V. 2001. “Dreptul frontierei de stat”, Bucharest, vol. I, Pro Transilvania Publishing House, p. 112 Akaha, T. and Anna, V. (eds). 2005. Crossing National Borders: Human Migration Issues in Northeast Asia. Japan: United Nations University Press. Batara, Aditya, Manajemen Garis Perbatasan Indonesia – Sebuah Usaha Menjamin Keamanan Warga Negara, dalam Aditya Batara & Beni Sukadis (ed) Reformasi Manajemen Perbatasan di Negara-Negara Transisi Demokrasi, 2007, Jakarta DCAFLESPERSSI, hal.50-51 Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity Building in the Regions. Module A:The Capacity Building Cycle- From Capacity Building Needs Assessment (CBNA) towards the Capacity Building Action Plan (CBAP) Version 2.0, February 2005. Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). 2005. Guideline on Capacity Building in the Regions. Module B: Methods and Instruments for the Capacity Building Cycle “Toolkit”. Version 2.0, February 2005. Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). Implementing Capacity Building Needs Assessments (CBNA) For Regional Government. Observations From The East Kalimantan Pilot Exercise 2004. Deutsche Gesellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ). Practitioner Guide’s: Capacity Building for Democratic Local Government. Effendy, Chairil, et.al. 2009. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Pengelolaan Kawasan Perbatasan di Era Otonomi Daerah (Studi Kasus Kalimantan Barat). DPDRI dan Universitas Tanjungpura. Fujimura, M. and Edmonds, C. 2006. Impact of Cross-border Transport Infrastructure on Trade and Investment in the GMS. ADB Institute Discussion Paper No. 48 Giddens, A. 1985. The Nation-state and Violence. Vol. 2 of Contemporary History of Historical Materialism. Cambridge: Polity Press. Giroux, H. A. 2005. Border Crossings, Cultural Workers and the Politics of Education, Great Britain: Routledge. Gottmann, J. (eds.).1980. Centre and Periphery: Spatial Variation in Politics. Beverly Hills: Sage Publications. Green Cross, 2000. National Sovereignty and International Water Courses. Green Cross International, Hague. Grindle, Merilee S. (ed.) 1997. Getting Good Government, Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Harvard Institute for International Development: Harvard University. Grindle, Merilee S. 2007. “The Promise of good Governance”, in Merilee S Grindle, Going Local: Decentralisation, Democratisation and The Promise of Good Governance. Princeton University Press, Princeton. Guo, R. 2005. Cross Border Resource Management, Theory and Practice. Amsterdam Henrikson, A. K. 2000. Facing Across Borders: The Diplomacy of Bon Voisinage. International Political Science Review 2000; 21; 121. [Online], Available: http://ips.sagepub.com. [April 23, 2009] Hirotsune, Kimura. “Desentralisasi: Bentuk Baru Integrasi Nasional?”, dalam Jurnal Ketahanan Nasional, No.IV (3), Desember 1999 Innovative Governance 307 House, J. W. 1980. “The Frontier Zone: A Conceptual Problem for Policy Makers.” International Political Science Review 1(4): 456–477. Housen-Couriel, D. 1994. Some Examples of Cooperation in the Management and Use of International Water Resources. The Armand Hammer Fund for EconomicCooperation, Tel Aviv. Husnadi, 2006. Menuju Model Pengembangan Daerah Perbatasan Daratan Antar Negara. Tesis tidak diterbitkan. Jurusan Perencanaan Wilayah dan Kota.Universitas Diponegoro Semarang. Irsan, R. 2007. Pengaruh Jalan Lintas Batas Kalimantan Barat – Serawak Terhadap Perubahan Penggunaan Lahan Dan Kerusakan Lingkungan Hutan (Kasus di Kecamatan Entikong, Kabupaten Sanggau, Kalimantan Barat). Tesis tidak diterbitkan. Program Studi Ilmu Lingkungan Jurusan Antar Bidang. Sekolah Pascasarjana Universitas Gadjah Mada Yogyakarta. Ishak, A. F. 2003. Membangun Wilayah Perbatasan Kalimantan dalam Rangka Memelihara dan Mempertahankan Integritas Nasional. Jakarta: Indomedia. Kearney, M. 2004. The Classifying and Value-Filtering Missions of Borders. Anthropological Theory; 4; 131. Downloaded from http://ant.sagepub. on [May 30, 2008] Keban, Yeremias T.2008. Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu. Gava Media,Yogyakarta Kristianus, Manto Saidi, Tajudin dan Jumadi. 2011. Rumussan.Rekomendasi Kebijakan Pengelolaan Perbatasan di Kalimantan Barat. Jakarta, Kemitraan. Sutisna, Sobar, Soni Sumarsono, Sadu Wasistiono, Agung Djojosoekarto, Rudiarto Sumarwono. 2011. Rekomendasi Kebijakan Pengelolaan Perbatasan Negara di Indonesia. Kemitraan, Jakarta. Prabawaningtyas, Shiskha. “Diplomasi Bertetangga Baik dan Penegakkan Hukum Dalam Manajemen Perbatasan Indonesia”, dalam Beni Sukadis (ed) Almanak Reformasi Sektor Keamanan 2009, Jakarta: DCAFLESPERSSI,hal.236-237 Putra, Rizal Darma Panduan Pelatihan Tata Kelola Sektor Keamanan untuk Organisasi Masyarakat Sipil: Sebuah Toolkit – Manajemen Perbatasan dan Reformasi Sektor Keamanan, (Jakarta: DCAF-IDSPS), hal.3, 308 Innovative Governance Governance Policy dalam Aplikasi E-Government pada Layanan Publik di Daerah (Studi Kasus Pengembangan E-GovernmentPemerintah Kota Denpasar) Tedi Erviantono Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Udayana Email: [email protected] Abstrak:Governance policy mensyaratkan adanya transparansi, efisien, efektif, profesional dan akuntabel yang berdiri pada pondasi komunikasi sehat antara Pemerintah dengan masyarakat. Masyarakat sebagai pihak yang harus dilayani menghendaki adanya peningkatan kualitas pelayanan pemerintahan yang mendayagunakan pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi. Salah satu sarana peningkatan layanan tersebut adalah penerapan electronic government (e-government). Tulisan ini mendeskripsikan penerapan egovernment dalam ragam pengembangan program pelayanan publik Pemerintah Kota Denpasar yang dijalankan dalam konsep Governance Policy. Kata Kunci:Governance Policy, e-Governance, Layanan Publik Transformasi Hubungan Pemerintah Salah satu problematika lokal yang seringkali dihadapi adalah terkait pelayanan publik. Pelayanan publik yang responsif dengan kebutuhan masyarakat dengan sifatnya yang mereduksi atau memangkas in-efektifitas sekaligus in-efisiensi. Salah satu aplikasi program populer yang banyak dijalankan pemerintah daerah di masa sekarang adalah penerapan layanan e-Government.Layanan e-Government pertamakali berkembang di Amerika Serikat tahun 1993 setelah penggunaan internet dalam urusan pemerintahan yang teridentifikasi sejak 1970-an (Gronlund dalam Nurhadryani, 2009). Layanan e-Government berkaitan pemanfaatan teknologi informasi (seperti:wide area network, internet, serta bentuk komunikasi bergerak lainnya) yang diselenggarakan lembaga pemerintah. Sifat yang melekat dari penyelenggaraan e-Governmentadalahkemampuannya yang mentransformasikan hubungan Pemerintah dengan warga, pelaku dunia usaha (bisnis), maupun lembaga pemerintah lain yang kemudian menderivat ragam istilahG2C (Government to Citizen), G2B (Government to Business Enterprises), serta G2G (inter-agency relationship) (Djunaedi, 2002). Aktor dalam e-Government dibagi menjadi dua jenis. Pertama penyelenggara pemerintahan yang terdiri dari ; eksekutif (kementerian,UPTD,dinas/badan daerah, dsb), yudikatif dan legislatif, di level nasional, regional maupun lokal. Aktor kedua disebut enduser, terdiri dari sektor non-pemerintah maupun sektor privat yang saling berinteraksi (Nurhadryani, 2009). Innovative Governance 309 Penerapan teknologi e-Government memiliki tujuan beragam, antara lain pemberian layanan pemerintahan yang lebih baik kepada warganya, peningkatan interaksi dengan dunia usaha dan industri, pemberdayaan masyarakat melalui akses informasi, atau manajemen pemerintahan yang lebih efisien. Outcome yang diharapkan bermuara pada mereduksi tindak korupsi, penegakan integritas dan transparansi, kenyamanan, hingga meniadakan ekonomi biaya tinggi (rente informal, pungli, dll). Komitmen kebijakan terkait e-Government di suatu daerah mengalami pergeseran paradigmatik, Government Centric menuju Customer Centric yang menekankan faktor aksesibilitas layanan. Pergeseran paradigmatik tentinya mengarah pada konsekuensi New Public Service (NPS), aktualisasi pergeseran old public administration ke paradigma new public service yang menyertakan perubahan pada tataran formulasi, impelementasi dan evaluasi kebijakan publik. Padaarah ini pelibatan komponen warga negara, institusi publik, perusahaan swasta dan Non Governmental Organization (NGO) merujuk pada proses governance sekaligus sebagai bentuk keterlibatan total otoritas publik. Terdapat optimalisasi otoritas publik secara optimal, baik pada bentuk pemberian ruang akses pendapat / suara bagi warga negara serta akomodasi persepsi stakeholders atas isu-isu yang menjadi konsentrasi publik di tingkatan fase formulasi maupun implementasi kebijakan yang dihasilkan, seperti yang diidealkan terjadi pada proses input maupun output kebijakan. Prinsip New Public Service Denhardt & Denhardt (dalam Puspitosari, 2010 : 60) menegaskan beberapa prinsip penting new public service. Prinsip-prinsip tersebut antara lain: Pertama, serve citizens and customers. Prinsip ini menganggap apa yang menjadi kepentingan publik merupakan hasil dialog, bukan sekedar agregasi kepentingan individual. Pejabat publik tidak hanya merespon kebutuhan publik sebagai pelanggan, melainkan fokus untuk membangun relasi kepercayaan dan kolaborasi dengan warga, termasuk penjaringan persepsi para pemakai layanan. Masyarakat adalah warga negara sekaligus pelanggan yang harus diporsikan baik pada proses pemerintahan dan bernegara. Masyarakat adalah pemilik sah dari negara itu sendiri. Kedua, seek public interest, administrator publik harus memberikan kontribusi dalam mengembangkan gagasan tentang kepentingan publik. Tujuannya bukan sekedar menemukan solusi cepat berdasarkan pilihan individual, tetapi lebih pada penciptaan kepentingan sekaligus tanggungjawab bersama yang mengutamakan kepentingan publik bukan privat. Ketiga, citizenship over entrepreneurship, prinsip inimengutamakan lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan. Kepentingan publik lebih baik apabila ditunjukkan dengan komitmen pejabat publik dalam membuat kontribusi bermakna ketimbang kepiawaian pejabat dalam mengembangkan diri sendiri. Keempat, think strategically, act democratically. Kebijakan publik dan program merupakan upaya pemenuhan kebutuhan publik dan dicapai efektif melalui usaha kolaboratif. Kelima, recognize that accountability not simple, dalam perspektif ini abdi masyarakat harus mematuhi peraturan perundang-undangan, nilai-nilai kemasyarakatan, norma politik, standar profesional, dan kepentingan warga negara. Keenam, serve rather than steer, pejabat publik membantu masyarakat mengartikulasikan apa yang menjadi kepentingan bersama daripada mengendalikan atau mengarahkan publik. Ketujuh, value people, not just productivity, organisasi publik akan berhasil secara jangka panjang bila bekerja secara kolaboratif dan berdasarkan kepemimpinan kolektif dengan menghargai semua masyarakat. 310 Innovative Governance Salah satu implementasi New Public Service adalah layanan e-Government. Layanan yang diberikan pihak penyedia (baca : pemerintah daerah) dalam bentuk e-Government ini menjadi lebih aspiratif dengan kebutuhan masyarakat yang tak terikat ruang (bisa diakses melalui kantor, kampus, warnet, fasilitas pemerintah, media (melalui penggunaan PC, PDA, Mobile Phone) maupun waktu (akses 24 jam). Dalam aplikasi inilah pihak pemerintah daerah mengelola website daerahnya masing-masing, secara sektoral dinas tertentu, maupun pengelolaan terintegrasi dibawah pengawasan Dinas Perhubungan, Informasi & Komunikasi atau Kantor Pengolahan Data Elektronik & Komunikasi (KPDE & KOM), dengan ragam inovasi yang salah satunya terkait isi (konten) dalam e-Government. Aplikasi E-Government Pemerintah Kota Denpasar Rancang bangun aplikasi E-Government yang dijalankanPemerintah Kota Denpasar melalui Dinas Perhubungan, Informasi dan Komunikasi dimulai saat diluncurkannya situs resmi www.denpasar.go.id pada tahun 2001. Berdasarkan regulasi Perda No. 15tahun 2001 tentang Organisasi Lembaga Teknis Daerah Kantor Pengolahan Data Elektronik dan Komunikasi Kota Denpasar, semenjak tahun 2007 hingga kini, situs resmi Kota Denpasar berubah menjadi www.denpasarkota.go.id sesuai dengan Peraturan Menteri Komunikasi dan Informatika. Secara hakiki, meski penerapannya memanfaatkan teknologi, namun aspekfilosofi budaya Bali terangkum dalam e-Sewaka Dharma yaitu pelayanan publik pemerintah Kota Denpasar berbasis TIK. Konsep e-Sewaka Dharma disarikan nilai-nilai luhur budaya yang diterapkan pendahulu masyarakat Bali dengan menekankan aspek pelayanan publik sebagai kewajiban yang dilandasi spirit pengabdian. Spirit pengabdian atau yadnya merupakan nilai luhur masyarakat Bali dalam melaksanakan aktifitas, termasuk komitmen yang diharapkan mendasari spirit para pelayan publik. Heeks menegaskan bahwa pengembangan e-Government dapat dikembangkan lebih lanjut ke arahe-Governance denganpemanfaatan ICT untukmendukung pemerintahan yang baik (good governance). Hal ini antara lain mencakup beberapa hal. Pertama,eAdministration yang bertujuan memperbaiki proses pemerintahan dengan menghemat biaya, mengelola kinerja, membangun koneksi strategis serta menciptakan pemberdayaan. Kedua, e-Citizen dan e-Services yang mengembangan system interaksi antar warga dengan Pemerintah yang mendukung iklim akuntabilitas dan demokrasi. Ketiga, e-Society yang mengembangkan interaksi pemerintah dengan sektor bisnis termasuk pembangunan masyarakat madani. Dalam e-Government yang dijalankan di Pemkot Denpasar, seluruh unit/instansi teknis terintegrasi dalam jaringan TIK ini menekankan koordinasi dan komunikasi antar instansi atau pimpinan lebih dari satu instansi. Kinerja yang dijalankan menekankan efisiensi memangkas prosedur administrasi birokrasi yang lamban dan rumit. Konten E-Government Pemkot Denpasar Terdapat beragam konten yang teraplikasi pada e-Government Pemkot Denpasar. Layanan cyberschool yaitu media pemanfaatan teknologi informasi dalam menunjang peningkatan mutu pendidikan dengan domainnya www.cyberschooldps.net. Akses inimerupakan jaringan online antar sekolah serta akses internet global yang dikelola Dinas Pendidikan Kota Innovative Governance 311 Denpasar. Dalam cyberschool seluruh SMP dan SMA/SMK negeri di Kota Denpasar terhubung jaringan TIK. Komunitas sekolah, para pelajar dan guru, dapat menikmati layanan internet gratis. Penggunaan internet dalam bentuk e-Learning dan e-Education centre yang ada di dalamnya diharapkan dapat menambah wawasan dan pengetahuan kalangan pelajar. Pemetaan (mapping) seluruh sekolah di Kota Denpasar juga menjadi content cyberschool sebagai panduan bagi para orangtua dan calon siswa. e-Commerce merupakan pemasaran produk pengrajin secara online berbasis web yang dikembangkan Dinas Perindustrian dan Perdagangan Kota Denpasar dengan nama domain www.balidenpasartrading.com.Website www.denpasarkota.go.id menyajikan informasi kegiatan Pemerintah Kota Denpasar, pelembagaan kritik saran warga, berita terkini Pemerintah Kota Denpasar yang pengelolaannya terintegrasi di Kantor Pengolahan Data Elektronik dan Komunikasi (KPDEKom) Kota Denpasar yang kini menjadi Dinas Komunikasi dan Informatika (Dikominfo) Kota Denpasar. Website One Stop Service (OSS) merupakan aplikasi dari Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PPTSP) dengan penekanan aspek integrasi dan koordinasi pelayanan; efektifitas; penyederhanaan persyaratan dan proses tanpa mengabaikan kelayakan; serta menekankan transparansi biaya. Domain yang tersedia untuk layanan ini adalah http://dinasperijinan.denpasarkota.go.idyang dikelola Dinas Perijinan Kota Denpasar. SIK (Sistem Informasi Kesehatan), yaitu pemanfaatan aplikasi sistem informasi kesehatan guna menghasilkan informasi yang akurat, cepat dan tepat yang dikelola Dinas Kesehatan. SIAK yang meliputi layanan pembuatan KTP secara cepat oleh Dinas Catatan Sipil dan Kecamatan Denpasar Barat. Pembangunan database kependudukan ini merupakan aplikasi perpanjangan KTP secara on-line melalui website Kota Denpasar dengan nama http://kependudukan.denpasarkota.go.id/KTP. Melalui layanan ini, masyarakat dapat memperpanjang KTP/KK secara online dengan hanya membuka situs resmi www.denpasarkota.go.id dan meng-klik layanan KTP online. SIAK bertujuan mewujudkan validitas database kependudukan yang diperlukan dalam perencanaan pembangunan maupun kebutuhan pendataan pemilih saat pemilu. Layanan e-Procurement yaitu penyediaan ruang khusus dalam rangka penerapan sistem pengadaan barang/jasa Pemerintah Kota Denpasar secara on-line yang berbasis web. Layanan ini bekerjasama dengan BAPPENAS. e-Democracy merupakan pemanfaatan IT yang telah diterapkan pada pemilihan 25 Kepala Desa di Kota Denpasar Bulan Oktober 2007. Pemanfaatan IT ini membantu proses pendataan pemilih pada Pilkades, termasuk perhitungan suara cepat (quickcount) serta pengumuman hasil pilkades secara on-line. Layanan GIS (Geografis Information System) berupa pemetaan wilayah digital yang diselenggarakan Dinas Tata Kota. Pada konten ini termasuk memuat penentuan kawasan yang boleh dan tidak boleh membangun yang selanjutnya dijadikan dasar pemberian IMB. Layanan PIP (Pusat Informasi Pertanian) yang merupakan jaringan akses informasi pertanian bagi para petani, khususnya di wilayah Desa Blusung, Kecamatan Denpasar Utara. Media ini sekaligus untuk mengetahui informasi pertanian di berbagai wilayah, baik dalam maupun luar negeri yang berguna bagi peningkatan taraf hidup petani. Layanan aplikasi koperasi yaitu program aplikasi usaha koperasi guna mengetahui kesehatan usaha koperasi di Kota 312 Innovative Governance Denpasar. Pada tahap implementasinya telah dibangun infrastruktur jaringan pada beberapa koperasi sebagai Pilot Project. Layanan Save Community & Call Center merupakan pelayanan keselamatan masyarakat umum terpadu yang ditujukan mengatasi bencana atau kegawatdaruratan secara cepat sesuai konsep perlindungan masyarakat. Jaringan safe community menghubungkan unit pelaksana kegawatdaruratan dan bencana dengan call centre dan Radio Pemkot RPKD 91.45 FM sebagai mediatornya. Jika ada kondisi gawat darurat dan bencana misalnya kebakaran, banjir, pohon tumbang, kecelakaan lantas dan sebagainya, maka masyarakat menghubungi call centre di 0361-223333 atau Radio Pemkot di nomor 0361-244444. Untuk mempercepat pelayanan, Pemkot Denpasar menyiapkan unit gawat darurat PMK dan Ambulans di empat penjuru wilayah kota. Selain menangani kondisi gawat darurat dan bencana, call centre dan RPKD 91.45 FM juga menjadi mediator keluhan warga Kota Denpasar terkait pelayanan publik melalui layanan Halo Denpasar. Jika ada fasilitas dan pelayanan publik yang tidak berfungsi, masyarakat bisa menyampaikannya ke Halo Denpasar. RPKD - call centre akan menghubungi instansi terkait untuk segera menanganinya. Laporan keluhan dan penanganan disampaikan lewat RPKD dan harian Nusa Bali. Praktek-praktek penerapan e-Government inilah yang kemudian mendasari pelaksanaan governance policy di setiap SKPD baik dinas, badan atau lembaga pemerintah daerah sebagai piha penyedia layanan. Pengembangan ini menyertakan check and balances dari warga kota yang terlembagakan melalui forum warga yang dikembangkan oleh walikota. Pada pengembangannya, segala bentuk standarisasi maupun jenis-jenis layanan mendapatkan pantauan dari masyarakat pengguna secara langsung. Pada beberapa kasus teraplikasi seperti akomodasi keluhan atas penyediaan layanan PDAM, layanan perhubungan transportasi (koordinasi dengan pihak Pemerintah Provinsi), sampai pada penanggulangan penyakit rabies lintas sektoral. Empat Tingkat Perkembangan e-Government Secara umum, perkembangan e-Government di suatu daerah dapat digolongkan dalam empat tingkatan. Tingkat pertama adalah pemerintah mempublikasikan informasi melalui website. Tingkat kedua adalah interaksi antara masyarakat dan kantor pemerintahan melaui e-mail. Tingkat ketiga adalah masyarakat pengguna dapat melakukan transaksi dengan kantor pemerintahan secara timbal balik. Level terakhir adalah integrasi di seluruh kantor pemerintahan, di mana masyarakat dapat melakukan transaksi dengan seluruh kantor pemerintahan yang telah mempunyai pemakaian data base bersama (Bastian, dalam Sinar Harapan No. 4352,8 Maret 2003). Pemerintah Kota Denpasar melalui aplikasi e-Government yang dijalankannya telah melalui level ketiga dan menuju pada level keempat. Esensi dasar yang telah dibentuk oleh Pemerintah Kota Denpasar melalui program eGovernment adalah memfasilitasi masyarakat ikut berpartisipasi dalam program pemerintahan yang rutin, partisipasi masyarakat secara elektronik dalam proses pembuatan kebijakan (misal melalui online forum, electronic town hall meeting), berpartisipasi secara elekronik dalam pemilihan umum kepala desa (e-voting) (Nooris dalam Nurhadryani, 2009). Heeks (dalam Nurhadryani, 2009) mempersyaratkan bahwa kesiapan menuju keberhasilan e-Government berkaitan dengan beragam faktor sepeti,infrastruktur sistem data, Innovative Governance 313 infrastruktur legal/hukum,infrastruktur kelembagaan,infrastruktur teknologi, dankepemimpinan serta pemikiran strategis. SDM,infrastruktur Dari enam persyaratan tersebut, di era otonomi daerah sekarang ini Pemerintah Daerah bisa fokus pada empat faktor. Infrastruktur legal/hukum, dimana perlu ada perangkat hukum untuk menangkal kejahatan digital, seperti perlindungan atas keamanan data/informasi. Infrastruktur kelembagaan, dimana e-Government tidak hanya terbatas pada publikasi informasi belaka, maka melainkan perlu dikembangkan layanan transaksi digital termasuk transparansi anggaran daerah. Infrastruktur SDM dimana dalam sistem kepegawaiandi daerah bisa menyediakan sumber daya pemerintah yang unggul dalam bidang ICT, karena pada beberapa daerah kondisi ini justru menjadi hambatan yang masih sulit terpecahkan.Infrastruktur teknologi, meski teknologi yang diperlukan relatif mahal, namun peluang kerjasama dengan swasta perlu dikembangkan dalam membangun infrastruktur teknologi untuk mendukung e-Government, seperti kerjasama antara Pemkot Denpasar dengan Stikom Bali. Penutup Hakikat dasar dalam penerapan e-Government merupakan komitmen penyelenggaraan kepemerintahan yang berprinsip pada penegakan iklim governance. Accenture (dalam Nurhadryani, 2009) menegaskan lima karaktaristik e-Government yang unggul, antara lain memiliki: Pertama, memiliki visi danimplementasi yang jelas sehingga mekanisme implementasinya bisa berjalan dengan tepat. Kedua, berorientasi pada pengguna/warga masyarakat sesuai dengan prinsip New Public Service dimana informasi yang dipublikasikan disusun dan diorganisasikan dengan mempertimbangkan kemauan dan cara berpikir masyarakat umum, bukan semata-mata berdasar cara kerja lembaga-lembaga pemerintahan yang mekanistik. Penyedia layanan termasuk pemerintah daerah setempat harus senantiasa tanggap menangani volume informasi yang besar dengan kompleksitas tinggi. Pembakuan forum warga via elektronik, misalnya, seorang kepala unit bisa memanfaatkan fasilitas chatting, sms, serta sarana elektroniklain untuk berkoordinasi sehingga penanganan pelayanan publik bisa lebih cepat dan efisien sekaligus mengurangi beban administrasi yang tinggi. Daftar Pustaka Djunaedi, Achmad, 2002, Beberapa Pemikiran Penerapan E-Government dalam Pemerintahan Daerah di Indonesia, F-MIPA UGM : Yogyakarta Nurhadryani, Yani, 2009, Memahami Konsep E-Governance serta Hubungannya dengan eGovernmentdan e-Democracy, FMIPA IPB : Bogor Puspitosari, Heni, 2010, Filsafat Pelayanan Publik, Averoes Press : Malang Sinar Harapan No. 4352,8 Maret 2003 314 Innovative Governance Nilai Budaya dalam Human Governance Wewen Kusumi Rahayu Universitas Andalas, Padang, Sumatera Barat Email: [email protected] Abstrak:Seiring perkembangan Ilmu Administrasi Publik, Good Governancelahir sebagai bentuk dari perkembangan paradigma dan tuntutan pelaksanaan sistem administrasi yang baik. Good Governance merupakan suatu bentuk penyelenggaraan manajemen pembangunan yang bertanggung jawab dengan pelibatan semua stakeholder. Menjamin supremasi hukum dan adanya transparansi. Budaya merupakan nilai-nilai yang dianut oleh masyarakat dan mempengaruhi kehidupan sehari-hari. Penerapan good governance juga tak luput dari pengaruh nilai-nilai budaya yang ada di masyarakat. Dalam pelaksanaan good governance masih ditemukan berbagai macam persoalan. Salah satu cara mengatasi persoalan tersebut adalah dengan mengupayakan pelaksanaan Human Governance. Human Governance merupakan salah satu budaya baru dalam Ilmu Administrasi Publik yang disebut juga dengan “Memanusiakan Admnistrasi Publik”. Human Governance lahir sebagai bentuk inovasi dari pelaksanaan good governance. Dalam pelaksanaannya, human governance melakukan pendekatan pada perubahan perilaku pelaksana administrasi publik. Human governance juga dipengaruhi oleh nilainilai budaya yang berkembang di tengah-tengah aparat. Setiap daerah tentunya akan memiliki kebudayaan yang berbeda, sehingga pendekatan dan pelaksanaan human governance juga memiliki perbedaan dan corak tersendiri antara daerah yang satu dengan daerah lainnya. Keragaman ini juga didorong oleh sistem desentralisasi yang diterapkan di Indonesia. Apapun nilai-nilai kebudayaan yang mempengaruhi human governance di satu daerah dengan daerah lainnya, namun tujuan dari pelaksanaan human governance tetaplah satu yaitu sebagai wujud dari inovasi good governance yang akan menciptakan tata pemerintahan yang baik dan memberikan pelayanan Administrasi Publik kepada masyarakat dengan maksimal. Kata Kunci:Nilai Budaya, Good Governance, Human Governance Pendahuluan Tata pemerintahan yang baik serta pelayanan yang berkualitas telah menjadi salah satu tanggung jawab pemerintah dan merupakan salah satu tuntutan masyarakat. Peran pemerintah yang strategis akan ditopang oleh bagaimana sebuah birokrasi publik mampu melaksanakan tugas dan fungsinya. Salah satu yang menjadi tantanganbagi birokrasi adalah bagaimana sebuah birokrasi mampu melaksanakan kegiatan secara efektif dan efisien, karena birokrasi sering diidentikkan dengan sistem yang berbelit-belit, kaya sturktur tapi miskin fungsi, bahkan merebaknya kasus KKN. Hal-hal tersebut sering disebut sebagai patologi birokrasi atau “penyakit birokrasi”. Disadari ataupun tidak, patologi tersebut menjadi Innovative Governance 315 kendala atau hambatan di dalam mewujudkan tujuan birokrasi yang efektif dan efisien dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Patologi birokrasi tidak boleh dibiarkan saja karena akan mudah berkembang dan menjadi kebiasaan di tengah-tengah aktor pelaksana birokrasi. Aspek manusia merupakan faktor yang sangat penting serta sebagai salah satu hal penentu keberhasilan penyelenggaraan pemerintahan dan pemberian pelayanan. Sebagus apapun sistem yang dibuat, ditentukan oleh orang yang ada di dalamnya. Mengingat adanya patologi dalam birokrasi serta aspek manusia sebagai faktor penentu keberhasilan, maka dirasa perlu untuk mengoptimalkan kaualitas mental dan skill manusia sebagai aktor pelaksana birokrasi. Seiring dengan besarnya fungsi birokrasi sebagai “pengayom” dan “pelayan” masyarakat maka dirasa perlu untuk memperbaiki sikap mental para aparatur birokrasi tersebut. Salah satu upaya yang dilakukan oleh pemerintah adalah upaya mewujudkan “tata pemerintahan yang baik” atau lebih dikenal dengan Good Governance”. Good Governance diistilahkan sebagai penyelenggaraan tata pemerintahan yang baik. Secara umum, penyelenggaraan yang dimaksud terkait dengan isu transparansi, akuntabilitas publik dan lain sebagainya (Sulistyani, 2011:21). Upaya mewujudkan good governance bukanlah hal yang mudah. Good governance tidak hanya memfokuskan pada maslah transparansi dan akuntabilitas, akan tetapai lebih luas dari pada aspek tersebut. Permasalahan menjadi lebih kompleks ketika good governance menuntut perubahan pada system penyelenggaraan pemerintahan yang lebih kompleks terutama pada sistem yang sudah sangat patologis. Perubahan yang kompleks ini berupa peningkatan kineja kepegawaian hingga pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan. Menurut UNDP, istilah governance menunjukkan suatu proses yang memposisikan rakyat dapat mengatur ekonominya, institusi dan sumber-sumber sosial dan politiknya tidak hanya sekedar dipergunakan untuk pembangunan, tetapi juga untuk menciptakan kohesi, integrasi serta untuk kesejahteraan rakyatnya (Sulistyani, 2011:22). Good governance menurut World Bank adalah suatu penyelenggaraan manajemen pembangunan yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokrasi dan pasar yang efisien, penghindaran terhadap kemungkinan salah alokasi dan investasi dan pencegahan korupsi baik secara politik maupun administratif (Sulistyani, 2011:22). Di dalam konteks good governance, pemerintah ditempatkan sebagai fasilitator atau katalisator, sementara tugas untuk memajukan pembangunan terletak pada keikutsertaan semua stakeholders. Kehadiran good governance ditandai dengan terbentuknya “kemitraan” antara pemerintah dengan masyarakat, organisasi publik, organisasi massa, dunia usaha maupun individu secara luas untuk tercapainya pelaksanaan pemerintahan yang efektif dan efisien. UNDP menjelaskan sedikitnya terdapat 6 indikator kesuksesan good governance yaitu (Sulistyani, 2011:23): 1. 2. 3. 4. 316 Mengikutsertakan semua kalangan. Transparan dan bertanggung jawab. Efektif dan adil. Menjamin adanya supremasi hukum. Innovative Governance 5. Menjamin bahwa prioritas politik, social dan ekonomi didasarkan pada konsesus masyarakat. 6. Meperhatikan kepentingan mereka yang paling miskin dan lemah dalam proses pengambilan keputusan menyangkut alokasi sumber daya pembangunan. Menurut World Bank, terdapat 3 indikator yang menjadi perhatian dalam mewujudkan good dovernance (Bappenas, 2002): 1. Bentuk rezim politik. 2. Proses penggunaan kekuasaan dalam manajemen sumber daya social dan ekonomi bagi kepentingan pembangunan. 3. Kemampuan pemerintah untuk mendisain, memformulasi, dan melaksanakan tugas dan fungsi. Mengingat kompleksnya permasalahan mewujudkan good governance, maka dibuthkan suatu teknik atau cara dalam mewujdukannya. Salah satunya adalah dengan pendekatan Human Governance. Human governance muncul karena adanya permasalahan perspektif teknikal dan structural untuk memenuhi prinsip-prinsip dasar yang diharapkan dalam penataan kepemerintahan yang baik. Human governance merupakan suatu bentuk pendekatan pada sapek manusia sebagai akator pelaku maupun target group dalam suatu tatanan pemerintahan. Dengan kata lain, human governance merupakan model cultural untuk mengupayakan pemerintah atau administrasi public agar memiliki nalai-nailai “kemanusiaan”. Prinsip-prinsip pelaksanaan human governance menurut Mario Baggini (Thoha, 2008;157-161): 1. Adanya akuntabilitas sosial yaitu wujud dari realisasi dan implementasi dari perilaku pertanggungjawaban social yang harus dilakukan oleh administrasi Negara. Prinsip akuntabilitas harus dijadikan sebagai alat untuk dialog dengan stakeholders, terutama dilakukan ketika menyusun perencanaan dan evaluasi hasil-hasil yang dicapai. 2. Pendidikan bagi warga Negara Yaitu prinsip yang bertujuan untuk memperkuat rasa ikut memiliki dari kerangka institusi lokal, nasional dan internasional dan memperkuat konsolidasi kesadaran bagi setiap individu terhadap system hak dan kewajiban. 3. Kesamaan dan kebebasan Prinsip ini menjamin adanya keharusan untuk menjamin adanya kesamaan dan kebebasan bagi semuanya tanpa pandang bulu. 4. Partisipasi Merupakan sebagai kesempatan bagi administrator dan masyarakat untuk bertukar informasi dan dialog serta untuk penilaian kualitas pelayanan yang diberikan oleh pemerintah dan upaya perbaikan yang harus dilakukan. 5. Sustainibilitas Merupakan serangkaian intervensi dengan tujuan untuk pengembangan kesejahteraan warga Negara sesuai dengan profesi yang dimilikinya. 6. Bantuan Subsidi Upaya yang harus dilakukan untuk mewujudkan prinsip ini adalah dengan memodernisasikan semua administrasi pemerintahan termasuk pada pemerintaha daerah dan mempromosikan penggunaan strategi manajemen pelayanan yang lebih efisien, Innovative Governance 317 outsourcing, kemitraan public-swasta, teknik privatisasi yang efisien dan tetap memberikan penghargaan terhadap perbedaan tradisi yang berkembang di daerah. 7. Kompetisi di tingkat global Merupakan upaya untuk menyederhanakan dan melakukan transparansi system perundangan, dan sebagai upaya untuk menyempurnakan kualitas administrasi. 8. Kinerja administrasi pemerintahan yang adaptif Merupakan suatu prinsip yang menekankan bahwa ada suatu tujuan yang dalam kurun waktu tertentu harus bisa diwujudkan oleh pemerintah melalui penggunaan standar pelayanan minimal. 9. Realibilitas Merupakan suatu prinsip yang menjamin terlaksananya transparansi dalam setiap aktivitas administrasi pemerintahan termasuk penetapan standar pelayanan yang berkualitas. Pada perkembangannya prinsip-prinsip human governance dipengaruhi oleh kebudayaan masyarakat sebagai lingkungan administrasi pemerintahan atau birokrasi. Kebudayaan yang dimaksud adalah nilai-nilai tradisional yang secara utuh melekat dalam kehidupan msyarakat bahkan telah menjadi ciri khas masyarakat sehingga secara disadari ataupun tidak mampu memberi pengaruh dalam bertingkah laku. Sistem Desentralisasi dengan adanya konsep Otonomi Daerah membuka peluang besar bagi penggunaan nilai-nilai budaya dalam melaksanakan tata pemerintahan yang baik. Setiap daerah tentunya memiliki kebudayaan masing-masing, yang cenderung berbeda antara daerah yang satu dengan daerah lainnya. Akan tetapi perbedaan tersebut pada dasarnya memiliki satu tujuan yaitu pencapaian nila-nilai kemanusiaan yang utuh dengan menghargai keberadaan makhluk lain di dalam berinteraksi. Sumatera Barat merupakan salah satu Provinsi di Indonesia yang memiliki kebudayaan matrilineal, yaitu menarik garis keturunan dari pihak perempuan. Kebudayaan ini membuat kaum perempuan di Sumatera Barat memiliki tempat tersendiri di dalam kehidupan adat istiadat. Setelah Otonomi Daerah diberlakukan, Sumatera Barat memiliki system pemerintahan yang disebut dengan “Babaliak ka Nagari” (Kembali ke Nagari). Pada system ini, fungsi perangkat adat kembali dihidupkan di dalam tatanan pemerintahan daerah. Perangkat adat yang dimaksud adalah anggota KAN (Kerapatan Adat Nagari) yang beranggotakan pemangku adat dan tokoh masyarakat. Urusan tata pemerintahan di Sumatera Barat berjalan sebagaimana yang diamanatkan oleh UU no.32 tahun 2004 tentang Sistem Otonomi Daerah. Perbedaan yang dirasa adalah dengan adanya pelibatan tokoh masyarakat di dalam penyelesaian permasalahan ketatapemerintahan. Selain itu, nilai-nilai budaya yang ada di Sumatera Barat yang trekenal dengan falsafah hidupnya ”Adat Basandi Syarak, Syarak BasandiKitabullah” yang bermakna bahwa adat yang dipegang oleh masyarakat Sumatera Barat berdasarkan pada nilai-nilai syariat dan kitab Allah. Mengingat mayoritas masyarakat Sumatera Barat beragama Islam, maka syariat dan kitab yang dimaksud adalah ajaran-ajaran Islam yang bersumber dari AlQur’an. Pendekatan human governance di Sumatera Barat adalah dengan menanamkan dan memegang teguh serta mengoptimalkan kembali pelaksanaan nilai-nilai budayanya yang bersumber dari Al-Qur’an. Nilai-nilai yang mendasarkan bahwa pekerjaan adalah suatu amanah yang harus dijalankan dengan penuh tanggung jawab. Nilai-nilai yang menegaskan 318 Innovative Governance bahwa perilaku korupsi, kolusi, dan nepotisme adalah perbuatan yang harus dihindari agar tidak ada pihak yang dirugikan. Terlebih di dalam pelaksanaan birokrasi, KKN akan menyebabkan kerugian bagi masyarakat. Hal-hal seperti ini tentu saja tegas-tegas dilaranng oleh nilai-nilai budaya, khususnya di Sumatera Barat. Penanaman kembali nilai-nilai budaya pada para aparatur birokrasi merupakan salah satu bentuk perbaikanguna mewujudkan pemerintahan dan pelayanan yang lebih baik terhadap masyarakat. Permasalahan yang muncul selanjutnya adalah, upaya penanaman nilai-nilai tersebut sering tidak diikuti dengan perubahan sikap mental para aparatur. Para aparatur hanya sebatas mengetahui dan memahami saja, belum lagi mampu secara utuh melaksanakan apa yang dianjurkan oleh nilai-nilai budaya serta belum mampu meninggalkan apa yang dilarang oleh nilai-nilai yang diyakini tersebut. Jika sudah dihadapkan pada situasi seperti ini, maka upaya yang dirasa perlu adalah memberi efek jera kepada para aparatur pemerintah. Efek jera yang dimaskud adalah tidak hanya sebatas hukuman moral yang berupa sindiran atau sifat pengucilan saja. Akan tetapi jauh lebih mengikat berupa hokum pidana dan harus ditegakkan dengan tegas. Melihat begitu kompleksnya permasalahan pencapaian good governance maka sebuah metode human governance dirasa merupakan suatu metode baru yang diharapkan mampu memperbaiki sifat dan sikap mental para aparatur birokrasi. Pendekatan human governance dengan memasukkan unsure-unsur nilai budaya dirasa akan lebih mempermudah jalannya perncapaian good governance. Selain penanaman nilai-nilai budaya, pemberian efek jera yang benar-benar diberikan secara objektif diharapkan mampu meningkatkan kualitas kinerja aparatur sebagai actor pelayan masyarakat. Dengan upaya tersebut optimis bahwa good governance akan terwujud. Daftar Pustaka Santoso, Priyo Budi. 1997. Birokrasi Pemerintah Orde Baru; Perspektif Kultural dan Struktural. Jakarta; PT.Raja Grafindo Persada Syafiir, Inu Kencana. 1998. Manajemen Pemerintahan. Jakarta; PT. Pertja Sulistyani, Ambar Teguh. 2011. Memahami Good Governance dalam Perspektif Sumber Daya Manusia. Yogyakarta: Gava Media Thoha, Miftah. 2008. Ilmu Administrasi Publik Kontemporer. Jakarta: Kencana Innovative Governance 319 Bureaucracy And Corruption: An Overview Of Cultural Perspective 73 Sri Weningsih 74 Email: [email protected] Abstrak:Reform in Indonesia that has been rolling for almost 13 years, almost no significant impact in the field of combating corruption. Instead of corruption in this country is reduced, it becomes a daily news in various media. There have been many studies and efforts of governmental and non governmental institutions for combating corruption, and eventhere is the discourseofanti-corruption education curriculum in educational institutions, but all it seems to have not given satisfactory results. There are various reasons for the rise of acts of corruption, one reason is the cultural aspect. At the time of the kingdoms in Indonesia, the bureaucracy was created not to servethe people, but is intended to strengthen and defend the king's power. This is because the king is considered to create, support and raise the right to decide life or death of a person. While today, people think 'weird' if not corruption. Occupying a position in government would be considered 'unusual behavior’ when you do not look fancy suit his position.When corruption has become a cultural, the corrupt behavior will remain fertile. In practice, bureaucracies at the local or regional leveloften mimic or imitate of the bureaucratic system of national and or local government fellow. Because the culture is not easily lost in a short period, then the corrupt behavior of bureaucrats is also heavily influenced by culture. Kata Kunci:Bureaucracy, Culture, Corruption Pendahuluan Masalah korupsi di Indonesia nampaknya tidakberkurang namunjustru menunjukkan kecenderungan yang semakin meningkat.Pada era Orde Baru,masyarakat memahami korupsipadaumumnya hanya dilakukanoleheksekutif dan sifatnya sentralistis, dilakukan oleh pejabat yang ada di pusat pemerintahan.Pada era Reformasi korupsi dilakukan hampir di semua institusi, baik eksekutif, yudikatif, maupun legislatif, di pusat maupun daerah. Kesempatan untuk melakukan korupsi lebih banyak dilakukan oleh aparatur pemerintah atau birokrasi karena pada umumnya aparatur pemerintah mempunyai kewenangan dan kekuasaaan dalam menentukan suatu kebijakan yang menyangkut 73 74 Disampaikan pada Konferensi IAPA 2012, di Malang. Dosen Universitas Terbuka, Program Studi Ilmu Administrasi Negara Innovative Governance 321 kehidupan masyarakat.Korupsi akan semakin mudah dilakukan oleh aparatur pemerintah karena merekalah yang langsung berhubungan dengan masyarakat yang memerlukan pelayanan dari aparatur pemerintah, misalnya pelayanan yang menyangkut pemberian ijin usaha. Korupsi sudah ada sejak jaman dahulu.Korupsi cenderung dekat dengan kekuasaan yang dimiliki oleh seseorang sehingga muncul istilah yang sangat terkenal yang disampaikan oleh seorang sejarawan dan moralist Lord Acton yaitu kekuasaan cenderung korup (Power tends to corrupt). Korupsi dapat dilakukan oleh semua orang baik dilakukan secara sendirisendiri maupun bersama-sama.Korupsi juga tidak mengenal suku, agama, adat, budaya maupun Negara.Oleh karena itu hampir tidak ada di dunia ini yang tidak lepas dari perilaku korupsi yang dilakukan oleh seseorang terutama yang bekerja di pemerintahan, atau disebut juga birokrasi. Yang menjadi pertanyaan adalah apakah perilaku korupsi yang dilakukan oleh birokrasi merupakan suatu budaya? Faktor-faktor apa saja yang dapat menunjukkan bahwa perilaku korupsi yang dilakukan tersebut dapat dikatakan sebagai budaya korupsi? Dalam tulisan ini akan dibahas permasalahan korupsi yang dilakukan oleh aparatur pemerintah atau birokrasi ditinjau dari persepktif budaya. Kebudayaan Dari berbagai literatur yang dipelajari maka konsep budaya mengandung makna yang bermacam-macam, tergantung dari sudut pandang dan konteks permasalahan. Oleh karena itu tidak mudah untuk mendefinisikan atau membuat suatu konsep budaya yang dapat diterima oleh semua kalangan.Konsep atau definisi kebudayaan yangsangat beragam tersebutdibuktikan olehA.L. Kroeber dan C. Kluckkhon dimana mereka pernah mengumpulkan sebanyak 160 buah definisi tentang kebudayaan.1 Budaya pada umumnya sering dikaitkan dengan suatu kondisi masyarakat atau suatu lingkungan tertentu sehingga muncul konsep budaya Batak, budaya Sunda, budaya modern/tradisional, budaya organisasi, budaya Barat/Timur, budaya konsumtif, dlsb.Salah satu budayawan Indonesia yang terkenal yaitu Kuntjoroningrat (1986) menjelaskan bahwa budaya (kebudayaan) yang asalnya berasal dari bahasa Inggris “culture” merupakan suatu keseluruhan sistem gagasan, tingkah laku dan hasil karya manusia yang terhimpun sejak awal mahluk manusia itu berevolusi di muka bumi ini hingga sekarang, yang dijadikan milik dirinya sendiri melalui proses belajar.Penjelasan ini menunjukkan adanya suatu kaitan yang sangat erat antara apa yang ada dipikiran manusia yang masih abstrak (gagasan), kemudian diwujudkan dalam perbuatan (tingkah laku), dan diwujudkan dalam suatu hasil yang konkrit (hasil karya). Hal yang mungkin masih kurang dari konsep yang diberikan Koentjaraningrat tersebut adalah skope kebudayaan itu meliputi atau menunjuk kepada masyarakat yang mana? Apakah manusia sebagai individu saja atau sebagai suatu kesatuan manusia? Karena biasanya kebudayaan itu jarang dimiliki hanya oleh satu orang tapi dimiliki lebih dari satu orang. Sebagai contoh, budaya timur berarti menunjuk pada budaya manusia yang letaknya berada di wilayah bumi bagian timur misalnya Indonesia, sedangkan wilayah barat misalnya Amerika. Salah satu cara untuk memahami kebudayaan adalah dengan mendekati konsep kebudayaan itu dengan cara mengupasnya ke dalam komponen-komponen.Adapun 322 Innovative Governance komponen-komponen kebudayaan tersebut dapat ditinjau dari sudut wujudnya maupun isinya. Dengan demikian untuk melihat perbedaan antara wujud kebudayaan sebagai suatu system dari ide-ide dan konsep-konsep, serta wujud kebudayaan sebagai suatu rangkaian tindakan serta kegiatan manusia yang berpola, maka wujud kebudayaan dapat dikategorikan menjadi: (1)ideas, sebagai suatu kompleks ide-ide, gagasan, nilai-nilai, norma-norma, peraturan, dsb., (2) aktivitas, sebagi suatu kompleks kegiatan serta tindakan berpola dari manusia dalam masyarakat, dan (3) artefak, sebagai benda-benda hasil karya manusia.2 Kebudayaan sebagai penciptaan dan perkembangan nilai meliputi segala apa yang ada dalam alam fisik, personal dan sosial, dimana usaha membudayakan selalu dapat dilakukan secara terus menerus dan tak pernah berhenti pada suatu batas tertentu. Dari keseluruhan kebudayaan tersebut maka kebudayaan mempunyai unsur-unsur yang dapat dibedakan menjadi 2 yaitu: (1) kebudayaan Subyektif dan (2) kebudayaan Obyektif. Kebudayaan Subyektif terdapat dalam perkembangan kebenaran, kebajikan dan keindahan.Nilai-nilai yang menetap dalam kebudayaan subyektif harus menyatakan diri dalam tata lahir atau diwujudkan dalam materialisasi dan institusionalisasi.Nilai-nilai obyektif tersebut yang juga disebutsebagai hasil kebudayaan, alat (instrument), aspek-aspek, universal, dapat dikelompokkan menjadi: (a) ilmu pengetahuan, (b) teknologi, (c) Kesosialan, (d) ekonomi, (e)kesenian, dan (f) agama.3Mengutip pendapat dari Said(2007) yang menjelaskan mengenai pembentukan ataukonstruksi kebudayaan, terkandung pengertian mengenai semangat apa yang mendorong masyarakat mengembangkan kebudayaan: yaitu dalam rangka untuk membangun dunia yang lebih baik, setidaknya untuk dirinya sendiri.Sedangkan menurut Bakker pembinaan kebudayaan berlangsung melalui proses-proses 1)inkulturasi, 2)akulturasi, dan 3)modernisasi. Inkulturasi merupakan suatu proses perubahan dimana seorang individu diintegrasikan ke dalam kebudayaan sezaman dan setempat.Adapun akulturasi berarti dua kebudayaan bertemu muka, terdapat penerimaan dari nilai-nilai kebudayaan lain, nilai baru diinkorporasi dalam kebudayaan lama. Sedangkan modernisasi lebih menjurus kearah penerimaan unsure-unsur kebudayaan internasional yang jelas menguntungkan secara positif. 4 Birokrasi Jika membicarakan mengenai birokrasi maka tidak terlepas dari nama Max Weber yang sangat terkenal.Walaupun Weber tidak pernah mendefinisikan konsep birokrasi namun salah satu konsep Weber mengenai birokrasi yang diungkapkanoleh Castles, dkk.(1986) adalah tentang birokrasi rasional yang memisahkan secara tajam antara kantor dan si pemegang jabatan, kondisi yang tepat untuk pengangkatan dan kenaikan pangkat, hubungan otoritas yang disusun secara sistematik antara kedudukan, hak dan kewajiban yang diatur dengan tugas, dan lain-lain.Sebenarnya Castles, dkk., kurang sependapat dengan birokrasi rasional dari Weber tersebut dimana dia menjelaskan bahwa permasalahan birokrasi di Indonesia dekat dengan birokrasi patrimonial, dimana kedudukan dan tingkah laku seluruh hirarki sebagian besar tergantung pada hubungan personal kekeluargaan.Dia juga menambahkan bahwa di Indonesia, birokrasi seringkali dipakai dalam arti yang” kurang baik”. Menurut Castles sendiri yang dimaksud birokrasi secara luas ialah orang-orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan, termasuk para perwira angkatan bersenjata dan birokrasi militier. Hal ini sejalan dengan pendapat dari Wilson (1989) yang mengatakan bahwa birokrat adalah seseorang yang memperoleh pendapatan dari pekerjaannya yang berasal dari tempat dimana dia bekerja. Dari berbagai pandangan tersebut memang tidak mudah untuk Innovative Governance 323 membuat suatu definisi birokrasi yang baku.Namun demikian dalam kajian ini maka secara sederhana konsep birokrasi dapat dijabarkan sebagai suatu kegiatan yang dilakukan oleh aparatur pemerintahan dalam kaitannya dengan tugas pemerintahan yang berhubungan dengan masyarakat yang terdapat dalam wilayah pemerintahan tersebut. Dalam kaitannya dengan budaya maka sebenarnya tidak ada istilah tidak berbudaya. Istilah tidak berbudaya mengandung arti bahwa seseorang tidak mempunyai budaya padahal budaya berhubungan dengan ide-ide, gagasan, dan hasil karya manusia.5 Birokrasi juga terkait dengan aspek-aspek budaya yang disebutkan oleh Koentjoroningrat tersebut, sehingga birokrasi juga mempunyai budaya sendiri.Hal ini dapat dilihat dari penjelasan yang diberikan oleh Said(2007) dimana budaya atau kultur birokrasi sebagai suatu karakter kolektif masyarakat dalam menghayati dan memperlakukan birokrasi. Dalam kaitan ini maka budaya birokrasi tidak terbentuk secara begitu saja, atau muncul dengan tiba-tiba tapi berlangsung melalui suatu proses rentang waktu yang pada umumnya cukup lama.Proses perubahan ini yang oleh Bakker dapat terjadi secara inkulturasi, akulturasi, maupun modernisasi.6 Dalam kaitannya dengan birokrasi dari Weber yang mempunyai karakteristik yang impersonalitas, hirarki jabatan yang jelas, fungsi jabatan yang tegas, pejabat dipilih berdasarkan kualifikasi professional, tunduk pada system disipliner dan control yang seragam, dst, yang ciri birokrasi rasional dari Webersemuanya ada sepuluh tersebut7, apakah birokrasi di Indonesia juga memenuhi karakteristik dari birokrasi Weber tersebut? Jika dilihat dari perilaku aparatur pemerintah atau birokrasi pada belakangan ini yang banyak melakukan pelanggaran, termasuk melakukan korupsi maka sebenarnya korupsi tersebut tidak sesuai dengan konsep birokrasinya Weber.Korupsi yang dilakukan oleh birokrasi berarti mereka tidak menjalankan tugas dan kewajibannya tidak sesuai dengan peraturan dan tata prosedur yang berlaku secara tegas tanpa diskriminasi atau impersonal. Pengertian korupsi tidak sebatas hanya menggelapkan uang Negara atau menyalahgunakan kewenangan yang dimilikinya, namun korupsi sebenarnya merupakan praktek-praktek penyimpangan arah dan kinerja birokrasi sehingga birokrasi tidak berfungsi sebagaimana idealnya sebagai pengabdi cita-cita dan tujuan bangsa dan Negara.8 Budaya Korupsi Masa Kerajaan sampai Kemerdekaan Sebelum kemerdekaan maka ada beberapa kerajaan yang ada di Indonesia.Periode kerajaan tersebut dapat dikatakan dalam sebagai masa tradisional.Pada masa kerajaan maka raja memiliki kekuasaan yang absolut atas daerah dan masyarakatnya.Oleh karena itu pada umumnya jika raja menghendaki sesuatu maka tidak ada orang yang berani melawannya.Heddy Shri Ahimsa-Putra menyatakan bahwa korupsi bersumber pada masih menguatnya budaya tradisional yang belum mengenal pembedaan antara kepentingan pribadi dan kepentingan umum, padahal lembaga atau institusi birokrasi yang ada menyaratkanpemisahan yang tegas antara kepentingan pribadi dan kepentingan umum.Selanjutnya Heddy Shri Ahimsa-Putra menjelaskan bahwa Huntington memberi ilustrasi tentang peran public dan kepentingan pribadi lewat peran seorang raja.Kalau budaya politik yang berlaku tidak membedakan peran raja sebagai seorang pribadi dengan peran dia sebagai raja, maka tidak mungkin orang menuduh raja melakukan korupsi ketika dia menggunakan uang Negara.9Selain belum mengenal pembedaan antara kepentingan pribadi dan kepentingan umum, tidak ada kontrol konstitusional pada kekuasaan raja.10 324 Innovative Governance Didalam kebudayaan Jawa dikenal dengan budaya yang tertutup. Masyarakat Jawa digambarkan sebagai masyarakat yang ‘nrimo’ atau menerima atas segala hidup yang dimilikinya atau juga bisa dikatakan pasrah dengan keadaan. Akan tetapi disisi lain ia memiliki keinginan untuk dihargai oleh pihak lain, tidak suka berterus terang, suka menyembunyikan persoalan, dan termasuk mengambil mengambil sesuatu keuntungan atau kesempatan saat tidak ada orang lain yang mengetahui. Adapun di kalangan kraton atau kerajaan Jawa, abdi dalem (pegawai keraton) lebih suka mencari muka atau bersifat menjilat.Di kalangan elit kerajaan, raja sangat suka disanjung, dihormati, dihargai dan tidak suka menerima kritik ataupun saran. Oleh karena itu kekuasaan kerajaan di Indonesia pada masa lalu(khususnya jawa) cenderung otoriter.Budaya yang sangat tertutup ini turut menyuburkan benih-benih korupsi di Nusantara. Tidak jarang abdi dalem juga melakukan korupsi dalam mengambil upeti atau pajak dari rakyat yang akan diserahkan kepada Demang (Lurah) selanjutnya oleh Demang akan diserahkan kepada Tumenggung. Abdi dalem di Ketemenggungan setingkat kabupaten atau propinsi juga acap mengkorup pajak tersebut sebelum akhirnya diserahkan kepada Raja atau Sultan.11 Gunnar Myrdal, pemenang hadiah Nobel Ekonomi tahun 1968 berpendapatbahwa korupsi di Asia Selatan dan Asia Tenggara (termasuk Indonesia) berasal dari penyakit neopatrimonialisme, yaitu warisan feudal kerajaan-kerajaan lama yang terbiasa denganhubungan patron-client. Dalam konteks tersebut, rakyat biasa atau bawahan berkewajiban member upeti (yang berkembang menjadi amplop, sogok, komisi, dst) kepada pemegang kekuasaan atauatasan (bos, pejabat, dst).Karena dalam perspektif kerajaankerajaan lama, kekuasaan bersifat konkrit dan harus diwujudkansecara materi/kekayaan serta dukungan sejumlah cacah/penduduk yang harus dipelihara kesetiaanny.Maka berkembanglah politik uang dalam pemilihan presiden, DPR/DPRD, gubernur, walikota, bupati, pimpinan partai politik, dan seterusnya yang sangat mencederai perkembangan system politik dalam alam reformasi sekarang ini.Syed Hussein Alatas, melihat bahwa di Asia, korupsi berkaitan dengan warisan dari kondisi historis-struktural yang telah berjalan berabad-abad akibat represi yang dilakukan penjajah. Dengan demikian secara terus menerus bangsa di wilayah ini terbiasa melakukan penyimpangan dari norma yang sebelum penjajahan secara utuh dihormati dan dipatuhi.Oleh karena itu kini dalam masyarakat meski terdapat pelbagai kebijakan anti-korupsi, namun akhirnya korupsi tersebut diterima sebagai praktek yang tak dapat dihindarkan karena dirasa telah terlalu berakar dalam untuk dapat diberantas.12 Koentjaraningrat (dalam Zainuri, 2006) menegaskan mengenai mentalitas masyarakat Indonesia, dimana dalam hal budaya korup yang mewabah di kalangan masyarakat Indonesia, khususnya kalangan birokrat ternyata memilikiakar sejak masa kolonial. Koentjaraningrat menyebutnya sebagai mentalitas buruk priyayi atau mental pegawai dimana birokrat dan pejabat kita tampaknya lebih banyakmeneruskan mentalitas priyayi pada masa colonial yang bertindak sebagai pegawai di pemerintahan penjajah Belanda. Menurut Koentjaraningrat, mentalitas ini di Indonesia telah mendorong praktek korupsi.Tradisi lama masyarakat Indonesia adalah adanya suatu kewajiban bagi bawahan untuk memberikan bingkisan kepada atasannya untuk menjaga hubungan baik.Selain itu pegawai di Indonesia terkadang tidak dapat membedakan urusan kantor dan urusan pribadi, sehingga terjadi seorang bawahan masih melaksanakan atau disuruh atasannya untuk mengerjakanurusan pribadi, istri, serta keluarga atasannya.Pola hubungan yang seperti itu yang menurut Innovative Governance 325 Koentjaraningrat berperan dalam mempercepat proses terjadinya korupsi, sehingga korupsi cenderung menjadi kerja kolektif. Kondisi tersebut oleh pemerintah kolonial diperkuat dengan adanya aturan-aturan yang memaksa dan dalam pelaksanaannya memperalat elit pribumi (para bangsawan) dengan upaya mencari keuntungan sebesar-besarnya.Jadi birokrasi patrimonial yang berakar pada budaya Jawa tidak berubah bahkan ditambah bebannya oleh pemerintah Hindia Belanda.13 Pada masa kemerdekaan atau masa setelah masa kolonial, birokrasi patrimonial masih tetap melekat.Pengaruh feodalisme dan kolonialisme masih terus berlanjut. Pola hubungan patron-client masih kental.Pada masa Orde Baru maupun Orde Reformasi, meskipun nampak ada usaha untuk memodernisir birokrasi akan tetapi cirri budaya patrimonialnya masih kental.Menurut Leo Agustino, pada konteks kekinian, budaya patron-client adalah kesanggupan seorang patron (atasan) untuk menyediakan atau memberikan kursi, jabatan, serta pekerjaan bagi client (bawahannya) dengan imbal jasa bawahan harus memberikan loyalitas serta dedikasinya pada pemberi jabatan/pekerjaan, melalui bentuk-bentuk upeti, amplop, kesenangan, dll. Oleh karena itu perlakuan bawahan pada atasan yang seringkali berlebihan dengan menunjukkan loyalitas dan pengabdian yang tinggi pada patronnya serta mengabaikan kepentingan masyarakat,menjadi budaya yang mengakar kuat di negeri ini hingga era reformasi saat ini.14 Walaupun reformasi sudah berjalan hampir 13 tahun (sejak berakhirnya pemerintahan Orde Baru tahun 1999) namun tampaknya pengaruh penerapan system sentralisasi tidak dapat sepenuhnya dapat dihilangkan dari praktek penyelenggaraan otonomi daerah, terutama yang dilakukan oleh birokrasi daerah, khususnya menyangkut tindak korupsi. Selain itu ternyata budaya peniruan ini tidak saja terjadi dalam menduplikasikan sistem pemerintahan di pusat, tapi juga antar/sesama pemerintah daerah.Sebagaicontoh, berbagai macam jenis retribusi atau pungutan di berbagai daerah memiliki tingkat kemiripan yang sangat tinggi terhadap jenis-jenis retribusi, walaupun karakteristik dan komoditas unggulan daerah tersebut berbeda secara signifikan. Namun nampaknya pemda mengalami kekagetan budaya.Selama ini pemda selalu mengikuti apa yang diperintahkan oleh Pusat, namun sekarang hal tersebut tidak terjadi lagi karena harus lepas dari induknya dan harus bekerja keras dalam menentukan nasib daerahnya sendiri. Apakah karena tidak mampu atau tidak biasa, hanya sedikit pemda yang mampu melakukan terobosan, benar-benar kreatif , dapat melakukan terobosan yang penting serta memiliki kinerja yang tinggi.15 Pada masa Orde Baru, kecenderungan korupsi hanya dilakukan oleh sekelompok orang yang berada di pemerintahan pusat.Pada era otonomi daerah, kecenderungan korupsi berubah tidak hanya dilakukan oleh pusat, tapi juga oleh daerah. Perilaku korupsi di daerah hanyalah meneladani atau meniru perilaku korupsi yang dilakukan olehpusat seperti cara pembuatan kebijakan, cara mencari celah hukum yang menguntungkan pelaku korupsi, cara penunjukan pelaksana proyek daerah, cara menggelembungkan dana, cara mengambil fee proyek, cara menyogok, dll.,semuanya dicontoh dari pusat.Hal ini dapat dimengerti karena pemerintah daerah dapat dikatakan belum berpengalaman dalam mengelola dan menyelenggarakan pemerintahan di daerah.Contoh dari tindakan korupsi yang dilakukan di seluruh tanah air menunjukkan bahwa perilaku korupsi yang dilakukan oleh birokrasi 326 Innovative Governance memang sudah merata di seluruh wilayah Indonesia Jumlah perkara tindak pidana korupsi di Tanah Air yang memasuki tahap penyidikan dari Januari hingga Agustus 2011 mencapai 1.018 kasus (Jampidsus Andhi Nirwanto, Republika). Sementara itu hingga tahun 2007 tercatat 967 Anggota DPRD Dan 61 Kepala Daerah Terlibat Korupsi. Pola korupsi, (1) pola konvensional, (2) pola upeti, (3) pola komisi, (4) pola menjegal order, (5) pola perusahaan rekanan, (6) pola kuitansi fiktif dan (7) pola penyalahgunaan wewenang (Baswir, 1993).16 Kesimpulan Tidak mudah untuk mengatakan bahwa korupsi yang dilakukan oleh birokrasi sudah membudaya, atau dianggap sebagai suatu budaya.Terkadang orang tidak dapat membedakan antara perilaku dan budaya.Karena banyaknya orang yang melakukan korupsi, praktek korupsi yang mempunyai rentang waktu yang lama dan sepertinya tidak ada habis-habisnya, dan seringnya birokrasi melakukan korupsi, makakebanyakan orang menganggapnya sebagai budaya korupsi. Korupsipada masa kerajaan, masa kolonial, dan masa kemerdekaan Indonesia sudah menjadi suatu perilaku yang banyak dilakukan oleh aparatur kerajaan atau pemerintah.Namun perilaku korupsi itu sebenarnya tidak dilakukan secara sistematis, yang menurut Koentjaraningrat sebagai suatu sistem gagasan dan melalui proses belajar.Selain itu salah satu gejala kebudayaan adalah ditunjukkan dengan adanya artefak sebagai benda-benda hasil karya manusia. Hal yang mendukung bahwa korupsi bukan merupakan budaya adalah bahwa menurut Koentjaraningrat korupsi hanyalah sebatas mentalitas buruk priyayi atau birokrasi yang meneruskan perilaku birokrasi masa kerajaan dan kolonial. Hal ini juga ditegaskan oleh Said bahwa korupsi sebenarnya bukan budaya tapi hanya sebatas perilaku atau praktek-praktek penyimpangan arah dan kinerja birokrasi. Catatan Koentjoroningrat. 1986. Pengantar Antropologi Sosial dan Budaya. Jakarta: Penerbit Karunika-UT, hal. 3.3 Ibid, hal. 3.3 J.W.M. Bakker, 1984. Filsafat Kebudayaan: Sebuah Pengantar. Yogyakarta: PenerbitKanisius, hal.37-50 Ibid, hal. 103 - 133 Koentjoroningrat, Op cit. hal. 3.4 J.W.M Baker, Op cit, hal. 103-133 Martin Albrow. 1989. Birokrasi(diterjemahkan:M.Rusli Karim & Totok Daryanto). Yogya: PT Tiara Wacana, hal. 33-34 M.Mas Said. 2007. Birokrasi di Negara Birokratis. Malang:UMM Press. hal. 195-196 Ibid, hal.197 Castles, dkk. 1986. Birokrasi: Kepemimpinan, dan Perubahan Sosial di Indonesia.Surakarta: Penerbit Hapsara. hal. 7 Yuris Hamdani. Akar Budaya Korupsi di Indonesia.http://sosbud.kompasiana.com/2011/10/05/akar-budaya-korupsi-diindonesia/ Diunduh tgl. 10 April 2012. Innovative Governance 327 Didin S. Damanhuri,.2006. Korupsi, Reformasi Birokrasi dan Masa Depan EkonomiIndonesia. Jakarta: FEUI. hal. 10. M. Mas Said, Op cit, hal. 204. Said, Op cit, hal. 205. Korupsi Daerah Hanya Meniru Pusat. http://elninogorontalo.com/non-parlemen/60-korupsidi-daerah-hanya-meniru-pusat-.html. Diunduh tgl. 11April 2012. Budaya Imitasi dalam Birokrasi Lokal. Tri Widodo W. Utomo. http://www.polarhome.com/pipermail/nasional-m/2002-December/000527.html.Diunduh tgl.11 April 2012. Daftar Pustaka Bakker, J.W.M. 1984. Filsafat Kebudayaan: Sebuah Pengantar. Yogyakarta: Penerbit Kanisius Castles, dkk.1986. Birokrasi: Kepemimpinan, dan Perubahan Sosial di Indonesia. Surakarta: Penerbit Hapsara. Damanhuri, Didin S.2006. Korupsi, Reformasi Birokrasi dan Masa Depan Ekonomi Indonesia. Jakarta: FEUI. Hamdani, Yuris. Akar Budaya Korupsi di Indonesia. http://sosbud.kompasiana.com/2011/10/05/akarbudaya korupsi-di-indonesia/ Diunduh tgl. 10 April 2012 Koentjoroningrat. 1986. Pengantar Antropologi Sosial dan Budaya. Jakarta: Penerbit Karunika-UT. Said, M.Mas. 2007. Birokrasi di Negra Birokratis. Malang:UMM Press. Wilson, James Q. 1989. Bureacracy:What Government Agencies Do and Why They Do It. USA: BasicBooks. Zainuri, Achmad. 2006. Korupsi Berbasis Tradisi. Tangerang: Penerbit Poligon Graphic. 328 Innovative Governance Inovasi di Pemerintahan Daerah: Bagaimana Dapat Menang di “Lautan Berdarah?” (Innovation In Local Government: How To Win In “Red Ocean?”) Irwan Noor dan Sjamsiar Sjamsuddin75 Abstrak:Inovasi menjadi titik balik bagi perkembangan di pemerintahan lokal. Ia menjadi pemicu bagi munculnya suatu pemerintahan yang memiliki daya saing. Berkenaan dengan hal ini, peran seorang pemimpin menjadi sumber penggerak utama bagi perubahan tersebut. Tulisan ini menunjukkan, kepemimpinan yang inovatiflah yang mampu membawa organisasi pemerintahan daerah yang memiliki daya saing. Seorang pemimpin bergaya Tipping Point. Kata Kunci: Innovation, Local Government, Tipping Point Inovasi: Tataran Administrasi Publik Tahun 1990-an dapat dinyatakan sebagai tahun pergeseran ilmu administrasi publik. Terutama di dalam fokus kajiannya. Jika tahun-tahun sebelumnya (sebelum tahun 1990-an) lebih banyak memperhatikan kajian-kajian secara internal, seperti efesiensi – efektivitas – produktivitas, kualitas maupun ekonomis. Namun, semenjak diadaptasi maupun diadopsinya nilai-nilai bisnis ke dalam tubuh administrasi publik sekitar tahun 1990-an, mulailah orientasi administrasi publik bergeser ke arah eksternal. Secara empiris, tubuh di organisasi publik pun, khususnya di pemerintah lokal mulai terbuka akan konsep daya saing (competitiveness). Pemerintahan lokal tidak cukup hanya menjadi efesien atau efektif, tidak lagi bangga jika hanya mencapai kata-kata “organisasi berkualitas” atau berpuas diri karena telah mencapai titik “produktivitas”. Sebuah pemerintahan dikatakan berhasil bila ia mampu bersaing dalam kancah pertarungan yang penuh darah dalam tataran kompetisi (sebuah istilah yang dikenalkan oleh Kim and Mauborgne, 2005, dengan istilah “Red Ocean” 76). Bergerak dari sini, mulailah perhatian sarjana administrasi publik mengkaji tulisan-tulisan yang mengintrodusir konsep bisnis, seperti: Managerialism (Pollit)77; Market-Based Public Administration (Lan and Rosenbloom)78; Post-Bureaucratic Paradigm (Barzeley)79; Entrepreneurial Government (Osborne and Gaebler)80, New Public Management (Hood)81. 75 76 77 78 Staf Pengajar FIA Universitas Brawijaya Kim, W. Chan and Mauborgne, Renée, 2005, Blue Ocean Strategy, Harvard Business School Press Pollitt, Christopher, 1993, Managerialism and the public services: the Anglo-American experience, Oxford, Blackwell Lan, Zhiyong and Rosenbloom, David H,1992, Public Administration in Transition?, Public Administration Review, November/December, Vol. 52 No. 6 Innovative Governance 329 Terapan kompetisi dalam organisasi sektor publik inilah yang kemudian menuntut sektor publik (termasuk di dalamnya pemerintahan lokal) untuk memperbaiki nilai atau kualitas layanannya. Dari sini kemudian muncul dorongan untuk menumbuh-kembangkan nilai-nilai inovasi dalam organisasi publik. Dengan demikian, kebutuhan untuk berinovasi tidak hanya mencerminkan keinginan untuk menciptakan pemerintahan yang lebih efisien dan efektif, sebuah ide yang sampai batas tertentu merupakan dominan dalam literatur new public management dan yang sering berfokus pada modernisasi proses pelayanan publik. Namun sebenarnya inovasi merupakan sebuah kontributor untuk menciptakan sektor publik yang syah (legitimate) dan mampu memenuhi sejumlah tantangan kebutuhan masyarakat yang menuntut pelayanan, yang tidak hanya berkualitas, tetapi juga memenuhi hasrat nilai kebaruan, sebagaimana dikemukakan Bekkers et.al (2010:1): Innovation is required to create a legitimate public sector that is able to meet a number of societal challenges. .. The development of these linking capacities can be perceived as a necessary condition for public sector innovation, while the need to innovate can be understood as arising from the need to restore the lost connections between government and society. Zhang (2010:1) dalam awal tulisannya sebagai editor mengajukan pertanyaan: Why City Competitiveness?, yang dijawabnya dengan suatu argumen: “competitiveness is at the top of the economic agenda”. Pada halaman lain, Zhang (2010:3), dengan mengambil kasus Brazil, mengungkapkan makna pentingnya kompetitif sebagai berikut: At the same time, city economic growth and competitiveness have generally not yet been put high on the national or local development agenda in Brazil. While many cities have given them much importance, in most cases there is a lack of high-level, citywide, coherent policies and efforts to pursue a viable strategy. At the national level, there are as yet no consistent policies and guidance on local economic development. Dengan demikian, dapat dikemukakan bahwa inovasi yang dikembangkan akan menghasilkan daya saing. Demikian pula sebaliknya, daya saing yang ada akan memicu munculnya inovasi-inovasi baru.Proses demikian inilah yang akan memicu kemajuan bagi pemerintahan lokal agar mampu bertahan dalam perubahan-perubahan sebagai akibat kerasnya persaingan yang ada. Banyak contoh mengenai inovasi yang terbukti mampu membawa kemajuan daerah yang sebelumnya terbelakang menjadi daerah maju secara ekonomi dan mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakat (Prasojo, 2004). Penelitian yang dilakukan Irwan Noor (2011) di Kabupaten Jembarana menunjukkan akan hal ini. 79 80 81 330 Michael Barzelay, 1992, Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government, University of California Press David Osborne, Ted Gaebler, 1993, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Plume Christopher Hood, 1991, A Public Management for All Seasons?, Public Administration, Vol. 69 Spring 1991 (3-19) Innovative Governance Grafik 1. Pertumbuhan IPM dan PAD Berkenaan dengan Program Inovasi di Kabupaten Jembrana Grafik di atas memberikan pengertian, adanya peningkatan yang cukup signifikan berkenaan dengan program-program inovasi yang dilaksanakan. Berangkat dari hal ini muncul makna pentingnya pemahaman inovasibagi pemerintahan daerah.Namun yang perlu diingat, sebagaimana Kim (2005) dalam Blue Ocean Strategy, adalah tidak bermain dalam inovasi yang sama dengan daerah lain. Konsepsi ini perlu dikembangkan, dikarenakan: 1. 2. Pemerintah daerah dituntut untuk mengembangankan dirinya, khususnya berkenaan dengan peningkatan pelayanan publik. Terlebih dengan keluarnya PP 6 tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Untuk itu diperlukan strategi kebijakan untuk memahami hal ini. Pemerintah daerah umumnya selalu mengikuti pola yang sama dalam menerapkan perilaku baru dalam pelayanan publik. Misalnya, ketika Kabupaten Jembara berhasil berinovasi dalam pelayanan pendidikan gratis, maka banyak kabupaten atau pemerintah kota mengikuti. Kendatpun nilai kemasyarakatan atau kondisi pemerintahan yang berbeda. Berangkat dari pemahaman ini pemerintahan daerah di dalam memberikan keputusan untuk melakukan inovasi perlu yakin bahwa inovasi tersebut akan memberikan keuntungan dari berbagai segi, seperti : (1)dari segi biaya, apakah inovasi tersebut membutuhkan biaya yang besar tetapi dengan tingkat ketidakpastian yang besar?, (2) apakah inovasi tersebut akan mengganggu segi kehidupan sehari-hari?; (3) apakah sesuai dengan kebiasaan dan nilai-nilai yang ada?; (4) apakah sulit untuk digunakan? Pertanyaan-pertanyaan ini muncul karena sulitnya inovasi dalam sektor publik, sebagaimana dinyatakan oleh Kim and Chang (2009:296) The connection between innovation and performance is much less clear in public organization than in private counterparts for two reason. First, bureaucracies often stifle innovation because of their inherent inclination toward regularity and predictability. Second, innovation in government is heavily influenced by politics and the political process. (Kim and Chang, 2009:296) Innovative Governance 331 Apa yang Dibutuhkan Keberhasilan suatu konsep yang diterapkan di suatu daerah, khususnya di Indonesia, lebih banyak menunjuk pada kasus. Adanya Administrative Lag menjadi pemicu utama kegagalan di dalam merombak perilaku birokrasi pemerintah di Indonesia. Hal ini disebabkan inovasi tidak mungkin tercapai di dalam organisasi pemerintah jika tidak ada mindset yang sesuai. Merubah pola fikir ini memerlukan seperangkat alat, yaitu: (a) Learning Organiztion, (b) knowledge management. Di dalam learning organization, perlu dikembangkan:system thingking, mental model, shared vision, team learning, dsb. Artinya, sumberdaya organisasi, baik yang intangible maupun very intangible sudah menjadi sasaran organisasi yang bersangkutan.Oleh karena itu, kendatipun banyak model inovasi yang ditawarkan cukup menggelitik bagi pemerintah daerah, namun tampaknya kendala sumberdaya manusia menjadi hambatan utama. Ini sama artinya, perombakan dalam tubuh birokrasi pemerintah di Indonesia, bukan saja berkisar pada perbaikan sistem, tetapi perombakan tertuju pada manusianya, terutama keberanian para kepala daerah di dalam merombak mind set para birokrat daerah. Dari sinilah makna pentingnya seorang pemimpin yang inovatif. Sebagaimana dikemukakan Turrell. Et.al (2006) salah satu faktor utamasebagai pendorong keberhasilaninovasi, adalah Leadership and Followership. Kepemimpinan adalah salah satu kunci untuk sebuah inovasi.Yoon (2006:5) menyatakan: It is well known that leadership is a key factor for the success of innovation. There is also no doubt that leadershipis the most important success factor for government innovation. However, one more important thing is how to expandcommitment and leadership to other leaders and organizations within the government. Dalam bahasa yang sederhana Morris (2006:200) menyatakan: There is no innovation without leadership. top managers can be powerful champions of innovation, or dark clouds of suppression. It’s up to leaders to ensure that their words and their actions support and enhance innovation efforts and methods, and that at the same time they work diligently to eliminate the many obstacles that otherwise impede or even crush both creativity and innovation. Yoon (2006:4) menggambarkan peran pimpinan dalam inovasi sebagai berikut: Leadership is the core dynamic of innovation implementation. As the basic principle of innovation, "the leader must change in order for the organization to change" suggests, the leader must provide an innovative vision and goals for the organization and must personally participate in innovation efforts as well as support innovation efforts by members of the organization. Kendatipun pemimpin dalam sektor publik merupakan bagian terpenting, namun masih banyak dijumpai kendala di dalam pengembangan bidang ini. DalamHRM Working Party Meeting, Paris, 2001, diungkapkan masalah yang dihadapi di dalam mengembangkan kepemimpinan dalam sektor publik sebagai berikut: How to develop more public officials who can draw others into a strong spirit of public service geared to the needs of contemporary society, and thereby make their services to government and to citizens more effective? Dalam bahasa lain, untuk dapat bersaing di dalam kancah dunia luar, yang dibutuhkan bukan pemimpin bergaya konvensional. Menurut Kim ada perbedaan antara kepemimpinan 332 Innovative Governance konvensional dan kepemimpin Tipping Point82. Lebih lanjut Kim dan Mauborgne (2005) menyatakan: Leaders want to break from the status quo and transform their organizations, they issue grand strategic visions and turn to massive top-down mobilization initiatives … tipping point leaders follow a reverse course and seek massive concentration. They focus on three factors of disproportionate influence in motivating employees, what we call kingpins, fishbowl management, and atomization.(Kim and Mauborgne, 2005:161) Ketika perdebatan gaya kepemimpinan Demokratis-Otoriter mulai kehilangan pengikut, muncul pemikiran, bagaimana seorang pemimpin dapat membawa organisasinya untuk dapat kompetitif. Nuansa ini bukanlah hal baru. Semenjak ide pengadopsian nilai-nilai bisnis ke ranah organisasi publik, dimulai “peperangan akan kemandegan” dan “penerawangan akan ketergantungan”. Shapiro (2002) misalnya berujar “The winners will be the government that find ways to release their innovative potential and apply it to the way they think and the way they work”. Peperangan adalah cara bagaimana mempertahankan dan memperbesar sumber daya dan teritorial yang jumlahnya terbatas. Orientasinya, bagaimana mengungguli lawan sebanyak dan secepat mungkin.Strateginya berdasarkan pada kompetisi yang akan menentukan keberhasilan atau kegagalan (Inovasi dan Falsafah, Koran Tempo, edisi 29 September 2009) Untuk mencapai hal tersebut, dibutuhkan seorang pemimpin yang inovatif. Itulah sebabnya, dalam tataran ilmu administrasi publik, fokus kajian terkini adalah inovasi. Seorang pemimpin tidak lagi merasa bangga karena banyak yang memilih. Yang dibutuhkan adalah membawa organisasi mampu kompetitif. Untuk itu, pemimpin perlu berinovasi. Kendatipun sebagian besar pakar sepakat tidak ada formula atau resep yang sudah jadi bagi seseorang untuk berinovasi. Tapi kita bisa menciptakan kondisi yang tepat–menyaring gagasan dan melaksanakan rencana, dan dengan demikian mempermudah kreativitas–yang memungkinkan berkembangnya inovasi maka hal itu akan tercapai. Dalam Blue Ocean Startegy yang ditulis Chang Kim dan Renée Mauborgne, 2005 disebutkan istilah value innovation. Yaitu bagaimana kita menemukan blue ocean (istilah yang artinya keluar dari kancah persaingan berdarah-darah produk-produk (me too atau red ocean) dengan menonjolkan keunikan dan memenuhi kebutuhan spesifik yang belum dilayani secara benar oleh pemain lain yang ada di pasar (http://www.konsultasibisnis.com). Artinya, untuk dapat kompetitif diperlukan kemampuan untuk memahami kondisi lapangan yang ada. Seorang pemimpin yang inovatif ia tidak mencontoh untuk memenangkan persaingan. Ini juga termasuk kebijakan yang dilakukan. Pemberian rewads berlebihan kepada bawahan adalah model motivasi yang telah lama ditinggalkan. Reward hanya diperuntukan bagi yang benar-benar inovatif. Pendekatan inovasi yang bernilai adalah dengan mengidentifikasi parameter-parameter yang dianggap paling bernilai dan mampu memberi gabungan antara sesuatu yang efektif secara biaya dan sekaligus mampu memberikan sesuatu yang bernilai 82 Tipping Ponit, yaitu model kepemimpinan yang mencari titik keberhasilan dalam sebuah organisasi. Untuk ulasan lebih jauh, lihat W. Chan Kim dan Renee Mauborgne, 2005, Blue Ocean Strategy, Harvard Business School Publishing Corporation, khususnya Bab 7, Overcome Key Organizational Hurdles Innovative Governance 333 tinggi (Koran Tempo, edisi 29 September 2009). Kemampuan bersaing tidak cukup mengandalkan ketergantungan pada “belas kasih” (charity program), tetapi kemandirian bawahan di dalam keunggulan guna mencapai kompetisi itulah yang dibutuhkan. Berangkat dari sini muncullah model kepemimpinan yang dikenal dengan istilah “Tipping Point Leadership”. Sebuah konsep yang sudah dikenal sejak tahun 1957 dan dipopulerkanoleh Malcolm Gladwell, 2002, dalam bukunya “The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference”. Chang Kim dan Renée Mauborgne, 2005 dalam Blue Ocean Startegy, menjadikan konsep ini mencapai puncaknya. Tipe kepemimpinan ini adalah pengetahuan ”neurosains”, bahwa perubahan fundamental organisasi bisa berjalan cepat dan berhasil apabila keyakinan dan energi semua orang menguncup ke arah satu ide (terkosentrasi, bukan difusi). Dengan prinsip neurosains, orang akan percaya dan merespons paling efektif apabila sudah melihat bukti dan mengalami sendiri. (Rochmandji Widajat, 2011:72). Dengan kata lain, gaya kepimpinan Tipping point adalah melakukan perubahan besar dengan tindakan kecil yang efektif. Untuk mengenali Tipping Point lebih jauh, pertama-tama kita harus memahami epidemi terlebih dahulu. Karena Tipping Point adalah suatu epidemi sosial. Dan pada dasarnya suatu hal dinyatakan sebagai epidemi bila dia memiliki tiga kaidah khusus. Tiga Kaidah Epidemi adalah : bersifat menular, perubahan kecil entah bagaimana membawa perubahan besar, dan ketiga, perubahannya tidak bertahap tetapi dramatis (Gladwell, 2002). Untuk mencapai kondisi di atas, seorang pemimpin perlu memperhatikan tiga kondisi lingkungannya, yaitupemain kunci. Berkenaan dengan hal ini, seorang pemimpin harus jeli menangkap pada sosok yang dapat menjadi pengaruh kunci dalam organisasi. Jika pemain kunci ini termotivasi akan gagasan inovatif seorang pemimpin, maka ia akan menularkan motivasi tersebut pada orang-orang di bawah pengaruhnya. Menempatkan Pemain Kunci Pada Kolam Ikan. Artinya, tempatkan pemain kunci tersebutpada lingkungan yang lebih luas sebagai pendobrak dan inisiator. Biarkan mereka saling mengintai. Biarkan sesama pemain kunci untuk saling bekerjasama. Biarkan rasa malu dan kehormatan bekerja di antara mereka. Dari sini akan memunculkan persingan untuk maju di antara mereka. Kondisi semacam ini diyakini akan membuat orang berani dan percaya diri memikul tanggung jawab sebagai anggota organisasi. Edward Keller dan Jonathan Berry, penulis The Influentials: One American in Ten Tells The Other Nine How to Vote, Where to Eat, and What to Buy, memberikan nasehat yang perlu direnungkan oleh para pemimpin: “Sebuah gagasan untuk menjadi terbaik akan terjadi jika dipicu oleh (segelintir) orang berpengaruh.Tanpa itu, tidak akan terjadi trend. Untuk menjadi pemimpin jangan hanya duduk dan mendendangkan gagasan untuk kompetitif. Turun ke bawah. Dengarkan keluhan. Terjun bebas ke pengalaman nyata. Dengar dan hanya mendengar keluhan langsung dari bawahan yang tidak puas (Luthfie, 2009). Mengapa organisasi tidak kompetitif? Karena pemimpin tidak mau mendengar!! Dengan mendengar keluhan, pemimpin akan mengetahui kelemahan kompetitif yang dilakukan. Dengan memahami bawahan, maka penyampaian gagasan pimpinan akan menjadikan “mayoritas” akan terbujuk. “Jika bawahan sudah siap untuk sebuah tren, siapa pun bisa memicunya untuk berkompetitif”. 334 Innovative Governance Daftar Pustaka Bekkers, Victor, Edelenbos, Jurian and Bram Steijn, 2010, Innovation in the Public Sector: Linking Capacity and Leadership, Palgrave, Macmillan, England Christopher Hood, 1991, A Public Management for All Seasons?, PublicAdministration,Vol. 69 Spring 1991 (3-19) David Osborne, Ted Gaebler, 1993, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Plume Kim, W. Chan and Mauborgne, Renée, 2005, Blue Ocean Strategy, Harvard Business School Press Lan, Zhiyong and Rosenbloom, David H,1992, Public Administration in Transition?, Public Administration Review, November/December, Vol. 52 No. 6 Michael Barzelay, 1992, Breaking through bureaucracy: a new vision for managing in government, University of California Press Pollitt,Christopher, 1993, Managerialism and the public services: the Anglo-American experience, Oxford, Blackwell Prasojo, Eko, dkk, September 2004, Peran Kepemimpinan dalam Program Inovasi Daerah: Studi Kasus Kabupaten Jembrana, Bisnis & Birokrasi, Vol. XII, No. 3, hal. 52-60 Shapiro,Stephen M., 2002, 24/7 innovation: a blueprint for surviving and thriving in an age of change, McGraw-Hill, United States of America Yoon, Jong In, 2006, Korean Government Innovation: Strategies and Methodologies for Administrative Innovation, Fifth Meeting of the Committee of Experts on Public Administration, United Nations, New York, 27-31 March Zhang, Ming, 2010, Competitiveness and Growth in Brazilian Cities: Local Policies and Actions for Innovation, World Bank Innovative Governance 335 SOCIAL WELFARE Prospek Pengembangan Asuransi Bencana Mikrodi Indonesia Arif Budi Rahman Pusat Kebijakan Pembiayaan Perubahan Iklim, BKF Abstrak:Indonesia sebagai negara yang memiliki tingkat kerawanan bencana alam tinggi memerlukan sebuah mekanisme penjaminan agar dampak bencana alam dapat diminimalisir. Mengingat ada kekhawatiran bahwa asuransi konvensional tidak akan mampu memenuhi kebutuhan dana bencana yang sangat besar, maka opsi pembentukan polling fund dengan menerbitkan catastrophic bondoleh sepuluh negara ASEAN dimana modal perusahaan diperoleh dari kontribusi masing-masing negara anggota bisa dianggap sebagai pilihan realistis. Namun apabila menilik kondisi demografi Indonesia dimana kebanyakan penduduk miskin -- karena keterbatasan kemampuan ekonomi mereka-- tinggal di daerah rawan bencana alam seperti banjir dantanah longsor maka peran asuransi mikro menjadi sangat penting. Dalam paper ini penulis berargumen bahwa penyediaan asuransi mikro dari industri asuransi tanah air yang diperuntukkan bagi kalangan miskin berpremi rendah bisa menjadi solusi alternatif agar mitigasi risiko tidak semata menjadi tanggung jawab pemerintah. Kata Kunci:Asuransi Bencana, kemiskinan, perubahan iklim Pendahuluan Dalam beberapadekade terakhir,bencana alam yang disebabkan oleh perubahan iklimseperti terjadinya banjir, kekeringan, badai, tanah longsor dan kebakaran hutantelah mengakibatkankerugian sosial dan ekonomi yang sangat besar. Intensitas terjadinya bencana ini terus meningkat dalam empat dekade terakhir. Banjir dan badai merupakan sumber bencana utama dunia atau sekitar 70%. Disusul oleh bencana kekeringan, tanah longsor, kebakaran hutan, dan udara panas yang mencapai sekitar 30% (ADRC, 2005). Di masa mendatang,diperkirakan bahwa perubahan iklimakibatpemanasan globalini dapat menciptakanrisiko bencana yanglebih tinggi. Kenaikan permukaan air lautkarenamencairnya gletserdan eskutubsertaekspansi termalakan memberikan kontribusi padapeningkatan risikobanjirdi kawasan pesisir.Para peneliti juga telah mengindikasikan bahwa pemanasanglobal dan perubahaniklimdapat meningkatkansuhu, memperpendek musim hujan, dan terjadinya kekeringan berkepanjangan.Kondisi seperti inidapat menyebabkanperubahan mutuair dan kesuburan tanahyang pada gilirannya berdampakpada sistem pertanian. Menurut perkiraanIPCC (2007) dampak perubahaniklim bisa bernilai antara 5% hingga 20% ekonomi dunia.Laporan UN Office for Coordination of Humanitarian Affairs (UN-OCHA) mengungkapkan bahwa Indonesia termasuk salah satu negara yang paling rawan terhadap bencana terkait perubahan iklim ini. Indonesiayang terdirilebih dari 17.000 338 Innovative Governance pulausangatrentan terhadapkondisi ini karena naiknya permukaanlautdan banjirdapat mengganggu produksipertanian dan perikanan.Produksitotalaktivitas ekonomipesisir dankelautanIndonesiasaat ini diperkirakanmencapai 15% dariPDB dengan kemampuan menyerap lapangan kerjasekitar28,5 jutaorang (World Bank, 2004).Fenomena perubahan iklimini dikawatirkan akan berdampak pada hilangnya jutaan lapangan kerja di sektor tersebut sertamengakibatkan kerawanan terhadap ketahanan pangan nasional dan bisa menjadiancaman bagipencapaianpertumbuhan ekonomi dan pengurangan angka kemiskinan. Sementara itu, Dengan mempertimbangkan frekuensi kejadian bencana alam yang semakin sering terjadi ini, pada pertemuan para menteri keuangan ASEAN (ASEAN Finance Ministers Meeting) 2011 di Bali, juga telah dibahas urgensi asuransi bencana bagi negaranegara anggota di kawasan. Opsi pembentukan polling fund dengan menerbitkan catastrophic bond dianggap oleh berbagai kalangan sebagai pilihan paling realistis mengingat adanya kekhawatiran bahwa asuransi konvensional tidak akan mampu memenuhi kebutuhan dana bencana yang sangat besar. Obligasi bencana alam ini nantinya akan diterbitkan oleh sebuah perusahaan patungan yang dibentuk bersama oleh sepuluh negara ASEAN dan modal perusahaan akan didapat dari kontribusi masing-masing negara anggota. Indonesia dengan tingkat kerawanan bencana alam tinggi memerlukan mekanisme penjaminan agar dampak bencana tersebut dapat diminimalisir. Terkait hal tersebut, ada dua ide yang mengemuka yaitu pembentukan polling fund dan memperkuat asuransi bencana yang telah ada. Ide penerbitan obligasi ini mengemuka pada sidang tahunan Bank Pembangunan Asia (ADB) ke-43 di Tashkent, Uzbekistan. Pada pertemuan itu, Indonesia berkeyakinan meskipun telah terlihat ada tanda-tanda ke arah pemulihan ekonomi global, semua pihak masih harus memperhatikan secara seksama masalah likuiditas global, urgensi asuransi bencana alam, pembangunan infrastruktur, serta isu perubahan iklim. Dilihat dari kondisi demografi Indonesia dimana kebanyakan warga miskin -- karena perencanaan tata ruang yang kurang memadai dan keterbatasan kemampuan ekonomi mereka-- tinggal di daerah rawan bencana alam seperti banjir, tsunami, tanah longsor, dan gunung berapi, maka peran asuransi mikro menjadi sangat penting. Asuransi mikro atau asuransi berpremi rendah bagi kalangan miskin bisa dijadikan pilihan memitigasi risiko bencana alam dengan menyediakan akses liquiditas pasca bencana seperti biaya rumah sakit, perbaikan rumah, atau modal usaha. Jadi, Asuransi mikro ini dapat digunakan sebagai bagian dari strategi ex ante risk management dan merupakan bagian integral framework manajemen risiko bencana yang termasuk di dalamanya adalah reduksi risiko, persiapan menghadapi bencana, dan transfer risiko. Dalam makalah ini penulis berargumen bahwa penyediaan asuransi mikro dari industri asuransi tanah air yang diperuntukkan bagi kalangan miskin berpremi rendah bisa menjadi solusi alternatif agar mitigasi risiko tidak semata menjadi tanggung jawab pemerintah. Ketersediaan bantuan keuangan paska bencana alam diharapkan dapat mengurangi dampak ekonomi jangka panjang masyarakat dan menumbuhkan rasa percaya diri masyarakat karena mereka tidak semata mengharapkan uluran tangan donor. Makalah ini akan mengkaji peluang asuransi mikro bagi mitigasi bencana alam di Indonesia pada khususnya, dan penurunan angka kemiskinan pada umumnya. Tulisan ini juga akan memberikan rekomendasi kebijakan tentang peluang meningkatkan penetrasi pasar asuransi mikro. Innovative Governance 339 Antara GDP dan kerawanan terhadap bencana Studi tentang kaitan antara kondisi sosial ekonomi masyarakat sebagai determinan kemampuan merespon bencana alam telah menjadi bahasan banyak kalangan beberapa tahun terakhir. Berdasar analisa tersebut, faktor sosial ekonomi ini menjadi penentu penting selain alasan iklim dan topografi. Hasil riset Raschky (2008) terhadap 2.792 kejadian bencana alam selama kurun waktu 1984 – 2004 menemukan bahwa pembangunan ekonomi yang tercermin dalam GDP perkapita suatu negara merupakan determinan utama dalam menentukan tingkat kerawanan suatu komunitas terhadap bahaya bencana alam. Semakin tinggi income perkapita suatu negara maka akan semakin sedikit jumlah korban jiwa akibat bencana alam. Disamping itu, riset tersebut juga mengemukakan bahwa tingkat stabilitas suatu pemerintahan dan iklim investasi yang kondusif akan berkontribusi dalam meminimalisir dampak korban jiwa dan kerugian ekonomi suatu negara. Studi lain juga menyimpukan temuan hampir sama bahwa tingkat kemakmuran suatu negara adalah faktor kunci dalam merespon bencana alam. Semakin kaya suatu negara maka akan semakin aman dari bencana (Horwich, 2000). Penelitian oleh Wildavsky (1988) juga memaparkan bahwa rasa aman adalah produk alami dari pertumbuhan ekonomi pasar. Karena tuntutan terhadap rasa aman bagi masyarakat akan meningkat seiring dengan tingkat kemapanan ekonomi mereka, maka pendapatan perkapita suatu negara bisa dijadikan acuan tingkat kemanan (safety) masyarakatnya. Disamping itu, peningkatan pendapatan juga akan memberi proteksi terhadap bencana alam (Horwich, 2000). Rasmussen (2004) juga menemukan korelasi negatif antara tingkat pendapatan dan jumlah orang yang terkena dampak bencana. Penelitian yang dilakukannya di negara-negara yang tergabung dalam Eastern Caribbean Currency Union menemukan bukti bahwa kemampuan suatu negara untuk meminimalisir korban jiwa semakin meningkat selaras peningkatan income perkapita penduduknya. Ditambahkan pula oleh Albala-Bertrand (1993), semakin maju tingkat perekonomian suatu negara dalam arti pendapatan perkapita, distribusi income, diversifikasi ekonomi, peran serta masyarakat, tingkat pendidikan dan kesehatan, dan adanya pilihan proteksi asuransi akan mengurangi jumlah korban jiwa dan luka serta kerugian material lainnya. Dilain pihak, Kahn (2005) mencatat bahwa negara maju juga mengalami tingkat bencana alam yang sama dengan negara berkembang namun dengan jumlah korban jiwa lebih sedikit. Negara maju telah memiliki semacam sistem untuk menghadapi bencana alam karena mereka mempunyai cukup sumber dana untuk diinvestasikan dalam pencegahan dampak bencana. Lebih jauh Kahn juga menggarisbawahi bahwa negara dengan institusi yang memadai, kesenjangan pendapatan minimal, dan sistem demokrasi yang baik, terbukti mampu meminimalisir jumlah korban harta dan jiwa. Penelitian yang dilakukan baru-baru ini oleh Noy (2008) mengungkapkan bahwa negara dengan tingkat buta huruf rendah, lembaga pemerintahan yang baik, income perkapita tinggi, keterbukaan sistem ekonomi dengan belanja pemerintah yang tinggi terbukti mampu menghadapi disaster shock dan meminimalisir dampak bencana bagi kondisi makro ekonomi mereka. Penelitian itu juga menyimpulkan bahwa negara dengan cadangan devisa tinggi dan utang dalam negeri lebih banyak namun neraca modal semi tertutup (less-open capital accounts), lebih tahan terhadap goncangan bencana serta dampaknya bagi produksi industri domestik. 340 Innovative Governance Tingkat Kerawanan Bencana Alam di Indonesia Frekuensi terjadinya bencana alam dan non alam secara global terus meningkat dalam beberapa dekade terakhir. Berapa pihak menuding pemanasan global dan kekeliruan pengelolaan lingkungan sebagai penyebab peningkatan frekuensi bencana ini. Posisi geografis Indonesia yang terletak di ring of fire menempatkan Indonesia sebagai negara yang paling rentan terkena bencana alam, sehingga pemerintah dan masyarakat harus selalu siaga dalam menghadapi bencana tersebut. Menurut UU No. 24/2007 tentang manajemen bencana, definisi bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan, baik oleh faktor alam dan/atau faktor nonalam maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan,kerugian harta benda, dan dampak psikologis. Sedangkan bencana alam didefinisikan sebagai bencana yang diakibatkan oleh peristiwa atau serangkaian peristiwa yang disebabkan oleh alam antara lain berupa gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, dan tanah langsor. Selama dua dekade terakhir, Indonesia telah mengalami serangkaian bencana alam baik dengan magnitud besar maupun kecil. Hasil Kajian Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) mencatat bahwa tren bencana di Indonesia meningkat dari tahun ke tahun. Antara tahun 2003-2005 saja, terjadi tidak kurang 1,429 kali bencana terjadi di Indonesia. Sekitar 53.3% diantaranya adalah bencana hydro-meteorologicalyakni banjir 34% dan tanah longsor 16% (BAPPENAS and Bakornas PB, 2006).Tabel 1 menunjukkan frekuensi terjadinya bencana sedangkan tabel 2 memaparkan jumlah korban akibat bencana tersebut. Tabel 1. Bencana Alam di Indonesia 2002 – 2007 Tahun Bencana Gempa Bumi Gempa Bumi dan Tsunami Letusan Guning Berapi Tanah Longsor Banjir dan Tanah Longsor Banjir Angin Ribut Abrasi dan Ombak Tinggi Kegagalan Tehnologi Tabel 2. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total 6 - 10 - 11 1 9 20 1 12 - 68 2 3 4 5 2 5 4 23 48 17 70 37 54 9 50 13 73 31 56 45 351 152 51 14 - 159 30 6 285 65 8 248 47 6 328 84 14 152 75 29 1.223 315 63 4 13 8 7 18 6 56 143 329 446 382 574 392 2.253 YEAR 2004 2005 2006 2007 Jumlah Korban Jiwa 2002 – 2007 Bencana 2002 2003 Total Innovative Governance 341 Gempa Bumi Gempa Bumi dan Tsunami Letusan Guning Berapi Tanah Longsor Banjir dan Tanah Longsor Banjir Angin Ribut Abrasi dan Ombak Tinggi Kegagalan Tehnologi 6 - 66 - 150 165.945 953 - 5.784 683 102 7.061 - 166.628 2 - 2 - 2 - 6 40 132 206 205 135 45 212 77 214 228 73 346 880 1.033 283 - 483 3 6 100 11 8 68 4 6 379 11 14 122 24 29 1.390 57 63 - - - - - 3 3 424 1.221 166.466 1.591 7.863 918 178.483 Dari data di atas, nampak bahwa frekuensi dan jumlah korban jiwa akibat bencana alam semakin meningkat dari tahun ke tahun. Faktor Kemiskinan dan tingginya tingkat kepadatan jumlah penduduk yang tinggal di kawasan berisiko tinggi seperti bantaran sungai, dataran rendah, lereng gunung berapi, dan tebing terjal, merupakan salah satu penyebab tingginya jumlah korban jiwa maupun harta benda. Tantangan terbesar mitigasi bencana adalah keterbatasan anggaran pemerintah untuk membangun sistem peringatan dini dan memberikan ganti rugi. Oleh karena itu peran sektor swasta dan masyarakat dalam proses reduksi risiko bencana alam bisa menjadi pilihan solusi. Karakteristik dan peluang catastrophic asuransi mikro Menurut data Badan Pusat Statistik, lebih dari 31 juta penduduk Indonesia atau sekitar 13, 3 persen dari total populasi masih hidup dibawah garis kemiskinan (BPS, 2010). Dari angka tersebut, mayoritas dari mereka terutama yang tinggal di kawasan pedesaan dan daerah terpencil belum tersentuh oleh asuransi. Menurut catatan ADB, kurang dari 2 persen rumah tangga miskin di Indonesia yang telah ter-cover oleh asuransi jiwa mikro (Pfeiff, 2010). Asuransi telah lama dipergunakan sebagai mekanisme risk sharing dansangat bermanfaat untuk menjamin adanya bantuan finansial agar mereka tidak mengalami krisis keuangan dan jatuh ke dalam kemiskinan ekstrem jika terjadi sesuatu peristiwa tak terduga seperti sakit dan kematian pencari nafkah utama. Mengingat keterbatasan sumber daya yang dimiliki, kaum papa ini sangat rentan mengalami krisis finansial jika terjadi bencana alam. Dampak bencana akan lebih memberatkan bagi mereka dibandingkan warga masyarakat berpunya karena kehilangan satu-satunya potensi produksi berarti hilangnya sumber nafkah. Guna memitigasi risiko bencana dimaksud, maka asuransi mikro bisa dilirik sebagai alternatif solusi dalam kondisi emergensi yang mengancam kelangsungan hidup kaum miskin. Asuransi bagi kalangan berpenghasilan kecil sesungguhnya bukan konsep baru. Dalam sejarahnya, semenjak seabad silam, asuransi mikro telah diperkenalkan melalui penjualan premi secara lansung di gerbang pabrik pada hari gajian (Lloyds, 2009). Namun sebagai praktik pemberdayaan masyarakat, asuransi ini masih tergolong hal baru. Muncul sekitar awal tahun 1990an, asuransi mikro merupakan jawaban atas inisiatif beberapa pemerintahan 342 Innovative Governance dan lembaga keuangan di berbagai negara akan perlunya asuransi bagi kaum miskin untuk melindungi mereka dari risiko yang tidak diinginkan. Definisi asuransi mikro merujuk pada proteksi jiwa dan aset rumah tangga miskin melalui produk asuransi dengan premi terjangkau (Churchill, 2006). Walaupun ada bermacam definisi tentang asuransi mikro namun pada hakekatnya prinsip-prinsip asuransi seperti kemudahan akses, fleksibilitas, harga yang terjangkau, dan simplisitas adalah karakteristik utama asuransi mikro. Jadi asuransi mikro ini memang didesain berbeda dengan asuransi tradisional dan bukan merupakan miniatur asuransi tradisional (Kaira, 2010) Pada umumnya, masyarakat kelas bawah menghadapi dua risiko yakni risiko idiosyncratic atau spesifik kepada diri mereka sendiri seperti sakit dan kehilangan pekerjaan akibat PHK serta risiko covariate atau berlaku umum seperti bencana alam, kekeringan dan wabah/epidemi penyakit. Ketika risiko tersebut di atas menimpa mereka, biasanya kaum miskin ini membiayainya dengan menjual aset-aset produktif yang mereka punya sehingga akan berakibat pada penurunan prodiktifitas dan penghasilan (Mosley, 2009). Oleh karena itu, proteksi risiko melalui penyediaan asuransi mikro diharapkan dapat membantu memutus lingkaran setan kemiskinan tersebut (poverty vulnerability vicious circle). Ketika terjadi bencana alam, segala aset dan tabungan warga kurang mampu ini bisa lenyap sehingga pada saat yang sama kehilangan kesempatan untuk mencari nafkah yang bisa berujung pada kemiskinan ekstrem. Setidaknya ada dua alasan mengapa asuransi mikro bencana alam ini perlu dilirik. Pertama, alasan komersial dan kedua, karena alasan humaniterian atau kemanusiaan. Dari sudut pandang bisnis secara umum kalangan miskin dianggap tidak bankable. Mereka terlalu miskin untuk mampu membeli premi asuransi dan sebagai konsekuensinya mereka tidak terjamah asuransi. Padahal di sana ada potensi keuntungan yang besar bila digali secara memadai. Dari sudut pandang kemanusiaan, asuransi mikro dapat membantu kaum miskin lepas dari jaring perangkap hutang dengan bunga mencekik karena berhutang pada rentenir. Dengan terhindar dari rentenir, dalam jangka panjang diharapkan kaum miskin ini dapat keluar dari garis kemiskinan, dan bahkan bisa mencapai tujuan dalam Millennium Development Goals (MDG I) terkait penurunan kemiskinan ekstrem dan kelaparan. Permasalahan dan kendala penetrasi asuransi mikro Studi yang dilakukan UNDP melaporkan bahwa Asuransi mikro dapat membantu pengentasan kemiskinan dan diperkirakan potensi asuransi mikro di Indonesia bisa mencapai 12 juta orang pada tahuan 9015 (McCord, et al, 2006). Laporan tersebut juga mengidentifikasi adanya demand yang cukup besar terhadap asuransi untuk meng-cover kesehatan, pendidikan, gagal panen, kematian, dan kewajiban sosial. Beberapa pengalaman praktik asuransi mikro di negara lain seperti India, telah membuktikan bahwa masyarakat kelas bawahpun sebenarnya mampu membayar premi secara periodik untuk melindungi diri mereka dari berbagai risiko. Berdasar studi UNDP tersebut, menurut kami ada peluang untuk mengembangkan asuransi mikro bencana alam untuk mengcover berbagai kerugian seperti gagal panen, kematian hewan ternak, kerusakan rumah, dan harta benda lainnya. Namun demikian, untuk mengembangkan asuransi mikro di Indonesia masih ada bermacam kendala terutama terkait masalah kultural dan sosial masyarakatnya. Kolaboratif studi yang dilakukan oleh Allianz, Innovative Governance 343 GTZ, dan UNDP (2006) menganalisa bahwa setidaknya ada tiga isu utama menjadi kendala ekspansi asuransi mikro. Pertama, ketidak-pahaman masyarakat tentang asuransi. Secara umum, pemahaman masyarakat tentang perasuransian sangat terbatas, terlebih lagi bagi kalangan warga miskin. Walaupun mereka pernah mendengar tentang asuransi, mereka tidak mampu menjelaskan mekanisme bagaimana asuransi itu bekerja. Misalnya, mereka tidak mampu membedakan antara asuransi kerugian seperti asuransi kecelakaan dan asuransi jiwa, dengan asuransi pendidikan yang pada hakekatnya merupakan instrumen investasi. Ketidak-pahaman tersebut mengakibatkan kekecewaan dan ketidakpercayaan pada asuransi karena ekspektasi yang tidak terpenuhi (McCord, et al, 2006). Kedua, terkait aspek regulasi. Prasyarat modal minimal pendirian perusahaan asuransi menurut PP No.81/2008 mewajibkan mereka memenuhi modal minimum secara bertahap mencapai angka Rp.70 miliar pada akhir 2012 dan Rp.100 miliar pada tahun 2014. Regulasi ini akan menjadi kendala bagi perusahaan asuransi skala kecil untuk memenuhi kewajiban tersebut. Adopsi kebijakan “one size fits all” tersebut dikhwatirkan akan mematikan perusahaan yang bergerak untuk penyediaan asuransi mikro karena harus bersaing dengan asuransi komersial berskala besar tanpa pengecualian. Ketiga, ketidaktersediaan data asuransi yang memedai dan terpercaya. Keberadaan data tersebut sangat penting untuk penentuan harga premi dan kelayakan calon peserta asuransi. Kalangkaan data tersebut disiasati oleh perusahaan asuransi dengan menggunakan proksi. Namun demikian, penggunaan proksi ini tidak akan memberi informasi aktual sehingga bisa bermuara pada ketidak-akuratan harga premi dan proteksi (McCord, et al, 2006) Kesimpulan dan Rekomendasi Berdasarkan pemaparan diatas, ada peluang bagi pemerintah dan kalangan bisnis asuransi di Indonesia untuk mengembangkan asuransi bencana alam. Kendati demikian, masih ada beberapa kendala ekspansi penetrasi karena alasan kultural maupun sosial. Ada sejumlah strategi yang perlu dilakukan agar penetrasi asuransi mikro bencana alam ini mampu berkembang di Indonesia dan membantu mitigasi risiko bencana. Mengingat tingkat kerawanan yang sangat tinggi bagi kalangan miskin terhadap dampak bencana alam, maka peningkatan pemahaman terhadap risiko tersebut perlu disosialisasikan kepada mereka. Hal lain yang juga perlu dilakukan baik oleh regulator maupun pelaku bisnis adalah meningkatkan pemahaman masyarakat tentang mekanisme dan cara kerja asuransi agar tidak ada salah persepsi yang berujung pada distrust. Dengan desain asuransi yang memadai, dari pengalaman di negara lain seperti di India, kaum miskinpun ternyata mampu membayar premi. Dari segi permodalan, kiranya perlu dibedakan menurut tipe produk yang ditawarkan. Bagi perusahaan penyedia asuransi mikro selayaknya diberikan pembedaan jumlah minimal modal awal sehingga tidak membebani atau barrier to entry perusahaan asuransi skala kecil. Terakhir, perlu juga dibuat database berisi informasi mortabilitas,aset ekonomi, kepemilikan properti dll. Keberadaan database ini diperlukan guna meningkatkan kualitas aktuarial, penentuan produk asuransi, dan pengambilan keputusan di perusahaan maupun rumah tangga untuk melakukan hedging risiko. 344 Innovative Governance Daftar Pustaka Albala-Bertrand, J. (1993). Political Economy of Large Natural Disasters. New York: Oxford University Press. ADRC/Asian Disaster Reduction Center (2005), Total Disaster Risk Management: Good Practices. Asian Disaster preparedness Centre. Kobe, Japan. Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB). http://www.bnpb.go.id/ Badan Pusat Statistik (2010). http://www.www.bps.go.id/ Bappenas and Bakornas PB (2006). National action plan for disaster reduction 2006-2009. Office of The State Minister for National Development Planning/ National Development Planning Agency and National Coordinating Agency for Disaster Management, Jakarta. Churchill, Craig ed (2006),Protecting the Poor: A Microinsurance Compendium. International Labour Office (ILO), Munich Re Foundation. Horwich, G. (2000), Economic lessons from the Kobe earthquake. Economic Development & Cultural Change, 48, 521-542. IPCC (2007),Climate Change 2007: Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability. Summary for Policy Makers. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Pfeiff, Margo (2010), A small hard sell: Micro Insurance Struggles to take off with those who need it most, Development Asia Magazine 2010. Kahn, M.E. (2005), The death toll from natural disasters: The role of income, geography & institutions. The Review of Economics and Statistics, 87(2), 271-284. Kaira, A (2010), Microinsurance – risk protection for 4 billion people, Swiss Re, Sigma No 6/2010 Lloyd's (2009), Insurance in developing countries: Exploring opportunities in microinsurance. Lloyd's 360° Risk Insight. London. McCord, M., G. Ramm, and E. McGuinness (2006), Microinsurance demand and market prospects:Indonesia.Allianz AG, The Deutsche Gesellschaft fürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH & United Nations DevelopmentProgramme (UNDP). Mosley, Paul (2009), Assessing the success of microinsurance programmes in meeting the insurance needs of the poor, DESA Working Paper No. 84, United Nations. Noy, I. (2008), The macroeconomic consequences of disasters. Journal of Development Economics, in press. Raschky, P.A. (2008), Institutions & the losses from natural disasters. Natural Hazards & Earth System Sciences, 8, 627-634. Rasmussen, T.N. (2004), Macroeconomic implications of natural disasters in the Caribbean. IMF Working Papers WP/04/224. International Monetary Fund. Wildavsky, A. (1988), Searching for Safety. New Brunswick, N.J.: Transaction. World Bank (2004),Coral Reef Rehabilitation and Management Project (Phase II) Project Appraisal Document, Technical Annex I: Country, Sector and Program Background. Washington DC. Innovative Governance 345 Model Collaborative Governance Dalam Pengelolaan Zakat (UntukMencapai Target Mdgs Dalam Bidang Kemiskinan) Faizatul Ansoriyah Abstrak: Poverty is always a problem for developing countries, and Indonesia is included. Some goverment regulations has not significantly contributes to the poverty reduction. Indonesia was predicted to be impeded in achieving MDG target in 2015 in relation to poverty reduction. Having the biggest number of moslems, Indonesia undoubtedly has strength to alleviate poverty. In Islam, zakat is one of mandatory pillars should be fulfiled by its believers. Zakat is also known as an inherited tools used since the age of prophecy, and it was proven to be effective in reducing poverty. The problem is that the zakat scheme is not yet well managed. Consequently, the scheme can yet reducing poverty significantly. Some problem occurs because of the lackings of coordination among zakat institutions, the undefined vision and goals, as well as the low credibility of the zakat institution itself. The importance of collaborative governance in managing zakat is that this will help the zakat institution, both public and private, in achieving the main goal of the zakat scheme, i.e, empowering society in the poverty alleviation. Kata Kunci: Pengelolaan Zakat, Collaborative Governance, MDGs, Kemiskinan Pengantar Kemiskinan seolahmenjadi persoalan yang selalu melekat pada Negara berkembang termasuk di dalamnya adalah Indonesia. Berbagai kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah seolah belum secara signifikan dalam mengurangi penduduk miskin. Indonesia diprediksi akan kesulitan untuk mencapai target MDGs pada tahun 2015 dalam hal pengentasan kemiskinan. Sampai saat ini Jumlah penduduk miskin (penduduk dengan pengeluaran per kapita per bulan di bawah garis kemiskinan) di Indonesia pada Maret 2011 mencapai 30,02 juta orang (12,49 persen), turun 1,00 juta orang (0,84 persen) dibandingkan dengan penduduk miskin pada Maret 2010 yang sebesar 31,02 juta orang (13,33 persen) (http://www.bps.go.id). Pada dasarnya kemiskinan tidak akan berhasil diatasi jika hanya mengandalkan program dari pemerintah saja. Kemiskinan memerlukan penanganan dari seluruh elemen dalam masyarakat. Sebagai Negara islam terbesar di dunia, sebenarnya Indonesia mempunyai kekuatan ataupun sumber daya untuk mengentaskan kemiskinan. Dalam islam, kita mengenal apa yang disebut dengan zakat. Zakat sebagai alat tradisional dan sudah dilaksanakan sejak zaman rasulullah dan terbukti efektif dalam mengurangi angka kemiskinan. Permasalahan munculketika besarnya potensi zakat di Indonesia tidak dibarengi dengan berkurangya penduduk miskin. Potensi zakat Indonesia pada dasarnya sangat tinggi, seperti survey dari ADB mencapai 100 trilyun , namunpotensi zakat yang sangat besar tersebut belum digali dan Innovative Governance 347 dikelola secara maksimal. Disarikan dari berbagai sumber pernasalahan seputar zakat tidak lepas dari masih rendahnya tingkat kesadaran zakat masyarakat Indonesia. Belum maksimalnya peran zakat dalam mengatasi kemiskinan juga tidak terlepas dari kondisi seputar pengelolaan zakat yang masih diwarnai denganbanyaknya para muzzaki yang lebih suka nmenyalurkan zakatnya secara mandiri. Faktor lain adalah ditengah banyaknya lembaga pegelola zakat, namun masih terkesan berjalan sendiri-sendiri dan lebih berorientasi pada persaingan mencari market. Sebagai upaya untuk mengatasi permasalahan tersebut pemerintah baru saja mengesahkan UU pengelolaan zakat terbaru yang merupakan revisi dari UU no 38 tahun 1999. Muncul kontroversi seputar Undang-undang No 23 Tahun 2011 (UU Pengelolaan Zakat terbaru), UU ini dirasa hanya akan semakin mengecilkan peran masyarakat dalam hal ini LAZ-LAZ yang selama ini sudah ada dalam masyarakat dan berperan dalam pengelolaan zakat. Terpusatnya pengelolaan zakat justru dikhawatirkan akan semakin menurunkan tingkat kepercayaan masyarakat, karena pemerintah dirasa sudah gagal dalam mengatasi berbagai permasalahan sosial selama ini. Pentingnya pendekatancollaborative governance dalam pengelolaan zakat adalah agar pengelolaan zakat tidak sendiri-sendiri dan terorganisir dengan baik mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat. Pendekatan collaborative governance dalam pengelolaan zakat diharapkan akan mampu meningkatkan kemitraan diantara lembaga pemerinrah (BAZNAZ/BAZDA), Lembaga swasta (LAZ) serta dari tokoh agama maupun dari masyarakat itu sendiri. Lembaga-lembaga zakat baik pemerintah maupun swasta yang melakukan governance bersama dalam pengelolaan zakat akan menghasilkan pengelolaan zakat yang optimal baik dalam pengumpulan, pendistribusian maupun pendayagunaan zakat tersebut. Pengelolaan Zakat dan Pengentasan kemiskinan (Target MDGs bidang Kemiskinan) Zakat adalah rukun islam yang ketiga, perintah zakat seringkali ditegaskan setelah perintah menunaikan solat.Berbicara masalah zakat akan kita temui berbagai istilah yaitu : orangpemberi zakat (muzaki), penerima zakat (mustahik) dan penyalur zakat (amil). Monowar Hosain (2010) dalam Zakat Based poverty, menyatakan bahwa Apabiladiamati perintah zakat dalam Al Qur’an maupun hadits maka zakat memiliki arti penting di bawah ini 1. Zakat merupakan kewajiban agama bagiorang kaya untuk mem memebrikan harta kepada orang miskin. Zakat ini bukan derma yang bersifat sukarela. 2. Adanya penghargaan terhadap pembayar zakat serta hukuman bagi yang tidak menunaikan zakat harus dilaksanakan sebaik mungkin di seluruh dunia 3. Kategori yang berhak memperoleh zakat adalah delapan golongan tetapi fakir miskin adalah menjadi prioritas utama 4. Qur,an menganjurkan untuk bermurah hati, tetapi Al Qur’an juga tidak menjadikan beban yang memberatkan 5. Al Qur’an dan Hadits sudah menetapkan secara jelas bahwa ketentuan zakat untuk kekayaan (emas dan perak) adalah 2,5% terhadap pendapatan yang sudah kena pajak. 5 % untuk pertanian dengan irigasi serta 10% untuk pertanian tadah hujan. Untuk sumber daya alam terpendam hadits menjelaskan tidak secara jelas . sedangkan untuk barang temuan ataurampasan perang sebesar 20 % sedangkan untuk hasil tambang sebesar 5 % 348 Innovative Governance Pada intinya bahwa zakat merupakan kewajiban agama yang harus ditunaikan oleh orangkaya (aghniya) kemudian diberikan pada orang miskin.Artinya bahwa zakat bukanlah diberikan secara sukarela tetapi bisa dilakukan dengan paksaan. Allah sendiri telah menetapkan golongan penerima zakat seperti yang tertuang dalam surat At taubah ayat 103 sebanyak delapan golongan (fakir, miskin,’amil,mualaf, budak , orang yang berhutang, dan fisabilillah). Delapan asnaf inilah yang berhak untuk menerima zakat, tetapi prioritas tertinggiadalah bagi fakir dan miskin. Dalam hal tidak membayar zakat maka harus ada sebuah hukuman, demikian juga bagi masyarakat yang sudah membayar zakat harus mendapatkan hadiah. Besarnya ketentuan zakat sudah diatur dalam aturan agama. Zakat sebagai sebuah realisasi ibadah yang tidak hanya vertical, tetapi jauh memiliki makna horizontal., artinya bahwa zakat mempunyai makna pemerataan harta dari masyarakat kaya kepada masyarakat miskin. Zakat juga akan mengurangi terjadinya kesenjangan serta kecemburuan sosial. Zakat yang dikelola dengan baik maka akan memberikan makna bagi masyarakat kurang mampu. Ada kaitan itan yang erat antara zakat dengan kemiskinan seperti yang disampaikan oleh Kusuma dan Sukmana (2010) dalam jurnal The Power Of Zakah in Poverty Alleviation yang menyatakan bahwa pada dasarnya zakat sangat berperan penting dalam pengentasan kemiskinan, amil sebagai perantara antara pemeberi zakat dengan penerima zakat sebaiknya dilakukan oleh pemerintah agar mempunyai legalitas dan kekuatan hukum. Pemerintah juga sebaiknya menetapkan metode dan pendekatan untuk mengumpulkan zakat dari masyarakat. Zakat juga bertujuan untuk mengurangi ketidakadilan serta zakat tidak akan berpenagruh pada pengurangan penerimaan oleh pemerintah dalam hal pajak. Pengelolaan zakat yang berdaya guna dan berhasil guna akan mampu mengentaskan kemiskinan. Perhatian zakat pada masyarakat miskin juga tidak terlepas dari peran penting pemerintah.Perhatian pemerintahIndonesia terhadappengelolaan zakat dapat dilihat dalamUU 23 tahun 2011. Berdasarkanpada undang-undang tersebut, pengelolaan zakatdiartikan sebagai kegiatan perencanaan, pelaksanaan dan pengoordinasian dalam pengumpulan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat. Pengelolaan zakat yang efektif akan mampu mengatasi dan mananggulangi kemiskinan. Pengelolaan zakat di Indonesia dilakukan sebuah lembaga yaitu Badan Amil Zakat (pemerintah) dan Lembaga Amil Zakat (LAZ)serta dikelola secara mandiri, artinya seorang muzaki langsung menyerahkan zakatnya kepada mustahik.. Pengelolaan zakat tidak terlepas dari asumsi dasar dari zakat itu sendiri. Zakat berari salah satu rukun islam, dimana bagi para aghniya(mampu) yang tidak menunaikan zakat maka belum sempurna keimanannya. Sebagaiman yang disampaikan oleh Teten Kustiawan (http://www.baznaz.go.id) bahwa karakteristik pengelolaan zakat juga melekat pada dana zakat itu sendiri, baik dari sisi sumbernya, cara memperolehnya, peruntukannya, maupun penyerahannya. Sudah menjadi pemahaman umum bahwa harta dan hasil usaha yang wajib dikeluarkan zakat harus memenuhi syarat-syarat tertentu. Diantara syarat-syarat tersebut adalah halal, milik penuh, berkembang (namaa), sampai nishab, bebas dari hutang, dan haul. Syarat selengkap ini tidak berlaku pada harta yang diinfaqkan, dihibahkan, donasi kepedulian, atau donasi kemanusiaan. Collaborative Governance Dalam Pengelolaan Zakat Pengelolaan zakat sebaiknya dilakukan oleh sebuah lembaga, agar dalam pelaksanaannya dapat terorganisisr serta distribusinya tepat sasaran. Selama ini pengelolaan zakat tidak Innovative Governance 349 hanya dilakukan oleh pemerintah tetapi juga oleh pihak swasta. Hal ini sudah sesuai dengan prinsip dari governance . Governancesendiri menunjukkan pada pengembangan gaya menjalankan pemerintahan dalammana batas antara sektor publik dan privat menjadi kabur dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan tidak semata - mata tergantung pada pihak pemerintah tetapi juga pihak di luar pemerintah. Dalam hal inigovernance dapat dikonseptualisasikan sebagai bagian dari aktivitas manusia yang bersangkutan dengan "menciptakan kondisi untuk aturan memerintahkan dan tindakan kolektif. Gerry Stoker(1998 : 17 – 18).Governance juga diarikan sebagai kegiatan untuk menyetir dari pemerintah, swasta,serta masayarakt dalam mempengaruhi sebuah kebijakan maupun tindakan dari kebijakan tersebut Collaborative governance dapat diartikan sebagai sebuah prosesserta bisa diartikan secara normative. Kolaborasi dalam arti sebuah proses merupakan serangkaian proses atau cara mengatur/ mengelola atau memerintah secara intitusional. Dalam pengertian ini sejumlah institusi pemerintah maupun non pemerintahikut dilibatkan sesuai dengan porsi dan tujuannya.Kolaborasi dalam arti normative merupakan aspirasi tujuan-tujuan filosofi bagi pemerintah untuk mencapai interaksi-interaksinya dengan para partner atau mitranya. Collaboration governance bisa merupakan institusi formal tetapi juga bisa merupakan a Way of behaving (cara berperilaku atau bersikap) institusi non pemerintah yang lebih besar dalam melibatkan ke dalam manajemen publik pada suatu periode (Ansell and Gash dalam Sudarmo:2011: 101). Collaborative governance diartikan sebagai sebuah struktur dan proses dalam pembuatan kebijakan publik serta manajemen yang melibatkan masyarakat Sedangkan collaborative governance diartikan sebagai sebuah struktur dan proses dalam mengatur pembuatankebijakan publik yang melibatkan masyarakat yang melawati batas antara lembaga-lembaga publik, tingkat pemerintahan dan atau publik serta masyarakat swasta dan sipil publik yang saling mempengaruhi untuk mencapai tujuan publik yang tidak dapat dicapai sendiri-sendiri. (Emerson et al,2011) Masih menurut Emerson, berbeda halnya dengan Ansell and Hass maka (Agrawal dalam emerson,2011) menagatkana bahwa collaborative governance diartikan sebagai” multipartner governance” yangmana meliputi kemitraan anatara Negara, sektorswasta dan masyarakat sipil serta masyarakat, bergabung dengan pemerintah serta perencanaan sepertikemitraan pemerintah-swasta dan swata- sosial dan rezimco manajemen . Dalam Sudarmo (2011:104) Ansel and Gash menyatakan bahwa secara umum collaborative governance muncul secara adaptif atau dengan sengaja diciptakan secara sadar karena alasan-alasan sebagai berikut : (1) kompleksitas dan saling ketergantungan antar institusi, (2) konflik antar kelompok kepentingan yang bersifat laten dan sulit dir edam (3) dan upaya untuk mencari cara baru untuk mencapai legitimasi politik. Surman & Surman dalam Rebecca bayers (2011) menjelaskan tentang model collaborative governance dalam bentuk “ constellation model”, dimana dalam model ini untuk membentuk sebuah collaborative governance tidak perlu membentuk organisasi baru, tetapi dengan memanfaatkan organisasi yang sudah ada. Ada tiga elemen dasar yang menjadi pengertian dari model kolaborasi ini adalah : 350 Innovative Governance 1. Action-oriented work teams – The emphasis is on the role of the constellations - small, self-organizing actionteams of partners working together on a particular task or issue. 2. Lightweight governance – Although attention is still paid to the core partnership governance and management, decision-making authority and resources are concentrated in the constellations which drive and define the partnership. 3. Third-party coordination – The coordination function is performed by an impartial secretariat from outside the core partners, to protect the power dynamics of the group Model collaborative governance menurut Milward and Provan ( dalam Sudarmo :2011: 11) dibagi menjadi model self governance, lead governance dan network administrative governance. Model Self governance ditandai dengan struktur dimana tidak ada entitas administrative namun demikian masing-masing stakeholders berpasrtisipasi dalam network, dan manajemen dilakukan semua anggota (stakeholder) atau yang terlibat. Lead organization ditandai dengan adanya entitas administrative ( dan juga manajer yang melakukan jaringan) sebagai anggota network atau penyedia layanan. Model network administrative organization ditandai dengan adanya entitas administrative secara tegas, yang dibentuk untuk mengelola network bukan sebagai “service provider” dan manajernya digaji. Model ini merupakan campuran dari dua model sebelumnya yaitu model self governance dan lead organization. Dari berbagai pengertian di atas makaCollaborative governance dapat dilakukan dalam berbagai konteks kebijakan (Emerson et al :2011)), misalnya dalam admisnistrasi kesehatan,pelayanan kepada keluarga dan pelayanan anak, dan sebagainya. Dalam konteks ini collaborative governance diterapkan dalam pengelolaan zakat. Pengelolaan zakat yang dilakukan oleh pemerintah dalam hal ini melalui BAZ, masyarakat melalui LAZ atupun melalui tempat ibadah ataupun pemuka agama. Tanpa adanya governance bersama antara lembaga pemerintah maupun swasta serta masyarakat maka pengelolaan zakat tidak bisa secara signifikan dalam mengentaskan kemiskinan. Oleh karena ituperlu dibangun sebuah model collaborative governance dalam pengelolaan zakat. Pada dasarnya dalam pengelolaan zakat antara pemerintah, swasta maupun masyarakat selama ini bisa diartikan telah ada collaborative governance dalam arti normative. Dalam pngelolaannya baik pemerintah maupun swasta dan masyrakat sudah mempunyai kesamaan tujuan dalamyaitu pengoptimalan potensi zakat. Adanya kesamaan tujuan saja dirasa kurangbisa mencapai optimalisasi pengelolaan zakat. Hal ini disebabkan karena mereka cenderung melakukan proses pengelolaan zakat secara sendiri-sendiri, sehingga kurang adanya koordinasi. Hal itu menyebabkan banyak potensi zakat yang belum tergali secara maksimal. Oleh karena itu diperlukan kolaborasi dalam artian sebuah proses. Dimana baik pemerintah, maupun swasta dan masyarakat melakukan governance secara bersama-sama dalam melakukan pengelolaan zakat mulai dari perencanaan, pengorgnisasisan dan pelaksanaan dalam pengumpulan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat. Secara jelasnya model collaborative governance dalam pengelolaan zakat dapat dilihat seperti di bawah ini: Innovative Governance 351 Gambar 1. Bagan Model Collaboration Governance dalam PengelolaanZakat 1. Pemuka Agama 2. Yayasan Masjid 3. LAZ Pembayar zakat (muzaki) BAZDA LAZ bidang Pendidikan LAZ bidang Kesehatan LAZ bid Pemberdayaan ekonomi LAZ bidang Pemenuhan basic needs PEMBERDAYAAN MASYARAKAT MISKIN TARGET MDGs BIDANG KEMISKINAN Dari bagan di atas maka dapat dijelaskan bahwa“constellation model” dapat digunakan untuk mengelola zakat dalam upaya untuk mengentaskan kemiskinan.Dalam model ini tidak perlu membentuk sebuah organisasi baru tetapi lebih pada membuat kesepakatan bersama dalam suatu isu tertentu, dalam hal ini adalah pengelolaan zakat yang berbasis pada pengentasan kemiskinan. Dari lembaga-lembaga zakat yang sudah terbentuk dapat menetapkan visi yang sama, yaitu untuk memaksimalkan potensi zakat dalam upaya mencapai target MDGs. Dalam model di atas juga menggunakan pendekatanmodel Lead Organization, dimana yang menjadi leader adalah dari BAZDA dan anggota dari network tersebut adalah lembaga zakat yang dibentuk masyarakat, serta para
